Schlussbericht SVU 14 Sicherheitsverbundsübung 2014 (SVU 14) - Projektorganisation SVU 14, 16. April 2015 - wirtschaftliche Landesversorgung
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Projektorganisation SVU 14, 16. April 2015 Schlussbericht SVU 14 Sicherheitsverbundsübung 2014 (SVU 14) Mai 2015, www.vbs.admin.ch
Impressum Herausgeberin: Projektorganisation SVU 14 16. April 2015 Empfängerin: Politische Plattform SVS Mai 2015
Schlussbericht SVU 14
Inhaltsverzeichnis
Vorwort 5
Einleitung 6
1 Grundlagen 7
1.1 Projektauftrag 7
1.2 Fragen der Politischen Plattform SVS 7
2 Projektorganisation / Übungsablauf 8
2.1 Organisation Projektleitung 8
2.2 Methodik / Übungsmodule / Auswertung 8
2.3 Ausgangslage / Szenario 9
2.4 Übungsablauf und Standorte 11
3 Module Pandemie 12
3.1 Ziele der Module 12
3.2 Methode / Teilnehmende / Ablauf 13
3.3 Ergebnisse der Pandemiemodule 14
3.4 Fazit aus Sicht der der Modulleitung 16
4 Modul Notlage – Bedürfnisse der Kantone 18
4.1 Ziele des Moduls 18
4.2 Methode / Teilnehmende / Ablauf 18
4.3 Ergebnisse in Bezug auf die Befähigung zur Bewältigung der Notlage 19
4.4 Fazit aus Sicht der Modulleitung 27
5 Modul Notlage – Nationale Koordination 29
5.1 Ziele des Moduls 29
5.2 Methode / Teilnehmende / Ablauf 29
5.3 Ergebnisse Nationale Koordination zur Bewältigung der Notlage 30
5.4 Kurzumfrage zur SVU 14 41
5.5 Fazit aus Sicht der Modulleitung 44
6 Partnermodul SVU 14-Armee 46
6.1 Ziele des Moduls 46
6.2 Methode / Teilnehmende / Ablauf 46
6.3 Ergebnisse / Befähigung zur Bewältigung der Notlage 47
6.4 Fazit aus Sicht der Partnermodulleitung 48
7 Partnermodul Führungsstab Polizei SVU 14 (FST P SVU 14) 50
7.1 Vorwort 51
7.2 Ziele des Moduls 51
7.3 Ablauf 51
7.4 Ergebnisse 52
7.5 Fazit aus Sicht der Partnermodulleitung 53
8 Überprüfung der Informations- und Kommunikationssysteme
(Modul IKT) 55
8.1 Ziele des Moduls 55
8.2 Erkenntnisse 55
8.3 Empfehlungen der Modulleitung 55
3Schlussbericht SVU 14
9 Strategische Führungsübung 2009 (SFU 09) 57
10 Antworten auf die Fragen der Politischen Plattform SVS 59
11 Empfehlungen des Übungsleiters SVU 14 zuhanden der Politischen
Plattform SVS 61
Literatur 66
Beilagen 68
Beilage 1 – Glossar 68
Beilage 2 – Öffentlichkeitsarbeit und Medienecho 71
Beilage 3 – Ü
berprüfungsergebnisse der Grundsätze für die Zusammenarbeit
Bund und Kantone bei der Bewältigung von Extremereignissen
(Massnahme 17 IDA NOMEX) 72
Beilage 4 – B
ericht zum Modul Überprüfung der Informations- und
Kommunikationstechnologien (IKT) 75
Der Schlussbericht SVU 14 sowie die Kurzversion sind öffentlich und liegen in den Sprachen Deutsch,
Französisch und Italienisch vor. Sie sind abrufbar unter www.vbs.admin.ch in der Rubrik Dokumentation.
Es wurde aus der deutschen Version ins Französische und Italienische übersetzt.
Im Text werden wenn immer möglich geschlechtsneutrale Formulierungen verwendet.
4Schlussbericht SVU 14
Vorwort
Bund und Kantone kamen 2012 in der Politischen kommen, die Gesundheit gefährdet ist und gleichzei-
Plattform SVS überein, eine gemeinsame Übung tig die normale Gesundheitsversorgung kollabiert,
durchzuführen, um den Sicherheitsverbund Schweiz die Wohnung nicht mehr geheizt werden kann und
einem Belastungstest zu unterziehen. Sie einigten die Toilette versagt. Die Verantwortungsträger bei
sich auf das Szenario und legten die Ziele fest. So- Bund und Kantonen sowie der Privatwirtschaft sind
wohl der Bundesrat als auch die Konferenz der Kan- dann gefordert, die Normalität wieder herzustellen.
tonalen Justiz- und Polizeidirektorinnen und Polizei- Nur wenn die Bevölkerung überzeugt ist, dass die
direktoren sowie die Regierungskonferenz Militär, Behörden fähig sind, die Situation zu bewältigen, las-
Zivilschutz und Feuerwehr stimmten dem Szenario sen sich Panik und Chaos vermeiden. Mit solchen
und den Zielen zu. So konnte 17 Jahre nach der letz- Übungen sollen die Verantwortungsträger und Kri-
ten Gesamtverteidigungsübung wieder eine natio- senorgane auf schwierige Entscheidungssituationen
nale Übung stattfinden. vorbereitet werden.
Ich danke allen Beteiligten, die durch ihren Einsatz in In einer Krise nationalen Ausmasses bewahren Bund,
der SVU 14 dazu beigetragen haben, die Resilienz der Kantone und Gemeinden ihre Verantwortlichkeiten
Schweiz gegenüber Krisen und Notlagen zu stärken. und Kompetenzen. Somit fordern die strategischen
Ein spezieller Dank gilt den Kantonen, die sich mit Herausforderungen alle Staatsebenen heraus. Sie
ihren kantonalen Führungsorganen beteiligten. Dan- müssen sich koordinieren, denn ihre Entscheide müs-
ken möchte ich auch der Bundeskanzlei und den Bun- sen komplementär sein und dürfen sich nicht wider-
desdepartementen sowie den Bundesstellen, die sich sprechen. Nur wenn sie abgestimmt sind, wird die
im Rahmen des aktivierten Bundesstabes oder mit Bewältigung der nationalen Krise gelingen. Diese
ihren Fachstellen einbrachten. Schliesslich haben Kultur des gegenseitigen Vertrauens und der gemein-
auch Betreiber von kritischen Infrastrukturen der samen Problemlösung muss bereits in der normalen
Strombranche, des Gesundheitswesens, der Versor- Lage aufgebaut werden.
gung, des Verkehrs und der Logistik wertvolles Ex-
pertenwissen eingebracht. Dadurch hat die Übung Ebenso wichtig ist es, die Lücken, welche die SVU 14
die Partnerschaft zwischen dem Staat und der Privat- in den Stabsstrukturen, der Lageaufbereitung und
wirtschaft gestärkt. Lagedarstellung sowie bei den Koordinationsgremien
aufgezeigt hat, jetzt umgehend zu schliessen.
Das grosse Engagement in der SVU 14 zeigt das Be-
wusstsein, dass unsere Sicherheit vielfältigen Risiken Das gemeinsame Üben ist im Interesse aller und ge-
ausgesetzt ist. Eine hochentwickelte Gesellschaft ist hört zum Kerngehalt des Sicherheitsverbunds
auch eine hochempfindliche Gesellschaft gegenüber Schweiz. Eine tatsächliche Krise würde diesen Ver-
Angriffen auf deren wichtigste Pfeiler. Wenn der bund auf die Probe stellen: Sorgen wir mit weiteren
Strom unterbrochen ist und eine Pandemie grassiert, Sicherheitsverbundsübungen dafür, dass sowohl der
wird das gesellschaftliche Leben paralysiert. Die per- Bund als auch die Kantone und beide zusammen ei-
sönliche und berufliche Bewegungsfreiheit und die nen realen Härtetest bestehen.
Lebensqualität der Einwohnenden sinken gegen Null,
weil die Lebensmittelvorräte rasch aufgebraucht sind,
der öffentliche und private Verkehr zum Erliegen
Staatsrat Norman Gobbi
Vorsitzender der Politischen Plattform SVS
5Schlussbericht SVU 14
Einleitung
Die Sicherheitsverbundsübung 2014 (SVU 14) sollte Im Bericht werden ebenfalls offene Fragen und eine
aufzeigen, ob der Sicherheitsverbund Schweiz (SVS) Vielzahl von Ideen und Vorschlägen der Teilnehmen-
gleichzeitig zwei bis drei grosse Ereignisse bewältigen den aufgezeigt. Gleichzeitig wird auch die Unter-
und dazu internationale Unterstützung wirkungsvoll schiedlichkeit der Auffassungen sichtbar. Gerade
koordinieren kann. diese gilt es in der Zusammenarbeit zu berücksichti-
gen.
Die Übung setzte sich mit dem Szenario Stromausfall
und langandauernde Strommangellage überlagert In der Vergangenheit hatten sich Bund und Kantone
von einer Grippepandemie auseinander. Diese drei zumeist nur mit lokalen oder regionalen Ereignissen
Ereignisse bildeten die komplexe Notlage. auseinanderzusetzen, nicht aber mit der Bewältigung
einer nationalen Notlage. Um eine solche, wie sie im
Der Schlussbericht zeigt die Grundlagen und die Szenario der SVU 14 dargestellt wurde, bewältigen
wichtigsten Erkenntnisse aus der Übung auf. Er be- zu können, ist der koordinierte Einsatz aller Partner
antwortet Fragen der Politischen Plattform SVS und und sämtlicher Mittel nötig. Diese enge, wichtige Zu-
schliesst mit Empfehlungen des Übungsleiters ab. sammenarbeit zwischen Bund, Kantonen und Dritten
zur gemeinsamen Bewältigung einer nationalen Not-
Allgemein erwies sich, dass bei Bundesstellen, in den lage gilt es in den kommenden Übungen weiter zu
Kantonen sowie bei weiteren involvierten Stellen be- schulen und zu trainieren.
reits heute umfangreiche Vorbereitungen getroffen
worden sind, um eine Krise erfolgreich bewältigen zu Der nächste und entscheidende Schritt wird nun die
können. Die intensiven Auseinandersetzungen mit Umsetzung der als notwendig erkannten Massnah-
den Themen der SVU 14 haben aber auch gezeigt, men sein. Diese muss systematisch begleitet werden.
wo es Handlungsbedarf gibt und welche Massnah- Ein entsprechendes Monitoring und Reporting sind
men sich aufdrängen, um die Resilienz zu verbessern. dabei unabdingbar.
Rückmeldungen seitens der TeilnehmerInnen sowie Die Übungsleitung dankt den Mitgliedern der Politi-
viele Diskussionen und die Besuche der Übungslei- schen Plattform SVS sowie des Steuerungsausschus-
tung in den Kantonen bestätigten, dass erfreulicher- ses für die Unterstützung sowie allen involvierten
weise bereits während der Übung verschiedene VertreterInnen von Bund, Kantonen und Dritten für
Massnahmen zur Schliessung von Lücken geplant die sehr konstruktive Zusammenarbeit.
oder gar eingeleitet worden sind.
Toni Frisch
Projekt- und Übungsleiter SVU 14
6Schlussbericht SVU 14
1 Grundlagen
1.1 Projektauftrag 1.2 Fragen der Politischen Plattform SVS
Im Sicherheitspolitischen Bericht 2010 (SIPOL B 2010) Mit der SVU 14 sollte einfach und wirkungsvoll über-
haben die Kantone und der Bund das Konzept Sicher- prüft und dokumentiert werden, ob ...
heitsverbund Schweiz (SVS) als Mittel zur Bewälti-
gung von Ereignissen nationaler Bedeutung beschrie- … der Sicherheitsverbund Schweiz (SVS) gleichzeitig
ben. Gleichzeitig wurden Übungen als wirkungsvolles zwei bis drei grosse Ereignisse (Notlagen, Krisen
Instrument zur Entwicklung und Überprüfung von oder Katastrophen) von nationaler Bedeutung
Organisationen sowie deren Abläufen erkannt. bewältigen und dazu internationale Unterstüt-
zung wirkungsvoll koordinieren kann;
Mit der SVU 14 sollte die Leistungsfähigkeit des SVS
mit einer nationalen Übung überprüft werden. Die … Lücken und Handlungsbedarf bei der Zusammen-
Politische Plattform SVS erteilte dazu den Projektauf- arbeit von Bund und Kantonen zur Bewältigung
trag am 29. Juni 2011 und ergänzte diesen mit Hand- von grossen Krisenlagen bestehen;
lungsrichtlinien am 20. Januar 2013.
… der Konsultations- und Koordinationsmechanis-
Die Politische Plattform SVS war sowohl Auftragge- mus des Sicherheitsverbunds Schweiz (KKM SVS),
berin als auch Aufsicht in der SVU 14 in strategischen der Bundesstab (BST) ABCN und andere Organe
Belangen. Der Steuerungsausschuss SVS nahm die des Bundes, der Kantone und Dritter funktional
operative Aufsicht wahr. Die SVU 14 wurde mit der sind und ihre Aufgaben erfüllen;
Projektorganisation SVU 14 geplant, organisiert,
durchgeführt und ausgewertet. … die Technik und Infrastrukturen der Führungsun-
terstützung die Anforderungen erfüllen;
Das Übungskonzept sah vor, dass Partner des SVS
eigene Module durchführen konnten. Das Szenario … die Verantwortlichkeiten für Massnahmen, Mittel-
und das Programm der SVU 14 bildeten dabei den einsatz, Information und Kommunikation in Kri-
Rahmen. Vorbereitung und Durchführung erfolgten sen festgelegt und zielführend sind.
eigenständig. Ergebnisse dieser Module sind im
Schlussbericht und in der Kurzversion mitberücksich-
tigt.
7Schlussbericht SVU 14
2 Projektorganisation / Übungsablauf
2.1 Organisation Projektleitung stellten zusätzlich Teilzeitmitarbeitende (Modulleiter,
Die Projektleitung konstituierte sich gemäss unten- Coaches, BeobachterInnen) für die Module Notlage
stehendem Organigramm und verfügte über 8-10 und Pandemie zur Verfügung. Das Projektlei-
ständige Teilzeit-/Mitarbeitende. Die Projektleitung tungsteam war administrativ dem Bereich Sicher-
war gleichzeitig Übungsleitung. Die Bundesämter für heitspolitik des Generalsekretariats VBS angegliedert
Bevölkerungsschutz (BABS) und Gesundheit (BAG) und arbeitete in Bern.
Projektleiter
Projektleiter Stv
SVU 14
Delegierter SVS
Toni Frisch
Stabschef Projektassistentin
Redaktion Szenario Modulleiter Operative Planung Info, Komm,
Modulleiter IKT Auswertung
und Berichte Notlage1 (Regie) Eventmanagement
Modulleitung
Modulleitung Modulleitung Modulleitung
Armee
Notlage2 Pandemie FST P
C SCOS
Kernteam 1
Notlage – Nationale Koordination
Erweiterte Projektorganisation 2
Notlage – Bedürfnisse der Kantone,
2
Notlage – Aufarbeitung und Vorsorgeplanung
Grafik 1: Organigramm der Übungsleitung SVU 14
Stand 2014
2.2 Methodik / Übungsmodule / Auswertung Die Module hiessen:
Vor dem Hintergrund, dass die SVU 14 ressourcen- – Pandemiemodul 1 Überprüfung Nationaler Pande-
schonend zu erfolgen hatte, wurde auf eine ani- mieplan;
mierte Stabsrahmenübung oder Stabsübung mit – Pandemiemodul 2 Umsetzung der kantonalen
Prüfungscharakter verzichtet. Teilnahme und Arbeits- Pandemiepläne;
aufwand wurden den Übenden überlassen. Die – Notlage - Bedürfnisse der Kantone;
Übungsleitung definierte nur den Übungsrahmen – Notlage - Nationale Koordination;
und gestaltete Module, welche die Übenden belegen – Notlage - Aufarbeitung und Vorsorgeplanung*;
konnten. – Überprüfung der Informations- und Kommunikati-
onssysteme (IKT).
Als Konsequenz kam eine Methode bestehend aus
Planüberprüfung und Planbesprechung zur Anwen- *Dieses Modul wurde in der Eigenverantwortung der
dung. Dieser Übungsart lag ein Szenario (Allgemeine Kantone durchgeführt und ist nicht Gegenstand des
Lage) zu Grunde, das theoretisch durchzuspielen war. Schlussberichts SVU 14.
Abgeleitet von den Fragen der Politischen Plattform Die Module der SVS-Partner hiessen:
und der gewählten Methode wurde die SVU 14 mo- – SVU 14-Armee;
dulartig konzipiert. Unter Modulen wurden dabei – Führungsstab Polizei SVU 14 (Pilotprojekt).
meist einzelne Anlässe von ein bis zwei Tagen Dauer
verstanden, in denen bestimmte Aspekte themati- Die Auswertungsmethode glich in vielem einem Eva-
scher Schwergewichte und/oder ausgewählte The- luationsprozess. Die Politische Plattform, der Steue-
men des SVS diskutiert wurden. rungsausschuss und die Geschäftsstelle SVS gaben
8Schlussbericht SVU 14
Themen und Fragestellungen vor, die Übungsleitung Das Szenario, Allgemeine Lage genannt, schildert
definierte daraufhin Kriterien, Indikatoren und Stan- den Zustand in der Schweiz während einer Strom-
dards. mangellage und einer Influenza-Pandemie: Ein länger
Allgemein akzeptierte Vergleichsgrössen für alle Be- dauerndes, grossflächiges Stromversorgungspro-
urteilungsbereiche lagen nicht vor. Das fachliche und blem, überlagert von einer Grippepandemie, führt zu
methodische/lösungsorientierte Vorgehen der Üben- einer komplexen Notlage in der Schweiz.
den wurde von Coach- und Beobachterteams erfasst.
Diese bereiteten Informationen sowie ihre persönli- Anhand von sieben Bereichen (7 Schwergewichte
chen Eindrücke für die Übungsleitung auf, ergänzend SVU 14) wird beschrieben, wie die Gesellschaft von
zur Selbsteinschätzung der Übenden. der Notlage betroffen ist. Zum einen sind dies die
Themenbereiche Mobilität, öffentliche Sicherheit,
Versorgung/Entsorgung und Gesundheit, zum ande-
2.3 Ausgangslage / Szenario ren die Führungsbereiche Koordination/Führung, In-
Das Szenario der SVU 14 orientierte sich am Risiko- formation/Kommunikation und Ressourcenmanage-
bericht 2012 (Katastrophen und Notlagen Schweiz, ment.
BABS). Dort wurden Pandemien und ein Ausfall der
Stromversorgung als grösste Risiken für die Schweiz Die Führungsbereiche ziehen sich durch alle Themen-
in Bezug auf die Kombination von Schadensausmass bereiche hindurch. Die Bereiche sind voneinander
und Eintrittswahrscheinlichkeit festgestellt. Die Sze- abhängig (Grafik 2).
nariowahl ging auf Entscheide der Politischen Platt-
form SVS vom 22. November 2012 und einen Bun- Die Allgemeine Lage wurde ausschliesslich für den
desratsbeschluss vom 23. Januar 2013 zurück. Gebrauch in den Modulen Notlage der SVU 14 ent-
wickelt: Sie war fiktiv, aber plausibel und möglich; sie
Die Entwicklung des Szenarios wurde unterstützt basierte auf umfangreichen Recherchen und diversen
durch: Studien zu Strommangellage und Stromausfall.
– die Bundesämter für Strassen (ASTRA), Bevölke-
rungsschutz (BABS), Gesundheit (BAG), Kommuni- Die Themen- und Führungsbereiche sowie die Hand-
kation (BAKOM), Verkehr (BAV), Zivilluftfahrt lungsketten wurden ausführlich beschrieben. Der
(BAZL), Energie (BFE) und wirtschaftliche Landes- Detaillierungsgrad ermöglichte eine umfassende La-
versorgung (BWL) sowie die Bundeskanzlei (BK), gebeurteilung.
den Nachrichtendienst des Bundes (NDB), die
Oberzolldirektion (OZD), den Bundesstab ABCN Umrisse des Szenarios
(BST ABCN), die Höhere Kaderausbildung der Ar- Ab Mitte September 2014 ist der Strom in Westeu-
mee/Stabschef Operative Schulung (HKA/SCOS), ropa und der Schweiz wegen eines Cyber-Angriffs
die Koordination des Verkehrswesens im Ereignis- nur noch teilweise verfügbar. Bis ins kommende Jahr
fall (KOVE), den Koordinierten Sanitätsdienst/das muss die Schweiz mit einem reduzierten Stromange-
Sanitätsdienstliche Koordinationsgremium (KSD/ bot (70%) zurechtkommen. Das Stromangebot ist zu
SANKO); Beginn zufällig, nicht gesteuert und variiert sowohl
– die Kantone (mit ihren besonderen Lagen); zeitlich als auch geografisch. Später, am 20. Oktober,
– Wirtschaftsvertreter der Coop-Genossenschaft, tritt die Verordnung über die Elektrizitätsbewirtschaf-
des Migros-Genossenschafts-Bundes, der Organi- tung (VEB) in Kraft, womit eine Phase der Stromkon-
sation für Stromversorgung in ausserordentlichen tingentierung beginnt. Systeme werden jedoch über-
Lagen (OSTRAL), Postauto Schweiz AG, SBB AG, beansprucht, woraufhin Ende Oktober der Strom
Schweizerische Post AG und von Swissgrid; während 48 Stunden komplett ausfällt. In den dar-
– die Union Schweizerischer Kurzwellen-Amateure; auffolgenden Monaten ist das Stromangebot weiter-
– Fachexperten zu den Themen Pandemie, Psychiat- hin eingeschränkt und kontingentiert. Eine überla-
rie, Psychologie, Recht. gernde Pandemiewelle verschärft die Situation. Ihr
Höhepunkt wird in der Schweiz für November 2014
prognostiziert. Es muss insgesamt mit 25% Erkrank-
ten und 8000 Todesopfern landesweit gerechnet
werden. All dies führt zu einer komplexen, monate-
langen nationalen Notlage.
9Schlussbericht SVU 14
– Personen – Ruhe/Ordnung Produktions- und – Rettung/
Handlungsketten
– Güter – Objekt-, Verkehrs- Logistikketten Evakuierung
– Strasse und Personensi- – Lebensmittel – Versorgung
– Schiene cherheit – Pharmaprodukte – Spitäler
– Wasser – Tagesgeschäfte – Treibstoffe – Pflegeheime
– Luft –… – Wasser – Heimpflege
–… – Post – Arztpraxen
– Telekomm. – Apotheken
– Entsorgung – …
– …
Themenbereiche
Versorgung/
Entsorgung
Gesundheit
Öffentliche
Sicherheit
Mobilität
Koordination/Führung (Behörden/Dritte)
Führungsbereiche
Information/Kommunikation (Behörden/Dritte)
Ressourcenmanagement (Behörden/Dritte)
Notlage (Strommangellage/Pandemie)
Grafik 2: Die 7 Schwergewichte SVU 14
Unsere Gesellschaft und Wirtschaft sind so stark nik, Wasser- und Abwassersysteme, Heizsysteme,
stromabhängig, dass sie eine Strommangellage Abfälle wie Spital-/Chemieabfälle etc.) und Gesund-
schnell und verheerend treffen würde. Interdepen- heitswesen (Spitäler, Arztpraxen, Drogerien, Heime
denzen und Domino-Effekte sind ein Grund dafür. etc.) kommt, was letztlich die öffentliche Sicherheit
Fällt der Strom über längere Zeit immer wieder für gefährden kann.
Stunden aus, ist der Lebensnerv der Gesellschaft
massiv getroffen. Ein geregeltes Leben findet nicht Wird in diesem Schlussbericht von komplexer Notlage
mehr statt. Die Befriedigung der Grundbedürfnisse gesprochen, sind immer die sich überlagernden Aus-
(Lebensmittelversorgung, Gesundheit, Unterkunft), wirkungen der Strommangellage, des Stromausfalls
Sicherheit, Arbeit, Einkünfte und Psyche leiden dar- und der Grippepandemie gemeint. Im Verlauf der
unter. Übung hat sich allerdings gezeigt, dass die Strom-
mangellage weit grösseren Schaden anrichtet, als der
Die komplexe Notlage ergibt sich, weil es durch den Stromausfall oder die Pandemie an sich (diese haben
langandauernden Strommangel, den Stromausfall vor allem verstärkenden Charakter). Bereits eine
und die Grippepandemie zu starker Beeinträchtigung mehrtägige Strommangellage würde zu einer Not-
der kritischen Infrastrukturen und den abhängigen lage führen. Insofern ist es nachvollziehbar, dass sich
Bereichen Mobilität (Strasse, Schiene, Schiff, Luft), mehr Argumente und Aussagen, sowohl der Üben-
Versorgung und Entsorgung (Logistik, Nahrung, Bar- den als auch der Autoren dieses Schlussberichtes, auf
geld, Betriebsstoffe, Medikamente, Post, Telekom- die Strommangellage beziehen als auf den Stromaus-
munikation/Information und Kommunikationstech- fall oder die Pandemie.
10Schlussbericht SVU 14
2.4 Übungsablauf und Standorte
Phase Handlung Wann Wo
Initialisierung Projektauftrag Ende Juni 2011
Voranalyse Grobkonzept Ende 2011
Konzept Detailkonzepte Ende 2012
Projekthandbuch Ende 2012
Realisierung Übungsunterlagen Ab Januar 2014
Modul IKT Fragmentiert
Nov. 2013 - Nov. 2014
Eröffnungsanlass 4. März 2014 Fribourg
Pandemie-Seminar 24. Juni 2014 Suhr
Modul Pandemie 1 4. November 2014 Bern
(Überprüfung Nationaler
Pandemieplan)
Modul Notlage – 4.–5. November 2014 an Standorten der
Bedürfnisse der Kantone Kantone; in Schwarzen-
burg (Regie)
Modul Notlage – 12.–13. November 2014 Bern
Nationale Koordination
Modul Pandemie 2 19. oder an Standorten der
(Umsetzung der kantonalen 20. November 2014 Kantone; in Schwarzen-
Pandemiepläne) burg (Regie)
Modul Notlage – Aufarbeitung 18.-20. November 2014 an Standorten der
und Vorsorgeplanung Kantone
Abschluss Schlussanlass 21. November 2014 Luzern
Schlussbericht Ende Mai 2015
Projektbericht Ende Juni 2015
Tabelle 1: Phasen, Handlungen, Termine
11Schlussbericht SVU 14
3 Module Pandemie
Die Module Pandemie waren grundsätzlich eigenständige Module.
Die Projektorganisation SVU 14 war in der Modulleitung Pandemie vertreten, ebenso war die Modulleitung
Pandemie Teil der erweiterten Projektorganisation SVU 14.
Die Module Pandemie hatten eigene Ziele und Fragestellungen. Die Auswirkungen der Pandemie dienten
den Modulen Notlage allerdings als Eskalationselement. Bei den Modulen Pandemie gab es keine Stromman-
gellage und die Stromversorgung war nicht eingeschränkt. Dies sollte ermöglichen, den Influenza-Pandemie-
plan Schweiz 2013 in der normalen und in der besonderen Lage zu testen. Die Verantwortung für die Orga-
nisation, Durchführung und Auswertung der Übung lag beim Bundesamt für Bevölkerungsschutz BABS mit
Unterstützung des Bundesamtes für Gesundheit BAG. Die Übungsleitung SVU 14 kommentiert das Modul
nur punktuell.
Autorschaft: Modulleitung Pandemie; Redaktionelle Überarbeitung: Übungsleitung SVU 14
3.1 Ziele der Module – Beurteilung der Gesamtlage und Vernetzung mit
Die zwei Module Pandemie dienten der Überprüfung dem Fachverbund Biologie/Gesundheit (Krisenstab
von Vorbereitung und Bewältigung einer Grippepan- BAG) sowie dem Fachverbund Sanität (Koordinier-
demie in den Bereichen Führung und Koordination. ter Sanitätsdienst KSD/Sanitätsdienstliches Koordi-
Die dazu relevanten Aspekte sind unter anderem im nationsgremium SANKO);
Influenza-Pandemieplan Schweiz beschrieben. Auf – Kommunikation im Führungsverbund mit den Kan-
Bundesebene wurden das Funktionieren und Zusam- tonen (KFO/KFS).
menarbeiten der Krisenorganisationen in der Bun-
desverwaltung überprüft. Ziele für das Bundesamt für Gesundheit
– Üben des Übergangs von der Bewältigung inner-
Die Hauptziele der Module waren die Überprüfung halb der Strukturen und Prozesse des Tagesge-
der Handlungsfähigkeit aller involvierten Stellen auf schäfts bis zum Hochfahren der ganzen Krisenor-
Bundes- und Kantonsebene, deren prozessbezogene ganisation;
Koordination und das Identifizieren von Optimie- – Einbezug der relevanten Partner und Diskussion
rungsmassnahmen. bzw. Einleitung der nötigen Massnahmen;
Folgende Prozesse wurden überprüft und trainiert: – Prüfen, ob aus der H1N1-Krise (Schweinegrippe)
– die Übernahme des Vorsitzes des Bundesstabes die Lehren gezogen und entsprechende Verbesse-
(BST) ABCN durch den Direktor BAG; rungen umgesetzt wurden.
– die Umsetzung des nationalen Pandemieplans hin-
sichtlich Führung, Koordination und Steuerung auf Beim Aufbau des Krisenstabs BAG sollten folgende
Bundes- und Kantonsebene; Prozesse trainiert werden:
– die stufengerechte Bearbeitung der Information – Einberufung der Krisenorganisation;
und Kommunikation; – Vorgehen zur Priorisierung der Aufgaben;
– die Koordination der Aktivitäten zwischen den zu- – Verzichtsplanung wie im Business Continuity Ma-
ständigen Stellen der Bundesverwaltung. nagement (BCM) BAG beschrieben;
– Überprüfung der Stabsarbeit im Krisenstab BAG
und der Prozesse gemäss Krisenhandbuch BAG;
Ziele für den Bundesstab ABCN – Überprüfen der internen Kommunikationswege
– Entwicklung einer geeigneten Aufbau- und Ablau- und der Kommunikationsschnittstellen zur Amts-
forganisation für die Bewältigung einer Influenza- leitung, zum Generalsekretariat EDI und zum BST
Pandemie; ABCN;
– der BST ABCN koordiniert auf der Basis der Start- – Beurteilung der Fachlage Biologie/Gesundheit.
strategie Pandemie die Massnahmen des Bundes
und stellt bei Bedarf die notwendigen Anträge an
den Bundesrat;
– Anpassung der Startstrategie Pandemie bei Bedarf;
12Schlussbericht SVU 14
Ziele für den Koordinierten Sanitätsdienst KSD Das Pandemiemodul 2 bezieht sich im Szenario auf
und das Sanitätsdienstliche Koordinationsgre- den November 2014; die Schweiz verzeichnet Tau-
mium SANKO sende von bestätigten Fällen und viele Todesfälle. Der
– Alarmierung SANKO überprüfen und Hochfahren Beginn der Impfstoffauslieferung ist per 19. Novem-
im SANKO-Führungsraum einüben; ber 2014 geplant.
– Anleitungen/Empfehlungen an die Kantone für
Spitäler zur vorsorglichen systematischen Reorga- Um den Ablauf des Pandemiemoduls 1 möglichst
nisationsplanung für Kapazitätsanpassungen, vor- realistisch zu gestalten, wurde die Phase vor der ers-
gelagerte Triage-Zentren und Patienten-Transfer; ten Sitzung des Bundesstabes simuliert. Diese Simu-
– Beurteilung, Aufarbeitung, Darstellung und Ver- lation umfasste Situationsberichte des BAG, das Pro-
sand der Fachlage Sanität; tokoll des Ausschusses BST ABCN sowie Produkte aus
– Ressourcenmanagement/Monitoring der sanitäts- den koordinierten Bereichen Sanität und Verkehr. Die
dienstlichen Tätigkeiten; Produkte wurden mit den Partnern abgesprochen
– überkantonale Koordination in der sanitätsdienst- und bereits vor der Übung mit einem realistischen
lichen Versorgung definieren und Empfehlungen zeitlichen Vorlauf eingespielt.
für die Kantone verfassen. Die Grundlagen zur Integration des Sonderstabs Pan-
demie (SOPA) in den BST ABCN wurden gemeinsam
Ziele für die kantonalen Führungsorganisatio- vom BABS und BAG geschaffen und vom Bundesstab
nen und für das Gesundheitswesen genehmigt. Diese Integration wurde für die Übung
– Überprüfung der Schnittstellen zum BAG; unterbrochen, damit nicht gleichzeitig Entwicklung
– Überprüfung der Führungsorganisationen; und Übung stattfanden. Nach der Sicherheitsver-
– Überprüfung der Schnittstellen zu den Führungs- bundsübung 2014 sollen diese Arbeiten mit Einbezug
organen; der Erkenntnisse aus der Übung fortgesetzt werden.
– Überprüfung der kantonalen Influenza-Pandemie-
pläne und Abläufe; Teilnehmende
– Koordination der Kommunikationskanäle in den Pandemiemodul 1:
Kantonen und zu den Bundesstellen; – BST ABCN, Leitung Direktor BAG;
– Klärung der Verantwortlichkeiten; – KSD SANKO.
– Überprüfung der Pandemievorbereitungen gemäss Die Krisenorganisation BAG konnte wegen der Ebola-
Checkliste BAG im Influenza-Pandemieplan Entwicklung nicht üben. Hingegen wurden Produkte
Schweiz, S. 112, und den kantonalen Vorgaben; aus der Krisenorganisation BAG erstellt und dem BST
– Entscheidungsfindung bei aussergewöhnlichen Er- ABCN zur Verfügung gestellt.
eignissen;
– Klärung der Führungsprozesse während einer Grip- Pandemiemodul 2:
pepandemie. – Kantonsärzte/-ärztinnen;
– Kantonsapotheker/-innen;
– Teile kantonaler Führungsstäbe;
3.2 Methode / Teilnehmende / Ablauf – Gesundheitswesen der Kantone mit den entspre-
chenden Führungsgremien. Teilnehmende Kan-
Methode tone: AG, AI, AR, BE, BL, FR, GR, NE, NW, SG, SO,
Szenario-Skizze: Ein neues Grippevirus (Subtyp HxNy), SZ, VD, ZG, ZH.
das erstmals in Zentralasien nachgewiesen werden
konnte, breitet sich in acht Wochen weltweit aus. Das Ablauf
Virus überträgt sich von Mensch zu Mensch und Der Bundesrat beschloss am 6. Mai 2009, bis 2014
weist im Vergleich zu Pandemien der letzten Jahr- eine Pandemieübung durchzuführen. Aufgrund ver-
zehnte eine deutlich höhere Letalitätsrate auf. schiedener Anträge wurde im Jahr 2011 entschieden,
die Pandemieübung in die Sicherheitsverbundsübung
Das Pandemiemodul 1 bezieht sich im Szenario auf 2014 zu integrieren. Damit sollten der Vorbereitungs-
den Juli 2014. Zu diesem Zeitpunkt bereitet sich die aufwand reduziert und Synergien genutzt werden.
Schweiz auf die Pandemie vor, es gibt aber noch kei- Unter anderem sollten Pandemieauswirkungen im
nen Fall in der Schweiz. Szenario der Module Notlage als realistisches Eskala-
tionselement dienen.
13Schlussbericht SVU 14
Die Vorbereitungen stützten sich auf den Influenza- beteiligten sich an den Vorbereitungen und nutzten
Pandemieplan Schweiz des BAG. Viele Kantonsärzte die Gelegenheit, die kantonalen Pandemiepläne an-
und der Vorsitzende der Kantonsärztevereinigung zupassen und weiterzubearbeiten.
Bundesratsbeschluss zur Durchführung einer Pandemieübung 6. Mai 2009
Projektauftrag des Direktors BABS 31. August 2011
Entscheid der Direktoren BABS und BAG, die Pandemieübung in die 25. November 2011
SVU 14 zu integrieren
Anpassung der Projektplanung und Synchronisation mit der SVU 14 30. April 2012
Genehmigung des Detailkonzeptes durch den Direktor BABS und 30. April 2013
den Projektleiter der SVU 14
Durchführung des Pandemieseminars zur Vorbereitung 24. Juni 2014
Durchführung des Pandemiemoduls 1 mit dem BST ABCN und dem SANKO 4. November 2014
(Die erste Sitzung des BST ABCN fand in der Konfiguration für eine
Influenza-Pandemie statt. Parallel dazu tagte das sanitätsdienstliche
Koordinationsgremium SANKO)
Durchführung des Pandemiemoduls 2 mit 15 Kantonen 19./20. November 2014
Tabelle 2: Ablauf Module Pandemie
3.3 Ergebnisse der Pandemiemodule 3.3.3 Erkenntnisse des Bundesstab ABCN
Gesundheits- und gesellschaftspolitische Herausfor-
3.3.1 Pandemiemodul 1 derungen müssen im Verbund bewältigt werden.
Die im Nationalen Influenza-Pandemieplan beschrie- Gegen aussen soll Sicherheit vermittelt und Ver-
benen Prozesse im Bereich Führung, Koordination trauen aufgebaut werden. Dazu kann der BST ABCN
und Steuerung wurden überprüft: einen wichtigen Beitrag leisten. Die Übung zeigte,
eine Problemerfassung zur aktuellen Lage liegt vor; dass der BST ABCN in der frühen Phase einer Grippe-
ein stufengerechter Massnahmenkatalog wurde er- pandemie ein geeignetes Organ für die Koordination
arbeitet; ist.
– die in den Modulzielen genannten Schnittstellen Das Pandemiemodul bot Gelegenheit, das erste Mal
und Zuständigkeiten wurden geklärt; in der Zusammensetzung des BST ABCN gemäss
– die Bedürfnisse der wichtigsten Stellen wurden er- Startstrategie Pandemie zu tagen. Die Mitglieder des
kannt und formuliert; ehemaligen Sonderstabs Pandemie (SOPA) erhielten
– die Konsolidierungsphase des BST ABCN ist gere- einen Einblick, wie der BST ABCN arbeitet.
gelt. Der BST ABCN liegt mit seinen Bestrebungen richtig,
künftig eine flexiblere, ereignisorientiertere Aufstel-
3.3.2 Pandemiemodul 2 lung vorzunehmen, wie dies in der ABCN-Einsatzver-
– kantonale Pandemiepläne sind überprüft; ordnung auch grundsätzlich vorgesehen ist.
– Prozesse, die im Projekt Versorgung mit Impfstof- Eine wichtige Rolle spielt die Kommunikation. Hierbei
fen im Influenza-Pandemiefall beschrieben wur- gilt es insbesondere, die Prozesse der Kommunika-
den, sind validiert; tion des BST ABCN über den Führungs- bzw. Fachver-
– Massnahmenkataloge sind formuliert; bund mit den Kantonen zu überprüfen.
– die in den Modulzielen genannten Schnittstellen Der BST ABCN muss sich besonders auf die überge-
sind geklärt; ordneten Aufgaben fokussieren. Die Zuständigkeiten
– Zuständigkeiten sind geklärt und geregelt; der Akteure bleiben grundsätzlich auch in der Krise
– der Optimierungsbedarf bezüglich Kommunika- erhalten.
tion ist definiert.
14Schlussbericht SVU 14
Grundlage für die Sicherstellung des Betriebs in der – Logistik (Verteilung von Impfstoff, Beschaffung
Bundesverwaltung ist ein funktionierendes BCM von Schutzmaterial, Versorgung mit Arzneimitteln,
(Business Continuity Management) in den Ämtern. Medizinprodukten, Blut und Blutprodukten);
Hier herrschen gewisse Defizite. – Kapazitätsabklärung (Spitalbetten, Pflegeplätze,
medizinisches und pflegerisches Personal, Triage/
3.3.4 Erkenntnisse des Bundesamtes Zuteilung aller Versorgungsstufen, Konzentration
für Gesundheit ambulanter Dienstleistungen);
Die Erkenntnisse des Bundesamtes für Gesundheit – Anleitung zur Selbst-/Nachbarschaftshilfe (Bevöl-
beziehen sich auf die erste Sitzung des BST ABCN in kerung, Patientenbetreuung durch Laien, Medizi-
der Influenza-Pandemie-Konfiguration und die kan- nalpersonal);
tonalen Pandemieübungen. Das Funktionieren der – Aufrechterhaltung der Patientenversorgung (Medi-
Krisenorganisation BAG konnte nicht überprüft wer- kamentenverteilung zu den Spitälern, Transport
den, da diese wegen den Ebola-Ereignissen für eine von Patienten/Evakuation von Spitälern, Probleme
Übung nicht zur Verfügung stand. in Alters- und Pflegeheimen).
Zu den aufgeführten Themen kamen die antizipier-
Die Überführung des Sonderstabs Pandemie in den ten Problemstellungen Kommunikation (Task Force,
BST ABCN war erfolgreich. Der BST ABCN eignet sich Plattform für KSD-Partner) und Kinder (selber er-
für die Bewältigung einer Grippepandemie. Der Op- krankt, Eltern erkrankt) dazu.
timierungsbedarf wurde erkannt und die Umsetzung Das Pandemiemodul 1 der SVU 14 zeigte, dass das
wird angegangen (z.B. Anpassungen in der Zusam- SANKO als Gremium funktioniert und als Schaltstelle
mensetzung). zwischen dem BAG und den Kantonen wichtig ist.
Im Bereich Pandemie sind weitere Übungen notwen-
dig, vor allem, um die Schnittstellen Die Bewältigung der Szenarien Strommangellage und
Bund – Kantone zu klären. Besonders die Prozesse in Pandemie im Sicherheitsverbund ist dann am effek-
der Kommunikation und Führung sind zu überprüfen. tivsten, wenn man sich für die Vorbereitung, Koordi-
nation der Bedürfnisse und Koordination der Umset-
Die Übung in den Kantonen hat gezeigt, dass die kan- zung auf bestehende Organisationen abstützen
tonalen Influenza-Pandemiepläne noch nicht ganz kann, die im Tagesgeschäft involviert sind. Der KSD
dem nationalen Pandemieplan angepasst wurden. als System hat Vorteile, weil er etabliert ist.
Die unterschiedlichen Rückmeldungen deckten teil-
weise auch mangelnde Kenntnisse der wichtigsten 3.3.6 Erkenntnisse der Vertreter des
Unterlagen auf (u.a. Influenza-Pandemieplan Schweiz kantonalen Gesundheitswesens
2013, Bericht zum Projekt Versorgung mit Impfstof- Das Pandemiemodul ermöglichte, die Entwürfe der
fen im Pandemiefall). kantonalen Pandemiepläne mit einem breiten Kreis
von betroffenen Personen, Ämtern und Institutionen
3.3.5 Erkenntnisse des KSD/SANKO abzusprechen.
Der Koordinierte Sanitätsdienst (KSD) und damit
auch das Sanitätsdienstliche Koordinationsgremium An den kantonalen Auswertungen wurden Rückmel-
(SANKO) kommen dann zum Einsatz, wenn die Kan- dungen zu den drei Hauptzielen des Pandemiemoduls
tone und die Konkordate die bestehende Lage nicht erfragt: Umsetzung des nationalen Pandemieplans
mehr bewältigen können. hinsichtlich Führung, Koordination und Organisation;
Im Workshop in der ersten Übungswoche identifi- Koordination innerhalb und zwischen den Kantonen
zierten die SANKO-Vertretenden Themenfelder, zu sowie weiteren Partnern in ausgewählten Bereichen;
denen Begehren der Kantone an den KSD bzw. das Kommunikation auf kantonaler Ebene unter Berück-
SANKO im Ereignisfall gestellt werden könnten. sichtigung der Vorgaben des Bundes.
In der Übung betraf dies Aufgabenfelder an sanitäts-
dienstlichen Leistungen aus den folgenden Themen-
bereichen, die interkantonal oder international koor-
diniert werden müssten:
15Schlussbericht SVU 14
Bezüglich Führung, Koordination und Organisation arbeiten, gaben aber auch Hinweise, wo weiterer
wurde festgestellt, dass auf Bundesebene verschie- Handlungsbedarf besteht und welche offenen Fra-
dene koordinierende Gremien existieren, deren Auf- gen, unklare Prozesse und Zuständigkeiten geklärt
gaben und Zuständigkeiten aber nicht abschliessend werden müssen.
geklärt sind. Die Qualität der Koordination im Kanton
wird sehr unterschiedlich beurteilt. Für die Finalisie- Im Kontext der Hauptziele, der Antworten zu den
rung der kantonalen Vorsorgeplanungen ist es nun Fallbeispielen und der Kurzberichte wurden neben
wichtig, dass die erkannten Bedürfnisse bearbeitet inner- und interkantonalen Themen auch Fragen und
und auf allen Stufen koordiniert werden. Erwartungen an den Bund angesprochen. Mehrfach
genannte Gebiete sind: Führung (Führungsorganisa-
Im Bereich Kommunikation auf kantonaler Ebene gilt tion im föderalen Gesundheitssystem, Führungs- und
es ebenfalls, Lücken zu schliessen. Weiter wurde fest- Fachverbund); personelle Ressourcenprobleme bei
gehalten, dass Anpassungen in den kantonalen Ge- einer Vielzahl von Organen in Bund und Kantonen;
setzen notwendig werden, um vorgesehene Mass- Kommunikation (Akteure, schnelle und glaubwür-
nahmen umsetzen zu können. dige Kommunikation, Informationskaskade, neue
Es wurde mehrfach bemängelt, dass der Informati- soziale Medien); Schulschliessungen; Veranstaltungs-
onsfluss von den Bundesstellen zu den Kantonen verbote; Unternehmen (Betriebssicherheitsplanung);
nicht vollständig geklärt ist. Unklar ist nach wie vor, Impfung (Spezifikation Impfstoff, Kontingente und
welche Informationen über die Führungs- bzw. die Prioritätenliste, nationale Impfkampagne, Logistik
Fachschiene fliessen. und Impfmonitoring); Ethik (Prinzipien der Zuteilung
knapper Präventions- oder Heilmittel). Die Kantone
Den Kantonen wurden für die optionale Bearbeitung bemängeln die unklaren Zuständigkeiten und Leis-
zehn Fallbeispiele zu folgenden Themen zur Verfü- tungen des KSD/SANKO.
gung gestellt: Führungsverantwortung und Zustän- Nicht definiert sind die Leistungen, welche weder
digkeiten im Kanton; Spitäler und Heime (Kapazität vom BAG noch vom BST ABCN abgedeckt werden,
und Betrieb); Impfung (unvorhergesehene Verknap- sondern ausschliesslich vom KSD/SANKO. Im Ereig-
pung des Impfstoffs, geplante Kanäle für Impfung nisfall müsste das SANKO auf Spezialisten zugreifen,
etc.); Schulschliessungen; Veranstaltungsverbote; die dann aber den Kantonen fehlen würden.
Business Continuity Management in kantonalen Be-
hörden und Verwaltungen sowie Fragen und Prob-
leme der Gemeinden. 3.4 Fazit aus Sicht der der Modulleitung
Auf Bundesebene wurde die Zusammenarbeit der
Die Kantone bearbeiteten aber auch selbst gewählte verschiedenen Akteure (innerhalb der Konfiguration
Teilaspekte. Summarisch seien folgende Erkenntnisse Pandemie im BST ABCN) intensiviert und wichtige
und Rückmeldungen erwähnt: Grundlagen konnten erstellt werden (z.B. die Start-
In den teilnehmenden Kantonen wurden in den letz- strategie Pandemie).
ten Jahren mehr oder weniger ausführliche Pande-
miepläne und andere pandemiebezogene Doku- Die kantonalen Auswertungsbogen werden detail-
mente erstellt, auf die in dieser Übung oder in einer liert analysiert und die Optimierungsmöglichkeiten
wirklichen Pandemie zurückgegriffen werden konnte sowie die notwendigen Massnahmen eruiert. Das
bzw. kann. Es zeigte sich in der Übung, dass die Do- BAG wird zusammen mit den Kantonsärztinnen und
kumente zum Teil aktuell sind, zum Teil aber dem -ärzten sowie weiteren Partnern die Erkenntnisse auf-
Influenza-Pandemieplan Schweiz von 2013 oder wei- arbeiten und die zu bearbeitenden Bereiche der Pan-
teren Papieren des Bundes (Projekt Versorgung mit demievorbereitung festlegen.
Impfstoffen im Pandemiefall (VIP), u.a.) noch ange-
passt werden müssen. Bewährt hat sich der Coach-Einsatz seitens BABS bei
den übenden Kantonen. Dieser Einsatz wurde allsei-
Die bei der Bearbeitung der Fallbeispiele erstellten tig sehr geschätzt. Mehrere Kantone wünschen, dass
Unterlagen sind im Allgemeinen gut nachvollziehbar. während eines Einsatzes des BST ABCN eine kompe-
Die Ergebnisse bestätigten oft die bestehenden Vor- tente Verbindungsperson zu den betroffenen Kanto-
nen entsandt wird.
16Schlussbericht SVU 14
Für eine detaillierte Überprüfung der Pandemiebe- – Handlungsbedarf besteht im Bereich des BCM in
wältigung war es suboptimal, dass die Pandemie- den Bundesämtern. Die Umsetzung dieser wichti-
übung in die SVU 14 integriert wurde. Bei einer gen Aufgabe muss durch organisatorische Mass-
nächsten Übung sollen der Pandemiefall exklusiv und nahmen verbessert werden;
besonders die Zusammenarbeit zwischen Bund und – Die Beschreibung der Aufgaben und Zuständigkei-
Kantonen trainiert werden. ten der verschiedenen Organe auf Bundesstufe
sollen im nationalen Pandemieplan aktualisiert,
Die Kantone, der KSD und das SANKO haben unter- klarer beschrieben und gegeneinander abgegrenzt
schiedliche Wahrnehmungen bezüglich der Aufgabe, werden;
Kompetenzen und Zuständigkeiten des KSD/SANKO – Die konstruktiven und substantiellen Rückmeldun-
im sanitätsdienstlichen Bereich. gen aus den beiden Pandemiemodulen fliessen
unter anderem in den laufenden zweijährigen Re-
Allgemeine Empfehlungen der Modulleitung visionszyklus des nationalen Pandemieplans ein.
– Ein gesamtheitliches Verständnis für die Information Die revidierte Version des nationalen Pandemie-
und die Kommunikation sollte entwickelt werden; plans wird zeitgerecht hinsichtlich der Inkraftset-
– Die heutige Organisation des BST ABCN hat sich zung des Epidemiengesetzes (per 1. Januar 2016)
mit seinem Beitrag zur Bewältigung einer Grippe- Ende 2015 publiziert.
pandemie bewährt und soll deshalb so beibehalten
werden. Die Bezeichnung Bundesstab als eher
neutrale Bezeichnung ermöglicht eine frühe aber Kommentare/Anregungen
dennoch notwendige Koordination. Dies wäre ver- der Übungsleitung SVU 14
mutlich mit einem Krisenstab nicht möglich, weil
man in dieser Phase (noch) nicht von einer Krise Es sollte geprüft werden:
sprechen will; – wie Erkenntnisse, z.B. Auswirkungen ausgefal-
– Die von den Kantonen bemängelte fehlende Klar- lener/eingeschränkter SAP-unterstützter Pro-
heit bezüglich der Aufgaben und Zuständigkeiten zesse, fehlende Kommunikations- oder Trans-
vom KSD/SANKO im sanitätsdienstlichen Bereich portmittel, aus den Modulen Notlage und IKT
muss von diesen geklärt werden; für die Pandemievorbereitung genutzt werden
– Die bestehende Struktur und Organisation für die sollten;
Koordination zwischen Bund und Kantonen im sa- – wie Erkenntnisse aus den Pandemie Modulen in
nitätsdienstlichen Bereich soll gestärkt und das den Themenbereichen, Mobilität, öffentliche
Gremium SANKO als landesweite Spartenorgani- Sicherheit, Versorgung/Entsorgung, Gesund-
sation anerkannt und etabliert werden; heit, Führung/Koordination, Information/Kom-
– Damit die kantonalen Vertretenden im SANKO ihre munikation und Ressourcenmanagement ge-
Aufgabe wahrnehmen können sind sie mit den nutzt werden könnten;
dafür nötigen Kompetenzen auszustatten; – inwiefern zumindest einzelne Sequenzen einer
– Es ist wichtig, dass jeder Kanton mit seiner Stimme zukünftigen Pandemieübung unter Bedingun-
im SANKO vertreten ist und auch die betroffenen gen einer Strommangellage durchgeführt wer-
Bundesstellen partizipieren; den sollten.
17Schlussbericht SVU 14
4 Modul Notlage –
Bedürfnisse der Kantone
Die Komplexität und das Ausmass der Auswirkungen einer mehrmonatigen Strommangellage, überlagert
von einer Pandemie, auf Gesellschaft, Wirtschaft und Politik sind in der Sicherheitsverbundsübung 2014
deutlich geworden: Eine flächendeckende Notlage entstünde innert Tagen. Für die Bewältigung solch einer
Notlage sind vernetzte, untereinander abgestimmte Vorsorgeplanungen über alle notwendigen Infrastruk-
turen Voraussetzung, damit die Prozesse zur Sicherstellung der Grundversorgung und zum Bewältigen der
Krise funktionieren könnten. Die heutigen Vorsorgeplanungen würden bereits den Anforderungen einer
mehrwöchigen Strommangellage mehrheitlich nicht genügen und ein Funktionieren vieler kritischer Infra-
strukturen wäre nicht gewährleistet. Der daraus folgende Schaden wäre menschlich, wirtschaftlich und
politisch betrachtet ausserordentlich hoch und über lange Zeit sicht- und spürbar. Die Stärkung der Resilienz
der Stromversorgung und damit der kritischen Infrastrukturen ist deshalb von zentraler Bedeutung.
4.1 Ziele des Moduls Übung:
Das Modul Notlage - Bedürfnisse der Kantone soll – Bearbeitung im jeweiligen Kanton oder in der je-
aufzeigen, wie die Kantone eine langanhaltende weiligen Stadt, teilweise unter Einbezug der Regie-
Strommangellage, verschärft durch einen tagelangen rungsvertreterInnen;
Stromausfall und überlagert von einer Pandemie, be- – Durchführen von Rapporten je nach Bedürfnis;
wältigen würden. Es beantwortet somit Fragen be- – Durchführen von interkantonalen Absprachen je
züglich Bewältigungsfähigkeit, Verantwortlichkeiten, nach Bedürfnis;
Zuständigkeiten, Zusammenarbeit im Kanton sowie – Formulieren von Unterstützungsanträgen für das
zwischen Kantonen, Bund und Dritten, Funktionalität Folgemodul Notlage - Nationale Koordination
sowie Technik und Infrastrukturen. (12./13. November 2014);
– Besprechung von Erkenntnissen und Konsequen-
zen für das Folgemodul Notlage - Nationale Koor-
4.2 Methode / Teilnehmende / Ablauf dination (12./13. November 2014);
– individuelle Verarbeitung von Erkenntnissen aus
Methode dem
Die Führungsorgane der Kantone erarbeiteten an- Modul Notlage - Nationale Koordination im Modul
hand der Allgemeinen Lage ihre Bewältigungsstrate- Notlage - Aufarbeitung und Vorsorgeplanung
gien auf Basis vorhandener Vorsorgeplanungen. (18./19. November 2014).
Grundsätzlich wurde die Zusammensetzung des Sta-
bes, die Wahl der Arbeitsmethode sowie des Arbeits- Auswertung:
ortes den Übenden überlassen. Einige wählten die – Kantonales Führungsorgan / Kantonaler Führungs-
Planüberprüfung und Planbesprechung, andere eine stab / Gemeindeführungsorgan (KFO/KFS/GFO):
Stabsübung. Interkantonale Absprachen waren mög- Nachbearbeitung und Auswertung nach individu-
lich. Am 4./5. November 2014 stand den Übenden ellem Vorgehen (18./19. November 2014);
für Rückfragen ein Regieteam der Übungsleitung mit – Übungsleitung: Auswertung von Rückmeldungen
Experten zur Verfügung. in Form von Fragebogen, Interviews, Gesprächen
etc. als Beitrag zum Schlussbericht (Quellen: Be-
Die übenden Führungsorgane erhielten ein kantons- richte der Chefs Führungsorgane; Selbstbeurtei-
spezifisches Feedback zu ihren Leistungen. Dazu lung der Teilnehmenden; Fremdbeurteilung durch
wurden die Übenden von einem Coach des BABS und Coach und Beobachter).
einem Beobachter des entsprechenden Kantons be-
gleitet. Die wichtigsten Ergebnisse werden im Abschnitt 4.3
präsentiert. Erkenntnisse aus den Kantonen werden
Vorbereitung: in diesem Schlussbericht in anonymisierter Form zu-
– Erstellen der kantonalen Lage (besondere Lagen) sammengefasst wiedergegeben.
anhand eines Grundszenarios;
– Auseinandersetzung mit der Allgemeinen Lage; Teilnehmende
– fachliche Vertiefung je nach Bedürfnis; – KFO/KFS AG (Seminar), AI, AR, BE, BL, FR, GE, GL,
– individuelle Vorbereitungen für den Übungsbeginn GR, JU, LU, NE, NW, OW, SG, SH, SO (Seminarteil-
am 4. November 2014. nahme in AG), SZ, TG, TI, VD, VS, ZG, ZH;
18Schlussbericht SVU 14
– GFO Lausanne, Luzern, Winterthur, Zürich; Für sämtliche Aussagen gilt:
– Vertretungen kantonaler Regierungen. – Im Verlauf der Übung wurde vielen Übenden noch
klarer, welche Konsequenzen eine Notlage auf be-
Partner stimmte Bereiche tatsächlich haben könnte. Er-
– Bundesamt für Bevölkerungsschutz, im Besonde- kenntnisse, die Kantonsvertreter zu Beginn der
ren der Bundesstab (BST) ABCN und die Nationale Übungswochen geäussert hatten, wurden deshalb
Alarmzentrale (NAZ); mit jenen, die sie im Folgemodul Notlage – Natio-
– Armee, im Besonderen die Kantonalen Territorial- nale Koordination machten, abgeglichen, so dass
verbindungsstäbe (KTVS); ein aktuelles, nach einem Lernprozess revidiertes
– Führungsstab Polizei (FST P) SVU 14 (Pilotprojekt); Bild für den Schlussbericht entstehen konnte;
– diverse Experten. – Auf die Fragen der Politischen Plattform wurden
von den Übenden mehrheitlich keine direkten Ant-
Ablauf worten geliefert, stattdessen wurde eher auf
Vorbereitung: Grundsätze, Handlungsbedarf und zukünftige
ab Januar 2014 Massnahmen verwiesen;
– Antworten mussten durch die Übungsleitung häu-
Übungstage: fig indirekt abgeleitet und den Fragen zugeordnet
4./5. November 2014 werden.
teilweise 18./19. November 2014
4.3.2 Bewältigung
Nachbearbeitung:
ab November 2014 Bedürfnisse / Anforderungen
Ein Führungsorgan sollte Ereignisse bewältigen und
die dazu notwendige Unterstützung wirkungsvoll
4.3 Ergebnisse in Bezug auf die Befähigung entweder selber leisten oder anfordern und koordi-
zur Bewältigung der Notlage nieren können. Bewältigen heisst u.a.: die Lage über-
blicken, den Mitmenschen berücksichtigen, führen,
4.3.1 Allgemeines Schaden begrenzen, Notbetrieb sicherstellen, Han-
In den folgenden Abschnitten werden die wichtigs- deln anpassen, Lage normalisieren, informieren. Da-
ten Aussagen und Erkenntnisse zu den Modulzielen, bei sind das Individuum, die Wirtschaft und die öf-
den Fragen der Politischen Plattform sowie zu den fentliche Hand – kurzum alle – gleichsam gefordert.
Rückmeldungen aus Sicht der übenden KFO/KFS und
GFO sowie der Coaches und Beobachter zusammen- Ergebnisse
gefasst wiedergegeben. Verständnis für eine Strommangellage
Das gemeinsame Verständnis der aktuellen Lage (In-
Die indirekte Rede weist darauf hin, dass es sich bei terdependenzen, Dominoeffekte, Ausmass, betrof-
den Quellen um Aussagen aus dokumentierten Rück- fene Akteure etc.) und der möglichen Entwicklung
meldungen an die Übungsleitung handelt. Nur kom- (mehrmonatige Notlage) sei die Voraussetzung für
mentierende Bemerkungen, sowohl als Zwischenfazit eine umfassende Lagebeurteilung. Erst daraus könne
und Fazit, sind von der Übungsleitung formuliert. Die die Erarbeitung von geeigneten und wirkungsvollen
Reihenfolge der präsentierten Erkenntnisse dient der Massnahmen und Konzepten abgeleitet und effizient
Nachvollziehbarkeit der Aussagen und ist nicht als umgesetzt werden.
Gewichtung zu verstehen. Es wird auf die fehlende Definition der minimalen Ver-
sorgung (z.B. im Gesundheitswesen) und den Bedarf
Bedürfnisse/Anforderungen beschreibt, wonach nach Konkretisierung der Grundbedürfnisse hingewie-
KFO/KFS/GFO befragt und welche Beobachtungen sen. Eine solche Definition werde vom Bund erwartet.
durch die Coachs gemacht worden sind. Die grosse Bedeutung und massiven Auswirkungen
einer Strommangellage, einer Strombewirtschaftung
Ergebnisse schildern, unter Berücksichtigung der und im Konkreten der Verordnung über die Elektrizi-
Vielfalt der Antworten, in zusammengefasster Form, tätsbewirtschaftung (VEB) seien bislang oftmals zu
die Rückmeldungen der Befragten. Es werden ten- wenig verstanden oder berücksichtigt worden.
denzielle Meinungsrichtungen aufgezeigt, wohl wis- Grundlage für eine optimale Zusammenarbeit in der
send, dass diese nicht von allen geteilt werden. normalen Lage und ganz besonders in der Krise seien
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