EU-Grenzsicherung in Zeiten der Pandemie - Einleitung - Die ...
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NR. 45 JUNI 2020 Einleitung EU-Grenzsicherung in Zeiten der Pandemie Die Wiederherstellung des Schengen-Regimes unter den Vorzeichen alter Interessenkonflikte und neuer Anforderungen für den Gesundheitsschutz Raphael Bossong Die massiven Mobilitätsbeschränkungen in der Schengen-Zone, die die EU-Staaten infolge der Corona-Pandemie verhängt haben, sollen ab Mitte Juni aufgehoben werden. Wenn in der Zeit danach keine zweite Infektionswelle ausbricht, kann unter deutscher Ratspräsidentschaft der Ausstieg aus allen verbliebenen Binnengrenzkontrollen ge- lingen. Die Reform der Schengen-Verordnung, die seit der Migrationskrise überfällig ist, kann neu angestoßen werden. Der Zusammenhang zwischen sicheren Außengren- zen und interner Freizügigkeit ist spätestens seit diesem Frühjahr neu zu bewerten. Zudem müssen gesundheitlich begründete Personenkontrollen besser abgestimmt werden. Es dürfte jedoch schwerer werden, für den kommenden EU-Pakt für Migra- tion und Asyl einen Kompromiss zu finden. Der Zugang zu Asylverfahren ist trotz der nationalen Verantwortung für die öffentliche Gesundheit unbedingt zu gewährleisten. Im Februar 2020, als Italien wegen der Gesundheitssystems dramatische Ausmaße Covid-19-Pandemie die ersten innerstaat- erreichte, verkündeten 15 EU-Staaten sowie lichen Mobilitätsbeschränkungen verhäng- die Schengen-Mitglieder Island, Liechten- te, verwarf die EU-Kommission noch die stein, Norwegen und die Schweiz Grenz- Einführung von Kontrollen in der Schen- schließungen. Diese einseitigen nationalen gen-Zone. Sie agierte damit im Einklang mit Abwehrmaßnahmen zogen gravierende wirt- den damals unzureichenden Risikobewer- schaftliche und soziale Verwerfungen nach tungen des Covid-Ausbruchs in den ande- sich, vor allem im Bereich der grenzüber- ren Mitgliedstaaten. Auch galt seitens der schreitenden Versorgung mit medizinischen Weltgesundheitsorganisation (WHO) die Gütern und der Beschäftigung ausländischer Empfehlung, internationale Grenzen trotz Arbeitskräfte und Pendler. Es war anfangs einer Pandemiegefahr offen zu halten. nicht klar, wie einschneidend und anhal- Als sich jedoch im März – befeuert durch tend die Einschränkungen der Personen- Skitourismus in den Alpen – eine schnelle freizügigkeit und des freien Warenverkehrs europaweite Verbreitung des Virus abzeich- sein müssten und ob der Binnenmarkt die- nete und die Überlastung des italienischen ser Belastungsprobe gewachsen wäre.
Einige wirtschaftliche Kosten und zwi- Gründe für die anhaltende
schenstaatliche Abstimmungsprobleme Divergenz
konnten nach kurzer Zeit gedämpft bzw.
entschärft werden. So einigte sich der Euro- Die Differenzen in den noch bestehenden
päische Rat Mitte März auf einen allgemei- Beschränkungen speisen sich offensichtlich
nen Einreisestopp an den europäischen nicht nur aus der unterschiedlichen geo-
Außengrenzen, um Umgehungsbewegun- graphischen Konzentration des Infektions-
gen innerhalb der Schengen-Zone zu ver- geschehens, sondern aus divergenten poli-
meiden. Kurz darauf gelang es auf Vor- tischen Einschätzungen zum Umgang mit
schlag der Kommission, sogenannte »grüne dem Virus. Es ist nicht abschließend geklärt,
Spuren« einzurichten, um einen möglichst ob beispielsweise Schweden mit seiner
reibungslosen grenzüberschreitenden alternativen Strategie der Offenheit geschei-
Warenverkehr aufrechtzuerhalten. Auch tert ist oder wie konsequent die nationalen
die Mahnung der Kommission an die Mit- »Lockdowns« ausfallen mussten. Die EU ver-
gliedstaaten, keine innereuropäischen fügt jedenfalls im Bereich der öffentlichen
Exportbeschränkungen zu erlassen oder Gesundheit – im Gegensatz zum Agrar-
knappe medizinische Güter kompetitiv sektor – nicht über die rechtliche Kom-
aufzukaufen, wurde beherzigt. petenz, verbindliche Anordnungen für eine
Ebenso verständigten sich die Mitglied- einheitliche Seuchenkontrolle zu verhän-
staaten darauf, in kritischen Sektoren den gen. Die Vor- und Nachteile einer dezentra-
grenzüberschreitenden Verkehr von Arbeits- len Organisation werden bereits beim Blick
kräften zuzulassen sowie allen EU-Bürgern auf Deutschland sichtbar. Während einer-
die Heimreise zu erlauben, selbst wenn sie seits die regional unterschiedlichen Ansätze
dabei andere Mitgliedstaaten mit geschlos- bei den Kontaktsperren kritisiert werden,
senen Grenzen auf dem Landweg durch- zeigt sich andererseits, dass Vielfältigkeit
queren müssen. Schließlich wurde Mitte und die Berücksichtigung individueller
April ein koordiniertes weltweites Rückhol- lokaler Umstände eine große Stärke bei der
programm für nahezu 600 000 europäische Eindämmung des Virus sind.
Staatsbürger abgeschlossen. 10 Prozent der Ebenso wenig kann der Einwand, dass
dabei anfallenden Kosten wurden direkt Grenzkontrollen kein effektives Instrument
über den EU-Katastrophenschutzmechanis- zur Pandemie-Bekämpfung sind, eine ge-
mus finanziert. meinsame politische Linie in der EU begrün-
Insofern greift die vielfach verbreitete den. Unter den vorliegenden Voraussetzun-
Aussage zu kurz, die EU hätte in der ersten gen einer direkten Übertragung von Mensch
Phase der Covid-Krise versagt. Die Regierun- zu Mensch und des Fehlens eines Impfstoffs
gen der Mitgliedstaaten wandten sich nicht ist der Öffentlichkeit kaum zu vermitteln,
grundsätzlich vom Recht auf Freizügigkeit dass massive Restriktionen der lokalen
ab und bemühten sich im europäischen Bewegungsfreiheit erlassen werden, gleich-
Dialog um Schadensbegrenzung. Gleich- zeitig jedoch die grenzüberschreitende Mobi-
wohl bieten die EU- und Schengen-Mitglied- lität kaum angetastet wird. Der National-
staaten nach wie vor ein stark uneinheit- staat ist immer noch der primäre Bezugs-
liches Bild, was die Zulässigkeit innerstaat- rahmen, an den Bürger ihre Schutzerwar-
licher wie internationaler Mobilität betrifft. tungen richten, in dem sie aber auch aus-
Unter diesen Bedingungen besteht für die handeln, welche Gefahren gesamtgesell-
Schengen-Zone und den Binnenmarkt die schaftlich oder durch den Einzelnen zu tra-
Gefahr, dass sich die Fragmentierung der gen sind. Ohne die Tatsache einer globalen
Personen- und Warenströme verfestigen Risikogesellschaft zu verkennen, die durch
könnte. die Covid-Pandemie nochmals verdeutlicht
wurde, muss das Risikomanagement inter-
nationaler Organisationen, einschließlich
der EU, primär auf nationalen und lokalen
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2Strukturen aufbauen. Dies gilt etwa bei der Aus Sorge vor einer zweiten Infektionswelle
Verfolgung von Infektionsketten, die deut- kann die EU ebenso wenig einen festen
lich schlechter in grenzüberschreitenden Zeitrahmen für Grenzöffnungen vorgeben.
Zusammenhängen funktioniert. Unter den EU-Mitgliedstaaten zeichnet
Selbst wenn das europäische Recht im sich aber die eindeutige Tendenz ab, dem
Regelfall enge Vorgaben für Grenzkontrol- wirtschaftlichen Interesse vieler Regierun-
len macht, können in dem sensiblen Be- gen an einer Wiederankurbelung des Touris-
reich der öffentlichen Gesundheit derzeit mus zu entsprechen. Die verbleibenden
nur EU-weite Empfehlungen gerechtfertigt zwischenstaatlichen Spannungen über den
sein. Die politische Verantwortung und Umgang mit dem Infektionsgeschehen
demokratische Legitimierung für Grund- können voraussichtlich in den kommenden
rechtseingriffe verbleiben wie auch die Risi- Wochen überwunden werden.
ken, die mit Lockerungen verbunden sind, Italien hat, getrieben durch Debatten
auf der nationalen oder regionalen Ebene. zwischen den Regionen, bereits ab dem
Scharfe proeuropäische Appelle helfen an- 3. Juni seine Grenzen zu anderen EU-Mit-
gesichts der anhaltend hohen Unsicherheit gliedstaaten geöffnet. Die Anrainerstaaten
nicht weiter. schlossen sich diesem Schritt nicht unmittel-
bar an, auch wenn Deutschland, Österreich
und die Schweiz bereits im Mai erste Locke-
Ein Sommer der Öffnung rungen im jeweiligen grenzüberschreiten-
den Verkehr vereinbart hatten. Auch die
Diese Erkenntnis erklärt auch den zurück- skandinavischen Staaten einigten sich auf
haltenden Tenor der Mitteilungen, mit die Aufhebung ihrer gegenseitigen Grenz-
denen die Kommission Mitte Mai Empfeh- kontrollen, schlossen Schweden jedoch
lungen vorlegte, wie die Grenzen zwischen davon aus.
den Mitgliedstaaten schrittweise geöffnet Deutschland erklärte jedoch, ab Mitte
werden könnten. Entscheidend dafür sollen Juni seine flächendeckende Reisewarnung
das regionale Epidemie-Geschehen sein so- aufzuheben und aus allen anderen EU- und
wie die Kapazitäten des Gesundheitssystems Schengen-Staaten Einreisen ohne »triftigen«
im Hinblick auf die Erkennung von Infek- Grund zuzulassen. Fast alle anderen EU-
tionswegen, die Registrierung von Infek- und Schengen-Mitgliedstaaten orientieren
tionszahlen (bspw. über Covid-Tests) und sich an dieser Zielmarke. In der Regel
die Bewältigung schwerer Krankheits- hatten sie im März Binnengrenzkontrollen
verläufe (Zahl der verfügbaren Intensiv- für drei Monate bis Ende Mai angekündigt
betten etc.) sein. Die Daten zu diesen Para- und diese, wenn überhaupt, seither nur
metern sollen in allen EU-Staaten mit kurzfristig fortgesetzt. Frankreich hatte im
Unterstützung des Europäischen Zentrums März vorsorglich umfassende Covid-beding-
für die Prävention und die Kontrolle von te Kontrollen bis Oktober vorgesehen, will
Krankheiten (ECDC) gesammelt und bewer- sich nun aber den Öffnungen ab Mitte Juni
tet werden. Diverse Maßnahmen zur Arbeits- anschließen. Spanien (Anfang Juli) und
sicherheit und zur Kontaktminimierung Norwegen (bis Mitte August) wollen leicht
sollen die wachsende Bewegungsfreiheit zeitversetzt nachziehen. Vor diesem Hinter-
absichern. grund entschied der Rat der EU-Innenminis-
So vernünftig diese Empfehlungen all- ter am 5. Juni, das allgemeine Einreise-
gemein erscheinen, so fraglich ist ihr euro- verbot an den EU-Außengrenzen vorläufig
päischer Mehrwert, wenn keine eindeutige- nur bis Anfang Juli zu verlängern.
ren Messgrößen (ähnlich dem innerdeut- Im Fall einer nachhaltigen Eindämmung
schen Kompromiss zur Obergrenze von der Infektionsraten wird im Hochsommer
50 Neuinfektionen pro 100 000 Einwohner, die Schengen-Zone somit wieder weitest-
ab der erneut Mobilitätsbeschränkungen in gehend offen sein. Dieser Schritt sollte zu-
Kraft treten) vereinbart werden können. gleich mit einer Aufhebung allgemeiner
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3Quarantäne-Bestimmungen nach der Ein- ten aufgrund besonderer Sicherheitserfor-
reise verbunden werden, da ansonsten kein dernisse, wie etwa aktuell in der Covid-
allgemeiner Tourismus möglich ist. Aller- Krise, den grenzüberschreitenden Verkehr
dings behalten sich nationale Behörden vor, für bis zu sechs Monate einschränken kön-
gesundheitliche Nachkontrollen bei ein- nen. Halbjährliche »Kettenverlängerungen«
gereisten Personen durchzuführen. dieser Maßnahme sind zwar nicht explizit
Die EU-Kommission achtet bei allen verboten, aber eindeutig nicht vorgesehen.
nationalen Entscheidungen zur Aufhebung Dies leitet sich aus der erst 2013 eingeführ-
von Mobilitätsbeschränkungen auf das Prin- ten Bestimmung (Art. 29) ab, dass Binnen-
zip der Nicht-Diskriminierung. Eine Vor- grenzkontrollen für bis zu zwei Jahre er-
zugsbehandlung zwischen Staaten, die sich laubt sind, wenn der EU-Ministerrat eine
nahestehen, wie sie im Mai unter den balti- systematische Gefährdung der gesamten
schen Staaten im Gespräch war, soll vermie- Schengen-Zone feststellt. Dieser Mechanis-
den werden. Die Warnung von Vize-Kom- mus war Ende 2017 ausgeschöpft. Seither
missionspräsident Margaritis Schinas vor sind die irreguläre Zuwanderung und die
der Herausbildung neuer »Mini-Schengen« Bedrohung durch den internationalen
hat sich seither jedoch nicht bewahrheitet. Terrorismus deutlich rückläufig, so dass das
Unter diesen Gegebenheiten können ab Fristende für Binnengrenzkontrollen auch
Herbst weitere Reformen des Schengen- inhaltlich gerechtfertigt ist.
Regimes in den Blick rücken. Klingt die In der vergangenen Legislaturperiode
Pandemie tatsächlich nachhaltig ab, sollte scheiterte eine Reform der Schengen-Ver-
der nationale Handlungsspielraum wieder ordnung, mit der eindeutige Zeitobergren-
zugunsten des gemeinsamen EU-Rechts- zen definiert und die Kriterien zur Beurtei-
rahmens begrenzt werden. lung der Verhältnismäßigkeit von Binnen-
grenzkontrollen verschärft werden sollten.
Ende 2019 setzte das neue EU-Parlament
Alte Konflikte der Schengen-Zone einen Sonderausschuss zu Schengen ein,
um unter anderem diese Fragen auf der
Allerdings stellen politische Vorbehalte Agenda zu halten.
gegenüber offenen Grenzen ein ungelöstes Die Erfahrungen der Covid-Krise könnten
Problem dar (vgl. SWP-Aktuell 53/2018). die Debatte in eine neue Richtung lenken.
Norwegen, Schweden, Dänemark, Frank- Im Fall schwer prognostizierbarer Gesund-
reich, Deutschland und Österreich führen heitsgefahren erscheint es fragwürdig, feste
seit Ende 2015 Kontrollen an Abschnitten Fristen für Mobilitätsbeschränkungen vor-
ihrer Binnengrenzen durch. Auf praktischer zugeben. Die nationale Verantwortung für
Ebene sind diese Sicherheitsmaßnahmen die öffentliche Ordnung, die auch die Ab-
immer weniger wahrnehmbar geworden. wehr schwerwiegender Gesundheitsgefah-
Deutschland überwacht in der Regel nur ren einschließt, kann nicht rein zeitlich
zwei Grenzübergänge zu Österreich. Die eingehegt werden. Das notfallbedingte Ab-
rechtliche Debatte über diese Maßnahmen weichen vom regulären Schengen-Regime
indes ist davon unberührt. Die sechs sollte allerdings so kurz und zielgerichtet
Staaten bestehen in regelmäßigen Stellung- wie möglich sein.
nahmen an die EU-Kommission auf der Insofern ist es unverhältnismäßig, natio-
Position, dass Schwächen des EU-Außen- nale Ausnahmeregelungen für Binnengrenz-
grenzschutzes oder terroristische Bedro- kontrollen über mehrere Jahre aufrecht-
hungen solche Binnengrenzkontrollen zuerhalten, wenn keine konkrete und
rechtfertigen. Nach aktuellem Stand sollen außergewöhnliche Gefahrenlage über die-
diese bis mindestens November 2020 fort- sen Zeitraum besteht. Zwar sind die sechs
gesetzt werden. kontrollierenden Staaten mit einer kontinu-
Die Artikel 25 bis 28 der Schengen-Ver- ierlichen sogenannten sekundären Migra-
ordnungen sehen vor, dass die Mitgliedstaa- tion von Asylantragstellern aus Erstankunfts-
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4ländern konfrontiert, was institutionelle gerettet wurden, direkt nach Libyen zurück-
und rechtliche Reformen der Schengen- führt, kann derzeit noch weniger als in den
Zone begründen kann. Die derzeit noch Jahren zuvor gerechtfertigt werden. Milizen
stattfindende irreguläre Zuwanderung stellt sollen erst Ende Mai 30 Insassen eines
aber eindeutig keine Gefährdung der öffent- Lagers mit irregulären Migrantinnen und
lichen Ordnung dieser Länder dar. Migranten erschossen haben. Libyen wird
Angesichts der harten Zurückdrängung nicht nur von einer seit Monaten eskalieren-
von Personen, die die türkisch-griechische den militärischen Gewalt beherrscht (vgl.
Landgrenze ab Februar irregulär überschrei- SWP Comment 25/2020), es stehen dort auch
ten wollten, oder der stetig verschärften so gut wie keine medizinischen Kapazitäten
Einschränkungen der Seenotrettung auf zur Epidemiekontrolle zur Verfügung.
dem Mittelmeer kann die Aufhebung von Die EU-Kommission ist selbst an vielen
Binnengrenzkontrollen ebenso wenig Maßnahmen beteiligt, die die Migrations-
plausibel davon abhängig gemacht werden, kontrolle in die europäische Nachbarschaft
dass zuerst ein rigoroserer EU-Außengrenz- verlagern. Noch Anfang März lobte Ursula
schutz durchgesetzt werden müsse. von der Leyen das Vorgehen Griechenlands,
seine Landgrenze zur Türkei rigoros ab-
zuschotten. In Anbetracht der weitergehen-
Asyl und irreguläre Migration den Grenzschließungen aufgrund der Covid-
Krise hat die Kommission ihre Position in-
Die Covid-Krise könnte somit ein Gelegen- zwischen aber partiell korrigiert. Sie weist
heitsfenster darstellen und die Chance bie- nun offensiver auf das in der EU-Grund-
ten, die politischen Positionen der Mitglied- rechtecharta verankerte Recht auf Asyl hin.
staaten zu Asyl und irregulärer Migration Lediglich prozedurale Einschränkungen
aufzubrechen. Während den EU-Staaten und Verzögerungen bei der Antragstellung
ab 2015 vor allem daran gelegen war, die seien vertretbar.
irreguläre Zuwanderung zu beschränken, Sollten zentrale Bestimmungen des
rückt nun der Wert offener Grenzen wieder Gemeinsamen Europäischen Asylsystems
stärker in den Vordergrund. Auch wurde in auch nach dem Abklingen der ersten Phase
der Krise der wirtschaftliche Beitrag auslän- der Covid-Krise nicht eingehalten werden,
discher Arbeitskräfte sichtbar, einschließ- sind neue Vertragsverletzungsverfahren
lich der irregulär eingereisten Migranten. denkbar. Die erfahrungsgemäß dazu erfor-
Italien etwa verabschiedete ein Dekret, das derlichen Zeitspannen werden den prak-
illegal beschäftigten Drittstaatsangehörigen tischen Herausforderungen allerdings
Wege zu einer Arbeitserlaubnis eröffnet. schwerlich gerecht. Erst im April zum
Insgesamt betrachtet droht allerdings Beispiel kam der EuGH zu dem Urteil, dass
eine weitere Verschärfung der Lage von alle Mitgliedstaaten die einmaligen EU-Be-
Schutzsuchenden. Internationale Organisa- schlüsse aus dem Jahr 2015 zur Verteilung
tionen und Nichtregierungsorganisationen von Schutzsuchenden hätten umsetzen
mahnen, dass die Covid-Krise nicht dazu müssen.
führen dürfe, das Recht auf Asyl grundsätz- Entscheidend bleibt also, wie die Mitglied-
lich zu verweigern. Der Appell richtet sich staaten ihre jüngsten Erfahrungen mit ein-
primär, aber bei weitem nicht ausschließ- seitigen Sicherheitsmaßnahmen und Grenz-
lich an die südeuropäischen Erstankunfts- schließungen bewerten. Schon die vergan-
länder. So erklärten Italien und Malta im genen Jahre haben die zersetzende Dyna-
März, dass ihre Häfen aufgrund der Covid- mik einer »beggar-thy-neighbour«-Politik ge-
Pandemie nicht mehr als sicher gelten zeigt, also die Folgen der Bemühungen, die
könnten und somit die Anlandung von Kosten oder vermeintlichen Lasten der ir-
Schutzsuchenden nicht angemessen wäre. regulären Zuwanderung auf andere Staaten
Dass man stattdessen Personen, die in den abzuwälzen, ohne insgesamt zur Problem-
internationalen Gewässern des Mittelmeers bewältigung beizutragen. So kommt es bei-
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5spielsweise, dass immer wieder über wenige Nicht nur aufgrund solcher Anforderun-
Dutzend oder Hunderte Personen, die von gen wird der neue Pakt für Migration und
NGOs oder anderen Schiffen auf dem Meer Asyl stark umstritten bleiben. Diejenigen
aufgegriffen wurden, lähmende zwischen- Staaten, die sich bisher grundsätzlich gegen
staatliche Verhandlungen geführt werden. eine verpflichtende Verteilung von Asyl-
Die Covid-Krise hat weltweit zu einer suchenden gestellt haben, müssen kaum
Unterbindung von Wanderungsbewegun- mehr Kompromissbereitschaft an den Tag
gen aller Art geführt. Doch schon in weni- legen. Vielmehr stärkt die aktuelle Krise
gen Monaten ist aufgrund vielfältiger sozio- ihre taktische Verhandlungsposition. Die
ökonomischer Verwerfungen und möglicher Drohung, dass Staaten, die sich nicht an der
neuer Konfliktdynamiken wieder mit einem EU-Asylpolitik beteiligen wollen, den vollen
deutlichen Anstieg von Vertreibungen und Zugang zu den Vorzügen der Schengen-Zone
irregulärer Zuwanderung zu rechnen. So verlieren könnten, hat sich schon in den
war beispielsweise bereits vor dem Covid- vergangenen Jahren nicht konkretisiert.
Ausbruch die Lage von Geflüchteten in der Beim Wiederaufbau nach der Covid-Krise
Türkei (vgl. SWP-Aktuell 22/2020) oder im kommt den osteuropäischen Staaten eine
Libanon sehr prekär. Die innerstaatlichen gewichtige Rolle zu, da sie sowohl allen
Krisen dieser Aufnahmeländer haben sich gesamteuropäischen Finanzpaketen zustim-
seither massiv verschärft. Der Bedarf an men müssen als auch mit vergleichsweise
einem gemeinschaftlichen, belastbaren geringen wirtschaftlichen Schäden durch
Umgang mit irregulärer Zuwanderung und die vergangenen Monate gekommen sind.
einer gemeinschaftlichen Gewährleistung Gerade für Deutschland erscheinen weitere
von Asyl für Schutzbedürftige ist deshalb Verwerfungen der grenzüberschreitenden
so dringend wie je zuvor. Diese Erkenntnis Liefer- und Fertigungsketten nicht verkraft-
und die in der Covid-Krise zahlreichen bar. Somit ist kaum vorstellbar, dass die
Appelle für mehr europäische Solidarität Wiederherstellung der Freizügigkeit und
reichen aber voraussichtlich nicht aus. der Offenheit der Schengen-Zone von der
Die EU-Kommission wollte bereits An- Solidarität in Asylfragen abhängig gemacht
fang April einen neuen Pakt für Asyl und werden kann.
Migration vorstellen, um die jahrelange Auf absehbare Zeit müssen deshalb ande-
politische Blockade zu überwinden und zu re EU-Staaten und das Europäische Parla-
einem krisenfesteren, belastbareren euro- ment eine sehr flexible Beteiligung an der
päischen System der Lastenteilung zu ge- Lastenteilung im Europäischen Asylsystem
langen. Dazu kam es wegen des Covid-Aus- zulassen. Umso wichtiger ist es, allgemein
bruchs nicht. Die Präsentation wird nun verbindliche Grundsätze und Standards des
parallel zu den Aufhebungen der Binnen- Asylrechts zu wahren und krisenbedingte
grenzkontrollen im Juni erwartet. Ausnahmen tatsächlich zu beenden. Dies
Ein zentrales Element dieses Paktes soll gilt insbesondere für die Möglichkeit, einen
der Ausbau von Grenzverfahren in »kontrol- Schutzantrag an den EU-Außengrenzen
lierten« oder geschlossenen Einrichtungen stellen zu können.
sein. Dort soll eine zügige Vorprüfung von
Asylanträgen stattfinden, um dann entweder
unmittelbar Rückführungen oder die Ver- Grenzkontrollen und
teilung auf andere EU-Mitgliedstaaten ein- Gesundheitsschutz
zuleiten, wo dann ein vollständiges Asyl-
verfahren durchzuführen wäre. Die kata- Unabhängig von der politisch vorrangigen
strophalen Bedingungen auf den griechi- Diskussion zur europäischen Asyl- und
schen Inseln verdeutlichen, dass neue Erst- Migrationspolitik kann ab Herbst ein neues
ankunftslager mit größter Sorgfalt geplant Reformfeld für das Schengen-Regime eröff-
werden müssen und zudem den Gesund- net werden. Die Schengen-Verordnung er-
heitsschutz gewährleisten müssen. wähnt in ihrer derzeitigen Fassung Gefah-
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6ren für die öffentliche Gesundheit nur am satz kommen sollten. Nationale Entschei-
Rande. So kann etwa die Einreise von Dritt- dungen für oder gegen solche Instrumente
staatsangehörigen aus Gründen des öffent- werden bestimmen, wie Bürger und Dritt-
lichen Gesundheitsschutzes untersagt wer- staatsangehörige das grenzüberschreitende
den (Art. 6 (1)). Auch können Nicht-EU-Bür- Reisen in der Schengen-Zone demnächst
ger zu diesem Zweck systematischen Kon- erleben werden.
trollen unterzogen werden (Art. 8 (3)). EU- Grundsätzlich ist zu klären, ob verläss-
Bürger und langfristig aufenthaltsberechtig- lich auf eine Covid-Infektion getestet wer-
te Drittstaatsangehörige können zudem auf den kann und welche Kapazitäten den
nicht-systematischer Basis an den EU-Außen- Schengen-Staaten für Gesundheitsüberprü-
grenzen überprüft werden, auch unter dem fungen an ihren Außengrenzen zur Ver-
Aspekt des Schutzes der öffentlichen fügung stehen. Intern gibt es zum Beispiel
Gesundheit (Art. 8 (2)). Dies darf aber nicht Überlegungen, das System für eine elek-
zur Verweigerung der Heimreise führen. tronische Einreisegenehmigung (ETIAS) für
In der Freizügigkeitsrichtlinie visabefreite Reisende, dass bereits 2021 für
(2004/38/EG), die auch für EU-Bürger der- die Schengen-Zone eingeführt werden soll,
jenigen Staaten gilt, die nicht Vollmitglie- stärker als ursprünglich geplant für diesen
der der Schengen-Zone sind, finden sich Zweck einzubinden. Entsprechende Prü-
einige ergänzende Angaben (Art. 27 & 29): fungen würden etwa für alle Staatsbürger
Gesundheitskontrollen können demnach aus Nord- und Südamerika zum Tragen
wegen des begründeten Verdachts einer kommen, wo die Covid-Pandemie derzeit
Gefährdung der öffentlichen Gesundheit bis besonders heftig wütet. Letztlich kann es
zu drei Monaten nach der Einreise durch- aber bei ETIAS, wenn das System den Be-
geführt werden. Flächendeckende Grenz- trieb aufnimmt, wie bei klassischen Visa-
schließungen und polizeiliche Maßnahmen vergabeverfahren nur um eine persönliche
sind von dieser Bestimmung nicht gedeckt. Selbstauskunft und Eingruppierung der
Sie bildet vielmehr die Basis für ein Regime Antragsteller nach Risikoländern gehen.
der gezielten Kontaktverfolgung durch Auch die EU-Grenzagentur Frontex, bei
Gesundheitsbehörden. der ETIAS angesiedelt ist, wird ihre gesamte
Neuere EU-Akteure wie das ECDC werden Arbeit und Risikobewertung stärker an Kri-
in der Freizügigkeitsrichtlinie von 2004 terien der öffentlichen Gesundheit ausrich-
noch nicht erwähnt. Das ECDC verfügt ten müssen. Erst Ende 2019 wurde eine
bisher über recht geringe Mittel und hängt erneute, weitreichende Reform der Agentur
in seiner Arbeit davon ab, dass ihm die Mit- beschlossen, deren Umsetzung sehr große
gliedstaaten Informationen liefern. Die Herausforderungen mit sich bringt (vgl.
Leistungen des ECDC– die Erstellung einer SWP-Aktuell 66/2019). Fragen der öffent-
Übersicht über das europäische Infektions- lichen Gesundheit sind hierbei noch unter-
geschehen und die Vereinheitlichung der belichtet. Erste Ansätze zur Integration der
disparaten nationalen Daten – könnten Gesundheitsversorgung von Schutzsuchen-
dennoch besser genutzt werden. den in regionale Krisenpläne wurden seit
Die Primärkompetenz der Mitglied- 2017 nicht substantiell weiterentwickelt.
staaten würde nicht beschnitten, wenn das Die öffentliche Gesundheit sollte aber spä-
Zusammenspiel von innereuropäischen testens dann zu einem zentralen Faktor
Personenkontrollen und öffentlichem werden, wenn Frontex gemäß der neuen
Gesundheitsschutz genauer ausgestaltet Verordnung verstärkt Rückführungen in
würde. Bislang liegen nur unverbindliche eigener Verantwortung durchführt. Die
und zumeist kritische Einschätzungen des voraussichtliche Aufhebung des allgemei-
ECDC zu der Frage vor, ob Instrumente wie nen EU-Einreisestopps bedeutet nicht, dass
etwa Gesundheitsfragebögen, Fieber- die gesundheitliche Lage in Drittstaaten zu
messungen oder »Immunitätspässe« bei der vernachlässigen wäre.
Einreise in die EU sinnvollerweise zum Ein-
SWP-Aktuell 45
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7Von der Aussicht, ob es in den kommen- Errungenschaft, gerade jetzt nach den er-
den zwei Jahren einen Impfstoff gibt und lebten Einschränkungen.
dieser global verteilt werden kann, wird es Die Grundsatzkonflikte in der EU-
letztlich abhängen, ob der internationale Migrations- und Asylpolitik, die inhaltlich
Reiseverkehr wiederaufgenommen werden wie politisch eng mit der Grenzsicherung
kann. Auch wenn die WHO Grenzkontrol- und Freizügigkeit verknüpft sind, werden
len zur Pandemie-Bekämpfung kritisch sich jedoch in den kommenden Monaten
sieht, ist es mittlerweile wahrscheinlich, nicht entschärfen. Der zentrale Streitpunkt,
dass sich technische Maßnahmen wie Fieber- wie die Asylantragsteller innerhalb der EU
messungen an Flughäfen etablieren wer- zu verteilen sind, kann wohl nur in freiwil-
© Stiftung Wissenschaft den. Die Vereinigten Staaten planen dafür ligen Koalitionen umgangen werden. Auf-
und Politik, 2020 zum Beispiel aktuell Verfahren mit privaten nahmezentren und Vorabprüfungen in
Alle Rechte vorbehalten Betreibern. Die EU hat zu diesem Punkt Grenznähe werden unter den Anforderun-
bisher keine eindeutige Position formuliert. gen des Gesundheitsschutzes noch schwie-
Das Aktuell gibt die Auf-
Da die EU nach China als zweite große riger zu realisieren sein. Bevor neue Ansätze
fassung des Autors wieder.
Plattform für die globale Verbreitung des für ein krisenfesteres europäisches Asyl-
In der Online-Version dieser Covid-Virus diente, könnte über weitere system verfolgt werden, müssen unbedingt
Publikation sind Verweise Möglichkeiten von Ausreisekontrollen nach- die verbleibenden Zugangsmöglichkeiten
auf SWP-Schriften und gedacht werden, um Drittstaaten den Weg für Schutzsuchende erhalten bleiben. Dies
wichtige Quellen anklickbar.
zu einer Grenzöffnung zu erleichtern. gilt für alle EU- und Schengen-Staaten.
SWP-Aktuells werden intern
Ab Herbst sollte die Reform des Schen-
einem Begutachtungsverfah- gen-Kodex angestoßen werden. Jenseits von
ren, einem Faktencheck und Ausblick und Empfehlungen festen Zeitvorgaben gilt es, die Koordination
einem Lektorat unterzogen. zwischen den Schengen-Staaten zu verbes-
Weitere Informationen Das voraussichtliche Ende des EU-Einreise- sern. Beispielsweise könnte der EU-Mecha-
zur Qualitätssicherung der
stopps wird von umfassenden Lockerungen nismus für das »integrierte politische Krisen-
SWP finden Sie auf der SWP-
Website unter https://www. innerhalb der ganzen Schengen-Zone beglei- management« auf Grundlage der Solidari-
swp-berlin.org/ueber-uns/ tet werden. Nationale Kompetenzen für die tätsklausel (Art. 222 AEUV) systematischer
qualitaetssicherung/ öffentliche Gesundheit und eine nachhal- genutzt werden. Vor allem sollte die Ver-
tige Einhegung der Covid-Infektionen haben hältnismäßigkeit von andauernden Binnen-
SWP
zwar Vorrang vor der Wiederherstellung grenzkontrollen akkurater überprüft wer-
Stiftung Wissenschaft und
Politik
der uneingeschränkten EU-Freizügigkeit. den. Der Dialog zwischen der EU-Kommis-
Deutsches Institut für Wenn aber ab diesem Sommer nur noch sion und den von nationalen Maßnahmen
Internationale Politik und lokale Ausbruchsherde zu bewältigen sind, betroffenen Nachbarstaaten könnte struk-
Sicherheit bietet sich unter deutscher Ratspräsident- turierter und stärker verpflichtend werden.
schaft ein Gelegenheitsfenster zum Ausstieg Schließlich müssen sich die Mitgliedstaa-
Ludwigkirchplatz 3–4
aus allen verbliebenen Einschränkungen. ten darüber abstimmen, welche Verfahren
10719 Berlin
Telefon +49 30 880 07-0 Dieser Ausstieg sollte sich explizit auch oder Instrumente für gesundheitsbedingte
Fax +49 30 880 07-100 auf diejenigen Binnengrenzkontrollen er- Personenkontrollen genutzt werden sollen.
www.swp-berlin.org strecken, die seit der Migrationskrise von Das ECDC könnte eine größere Rolle erhal-
swp@swp-berlin.org 2015 von sechs Staaten, einschließlich ten und in der EU-Freizügigkeitsrichtlinie
Deutschland, aufrechterhalten werden. erwähnt werden. Auch Frontex muss seinen
ISSN 1611-6364
doi: 10.18449/2020A45
Damit würde ein politisches Signal für Aufgabenbereich in Richtung des Schutzes
den Wert und die Krisenfestigkeit der der Gesundheit von Geflüchteten und der
Schengen-Zone gesetzt. Zusätzlich würde eigenen Kräfte erweitern.
dieser Schritt die Konferenz zur Zukunft Die Covid-Krise könnte somit dazu ge-
Europas unterstützen, die nun ab Septem- nutzt werden, den gemeinsamen Rechts-
ber beginnen soll. EU-Bürger schätzen die rahmen und den europäischen Wert der
Bewegungsfreiheit als besonders wichtige Freizügigkeit für Unionsbürger zu stärken.
Dr. Raphael Bossong ist Wissenschaftler in der Forschungsgruppe EU / Europa
SWP-Aktuell 45
Juni 2020
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