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ÖGfE Policy Brief 20’2019
Sechs Jahre chinesische
Seidenstraßeninitiative – Chancen, Risiken
und Strategien für Europa
Von Andreas Breinbauer
Wien, 19. September 2019
ISSN 2305-2635
Handlungsempfehlungen
1. Die „Belt and Road Initiative“ ist weit mehr als ein Infrastrukturprojekt. Sie sollte
vielmehr als multidimensionales, regional unbeschränktes und thematisch
weitgehend offenes Projekt in Verlinkung mit anderen chinesischen Strategien sowie
Plänen begriffen werden.
2. Die EntscheidungsträgerInnen in Europa sollten bei Kooperationen im Rahmen der
BRI stärker auf die „Wins“ schauen, und zwar kurz-, mittel- und langfristig. Hier kann
man von China viel lernen.
3. Die EU sollte das Thema priorisieren und besser abgestimmt bzw. selbstsicherer
auftreten und für sich gerade jetzt eine höhere Flexibilität von China einfordern.
Zusammenfassung
Die chinesische Seidenstraßeninitiative, die „Belt and Synopsis mit anderen chinesischen Strategien sowie
Road Initiative“ (BRI), wird in der Regel mit einem gi- Plänen und vor allem deren Umsetzung, kann gezeigt
gantischen Infrastrukturprojekt assoziiert, das Chi- werden, dass es sechs Jahre nach der Gründung der
na mit Europa verbindet. Der Policy Brief zeigt, dass BRI eine Assymetrie und einen Bias zur chinesischen
die BRI deutlich mehr ist. Für das offizielle China ist Seite gibt. Die mangelnde Reziprozität, Transparenz
die BRI eine Einladung an den Rest der Welt, in ver- und Offenheit - nicht nur bei Investitionen - ist eine
schiedenen Bereichen zu kooperieren und dadurch Herausforderung für den Wirtschaftsstandort Europa.
eine Win-Win-Situation sowie eine Zusammenarbeit Das offizielle China ist beim jüngsten Seidenstraßen-
mit einem gegenseitigen Nutzen zu generieren. Das gipfel im April 2019 auf die Kritik eingegangen, und hat
Projekt ist bis dato regional, zeitlich und thematisch versprochen, die BRI offener, multilateraler, transpa-
uneingeschränkt. Der Infrastruktursektor ist nur eine renter und „grüner“ zu gestalten. Obwohl von der EU
von sechs Konnektivitäts-Prioritäten der BRI, aber der und auch nationalstaatlicher Seite Schritte im Hinblick
sichtbarste. Eine schnellere und kostengünstigere In- auf die BRI gesetzt wurden, fehlt eine holistische Sicht-
frastruktur ist eine wichtige Grundlage für wirtschaftli- weise auf die BRI und eine kohärente sowie koordinier-
chen Wohlstand und kann indirekt zu wirtschaftlicher te multidimensionale europäische Strategie und deren
Stabilität in politisch volatilen Regionen führen. In der Umsetzung. Hier kann man von China viel lernen.
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Sechs Jahre chinesische
Seidenstraßeninitiative – Chancen, Risiken
und Strategien für Europa
1. Einleitung Jointly Building Silk Road Economic Belt and 21st-
Century Maritime Silk Road“ (NDRC u.a., 2015), in
Die „neue Seidenstraßeniniative“ Chinas ist in- dem erstmals hervorgehoben wurde, dass es keine
zwischen auch in Europa ein omnipräsentes The- regionale Einschränkung der Initiative geben sollte.
ma. Meldungen wie „Nürnberg liegt an der Seiden- Wohl auch deswegen gibt es von chinesischer Seite
straße“ (Presseaussendung der Nürnberg Messe kaum Pläne oder Karten „über den Verlauf der Sei-
vom Juli 2018) oder „Peking sieht Wien als Brücke denstraße“. Diese stammen in den allermeisten Fäl-
zu Europa und zur Seidenstraße“ (Der Standard len von Think Tanks aus dem Westen. In der Folge
vom 9. April 2018) haben in den letzten Jahren zu- entwickelte sich der Begriff „Belt and Road Initiati-
genommen. „One Belt, One Road“ wird meistens ve“ (BRI) zur auch heute offiziell gebräuchlichen Be-
als gigantisches Infrastrukturprojekt, das China mit zeichnung, wobei die chinesische Seite immer wie-
Europa verbindet, wahrgenommen oder sogar, wie der betont, dass die BRI keine Strategie ist (Miller,
eine Erhebung der FH des BFI Wien unter Logistik- 2017: 30), daher der Zusatz „Initiative“. Weitere Sta-
managerInnen in Österreich ergab, vorwiegend mit tionen waren die Gründung multilateraler Banken
der Verlängerung der Breitspurbahn nach Ostöster- wie der Asian Infrastructure Investment Bank (AIIB),
reich assoziiert (Schodl u.a., 2018, Breinbauer u.a. die Verankerung der BRI im UN-Kontext sowie die
2018). In diesem Beitrag soll der Frage nachgegan- erste BRI-Konferenz im Mai 2017 in Peking, in der
gen werden, ob diese Einschätzung zutrifft und ein ein gemeinsames Communiqué veröffentlicht wur-
Resümee über sechs Jahre „Belt and Road Initiati- de, das die Initiative noch weiter thematisch öffnete.
ve“ (das ist der am häufigsten verwendete Terminus Begriffe wie die „Information Silk Road“, „Arctic Silk
nach 2015, kurz BRI), vor allem in Hinblick auf Euro- Road“ zeigen, dass der Begriff „Seidenstraße“ bzw.
pa, gezogen werden. „Digital Silk Road“ auch von offizieller chinesischer
Seite wieder stärker verwendet wird (Breinbauer,
2. Die BRI als umfassendes 2019a). Beim jüngsten, 2. Seidenstraßengipfel Ende
Konnektivitätsprojekt April 2019 in Peking, wurde eine Adaptierung vorge-
nommen, auf die ich später noch eingehen werde.
Den offiziellen Startschuss zu „One Belt, One In der Zusammenschau der offiziellen Dokumente
Road“ (OBOR) setzte Präsident Xi Jinping im Herbst in den verschiedenen Stufen der Entwicklung lässt
2013 mit zwei mittlerweile berühmten Reden. Er ar- sich die BRI als Konnektivitätsprojekt wie folgt dar-
tikulierte schon damals klar, dass diese Initiative auf stellen: Sie ist a) thematisch offen, b) zeitlich nicht
fünf Pfeilern basieren sollte: „Improved communica- limitiert, c) regional uneingeschränkt, d) ein „work in
tion of national policies“, „Improved transport con- progress“ und wird e) finanziell, politisch und diplo-
nectivity“, „Improved trade facilitation“, „Improved matisch begleitet.
currency convertibility“ und „Improved people-to
people exchanges“ (Yu/Rizzi, 2018: 53). Auch das 2.1. Wer ist Mitglied der
damals artikulierte Win-Win-Ziel und das Verspre- Seidenstraßeninitiative?
chen auf „Mutual Benefit“ sind seit dem ein durch-
gänges Narrativ in fast allen offiziellen Dokumenten Es gibt keine definitiven Angaben über Mitglie-
und Ansprachen. Im März 2015 veröffentlichte die der der Seidenstraßeninitative, auch kein offizielles
Nationale Entwicklungs- und Reformkommission Beitrittsprozedere (Breinbauer, 2019b). Eine semi-
(NDRC) zusammen mit einigen relevanten Ministe- offzelle Länderliste des chinesischen „Belt and
rien das Schlüsseldokument „Vision and Actions on Road Portal“ wird für manche Studien herangezo-
2 Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999ÖGfE Policy Brief 20’2019
gen. Diese Liste hat sich rasch erweitert. Waren es 2.2. Die Kooperationsfelder und
im Jahr 2017 noch 65 Länder, stieg die Zahl im Ok- Säulen der BRI
tober 2018 bereits auf 85 Länder (erstmals auch mit
Österreich, zusammen mit 22 anderen Ländern in Wenn auch prinzipiell thematisch uneinge-
Europa), im September 2019 auf 131 Staaten. Diese schränkt, sind doch fünf prioritäre Kooperationsfel-
Länder haben sich in gewisser Weise zur Zusam- der definiert, in denen die Länder entlang der Sei-
menarbeit mit China im Rahmen der BRI verpflich- denstraße ihre Zusammenarbeit verstärken sollen.
tet, z.B. mit „positiven Aussagen“ und Absichtser- Seit April 2019 taucht ein sechstes Feld = Säule
klärungen (Memorandum of Understanding, MoU, „Industrial Cooperation“ auf (Office of the Leading
wie Italien im März 2019). Manchmal reicht es aber Group for Promoting the Belt and Road Initiative
auch, wenn sich ein Politiker positiv äußert. (2019) (siehe Abb. 1).
Abbildung 1: Die Säulen der „Belt and Road Initiative“
Quelle: Eigene Darstellung
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Über den Fortschritt der fünf oder jüngst sechs den Handel und Investitionen bewerkstelligt werden
Kooperationsfelder wird in chinesischen Publika- kann (Shen/Chan, 2018: 5). Ein wichtiges Ziel ist der
tionen und Medienmitteilungen regelmäßig (eine Rohstoff- und Ressourcenzugang bzw. –diversifi-
durchwegs positive Bilanz) gezogen. Als Erfolge zierung. Ebenso spielt der landwirtschaftliche Sek-
werden u.a. gefeiert: die hervorragende Zusam- tor eine große Rolle. Agrarflächen werden weltweit
menarbeit mit Russland im Politikbereich, das Han- aufgekauft bzw. in die Agrarindustrie „overseas“ in-
delsvolumen von 7 Bio. USD entlang der Seiden- vestiert. Schließlich spielen auch geopolitische und
straße (Xinhua Silk Road Information Center, 2018), militärische Aspekte mithinein, wie z.B. bei mariti-
der Ausbau des Filialnetzes chinesischer Banken, men Aktivitäten (Hafenbeteiligungen und Hafenin-
die steigende Zahl chinesischer Auslandsstudieren- frastruktur).
der oder die Etablierung von Konfuzius-Instituten
weltweit, ebenso wie der Ausbau der Infrastruktur- 3.2. Infrastrukturinvestitionen als objektive
verbindungen und die industrielle Kooperationen in Notwendigkeit
40 BRI-Ländern (Office of the Leading Group for
Promoting the Belt and Road Initiative, 2019). Eine funktionierende Infrastruktur ist eine we-
sentliche Voraussetzung für Industriealisierung und
3. Holistische Gesamtschau der BRI wirtschaftlichen Aufschwung (Holzner u.a., 2018).
Die BRI spricht im Bereich Infrastrukturinvestitionen
Der durchwegs positiven Darstellung in den chi- einen objektiven Bedarf gerade in Asien an, den
nesischen Publikationen, auch wissenschaftlichen, die Asian Developement Bank (ADB) bis zum Jahr
stehen zunehmend kritische Befunde in westlichen 2030 auf jährlich ca. 1,5 Bio USD schätzt. Durch die
Veröffentlichungen gegenüber. Eine differenzierte chinesischen Ambitionen sind auch Weltbank und
Sichtweise ergibt sich auch, wenn man einen Bezug die ADB aktiver in Infrastukturprojekten engagiert.
der BRI zu anderen offiziellen chinesischen Doku- Bei der BRI geht es jedoch nicht nur um Straßen
menten analysiert. und Häfen. Dazu zählen auch Öl- und Gaspipe-
lines, Stromleitungen und Telekommunikationsanla-
3.1. Motive zur Implementierung der BRI gen wie Glasfaserkabel sowie der Bau von Häfen,
Eisenbahnen, Autobahnen, Kraftwerken, Luftfahrt
Zu allererst kann die politische Stabilisierung und Telekommunikation. Nach chinesischen Anga-
innerhalb Chinas und in den 14 Nachbarländern ben (Office of the Leading Group for Promoting the
genannt werden, die für alle chinesischen Regie- Belt and Road Initiative, 2019: 16f, deutsche Versi-
rungen eine hohe Priorität ist. Die BRI soll auf der on) wurden bis Ende 2018 108 Städte in 16 eurasi-
Makroebene ein Alternativmodell zur US-dominier- schen Ländern per Bahnverkehr verbunden. Aller-
ten Weltwirtschaft („Washington Consenus“) bieten dings werden diese Güterzüge großzügig von den
(„Bejing Consensus“) (Cheng, D., 2018) und wirt- chinesischen Provinzen und der Zentralregierung
schaftliche Prosperität garantieren. Multilaterale subventioniert, was zu einem Rückgang des Preises
Finanzierungsinstitutionen wie die Asiatische Ent- seit dem Jahr 2011 bis zum Jahr 2017 um durch-
wicklungsbank (ADB), Internationale Bank für Wie- schnittlich 40% geführt hat (EDB, 2018). In Europa
deraufbau und Entwicklung (IBRD) oder auch der konzentrieren sich die Infrastrukturinvestitionen vor
Internationale Währungsfonds (IWF), werden bisher allem auf den Raum Südosteuropa, hier ist bisher
von den USA, der EU oder Japan dominiert (Miller, ein Volumen von ca. 10 Mrd. USD geplant und teil-
2017: 36). Ein nicht explizit angesprochenes, aber weise umgesetzt (Grübler/Stehrer, 2017).
in der Literatur oft dargelegtes Ziel der BRI ist es,
die chinesische Währung, den Renminbi, als Zah-
lungsmittel und weltweite Leitwährung zu veran-
kern, was am besten durch grenzüberschreiten-
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3.3. Die BRI und andere chinesische Ein weiteres Element der BRI und für den High-
Strategien und Pläne Tech-Produktionsstandort Europa ist die Imple-
mentierung der MIC25-Strategie. Diese definiert
„Die BRI liefert in Verlinkung mit anderen zehn High-Tech-Sektoren, in denen China bis 2025
Vorhaben ein Komplettpaket für die Internati- (Welt-)Spitze werden möchte. Die BRI-Projekte er-
onalisierung chinesischer Unternehmen.“ füllen so gut wie alle der zehn Schlüsseltechnolo-
giebereiche der MIC25: Luft- und Raumfahrtaus-
Die BRI muss nicht nur in der Breite der Ko- rüstung, Elektromobilität, Energieausrüstung, neue
operationsfelder, sondern in Verlinkung mit ande- Informationstechnologie, Eisenbahn- und Meeres-
ren Strategien und Plänen gesehen werden. Für technologien usw. Die BRI soll den Export von chi-
den wirtschaftlichen Kontext in Europa sind vor al- nesischen High-End-Produkten beschleunigen, vor
lem die „Going Global-Strategie“ (GGS) aus dem allem in den paktierten Seidenstraßenländern (Cai,
Jahr 1999 sowie die „Made in China 2025“ (MIC25) 2017: 9), gleichzeitig sollen ausländische Indust-
bzw. „Internet Plus-Strategie“, relevant. Die GGS rieprodukte in China substituiert werden. Entspre-
bildet den zentralen politischen Rahmen für alle chende technologische Lücken werden u.a. durch
Auslandsaktivitäten chinesischer Unternehmen, die Investitionen auch in europäischen Firmen abge-
wiederum ein zentrales Element der BRI sind. Ein deckt. In letzter Zeit versucht die chinesische Re-
wichtiges Ziel der GGS ist es, chinesische multi- gierung zunehmend europäische Unternehmen zu
nationale Unternehmen von „National Champions“ bewegen, innovative Forschungsbereiche nach Chi-
zu „Global Player“ zu entwickeln. Im Kern waren na zu verlagern, vor allem im Bereich Elektromobili-
und sind Staatsunternehmen (SOE) dabei die ak- tät (Zenglein/Holzmann, 2019: 14).
tivsten Träger dieser Expansion. Nach einer Mit-
teilung der chinesischen Nachrichtenagentur Xin- „Der Aufbau von chinesischen ‚Global Play-
hua vom 12. Februar 2019 sind mehr als 90% der er‘ läuft sehr erfolgreich.“
zentralen SOEs in der BRI engagiert. Holslag (2017)
zeigt auf Basis der Analyse offizieller chinesischer Da die MIC25-Strategie die alten Industriestaa-
Dokumente (Staatsrat, Minstry of Commerce etc.) ten, allen voran Deutschland, zu einschneidenden
wie dies im Detail umgesetzt wird: Chinesische Un- wirtschaftspolitischen Gegenmaßnahmen bewogen
ternehmen sollen im Rahmen der BRI stärker zu- hat, wies die Regierung Mitte 2018 an, diesen Mas-
sammenarbeiten, Synergien entlang der gesamten terplan nicht mehr zu erwähnen (Sommer, 2019:
Wertschöpfungskette nutzen und nationale Interes- 15). Darüber hinaus ist die Initiative „Internet Plus“
sen vorantreiben, Überkapazitäten abbauen helfen, im Rahmen der BRI mit der „Digital Silk Road“ ver-
die Abhängigkeit von ausländischen Unternehmen bunden, indem Informationstechnologienetzwerke
senken. Dem E-Commerce kommt hier eine zent- und regionaler E-Commerce mit Alibaba, Huawei,
rale Bedeutung zu. Er soll dabei helfen, Marktan- China Mobile und ZTE als Spitzenreiter aufgebaut
teile entlang der gesamten Wertschöpfungskette werden (US-China Economic and Security Review
zu steigern, von Beschaffung, Produktion, Logistik, Commission, 2018: 266f). Es geht aber nicht nur um
Bezahlservice bis zum Marketing. Damit könnten den Export von High-Tech-Produkten, sondern den
Zwischenhändler ausgeschaltet, die Profite der Pro- Export von chinesischen Standards; denn nur jene
duzenten gesteigert und die Entwicklung der chine- Firmen, die Standards setzen können, sind auch
sischen Marken verbessert werden. Die BRI liefert in „Global Player“. Firmen wie ZTE oder Huawei haben
Verlinkung mit anderen Vorhaben ein Komplettpaket diese im Bereich 5G-Netz gesetzt, Lenovo hält welt-
für die Internationalsierung chinesischer Unterneh- weit den höchsten Anteil an Super Computern und
men (Breinbauer, 2019c). im Bereich Artificial Intelligence, Next Generation IT,
Quantentechnologie und Blockchain ist China gera-
de dabei die USA zu überholen (Shi-Kupfer/Ohlberg,
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2019). Absoluter Vorreiter ist China im Bereich Mo- der Limitierungen von „irrational investments“ (z.B.
bile Shopping und Mobile Payment; sie ist damit die in Weingüter) nachgelassen, der Hauptgrund dieser
erste und bisher einzige „Mobile First“-Gesellschaft Asymmetrie liegt aber in den ungleichen Marktbe-
der Welt (Gatti/Richter, 2019: 12). Der Aufbau von dingungen. Während viele Bereiche für ausländi-
chinesischen „Global Player“ läuft sehr erfolgreich. sche Investitonen in China geschlossen sind (durch
Waren es im Jahr 2013 nur 23 chinesische Unter- sogenannte „Negativlisten“, die ausländische Inves-
nehmen unter den 500 größten Unternehmen der titionen beschränken oder erschweren), darunter
Welt, waren es in der jüngsten Liste bereits 120, nur auch der IT-Bereich und kritische Infrastruktur, war
mehr 4 weniger als aus den USA (Breinbauer, 2020, Europa bislang für Investitionen weitgehend offen,
Fortune 500, 2018). auch im Bereich Infrastruktur. So war es möglich,
dass chinesische Staatsunternehmen bereits 10%
3.4. Mangelnde Reziprozität, Offenheit und der Terminalkapazität in europäischen Häfen kon-
Transparenz befördern Skepsis in Europa trollieren (Merk, 2017). Umgekehrt gibt es bislang
kaum europäische Mehrheitsbeteiligungen in China.
„Seit 2014 gehen mehr FDI von China in die Das bekannteste Beispiel ist die Beteiligung am Ha-
EU als in die andere Richtung und zwar um fen Piräus durch COSCO (heute: COSCO Shipping).
ein Vielfaches: Die FDI der EU in China betru- Im Jahr 2016 hatte COSCO 2/3 der Anteile über-
gen im Jahr 2018 lediglich 7 Mrd. USD, in die nommen (Barisitz/Radcyner, 2017: 6). Die Privati-
umgekehrte Richtung waren es 21 Mrd. USD.“ sierung des Hafens Piräus war die Voraussetzung
für das Dritte Griechenland-Hilfspaket. Da COSCO
Die Europäische Union (EU) ist Chinas stärkster ein staatliches chinesisches Unternehmen ist, fand
Handelspartner. Seit 1995 gibt es ein Handelsbi- somit de facto eine Re-Verstaatlichung statt –
lanzdefizit mit China, das sich sukzessive verschärft nach China!
hat, für 2018 ist ein bislang unerreichtes Handels-
bilanzdefizit von 185 Mrd. Euro ausgewiesen (EC, „Chinesische Staatsunternehmen kontrol-
2019, Directorate-General for Trade). Das Ungleich- lieren bereits 10% der Terminalkapazität in
gewicht wäre kurzfristig kein Problem, vor allem europäischen Häfen. Umgekehrt gibt es bis-
wenn die Importe helfen, die Produktivität zu stei- lang kaum europäische Mehrheitsbeteiligun-
gern, in dem zum Beispiel der EU industrielle Vor- gen in China.“
produkte zufließen würden, die zur Erstellung hö-
herwertiger Fertigprodukte führen würden. Es ist Die Finanzierung der BRI resultiert vor allem aus
aber dann ein Problem, wenn höherwertigere Im- dem genannten immensen Handelsbilanzüber-
portprodukte großteils Ergebnisse großzügig sub- schuss (alleine mit der EU seit 2006 bis 2018 ca.
ventionierter chinesischer Staatsunternehmen sind, 1,6 Bio. USD). China hat dadurch einen gewalti-
die nicht in erster Linie die heimische Produktivität gen Berg an Fremdwährungsreserven akkumuliert,
steigern, sondern langsam ganze Branchen be- die derzeit ca. 3 Bio. USD betragen (Chinese Sta-
drängen, wie die europäische Solarindustrie. In te Administration of Foreign Exchange, 2019). Die-
Europa bestehen ebenfalls zunehmend Bedenken se speisen verschiedene Staatsfonds, die das Geld
im Hinblick auf die Reziprozität der Ausländischen auf verschiedene Banken verteilen, die wiederum
Direktinvestitionen (Foreign Direct Investment/FDI). günstige Kreditlinien zur Verfügung stellen können.
Seit 2014 gehen mehr FDI von China in die EU als Die Größe des Volumens der BRI ist schwer einzu-
in die andere Richtung und zwar um ein Vielfaches: schätzen. Nimmt man als Bezugsgröße die bereits
Die FDI der EU in China betrugen im Jahr 2018 le- abgeschlossenen Infrastrukturprojekte weltweit,
diglich 7 Mrd. USD, in die umgekehrte Richtung wa- dürfte das Volumen ca. 70 Mrd. US-Dollar betragen
ren es 21 Mrd. USD (Rhodium Group, 2019 a und b). (Merics, 2019). Deutlich höher ist die Summe, wenn
Zwar haben die FDI-Aktivitäten seit 2016 auf Grund man Investitionen und Baukontrakte in die Länder
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entlang der Seidenstraßenländer als Datengrundla- strukturinvestitionen in eine Schuldenfalle schlittern
ge heranzieht. Durch das Hinzukommen neuer Mit- könnten, darunter auch Montenegro, wo das chine-
glieder (siehe Kap. 2.1.) steigt somit fast automatisch sische Kreditvolumen fast ein Viertel des BIP von
das Volumen und die Größe der BRI. Auf Basis des Montenegro ausmacht (Hurley,u.a. 2018, 15ff). Ein
Datensets des American Enterprise Institutes (AEI) prominentes Infastrukturprojekt in Polen hat eben-
(Mitte Juni 2018, mit 76 Ländern) ergibt sich ein Ge- falls Anlass zur Diskussion gegeben. Die chinesi-
samtvolumen von ca. 1,9 Bio. USD von 2005 bis sche Fa. Covec, hatte weit unter den Preisen der
Juni 2018, für den Zeitraum des BRI-Startes bis Mit- anderen Anbieter 2009 den Zugschlag für den Bau
te Juni 2018 auf ca. 1,1 Bio. USD, 360 Mrd. USD da- von A2-Teilabschnitten in Polen bekommen, konn-
von wurden in Europa investiert. Europa war damit te aber nicht fertig bauen (Le Corre u. Sepulchre,
seit der BRI-Gründung die wichtigste Zielregion vor 2016). Das Scheitern wurde auch in China lebhaft
Subsahara-Afrika und Westasien (Breinbauer, 2020 diskutiert und hat zu einer Adaptierung der Infra-
auf Basis des BRI-Datensets). Nur ca. ¼ aller Inves- strukturinvestionensbemühungen geführt. Jüngst
titionen gingen bis Juni 2018 in den Logistik- und hatte die Vergabe des Baus einer Meeresbrücke in
Transportbereich, was erneut unterstreicht, dass Kroatien an ein chinesisches Konsortium (das An-
der Infrastrukturbereich nur einen geringen Teil der gebot lag 70 Mio. Euro unter dem Zweitbieter) un-
BRI ausmacht. Von den Investitionen in Europa sind ter der Leitung eines staatlichen Bauunternehmens
bis Juni 2018 ca. ¾ in Nicht-BRI-Mitgliedstaaten ge- für Aufsehen gesorgt. Auch hier wurde verdeck-
flossen (Breinbauer, 2020). Das Bekenntnis zur BRI te chinesische staatliche Beihilfe vermutet. Brisant
bedeutet nicht automatisch, dass hier mehr chine- ist, dass der Großteil der Kosten von der EU mit-
sische Investitionen zu erwarten sind. Die Finanzie- tels Förderungen mitfinanziert werden wird. Aber
rung von Seidenstraßenprojekten erfolgt nur zu ei- auch die kommerziellen chinesischen Banken sind
nem geringfügigen Teil durch multilaterale Banken, zunehmend besorgt über die Machbarkeit dieser
90-98% werden rein chinesisch finanziert (U.S.- großdimensionierten Projekte, ohne entsprechende
China Economic and Security Review Commission, Absicherung (2/3 der Seidenstraßenländer haben
2018: 276), wobei bei diesen konkreten BRI-Projek- ein schlechtes Kreditrating). Das führt dazu, dass
ten bislang über 90% an chinesische Unternehmen chinesische Finanziers zunehmend den „Return On
vergeben wurden (Hillmann, 2018:3). Diese wieder- Investment“ berücksichtigen (Cai, 2017).
um profitieren von günstigen Krediten und anderen,
auch diplomatischem, Support bei Ausschreibun- 4. Jüngere Entwicklungen
gen und Investitionen „overseas“. Im Jahresbericht
der China Banking Regulary Commission wird ex- Bisher war die BRI auch thematisch vollkommen
plitzt darauf hingewiesen: „…Chinese banking insti- offen. Das soll sich nun ändern und Projekten ein
tution continued to support Chinese enterprises to konkreterer Rahmen gegeben werden. Beim 2. Sei-
go global…“ wobei auf die Schlüsselrolle der EXIM denstraßengipfel im April 2019 in Peking tagten be-
Bank bei der Unterstützung der BRI hingewiesen reits zwölf Subforen, bei denen eine Fokussierung
wird (CBRC, 2017: 76). diskutiert wurde – einerseits im Bereich der oben
genannten Grundpfeiler der BRI, andererseits gab
„Nur ca. ¼ aller Investitionen gingen bis es Panels zu den Themen „Austausch von Think
Juni 2018 in den Logistik- und Transportbe- Tanks“, „Clean Silk Roads“, „Innovationsseidenstra-
reich, was erneut unterstreicht, dass der Inf- ße“, „Digitale Seidenstraße“ und „Subnationale Ko-
rastrukturbereich nur einen geringen Teil der operationen“. Ein klarer Schwerpunkt des Gipfels
BRI ausmacht.“ war das Thema „Nachhaltigkeit“. Mehrfach wurde
ein Bekenntnis zu „grünen“ Infrastrukturprojekten,
Breit diskutiert wurde auch, dass kleinere Staa- zur „grünen“ Finanzierung und zu den „Sustainab-
ten durch die kreditfinanzierten chinesischen Infra- le Development Goals“ der UNO abgegeben (Joint
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Communique, 2019). Erstmals wurde am Gipfel (so- Konnektivitätsplattform. Neben diesen Gesprächen
wohl in der Eröffnungsrede als auch im Abschluss- bevorzugt China bilaterale Treffen mit nationalen
dokument) indirekt auf die zunehmende Kritik an Regierungs- und Staatschefs der EU-Mitgliedstaa-
der BRI eingegangen und zumindest in einigen Be- ten. Alleine im Jahr 2015 wurden 20 Gipfeltreffen
reichen (Nach-)Besserung versprochen: 1. Projekte organisiert (Le Corre/Sepulchre, 2016: 6), wobei
sollen multilateraler und transparenter auf- und um- Deutschland als führendes EU-Land besonders be-
gesetzt werden, 2. Korruption soll keinen Platz haben vorzugt wurde (Westad, 2016: 418). Darüber hinaus
und das geistige Eigentumsrecht (stärker) geschützt wurden multilaterale Formate wie die 16+1-(jetzt mit
werden und 3. der chinesische Markt soll noch weiter Griechenland 17+1)-Zusammenarbeit zwischen Chi-
geöffnet und die sogenannte „Negativliste“ (also jene na und mittel- und südosteuropäischen Ländern
Bereiche, die für ausländische Investoren tabu waren) implementiert. Die langjährigen Beziehungen zwi-
reduziert werden. 4. Es soll keine Abwertung der chi- schen den ehemaligen sozialistischen Ländern und
nesischen Währung geben, die China Wettbewerbs- China sowie das Fehlen politischer Voraussetzun-
vorteile verschafft. Im Hinblick auf die Negativliste gen für Zusammenarbeit und finanzielle Unterstüt-
wurden bereits konkrete Schritte eingeleitet. Im Juli zung beschleunigen diese Zusammenarbeit (Mitro-
2019 wurden die gesperrten oder eingeschränkten vic, 2018: 27). Kritiker argumentieren, dass dies eine
Bereiche reduziert, von 48 auf 40 und in den Freihan- kluge strategische Spaltung Europas in seinen Ver-
delszonen von 45 auf 37 (Merle, 2019). handlungen mit China ist (Shen/Chan, 2018: 6). Erst
2016 hat die EU-Kommission (EK) / EU Commissi-
5. Europas Antwort und Resümee on (EC) eine Strategie auf den Weg gebracht, näm-
lich EC 2016: „Elemente für eine neue Strategie für
„Im März 2019 hat die EU-Kommission ei- China“, Join (2016, 30 final), in der ausdrücklich auf
nen strategischen Ausblick auf die Beziehun- die BRI verwiesen wird, und mahnt hier mehr Offen-
gen zwischen der EU und China vorgelegt, heit und die Einhaltung internationaler Regeln ein.
in dem die mangelnde Gegenseitigkeit und Bezeichnend ist allerdings, dass in diesem Papier
die Ungleichheit der Wirtschaftsbeziehungen die BRI lediglich als Infrastrukturprojekt angespro-
deutlicher zum Ausdruck gebracht werden.“ chen wird und unter Kapitel III.4 „Connectivity and
people-to-peoples links“ und der „people-to-people
Bis vor kurzem hatte die EU keine einheitliche Ant- link“ in einem Absatz unterhalb abgehandelt wird,
wort auf den BRI. In einigen Fällen reagierte sie rest- so als ob gerade dieser Bereich gesondert auszu-
riktiv, beispielsweise mit Antidumping– und Antisub- weisen wäre. Im März 2019 hat die EU-Kommission
ventionsmaßnahmen, ca. die Hälfte der laufenden einen strategischen Ausblick auf die Beziehungen
Verfahren betreffen chinesische Unternehmen (EC, zwischen der EU und China vorgelegt, in dem die
2018). Eine weitere Maßnahme ist eine Verordnung mangelnde Gegenseitigkeit und die Ungleichheit
der EU-Kommission zur Untersuchung ausländi- der Wirtschaftsbeziehungen deutlicher zum Aus-
scher Direktinvestitionen („FDI-Screening“, COM druck gebracht werden. Die EK erklärt, dass für eu-
(2017) 487 final, EC, 2017), die im April 2019 in Kraft ropäische Unternehmen in China der „protektionis-
trat (EC, 2017, EC, 2019b). Ziel ist es, die Zusam- tische Trend steigt“ (EC, 2019a: 7) und China seinen
menarbeit zwischen der Kommission und den Mit- heimischen Markt für seine Champions pflegt und
gliedstaaten bei der Prüfung ausländischer Direktin- sie durch selektive Marktöffnung, Lizenzierung und
vestitionen zu verbessern, um Rechtssicherheit und andere Investitionsbeschränkungen vor Wettbe-
Transparenz zu erhöhen. Es ist wahrscheinlich das werb schützt (EC, 2019a: 5). Es verwundert, dass
bisher schärfste Instrument der EU im Hinblick auf in diesem Papier kein einziges Mal auf die BRI ein-
die Prüfung ausländischer Investitionen, auch aus gegangen wird, obwohl inhaltlich sehr viele wichtige
China. In anderen Fällen kooperiert die EU mit China, Elemente adressiert wurden.
beispielsweise in der 2015 gegründeten EU-China-
8 Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999ÖGfE Policy Brief 20’2019
„Die BRI zeigt in der Zusammenschau mit Literatur
anderen Plänen, dass die Strategiefähigkeit
und vor allem die Umsetzungsfähigkeit des Asian Development Bank 2017. Meeting Asia’s In-
chinesischen Staatskapitalismus enorm ist.“ frastructure Needs: http://www.ide.go.jp/library/
Japanese/Dogachannel/pdf/20170407_abiad.
Mit der BRI hat China eindrucksvoll eine mehr- pdf (22.1.2019).
dimensionale weltumspannende Initative gesetzt,
die weit über Infrastrukturinvestitionen hinausreicht Barisitz, Stephan and Radcyner, Alice 2017. The
und zunehmende Kritik hervorgerufen hat. Die BRI New Silk Road, part II: implications for Europe -
zeigt in der Zusammenschau mit anderen Plänen, OeNB. Focus on European Economic Integration
dass die Strategiefähigkeit und vor allem die Um- Q3/17.
setzungsfähigkeit des chinesischen Staatskapitalis-
mus enorm ist. Auch wenn nicht alles gelingen mag Belt and Road Portal 2019. List. https://eng. yidai-
(z.B. im Bereich Automobilindustrie und Umwelt), yilu. gov. cn/info/iList. jsp?cat_id=10076&cur_
in vielen Bereichen, wie dem Aufbau chinesischer page=1 (9.9.2019).
Unternehmen zu „Global Player“, der Infrastruktur-
entwicklung, im High-Tech-Industriebereich sowie Breinbauer, Andreas 2019a. Mythos Seidenstraße -
Innovation bzw. Forschung und Entwicklung liegen Teil 1: Hintergrund und Befindlichkeiten. In: Ver-
die tatsächlichen Resultate – im Unterschied zur kehr, 25. Jänner 2019/1-4: 8.
EU – weit über dem Soll der Vorgaben. Europa ist
durch die BRI gefordert. Bis dato agieren die ein- Breinbauer, Andreas 2019b. Mythos Seidenstraße -
zelnen EU-Staaten und auch die Union als Gesam- Teil 3: Die wahre Dimension der BRI. In: Verkehr,
tes auf die BRI reaktiv und unkoordiniert. Die Breite 15. März 2019/11: 7.
und Tiefe der Initiative der BRI scheint bis jetzt nicht
ausreichend verstanden worden zu sein. Das Ge- Breinbauer, Andreas 2019c. Mythos Seidenstraße
bot der Stunde im Hinblick auf die BRI ist daher: – Teil 4: gefördert, geschützt, finanziert. Die Rol-
Sowohl auf Unternehmensebene, kommunaler, re- le der chinesischen (staatlichen) Unternehmen.
gionaler und nationaler Ebene muss klar über die In: Verkehr, 19. April 2019/16: 3.
Folgen der kurz-, mittel- und langfristigen Koopera-
tionen im Rahmen der BRI nachgedacht werden. Es Breinbauer, Andreas, Schodl, Reinhold u. Eitler, San-
sollte auf allen Ebenen selbstbewusst darauf Bezug dra 2018. The Belt and Road Initiative from an Aus-
genommen werden, was nun die „Wins” auf der eu- trian Perspective. Conference, 24-26 June 2018
ropäischen Seite zu sein haben. Die Chancen selbst- School of Business & Management, RMIT
sicherer aufzutreten, sollten momentan günstig sein, University Vietnam.
weil China die EU als wichtigsten Handelspartner
umso mehr braucht, je stärker der Handelskonflikt Breinbauer, Andreas 2020. The Chinese Belt and
mit den USA eskaliert. Die EU sollte sich eine höhere Road Initiative and its Implication for Europe.
Flexibilität in den bilateralen Verhandlungen mit Chi- In: Breinbauer, Andreas, Brennan, Luis, Jäger, Jo-
na erwarten, beispielsweise beim lange ersehnten hannes, Nachbagauer, Andreas u. Nölke, Andreas
Abschluss des Investitionsabkommens. Wenn die (Hrsg.): Emerging Market Multinationals and Euro-
von Präsident Xi Jinping angekündigten Änderungen pa. Challenges and Strategies. Im Erscheinen.
im Setting der BRI umgesetzt werden, können sich
sowohl für europäische Unternehmen, als auch für Cai, Peter 2017. Understanding China’s Belt and
Politiker neue Chancen für Kooperationen ergeben, Road Iniative. Lowy Institute of International Policy.
und auch dafür lohnt es sich, einmal „nein“ zu sagen. Sydney. https://think-asia. org/bitstream/hand-
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Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) | Rotenhausgasse 6/8-9 | A-1090 Wien | europa@oegfe.at | oegfe.at | +43 1 533 4999 9ÖGfE Policy Brief 20’2019
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Über den Autor
Prof. (FH) Mag. Dr. Andreas Breinbauer ist Rektor der Fachhochschule des BFI Wien und
leitet dort die Bachelor- und Masterstudiengänge „Logistik und Transportmanagement“ und
ist seit kurzem Vizepräsident der Fachhochschulkonferenz (FHK). Zu seinen Forschungs-
schwerpunkten zählen u.a. Logistik, Supply Chain Management, Transport, Infrastruktur,
Investitionsbedingungen und Standortforschung. Seit mehreren Jahren beschäftigt er sich
intensiv mit verschiedenen Dimensionen und Aspekten der „Belt and Road Initiative“ (BRI).
Kontakt: andreas.breinbauer@fh-vie.ac.at
Über die ÖGfE
Die Österreichische Gesellschaft für Europapolitik (ÖGfE) ist ein parteipolitisch unabhän-
giger Verein auf sozialpartnerschaftlicher Basis. Sie informiert über die europäische In-
tegration und steht für einen offenen Dialog über aktuelle europapolitische Fragen und
deren Relevanz für Österreich. Sie verfügt über langjährige Erfahrung im Bezug auf die
Förderung einer europäischen Debatte und agiert als Katalysator zur Verbreitung von eu-
ropapolitischen Informationen.
ISSN 2305-2635 Impressum
Die Ansichten, die in dieser Publikation zum Ausdruck Österreichische Gesellschaft für Europapolitik
kommen, stimmen nicht unbedingt mit jenen der ÖGfE Rotenhausgasse 6/8-9
oder jenen, der Organisation, für die der Autor arbeitet, A-1090 Wien, Österreich
überein.
Generalsekretär: Mag. Paul Schmidt
Schlüsselwörter
Belt and Road Initiative, Neue Seidenstraße, China, Euro- Verantwortlich: Dr. Susan Milford-Faber
pa, Infrastruktur, Investitionen
Tel.: +43 1 533 4999
Zitation Fax: +43 1 533 4999 – 40
Breinbauer, A. (2019). Sechs Jahre chinesische Seiden- E-Mail: policybriefs@oegfe.at
straßeninitiative – Chancen, Risiken und Strategien für Eu-
ropa. Wien. ÖGfE Policy Brief, 20’2019 Web: http://oegfe.at/policybriefs
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