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Weißbuch Digitale Daseinsvorsorge stärken.
Erstellt mit Unterstützung:
Verband kommunaler Unternehmen e. V. (VKU)
Invalidenstr. 91
10115 Berlin
Durch die:
Quadriga Hochschule Berlin
Werderscher Markt 13
D-10117 Berlin
Autoren:
Mario Voigt, Kristina Sinemus (aktiv bis Ende 2018), Denis Liebetanz,
unter Mithilfe von Justus Krause und Kevin Bayer
Januar 2020
Inhaltsverzeichnis
Executive Summary 4
Einleitung
1. Präambel: Digitale Daseinsvorsorge stärken 8
Zukunftsfragen Daten
2. Zukunftsfragen Daten 11
2.1 Daten sind Wirtschaftsgüter 13
2.2 Zwischen Zuordnung und Zugang – Eigentumsrechte oder
Nutzungsrechte von Daten 15
2.3 Auf dem Weg in eine europäische Datenwirtschaft 18
2.4 PSI Richtlinie und Daten des öffentlichen Sektors 20
2.5 Datenzugang für eine moderne Daseinsvorsorge 23
Daten für eine moderne Daseinsvorsorge
3. Daten für eine moderne Daseinsvorsorge 27
3.1 Möglichkeiten und Hemmnisse für kommunale Unternehmen 29
3.2 Raum der Möglichkeiten: Kommunale Unternehmen als
tragende Säule in Urban Data Spaces 34
3.3 Ein bundesweiter Public Data Space als Referenzarchitektur 37
3.4 „Public Data German Standard“ als Qualitätssiegel für digitale
Daseinsvorsorge43
3.5 Keine digitale Daseinsvorsorge ohne Schutz von Daten und
IT- Systemen 46
Szenarien zur Zukunft der Daseinsvorsorge
4. Szenarien zur Zukunft der Daseinsvorsorge 50
4.1 Trendszenario 1: Digitale Daseinsvorsorge in der Grauzone 52
4.2 Szenario 2: Open Data als maßgeblicher Standard 54
4.3 Szenario 3: Public Data Space – Daseinsvorsorge 4.0 56
Handlungsempfehlungen 59
Bibliografie 62Executive Summary
Daten haben sich vom Abfallprodukt sellschaft befinden sich nicht nur im
wirtschaftlichen oder administrativen Spannungsfeld zwischen zuverlässiger
Handelns zu einer strategischen Res- Leistungserbringung gegenüber dem
source entwickelt und bilden die Basis Bürger und dem marktwirtschaftlichen
für neuartige Leistungsangebote über Wettbewerb mit privatwirtschaftlichen
die reine Digitalwirtschaft hinaus. Als Unternehmen, mit denen sie als Ak-
pervasiver und multifunktionaler Pro- teure der Datenökonomie in Sektoren
duktionsfaktor für europäische Unter- konkurrieren. Zudem agieren sie in der
nehmen und als Lebenselixier der mo- Datenbewirtschaftung gegenwärtig in
dernen Weltwirtschaft erfahren Daten einem unsicheren, teils widersprüch-
und Datenwirtschaft zunehmend Auf- lichen Rechtsraum, geprägt u.a. von
merksamkeit durch politische Akteure. der Richtlinie über Open Data und zur
Insbesondere agiert die EU-Kommis- Weiterverwendung von Informationen
sion im Rahmen der digitalen Binnen- des öffentlichen Sektors (PSI-Richtlinie)
marktstrategie als Hauptakteur der ak- oder dem Gemeindewirtschaftsrecht.
tiven europäischen Digitalpolitik und Besonders auf europäischer Ebene
bestimmt den Gestaltungsspielraum für scheint eine unterschiedliche Bewer-
nationale Akteure erheblich. tung über die integrierende Funktion
Zugleich sieht sich die Daseinsvorsor- von kommunalen Unternehmen zu exis-
ge im disruptiven und transformativen tieren.
Umfeld mit einer Entwicklung hin zu Um das Potenzial von Daten für eine
einer auch digitalen Daseinsvorsorge moderne, sichere und digitale Da-
konfrontiert. Der Umgang mit Daten, seinsvorsorge und z. B. Smart Cities
gewonnen von kommunalen Unter-
und Regions zu heben, bedarf es kon-
nehmen und Stadtwerken, bietet hohes
kreter Maßnahmen, um Stadtwerke
Potenzial die Daseinsvorsorge zu stär-
ken. Gleichzeitig sind damit erhebliche und kommunale Unternehmen als ver-
Investitionen und Kosten verbunden. trauensvolle Partner vor Ort und gleich-
Dem natürlichen Auftrag, dass lokale wertige Akteure der Digitalwirtschaft
Daten zur lokalen Wertschöpfung bei- zu etablieren. In der Studie stellen wir
tragen und vor Ort auch einen Mehr- drei wesentliche Aspekte in den Vor-
wert für die Bürger erzeugen sollten, dergrund:
die sie produziert haben, können die
Stadtwerke und kommunale Unterneh-
men als lokale Akteure gegenwärtig
kaum nachkommen.
Kommunale Unternehmen als Teil der
modernen Digitalwirtschaft und -ge-
41. Schaffung eines bundesweiten „Pu- reits auf kommunaler (Urban Data
blic Data Space“ Spaces) oder sektoraler (z. B. Industri-
al Data Space) Ebene digital miteinan-
Gegenwärtig erfassen Initiativen wie
der vernetzt sind.
Bürgerportal und Industrial Data Space
die besondere Rolle kommunaler Un-
2. „Public Data German Standard“ als
ternehmen und ihre Funktion für die Qualitätssiegel für moderne Daten-
Daseinsvorsorge nicht, sondern stellen bewirtschaftung
bloße wirtschaftliche Austauschpro-
zesse oder den Bürgerzugang zu öf- Ein Public Data Space als bundesweit
fentlichen Daten in den Vordergrund. geschaffene Referenzarchitektur wür-
Eine gemeinsame Plattform mit ent- de auch mit einem Qualitätssiegel „Pu-
sprechender Governance böte die blic Data German Standard“ versehen.
Möglichkeit, die Nutzung von Daten für Komplementär zur europäischen Digi-
die digitale Daseinsvorsorge als Da- tal Single Market Strategie der EU,
tenraum mit klaren Standards und Ge- könnte Deutschland seiner Rolle als
meinsamkeiten zu strukturieren. Technologievorreiter gerecht werden
und einen wertvollen Beitrag zur Ge-
Die Bundesregierung initiiert nach est- staltung von Mindestanforderungen in
nischem Vorbild die Entwicklung eines der Data Economy leisten. Urbane Da-
bundesweiten Public Data Space, das tenräume als Bausteine nationaler Da-
als ein bundesweit zugängliches Sys- tenökonomien sollten als primäre
tem aus Konzepten, Verfahrens- und Handlungsfelder gesehen werden.
Rechtsvorschriften, Sicherheitsvorga-
ben, technischen Standards sowie ei- Ein Qualitätssiegel „Public Data Ger-
ner Infrastruktur für den dezentralen man Standard“, welches eine grundle-
Austausch von Daten dient. Sie folgt gende, genormte digitale Architektur
damit der Forderung einer steigenden inklusive technischer, ökonomischer
Anzahl an Städten und Wirtschafts- und rechtlicher Anforderungen kenn-
branchen, die eine solche Infrastruktur zeichnet, würde den Akteuren mehr
fordern. Ein bundesweiter Public Data Orientierung im Markt zur Verfügung
Space könnte eine ergänzende Platt- stellen. Einheitliche Standards wie der
form und ein Architekturentwurf für de- „Public Data German Standard“ könn-
zentralen Datenaustausch zwischen ten vor allem auch kommunalen und
vertrauenswürdigen kommunalen Ak- mittelständischen Unternehmen einen
teuren und möglichen privatwirtschaft- Rahmen geben, in der sie ihrer Rolle
lichen Unternehmen werden, die be- als Rückgrat der Wirtschaft gerecht
5werden können. Darüber hinaus ver- verbleibenden Auslegungs- und Um-
helfen diese einheitlichen Standards, setzungsspielräume im Rahmen der
Transaktionskosten zu senken, in dem PSI-Richtlinie sowohl auf europäischer
sie Unsicherheit bezüglich gesetzli- als auch auf nationaler Ebene konse-
cher Rahmenbedingungen und zu- quent genutzt werden.
künftiger Investitionen in datenbasierte
Projekte beseitigen. Deutschland sollte sich auf europä
ischer Ebene für eine möglichst enge
Ein Qualitätssiegel „Public Data Ger- Auslegung des Anwendungsbereichs
man Standard“ könnte dabei den kon- der Richtlinie in Bezug auf öffentliche
zeptionellen Rahmen geben, um urba- Unternehmen einsetzen. So kann die
ne Datenräume in der deutschen und EU gewisse Daten aus dem Anwen-
europäischen Datenwirtschaft, strate- dungsbereich der PSI-RL herausneh-
gisch effektiv zu positionieren. Dafür men, Geschäfts- und Betriebsgeheim-
sollte der sich jetzt anbietende Gestal- nisse, die kritischen Infrastrukturen
tungsraum innerhalb der EU genutzt möglichst weit ausgelegen, damit die
und Aktivitäten der EU-Mitgliedsstaa- entsprechenden Daten aus dem An-
ten mit Blick auf Public Data Spaces wendungsbereich der PSI-Richtlinie
koordiniert werden. herausfallen. Zentral ist, dass in Bezug
auf die High Value Datasets (HVD) die
3. Ausgestaltung der PSI-Richtlinie in Konkretisierungen an thematischen
Europa und Deutschland aktiv an- Daten und spezifischen Daten mög-
gehen lichst eng ausgestaltet und nur im Rah-
Um die aktuelle Dynamik im Wettbe- men einer breiten Marktbeteiligung de-
werb um Standards zu nutzen und die finiert werden.
Konkretisierung des Regulierungsrah-
mens aktiv mitzugestalten, sollte die Dies weitet die verbleibenden Ausle-
Bundesregierung das momentan ge- gungs- und Umsetzungsspielräume
gebene Opportunitätsfenster nutzen. auf nationaler Ebene und erlaubt die
konsequente Nutzung in einem gestuf-
Die Interpretation und weitere Ausge- ten Verfahren, das die Daten der Da-
staltung der PSI-Richtlinie durch den seinsvorsorge erschließt und den kom-
nationalen Gesetzgeber ist zentral. Um munalen Unternehmen wirtschaftliche
den öffentlichen Unternehmen gleich- Betätigung in digitalen Geschäftsfel-
wohl einen möglichst weiten Hand- dern ermöglicht.
lungsspielraum zu lassen, sollten die
6Einleitung.
EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
VORSORGE SEINSVORSORGE
1. Präambel: Digitale Daseinsvorsorge stärken
Im Zeitalter des Internets der Dinge (IoT) sind wesentlich sind. Ihr sicherer Austausch und
Daten die Atome der Wissensgesellschaft, die einfache Verbindung in Wertschöpfungs-
die einen Wert haben und für deren Bewirt- netzwerken sind Voraussetzung für Smart
schaftung Kosten entstehen. In der digitalen Regions, innovative Leistungsangebote für
Welt unterscheiden sich wirtschaftliche Leis- die Bürger und automatisierte Geschäftspro-
tungsangebote von traditionellen Wertschöp- zesse. Dabei kommen den kommunalen Un-
fungsketten durch zwei wesentliche Fakto- ternehmen und ihren Daten eine doppelte
ren. Um neuartige Leistungsangebote zu Rolle zu. Einerseits erfüllen die Unternehmen
entwickeln, wirken Unternehmen zum einen als ausgegliederte, verselbstständigte Ein-
in Geschäftsökosystemen zusammen, um heiten öffentliche Zwecke und erbringen zu-
gemeinsam Kundenbedürfnisse besser be- verlässig Leistungen der Daseinsvorsorge.
dienen zu können. Zum anderen nutzen Un- Andererseits weist gerade ihr wirtschaftlicher
ternehmen Daten als strategische Ressource Auftrag über die reine Gemeinwohlorientie-
für neue digitale Angebote. Aus dieser Ent- rung hinaus. Im konkreten Kontext der Digita-
wicklung entsteht ein grundsätzlicher Ziel- lisierung entsprechen die Daten von kommu-
konflikt: Auf der einen Seite setzen Unterneh- nalen Unternehmen mehr als nur denen von
men auf den gemeinsamen Datenaustausch Verwaltungen und der öffentlichen Hand.
in Geschäftsökosystemen, um ihre Wettbe- Schließlich entspringen sie konkreten wirt-
werbsfähigkeit zu sichern oder zu verbes- schaftlichen Betätigungen und sind wichtiger
sern. Auf der anderen Seite führt die wach- Bestandteil des ideellen Unternehmenswer-
sende Bedeutung von Daten zu einem tes. Für ihre Rolle als Datenproduzent, -be-
erhöhten Schutzinteresse der Daten. Mit stei- reitsteller oder -verwerter stellt rechtliche
gender Bedeutung der Daten und ihres ge- Klarheit und die Möglichkeit geschäftliche
meinsamen Austausches verstärkt sich die- Potenziale der Daten zu nutzen, eine wesent-
ser Zielkonflikt. Auflösen lässt sich dies nur, liche Erfolgsvoraussetzung dar.
indem für Unternehmen ein digitales Selbst-
bestimmungsrecht existiert und rechtliche Anders als in manch anderem Wirtschafts-
Klarheit über das Wirtschaftsgut Daten zweig folgen die kommunalen Unternehmen
herrscht. dem Paradigma, dass neue datenbasierte
Geschäftsfelder das klassische eigene Ge-
Kommunale Unternehmen verfügen über un- schäftsmodell (Versorger) nicht ersetzen,
zählige Daten, die für ihre Aufgabenerfüllung sondern ergänzen sollen. Der notwendige
8EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
VORSORGE SEINSVORSORGE
nächste Schritt im Bereich der Daseinsvor- plattform für bestehende Datenräume auf
sorge besteht darin, aus den Pilotprojekten kommunaler oder Unternehmensebene
einzelner weniger Unternehmen, ein etablier- geschaffen werden. Das Beispiel Estland
tes und allgemein genutztes Teilgeschäfts- zeigt den Nutzen einer solchen Infra-
feld „Digitale Daseinsvorsorge“ zu entwi- struktur.
ckeln, an dem kommunale Unternehmen
partizipieren. Hierzu müssen folgende Vor- In dieser Studie untersuchen wir mögliche
aussetzungen geschaffen sein: Wege, Daten für die kommunale Daseinsvor-
sorge zu nutzen. Wir zeigen Möglichkeiten
1. Digitale Daseinsvorsorge funktioniert auf, den Datenzugang zu regeln (Kapitel 3)
nur innerhalb eines leistungsstarken und und mit einem nationaler Public Data Space
rechtssicheren Rahmens. Unter anderem ein Rückgrat (Kapitel 4) für die Datenbewirt-
müssen die Gemeindeordnungen der schaftung zu schaffen.
einzelnen Bundesländer an die neuen,
digitalen Herausforderungen angepasst Damit hoffen wir, einen Beitrag zur Diskussi-
und vereinheitlicht werden. on um eine sichere, leistungsfähige digitale
Infrastruktur zu leisten, die digitale Geschäfts-
2. Im Bereich der Daseinsvorsorge sollte modelle in einem geordneten, regulierten
es um annähernd gleiche Wettbewerbs- Marktumfeld auch für kommunale Unterneh-
chancen für kommunale (öffentliche) und men (lukrativ und gleichermaßen „vorherseh-
private Unternehmen gehen. Es erscheint bar“) ermöglicht und gleichzeitig stärkt, um
schwer verständlich, dass kommunale Bürgerinnen und Bürgern neue Services in
Unternehmen einen wesentlich größeren der Daseinsvorsorge zu bieten.
Teil ihrer Daten frei zur Verfügung stellen
müssen, während dies für eine steigende
Anzahl privater Marktteilnehmer nicht gilt.
3. Nicht jedes kommunale Unternehmen
sollte Standards, Schnittstellen und digi-
tale Infrastruktur neu entwickeln müssen.
Vielmehr wird es ein erheblicher Erfolgs-
faktor für den digitalen Standort Deutsch-
land sein, ob die Entwicklung einer bun-
desweiten digitalen Infrastruktur gelingt,
in der Standards festgelegt werden (u.a.
in den Bereichen Anschlussfähigkeit und
Sicherheit). Gleichzeitig muss hier ein
Anknüpfungspunkt und eine Austausch-
9Zukunftsfragen Daten.
EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
VORSORGE SEINSVORSORGE
2. Zukunftsfragen Daten
Für manche sind Daten „das neue Öl“1, wel- „Daten“ sind von dem Begriff der „Informatio-
che von Unternehmen mit „brutaler Daten- nen“ abzusetzen6 und werden standardisiert
kompetenz“2 raffiniert und monetarisiert wer- als „reinterpretable representation of infor-
den. Für andere sind Daten der mation in a formalized manor, suitable for
„Sonnenschein“3, einem öffentlichen Gut communication, interpretation or proces-
gleich, das ohne Grenzkosten jedem offen sing“.7 Um Daten jedoch als Rechtsobjekt
und frei zur Verfügung steht.4 abgrenzen zu können, ist zwischen der Be-
deutungsebene (semantische Information,
Die Digitalisierung verändert die Rolle von Inhalt) und der Zeichenebene (syntaktische
Daten, die nicht länger Abfallprodukt wirt- Information, die Information repräsentieren-
8
schaftlichen oder administrativen Handelns den Zeichen (Bits)) zu unterscheiden.
sind, sondern eine strategische Ressource
und Basis für neuartige digitale Leistungsan- In der Debatte wird zwischen personenbezo-
gebote. Nach Ansicht von Bundeskanzlerin genen und nicht-personenbezogenen Daten
Angela Merkel ist die datenbasierte de-fac- differenziert. Die Abgrenzung zwischen per-
to-Wirtschaftsordnung zu Lasten der User sonen- und nicht-personenbezogenen Daten
„das zentrale Gerechtigkeitsproblem der Zu- ist mit gewissen Schwierigkeiten verbunden,
kunft“.5 da die Abgrenzung nur auf den ersten Blick
eindeutig ist.9 Nach der Rechtsprechung des
1 KAS (2016) S. 7
2 Lang (2013)
3 Porat (2019)
4 Zur generellen Einordnung von Daten im Gegensatz zum privaten Gut Öl vgl. Kretschmer et al. (2018) „Daten hingegen
sind prinzipiell nicht exklusiv, da ich sie auch mehreren Nutzern zur Verfügung stellen kann, ohne dass sie mir dadurch
weniger gehören. Ein zweiter Unterschied ist, dass Daten im Verbund bzw. in größeren Mengen überproportional an
Wert gewinnen, durch Netzeffekte. Das heißt, dass durch die Verbindung verschiedenartiger und großer Datenmengen
deutlich mehr Wert geschaffen wird, als durch gleichartige oder geringe Datenmengen. Ein dritter Unterschied, der eng
mit dem zweiten in Verbindung steht, ist, dass persönliche Daten für den Verbraucher selbst verhältnismäßig geringen
Wert haben, diese aber im Aggregat für Unternehmen sehr wertvoll sein können. Das hat in der Vergangenheit dazu
geführt, dass Verbraucher bereitwillig Informationen preisgegeben haben, auf der anderen Marktseite aber ein enormer
kommerzieller Wert entstand. Bei Öl bzw. irgendeinem anderen physischen Gut ohne derartige Netzeffekte wären
Verbraucher nicht so großzügig.“
5 Angela Merkel auf dem Global Solutions Summit in Berlin 2018. Abrufbar unter https://www.zeit.de/wirtschaft/2018-06/
angela-merkel-digitale-daten-gerechtigkeit-ssis-systeme
6 ausf. Zech (2012) S. 13 ff.; Specht (2016) S. 288 ff.
7 ISO 2382-1:1993
8 Zech (2015) S. 1151-1153
9 Peitz & Schweitzer (2018) S. 275-278
11EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
VORSORGE SEINSVORSORGE
EuGH ist es für einen Personenbezug aus-
reichend, wenn sich die für die indirekte Be-
stimmbarkeit einer Person benötigten Infor-
mationen ohne unverhältnismäßigen Aufwand
und ggf. unter Zuhilfenahme Dritter zusam-
mentragen lassen.10 Während personenbe-
zogene Daten durch das allgemeine Persön-
lichkeitsrecht, das Recht auf informationelle
Selbstbestimmung und das europäische Da-
tenschutzrecht geprägt sind, unterliegen
nicht-personenbezogene Daten diesen be-
sonderen datenschutzrechtlichen Regeln
nicht.11
Für die zukünftige Nutzung nicht-personen-
bezogener Daten als Wirtschaftsgüter und im
öffentlichen Sektor sind dogmatische Rechts-
fragen zur Wertbeurteilung und zu „Rechten
an Daten“ grundlegend.
10 EuGH, Urt. v. 19.10.2016 – C-582/14, NJW 2016, 3579, Rn. 43 ff. – Breyer/Deutschland.
11 Zur Abgrenzung der personenbezogenen Daten vgl. z. B. Art. 4 Abs. 1 DSGVO.
12EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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2.1 Daten sind Wirtschaftsgüter
Im Zeitalter des Internets der Dinge sind Da- erlässlichen Quelle für das Wirtschaftswachs-
ten die Atome der Wissensgesellschaft, die tum, die Schaffung von Arbeitsplätzen und
einen Wert haben und für deren Bewirtschaf- den gesellschaftlichen Fortschritt“.14 Sie defi-
tung Kosten entstehen. niert darüber hinaus Datenwirtschaft als
„Ökosystem unterschiedlicher Marktteilneh-
Unternehmen verlassen sich zunehmend auf mer, wie Hersteller, Forscher und Infrastruk-
Daten für eine Reihe von Zwecken, beispiels- turanbieter, deren Zusammenarbeit dafür
weise zur Überwachung von Produktionssys- sorgt, dass Daten zugänglich und nutzbar
temen, zur Verwaltung globaler Arbeitskräfte, sind. So können die Marktteilnehmer Wert
zur Überwachung von Lieferketten und zur aus diesen Daten schöpfen, indem sie viel-
Unterstützung von Produkten in der Praxis in fältige Anwendungen hervorbringen, die ein
Echtzeit. Die Verwendung von Datenanaly- enormes Potenzial zur Verbesserung unse-
sen strafft in nahezu allen Branchen die Ge- res Lebensalltags bieten (Verkehrsmanage-
schäftspraktiken und die Effizienz wird er- ment, Optimierung von Ernten oder Telege-
höht. Auch Bürger vertrauen auf die sundheitsdienste)“.15 Den größten
Verkehrsmeldungen in Echtzeit oder die wirtschaftlichen Einfluss entfaltet die europäi-
Energieüberwachung per App. „Es wird Zeit, sche Datenwirtschaft durch sogenannte „for-
dass wir uns insoweit ehrlich machen: Wir ward indirect impacts“ auf nachgelagerte In-
alle nutzen diese Dienste (..), sie sind so er- dustrien. Diese sind auf Daten als
folgreich, weil wir sie alle nutzen und wir müs- Produktionsfaktor sowie Datengüter und -ser-
sen anerkennen, dass Daten in ihnen längst vices angewiesen, um Produktivitätszuwäch-
als Währung/Gegenleistung fungieren.“12 se und Wettbewerbsvorteile zu erzielen. Das
größte Wirtschaftswachstum wird durch da-
Daten sind ein pervasiver und multifunktiona- tengetriebene Prozesse bzw. Produktion,
ler Produktionsfaktor für europäische Unter- datengetriebenes Marketing und datenge-
nehmen und das Lebenselixier der moder- steuerte Organisation erzielt.16
nen Weltwirtschaft.13 Die Europäische
Kommission erklärt Daten daher „zu einer un- In der digitalen Welt unterscheiden sich wirt-
12 Czychowski & Siesmayer (2018) Rn1-6
13 Cory (2017).
14 Europäische Kommission (2017a)
15 Europäische Kommission (2015) sowie Europäische Kommission (2017a)
16 IDC & Open Evidence (2017) S. 123
13EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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schaftliche Leistungsangebote von traditio- möglichen und in Analogie zu materiellen
nellen Wertschöpfungsketten durch zwei we- Gütern anwendbar sind:
sentliche Faktoren. Um neuartige
Leistungsangebote zu entwickeln, wirken • Marktfähigkeit: private Datengüter (häu-
Unternehmen in Geschäftsökosystemen zu- fig hohes Schutzinteresse) oder öffentli-
sammen, um gemeinsam Kundenbedürfnis- che Datengüter (häufig niedriges Schutz-
se besser bedienen zu können. Zudem nut- interesse)
zen Unternehmen Daten als strategische
Ressource für neue digitale Angebote. Aus • Nachfrageverhalten: Substitutions- oder
dieser Entwicklung entsteht ein grundsätzli- Komplementärgüter.
cher Zielkonflikt. Auf der einen Seite setzen
Unternehmen auf den gemeinsamen Daten- In ökonomischer Sicht ergeben sich dadurch
austausch in Geschäftsökosystemen, um wertmäßige Betrachtungen19, wonach man
ihre Wettbewerbsfähigkeit zu sichern oder zu Daten im Wesentlichen durch ihren Nutzwert
verbessern. Auf der anderen Seite führt die (Nutzen hängt von der Qualität der Daten ab)
wachsende Bedeutung von Daten zu einem oder Marktwert (Nachfrage auf einem existie-
erhöhten Schutzinteresse der Daten. Mit stei- rendem Markt bestimmt den Preis) bemisst.20
gender Bedeutung der Daten und ihres ge- Unabhängig der verschiedenen Bewertungs-
meinsamen Austausches verstärkt sich die- verfahren entsteht im internationalen Wettbe-
ser Zielkonflikt. Auflösen lässt sich dies nur, werb der wachsenden Datenökonomie ein
indem es Unternehmen gelingt, ihre digitale faktischer Druck „nicht auf den Kosten für die
Souveränität „als Fähigkeit einer natürlichen Datenbewirtschaftung ‚sitzen zu bleiben‘ und
oder juristischen Person zur ausschließlichen die Monetarisierung der Datengüter anderen
Selbstbestimmung hinsichtlich des Wirt- Marktteilnehmern zu überlassen“.21
schaftsguts Daten“17 zu erlangen und zu be-
haupten.
Während es sich bei Daten unstrittig um Wirt-
schaftsgüter handelt, treten doch einige Un-
terschiede zu materiellen Wirtschaftsgütern
wie fehlende Abnutzung, kaum Knappheit
oder steigender Wert durch Integration auf.18
Dennoch ergeben sich Klassifikationsmerk-
male, die eine Werterfassung von Daten er-
17 Otto (2016a)
18 Moody & Walsh (1999)
19 Otto (2015) S. 234–251
20 Zechmann & Möller (2016)
21 Otto (2016a) S. 8
14EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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2.2 Zwischen Zuordnung und Zugang – Eigentums-
rechte oder Nutzungsrechte von Daten
Eine eindeutige Regelung zum Eigentum, chenden Abstimmung im Umgang mit ver-
Handel oder Besitz von maschinenbezoge- haltens- und maschinengenerierten Daten.24
nen Daten ist wesentlicher Teil einer Rechts-
ordnung im digitalen Zeitalter und wirkt un- Der wesentliche Aktionsraum kommunaler
mittelbar auf den Rechtsrahmen der Unternehmen erweitert sich durch nicht-per-
Daseinsvorsorge. Auch der deutsche Rechts- sonenbezogene Daten und deren Nutzung
rahmen ist durch Fragmentierung geprägt. für potenzielle Zukunftsfelder.25 Kommunale
Mit dem sog. Open Data Gesetz22 ist die Unternehmen sind in ihrer Rolle als Daten-
Bundesregierung einen ersten Schritt in Rich- produzenten und Dienstleister Teil der mo-
tung neuer Geschäftsmodelle mit Daten ge- dernen Digitalwirtschaft und -gesellschaft
gangen. Behörden der unmittelbaren Bun- und befinden sich in einem besonderen
desverwaltung sind demnach verpflichtet Spannungsfeld. Einerseits müssen sie tag-
offene Verwaltungsdaten, erhobene und un- täglich ihren unverzichtbaren Teil zur kom-
bearbeitete Rohdaten, zu veröffentlichen und munalen Daseinsvorsorge leisten, anderer-
somit uneingeschränkt nutzbar und verwert- seits im Wettbewerb mit privaten Unternehmen
bar zu machen. Damit einher geht die Fest- bestehen. Das Angebot von attraktiven und
setzung der Open-Data Kriterien wie entgelt- innovativen Produkten im Rahmen von Smart
freie Bereitstellung, freier Zugang sowie Services und Smart Cities and Regions ist
Maschinenlesbarkeit.23 Dennoch mangelt es wesentlich von der zukünftigen Nutzung von
den bisherigen Rechtsinstrumenten – wie Daten abhängig.
etwa aus dem Datenschutzrecht, dem Eigen-
tumsrecht, dem Delikts- und Strafrecht, so- Zwei wesentliche Richtungen bestimmen die
wie aus dem Datenbankrecht, im Rahmen Diskussion im Umgang mit nicht-personen-
des Schutzes von Geschäftsgeheimnissen bezogenen Daten. Während die Einen der
oder aus dem Patentrecht – an einer ausrei- Zuordnung von Daten im Sinne einer Daten-
22 Open-Data-Gesetz § 12a EGovG
23 BMI „Moderne Verwaltung – Open Data“ abrufbar unter https://www.bmi.bund.de/DE/themen/moderne-verwaltung/
open-government/
24 Czychowski & Siesmayer (2018) Rn 20.5.
25 Gemäß der DSGVO werden „personenbezogene Daten“ definiert als „alle Informationen, die sich auf eine identifizierte
oder identifizierbare natürliche Person (im Folgenden „betroffene Person“) beziehen; als identifizierbar wird eine
natürliche Person angesehen, die direkt oder indirekt, insbesondere mittels Zuordnung zu einer Kennung wie einem
Namen, zu einer Kennnummer, zu Standortdaten, zu einer Online-Kennung oder zu einem oder mehreren besonderen
Merkmalen identifiziert werden kann, die Ausdruck der physischen, physiologischen, genetischen, psychischen,
wirtschaftlichen, kulturellen oder sozialen Identität dieser natürlichen Person sind“. Im Umkehrschluss ergibt sich die
Definition für nicht-personenbezogene Daten.
15EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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inhaberschaft und eines Ausschließlichkeits- Bereich zur Verkehrsoptimierung sind.
rechts als Dateneigentumsrecht befürwor- Deutschlandweit geht das BMVI von einem
ten,26 sehen Andere die Regelung des zweistelligen Milliarden-Euro-Betrag aus, der
Zuganges zu Daten als einen maßgeblichen allein mit Klärung der Eigentumsregelung
Weg an. Für beide Richtungen gibt es gute nicht nutzbar gemacht werden könnte und
Argumente. innovative Lösungen nicht fördert.30 Da in ei-
nem zunehmenden Maße Daten in ihrem
Zuordnung Wert die körperlichen Sachen ersetzen,
schafft ein Eigentumsrecht konkrete, gegen
Die Zuordnung von Daten entspricht einem Angriffe zu schützende Vermögenswerte.31
Leistungsschutzrecht, das sich aus der
Schaffung der Daten folgert.27 Als Kandida- Kritiker weisen auf die Vielzahl der potenziell
ten für eine Zuordnung kommen auch kom- Beteiligten hin, die sie an der Möglichkeit ei-
munale Unternehmen in Frage, die in die Inf- ner eindeutigen und exklusiven Zuweisung
rastruktur, Entwicklung von Anlagen und eines Datums oder einer Datensammlung zu
deren wirtschaftliche Betrieb investiert und einem einzelnen „Eigentümer“ oder „Produ-
die Kosten dafür getragen haben. In der Tat zenten“ zweifeln lässt.32 Die fehlende interes-
liegt es nahe, dass Anreize für die Herstel- sengerechte Zuweisung der Daten mache es
lung, Sammlung und Kommerzialisierung unmöglich, den Schutzgegenstand ausrei-
von Daten ein wesentlicher Treiber der Ent- chend zu spezifizieren. Dies erschwere gera-
wicklung sein können, ähnlich der Anreizthe- de bei der dynamischen Entwicklung von
orie für Immaterialgüterrechte.28 Vielmehr Daten-Fragen und bei unterschiedlichen,
noch schafft eine Zuordnung Klarheit und branchenabhängigen Interessenlagen den
Rechtssicherheit, was die entsprechende rechtlichen Anwendungsspielraum. Zudem
Transaktionen vereinfacht.29 Ein Ausschließ- sprächen ökonomische Anreize dafür, die
lichkeitsrecht ermöglicht die wirtschaftlich Offenlegung von Daten zu schaffen, die
souveräne Nutzung. Allein der Wert von sen- Transaktionskosten in Datenmärkten zu sen-
sorgestützten Mobilitätsdaten liegt je Privat- ken und bestehende Marktungleichgewichte
fahrzeug bei ca. 350 Euro/Jahr, die auch für abzubauen.33
kommunale Unternehmen ein interessanter
26 Wiebe (2017) S. 87-93. ; Presse- und Informationsamt der Bundesregierung „Merkel: Eigentum an Daten regeln“
Pressemitteilung, 18.03.2017, abrufbar unter https://www.bundesregierung.de/Content/DE/Pressemitteilungen/
BPA/2017/03/2017-03-18-podcast.html;
27 zu Zuordnung von Daten siehe: Czychowski & Siesmayer (2018) Rn 53-55
28 Drexl (2016) Rn. 73; Heymann (2016) S. 652 ff
29 Ensthaler (2016) S. 3476 f.
30 BMVI (2017) S.3
31 Bartsch (2014) S. 297, 300; Hoeren (2013) S. 486-491); Redeker (2011) S. 634- 638; Wehlau & Meier (1998) S. 1585-
1588
32 Raabe, Wagner, Duisberg & Bunk (2017)
33 Peitz & Schweitzer (2018) S. 275-278
16EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
VORSORGE SEINSVORSORGE
Sie sprechen sich dafür aus, nicht die Zuord- rechts prüft und überlegt freiwillige sektorale
nung von Daten einzuführen, sondern ledig- Vereinbarungen oder Rahmenabkommen zu
lich den Zugang zu Daten zu regeln.34 schaffen.36 Daneben fallen Zugangsfragen
auf ein grundsätzliches Problem zurück.
Zugang Denn Verträge über Datenzugang stoßen an
die gleichen Grenzen wie bei der Zuordnung,
Mangels einer eigentumsrechtlichen „One- wenn es schwerfällt, die Daten als Gegen-
Size-Fits-All“-Lösung plädieren andere für stand der Verträge, rechtlich klar zu definie-
eine rechtliche Ausgestaltung des Zugangs ren. Fraglich bleibt, wie eine Kontrolle der zu-
zu verhaltens- und maschinengenerierten gänglichen Daten durch den Nutzer erfolgen
Daten. Sie sehen dies als „Grundlage jeden soll. Es gelten auch keine vertraglichen Re-
Datenrechts“35 und werben für die Etablie- gelungen gegenüber Dritten, die Zugang zu
rung einer (europäischen) Wettbewerbsord- den Daten von einem Vertragspartner des
nung für den diskriminierungsfreien Zugang Berechtigten erhalten.37
zu Daten (und Plattformen). Zur Regelung
des Zugangs von Daten fallen momentan ins- Aus Mangel an rechtlicher Klarheit greifen
besondere vertragsrechtliche Regelungen bisher viel praktischere Fragen. Vielfach sind
ins Auge. Dadurch werden Dritten für die technische Lösungen mit standardisierten
Nutzung von Daten (begrenzte) Nutzungs- Daten-Schnittstellen handlungsleitend und
rechte eingeräumt. Kritisch wird bemängelt, eröffnen bzw. verschließen Marktteilnehmern
dass die bisherigen Möglichkeiten vertragli- die Nutzung der Daten. Insofern lösen sich
cher Vereinbarungen hinsichtlich der Daten- die momentanen Datenfragen eher über den
erzeugung, -verarbeitung und -nutzung ver- faktisch-technischen als über den rechtli-
hältnismäßig schnell an ihre Grenzen stoßen. chen Zugang. Als Ansatz geht es dann um
Vielmehr noch fehlen vertragsrechtliche Inst- ein Recht auf Portabilität nicht-personenbe-
rumente, um die dynamischen Aspekte von zogener Daten. Allerdings entspringen aus
Netzwerken und Kooperationen aufzufan- der Gewährleistung von Datenübertragbar-
gen, die für Big Data-Anwendungen üblich keit höchst fragile Fragen, da es „technisch
sind. Es überrascht nicht, dass die EU-Kom- anspruchsvoll, kostenaufwendig und regulie-
mission verfügbare Rechtsinstrumente des rungsintensiv“38 ist.
allgemeinen Vertrags- und Wettbewerbs-
34 Drexl (2016) Rn. 114 ff.; Wiebe (2017) 87
35 Weigend (2017) S. 195
36 Europäische Kommission (2017a) Allerdings sieht auch die EU-Kommission, dass marktgestützte Lösungen allein sich
als nicht ausreichend erweisen könnten, um für Fairness und Innovationsfreundlichkeit zu sorgen, den Zugang für neue
Marktteilnehmer zu erleichtern und Lock-in-Effekte zu vermeiden, wenn die verschiedenen Marktteilnehmer über
unterschiedliche Marktmacht verfügen.
37 Czychowski & Siesmayer (2018)
38 Czychowski & Siesmayer (2018) Rn 56-64, S. 21
17EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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2.3 Auf dem Weg in eine europäische Datenwirt-
schaft
Innerhalb der europäischen Datenwirtschaft Formen des Data Sharing vor.42 Doch gerade
wurden bereits im Jahr 2014 257 Mrd. EUR die Zugänglichkeit von Daten sind wesentli-
oder 1,85 Prozent des europäischen Brutto- cher Innovationstreiber. „Data needs to move
inlandsproduktes erwirtschaftet. Für das Jahr to create value. Data sitting alone on a server
2020 erwartet die EU-Kommission eine Erhö- is like money hidden under a mattress. It is
hung auf 643 bis zu 739 Mrd. EUR, was mehr safe and secure, but largely stagnant and un-
als 3% des europäischen Bruttoinlandspro- derutilized.“43
duktes ausmacht und sich auf über 10 Millio-
nen Datenarbeiter in Europa verteilt.39 Schät- Innerhalb der Europäischen Kommission
zungen für Deutschland gehen von rund 6,4 werden rechtliche, technische und sonstige
Milliarden EUR Umsatz mit Big Data-Lösun- Arten von Hindernissen gesehen, die eine
gen aus.40 vollständige Einführung der europäischen
Datenwirtschaft verhindern und die gemein-
Der Marktplatz der Daten erfährt durch IoT same Nutzung und Wiederverwendung von
und Smart City einen deutlichen Zuwachs Daten zwischen Unternehmen in Europa be-
und wird sich weiter steigern, sodass sich grenzen.44 Insofern überrascht es nicht, dass
Daten zu einem wichtigen und wertvollen die EU Kommission im Hinblick auf nicht-per-
Wirtschaftsgut entwickeln.41 Untersuchungen sonenbezogene, verhaltens- und maschi-
zeigen auf, dass der Datenmarkt in der Euro- nengenerierten Daten und deren Zugang so-
päischen Union besser entwickelt werden wie deren Übermittlung als
könnte. Unternehmen neigen dazu, die Da- binnenmarktrelevante Rechtsfrage sehen
ten auch im Zuge vertikaler Integration weit- und für den freien Fluss nicht-personenbezo-
gehend unter eigener Kontrolle zu halten und gener Daten in der EU wirbt.45
sehen in ihren Geschäftsmodellen nur 2% als
„open data“ und etwa 20% in verschiedenen Entsprechend strebt die EU eine europäi-
39 siehe dazu Europäische Kommission (2017b): Die EU Kommission prognostiziert für das Jahr 2020 Qualifikationsdefizit
von 769.000 unbesetzten Stellen und insbesondere in den großen Mitgliedstaaten Deutschland und Frankreich
konzentriert ist.
40 Bitkom (2018)
41 Czychowski (2018)
42 Commission Staff Working Document; Barbero et al. (2018) S. 13 ff.
43 World Economic Forum (2012)
44 Barbero et al. (2018)
45 Europäische Kommission (2017c) Fragen zur Datenzugehörigkeit bei personenbezogenen Daten beantwortet die EU-
Kommission mit der Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO).
18EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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sche Datenwirtschaft als wichtigen Binnen-
marktgedanken im Rahmen ihrer Strategie
für einen digitalen Binnenmarkt an. Sie will
herrschende Rechtsunsicherheit für die wirt-
schaftliche Verwertung und Handelbarkeit
von Daten in verschiedenen Bereichen mit
Initiativen zum Datenbankschutz, Know-how-
Schutz, Richtlinienvorschlägen zur Gewähr-
leistung bei digitalen Inhalten, Kartellrecht
sowie die PSI-Richtlinie (PSI-RL) beheben,
um bessere Voraussetzungen für eine florie-
rende europäische Datenwirtschaft zu schaf-
fen.46
46 Europäische Kommission (2015); Europäische Kommission (2017a)
19EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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2.4 PSI-Richtlinie und Daten des öffentlichen Sektors
Der offene Datenmarkt der EU ist ein wesent- Über eine entsprechende Erweiterung der
licher Baustein der gesamten Datenwirtschaft Richtlinie wurde auf europäischer Ebene Ei-
Europas. Studien der EU-Kommission fanden nigung erzielt, die Veröffentlichung erfolgte
allerdings massive Hindernisse, öffentliche am 16. Juni 2019.
Daten zu nutzen: „the existence of “locked
data” prevents the PSI market from reaching Durch die Überarbeitung der PSI-Richtlinie
its full potential and also prevents the de- werden nunmehr nicht nur öffentliche Stellen,
velopment of new services and products“47. sondern auch öffentliche Unternehmen (nicht
Es wird erwartet, dass sich der direkte Ge- dagegen private Unternehmen) in den An-
samtwirtschaftswert von PSI von einem Aus- wendungsbereich mit einbezogen. Die Richt-
gangswert von 52 Mrd. EUR im Jahr 2018 für linie regelt hierbei vor allem, unter welchen
die EU28 auf 194 Mrd. EUR im Jahr 2030 er- Voraussetzungen, welche Art von Daten, in
höht. Die ehemalige Kommissarin für Digital welcher Form, zu welchem Preis und an wen
Economy and Society Mariya Gabriel fasste zur Verfügung gestellt werden müssen.
es wie folgt zusammen: „Der Steuerzahler hat
die Informationen des öffentlichen Sektors Vorbehaltlich anderweitiger nationaler Be-
bereits bezahlt. Eine weitere Öffnung dieser stimmungen werden auch die Daten von öf-
Informationen zur Weiterverwendung kommt fentlichen Unternehmen mit der Neuregelung
der europäischen Datenwirtschaft zugute, erfasst. Zwar werden die Unternehmen der
denn diese kann damit neue innovative Pro- Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung
dukte und Dienstleistungen anbieten – bei- nicht zur Digitalisierung analoger Daten und
spielsweise auch gestützt auf künstliche In- zur Informationsweitergabe gezwungen. Al-
telligenz.“48 lerdings müssen sie aber, wenn es entspre-
chende nationale Vorschriften gibt oder die
49
Mit der Novelle der PSI-Richtlinie initiierte öffentlichen Unternehmen ihre Daten freiwil-
die EU-Kommission für den öffentlichen Sek- lig mit Dritten teilen, die Grundsätze der
tor eine Debatte um den Datenbestand von Richtlinie über offene Daten und Informatio-
Behörden und öffentlichen Unternehmen. nen des öffentlichen Sektors einhalten.
47 Impact Assessment Support Study for the Revision of the Public Sector Information Directive, https://ec.europa.eu/
digital-single-market/en/news/impact-assessment-support-study-revision-public-sector-informationdirective
48 vgl. Digitaler Binnenmarkt: EU-Verhandlungsführer einigen sich auf neue Regeln für die gemeinsame Nutzung der
Daten des öffentlichen Sektors, Brüssel, 22. Januar 2019, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-525_de.htm
49 Richtlinie (EU) 2019/1024 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 20. Juni 2019 über offene Daten und die
Weiterverwendung von Informationen des öffentlichen Sektors.
20EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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Die novellierte PSI-Richtlinie regelt grund- HVD fest.
sätzlich lediglich die Weiterverwendung von
Daten und nicht den Zugang zu Daten. Der Für öffentlichen Unternehmen, die im Wettbe-
Anwendungsbereich bei öffentlichen Unter- werb stehen sind zwei Erleichterungen vor-
nehmen ist betroffen, wenn es sich im kom- gesehen: Zum einen müssen bereits bei der
munalen relevanten Bereich um Unterneh- Frage, ob ein bestimmter Datensatz als spe-
men aus dem Bereich Wasser-, Energie- und zifischer HVD definiert wird, die Auswirkun-
Verkehrsversorgung oder um Betreiber eines gen auf die Wettbewerbssituation der öffent-
ÖPNV handeln. Geschäftsgeheimnisse und lichen Unternehmen beachtet werden. Zum
Dokumente über kritische Infrastrukturen anderen gilt Folgendes: Falls es durch die
sind vom Anwendungsbereich der Richtlinie zur Verfügungsstellung der hochwertigen
ausgenommen. Handelt es sich um Doku- Datensätze zu einer Wettbewerbsverzerrung
mente, die in Zusammenhang mit Aktivitäten auf den entsprechenden Märkten kommen
stehen, in denen direkter Wettbewerb sollte, so müssen diese Daten zumindest
herrscht, so ist die PSI-Richtlinie nicht an- nicht umsonst zur Verfügung gestellt werden.
wendbar. Voraussetzung ist allerdings, dass
es einen entsprechenden Durchführungsbe- Handelt es sich nicht um HVD, so müssen öf-
schluss der EU-Kommission hierzu gibt. fentliche Unternehmen diese nicht kostenfrei
zur Verfügung stellen. Dazu stellen die Unter-
Ist der Anwendungsbereich der PSI-Richtli- nehmen die Daten in geeigneten Formaten
nie eröffnet, so ist für den Rechtsrahmen ent- und Verbreitungsmethoden dar und dürfen
scheidend, um welche Art von Daten es sich zugleich weiterhin „angemessene Gebüh-
handelt, insbesondere ob es sich um soge- ren“ erheben, um ihre Kosten zu decken so-
nannte „hochwertige Datensätze“ (high-va- wie teilweise einen angemessenen Gewinn-
lue datasets, kurz: HVD) handelt oder nicht. aufschlag verlangen.50 Als angemessene
Diese Frage wird durch die Anlage zur PSI- Gewinnspanne gilt ein Prozentsatz der Ge-
Richtlinie beantwortet. In der Anlage wird zu- samtgebühr, der über den zur Deckung ein-
nächst eine Liste von thematischen Katego- schlägigen Kosten erforderlichen Betrag hin-
rien festgelegt, bei denen es sich um HVD ausgeht, aber höchstens 5 Prozentpunkte
handeln kann (Geodaten, Erdbeobachtungs- über dem von der Europäischen Zentralbank
daten, Umweltdaten, meteorologische Daten, festgesetzten Zinssatz liegt.
statistische Daten, Unternehmensbesitzda-
ten, Mobilitätsdaten). Diese Liste kann von Zwei systematisch relevante Fragen bleibt
der Kommission jedoch noch erweitert wer- die EU-Kommission aber schuldig: Warum
den. Auf Grundlage dieser thematischen Lis- sollen die aus den wichtigen Investitionskos-
te setzt die Kommission die spezifischen ten für kommunale Infrastruktur und Daseins-
50 vgl. Europäische Kommission (2018a)
21EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
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vorsorge entstandenen Daten jetzt von Goo-
gle oder anderen Anbietern kommerzialisiert
werden können, während die kommunalen
Unternehmen zwar für die Infrastruktur be-
zahlen, ihnen jedoch neuartige Wirtschafts-
möglichkeiten verwehrt bleiben? Zwar sieht
die PSI-RL vor, dass die Regelungen auch
auf private Unternehmen ausgeweitet wer-
den können, jedoch nur wenn sich der natio-
nale Gesetzgeber dafür entscheidet.
Zudem regelt die PSI-Richtlinie den öffentli-
chen Sektor und unterwirft öffentliche Unter-
nehmen grundsätzlich den gleichen Rege-
lungen wie die öffentlichen Stellen (also vor
allem Behörden usw.). Es ist fraglich, ob die
vorgesehenen Sonderregeln für öffentliche
Unternehmen ausreichen, damit das von der
PSI-RL verfolgte Ziel (möglichst viele offene
Daten) erreicht wird. Vielmehr steht zu be-
fürchten, dass öffentliche Unternehmen im
Zweifel keine Daten erheben, wenn sie diese
im Anschluss (entweder kostenlos oder nur
gegen eine kleine Gebühr) an Wettbewerber
herausgeben müssen. Eine Datenerhebung
kostet Geld und muss für öffentliche Unter-
nehmen ökonomisch gerechtfertigt sein.
Der nationale Gesetzgeber ist gefragt, für
eine dringende Konkretisierung und Umset-
zung in nationales Recht innerhalb der nächs-
ten zwei Jahre zu sorgen. Zudem wird sich
die Kommission gemeinsam mit den Mit-
gliedstaaten in delegierten Rechtsakten und
Durchführungsrechtsakten daran machen,
die hochwertigen Datensätze zu ermitteln
und festzulegen.
22EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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2.5 Datenzugang für eine moderne Daseinsvorsorge
Kommunale Unternehmen verfügen über un- PSI-Richtlinie Standards formuliert und kom-
zählige Daten, die für ihre Aufgabenerfüllung munale Unternehmen teilweise als öffentliche
wesentlich sind. Ihr sicherer Austausch und Verwaltung sieht und ihren Daten gegen ge-
die einfache Verbindung in Wertschöpfungs- ringes Entgelt zugänglich machen will, ist der
netzwerken sind Voraussetzung für Smart deutsche Gesetzgeber gefordert, auch
Regions, innovative Leistungsangebote für bspw. die investiven Kosten in Infrastrukturen
die Bürger und automatisierte Geschäftspro- wie der Energie-, Wasser- oder Breitbandver-
zesse. Für ihre Rolle als Datenproduzent, sorgung in den Blick zu nehmen. Aus diesen
-bereitsteller oder -verwerter stellt rechtlicheInfrastrukturen entsteht vor Ort eine unge-
Klarheit und die Möglichkeit, geschäftliche heure Menge von Daten, deren Mehrwert
Potenziale zu nutzen, eine wesentliche Er- auch lokal sichtbar werden sollte. Kommuna-
folgsvoraussetzung dar. le Unternehmen müssen als Datenproduzen-
ten auch die Möglichkeit haben, die Daten für
Dabei kommen den kommunalen Unterneh- Smart Services und für die Smart Regions zu
men und ihren Daten eine doppelte Rolle zu. nutzen oder eben Erlöse aus der Weitergabe
Einerseits erfüllen die Unternehmen als aus- der Daten zu erhalten.
gegliederte, verselbstständigte Einheiten öf-
fentliche Zwecke und erbringen zuverlässig Sowohl auf europäischer wie auch auf natio-
Leistungen der Daseinsvorsorge. Anderer- naler Ebene ist die Bundesregierung bei der
seits weist gerade ihr wirtschaftlicher Auftrag Ausgestaltung der Gesetzgebung gefragt,
über die reine Gemeinwohlorientierung hin- um die Zukunft der Daseinsvorsorge zu si-
aus. Im konkreten Kontext der Digitalisierung chern. Zum einen muss es bei den Konkreti-
entsprechen die Daten von kommunalen Un- sierungen auf europäischer Ebene gelingen,
ternehmen mehr als nur denen von Verwal- den öffentlichen Unternehmen einen mög-
tungen und der öffentlichen Hand. Schließ- lichst weiten Handlungsspielraum zu belas-
lich entspringen sie konkreten wirtschaftlichen sen. Dies bedeutet den Anwendungsbereich
Betätigungen und sind wichtiger Bestandteil der PSI-Richtlinie in Bezug auf öffentliche
des ideellen Unternehmenswertes.51 Unternehmen auf europäischer Ebene mög-
lichst eng auszulegen und gewisse Daten
Während die EU-Kommission mit der aus dem Anwendungsbereich der PSI-Richt-
51 Peitz & Schweitzer (2018) S. 275-276
23EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
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linie herausnehmen.52 Ferner sollten Ge- Daten Rechnung.
schäfts- und Betriebsgeheimnisse53 sowie
die kritischen Infrastrukturen (KRITIS)54 mög- Es liegt nahe, die neue Bedeutung von Daten
lichst weit ausgelegt werden, damit die ent- in der Daseinsvorsorge dem wirtschaftlichen
sprechenden Daten nicht dem Anwendungs- Betreiber zuzuordnen. Dies scheint aufgrund
bereich Richtlinie unterliegen. Zentral ist, des erweiterten Interesses an der Beobach-
dass in Bezug auf die HVD die Konkretisie- tung und Verbesserung der Produkte ge-
rungen an thematischen Daten und spezifi- rechtfertigt. Gleichzeitig schützen kommuna-
schen Daten möglichst eng ausgestaltet und le Unternehmen in ihrem Geschäftsbetrieb
nur im Rahmen einer breiten Marktbeteili- schon heute private Interessen wirksam und
gung definiert werden.55 Dies weitet die ver- erfüllen ein öffentliches Interesse bspw. bei
bleibenden Auslegungs- und Umsetzungs- Smart Metering Informationen, die für Smart
spielräume auf nationaler Ebene und erlaubt Homes oder Pflegeinstitutionen erforderlich
die konsequente Nutzung in einem gestuften sind.56
Verfahren, dass die Daten der Daseinsvor-
sorge erschließt und den kommunalen Unter- In einer solchen Sicht gewinnt der gerechte
nehmen wirtschaftliche Betätigung in digita- Interessenausgleich zwischen dem Angebot
len Geschäftsfeldern ermöglicht. von Daten öffentlicher Unternehmen und der
Nachfrage potenzieller privatwirtschaftlicher
Auf nationaler Ebene geht es um eine ad- Akteuren nach nicht-personenbezogenen
äquate Ausgestaltung des Zugangs der Da- Daten an Bedeutung. Eine differenzierte Ab-
ten kommunaler Unternehmen. Folgt man stufung bestimmt die Verfügbarkeit. Unter-
dem Grundsatz der Europäischen Kommis- schiedliche Kriterien sind Art der Information
sion, um die Verpflichtung zum Teilen öffent- (public interest vs. commercial interest data),
licher Daten auf der einen Seite und nimmt Datenhalter und Geschäftsmodell (Private:
auf der anderen Seite die verständliche öko- sind Daten Kern des Geschäftsmodells und
nomische Bedeutung von Daten für die kom- der Wettbewerbsfähigkeit oder nur Beipro-
munalen Unternehmen in den Blick, dann ge- dukt ohne Kernbedeutung für Geschäft), Per-
winnt die Verfügbarkeit von Daten eine son des Zugangssuchenden und beabsich-
wesentliche Rolle. Die Pflicht zum „Teilen“ tigte Weiterverwendung (öffentliche
trägt dem verstärkten wechselseitigen Inter- Institutionen im öffentlichen Interesse).57
esse an Zuordnung von und Zugang zu den
52 Art. 1 Abs. 2 lit. b, ii PSI-RL.
53 Art. 1 Abs. 2 lit. d, iii PSI-RL.
54 Art. 1 Abs. 2 lit. e. PSI-RL.
55 Vgl. Art. 13, 14 PSI-RL.
56 Wiebe (2018)
57 Drexl (2016) S. 41 ff.
24EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
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Ein solch differenziertes Abstufungsmodell samen Nutzung in Geschäftsökosystemen.
erfasst die Unterschiedlichkeit von Daten, Dies macht eine genaue Betrachtung der
deren Nutzung quasi systemisch für die öko- Daten nötig, da nicht alle Daten im gleichen
nomische Anwendung ist und denen, die Maße schutzbedürftig sind und auch nicht
durch ihr Allgemeininteressen im Rahmen gleichermaßen werthaltig für die digitale
von Daten-Auswertungen oder in Form von Dienste. Es ist ratsam, dass die Bundesre-
Interessen des Staates öffentlich verfügbar gierung zügig in einen strukturierten Konsul-
sein sollten.58 Zwar wird dadurch die vorhan- tationsprozess mit den kommunalen Unter-
dene faktische Kontrolle der kommunalen nehmen eintritt, um die Konkretisierung der
Unternehmen als Datenproduzenten abgesi- entsprechenden Daten auf europäischer wie
chert, zugleich entsteht aber durch eine auch auf nationaler Ebene zu erreichen und
Zwangspflicht zur Verfügungsstellung der so der digitalen Daseinsvorsorge in Deutsch-
Daten ein positives Zugangsrecht für Außen- land Raum verschafft.
stehende (Zwangslizenz), welche wohlfahrts-
steigernd vergeben werden könne, ohne die
wirtschaftlichen Interessen innerhalb der
kommunalen Daseinsvorsorge zu schädigen.
Dadurch würde man einerseits einer weiten
Intention der PSI-Richtlinie gerecht und wür-
de andererseits der Gefahr vorbeugen, dass
öffentliche Unternehmen im Zweifel keine
Daten erheben, wenn sie diese im Anschluss
(entweder kostenfrei oder nur gegen kleine
Gebühr) an Wettbewerber herausgeben
müssen.
Kommunale Unternehmen müssen als Da-
tenproduzenten zunächst die Hoheit über
ihre Datenbestände rechtssicher wahren,59
um ihre Daten für Smart Services und für
Smart Regions zu nutzen oder eben Erlöse
aus der Weitergabe der Daten zu erhalten.
Es geht um die Balance zwischen dem
Schutzbedürfnis an Daten und ihrer gemein-
58 Die OECD bezeichnet dies mit dem Begriff „data commons“, der aber nicht im Sinne von Open Access zu ver- stehen
ist, sondern als diskriminierungsfreier Zugang für eine bestimmte erweiterte Gruppe, z. B. Nutzer einer Plattform für
Industriedaten. BBSR (2018) S. 12.
59 BBSR (2018) S. 12.
25Daten für eine moderne Daseinsvorsorge.
EINLEITUNG ZUKUNFTSFRAGEN DATEN FÜR EINE SZENARIEN ZUR HANDLUNGSEMP-
DATEN MODERNE DASEINS- ZUKUNFT DER DA- FEHLUNGEN
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3. Daten für eine moderne Daseinsvorsorge
Zerstören datengetriebene Geschäftsmodel- eine Plattform mit den Bedürfnissen potenzi-
le bestehende Märkte? Zumindest wirbeln sie eller Kunden optimal zusammengebracht.
in einer zunehmenden Anzahl an Branchen Während sich für den Kunden ein unmittel-
bestehende Strukturen erheblich durchein- barer Mehrwert ergibt, fallen für Hotels zum
ander und konkurrieren mit bestehenden Ge- Teil nicht unerhebliche Provisionen an, die
schäftsmodellen um Marktanteile und Kun- das Portal für seinen Vermittlungsdienst er-
denkontakte. hebt.
Gemeinhin wird dieses Phänomen unter dem Zudem verliert das Hotel den unmittelbaren
Begriff der Disruption diskutiert. Mit diesem Kontakt zum Kunden und kann daher nicht
Begriff werden Aktivitäten beschrieben, die mehr eigenständig Mehrwert-Dienste anbie-
darauf abzielen, sich mit digitalen Lösungen ten. Vielmehr entwickeln die Plattformen mitt-
in bestehende Geschäftsmodelle einzuklin- lerweile ein Eigenleben und entwickeln im-
ken.60 Konkret lässt sich dies etwa im Hotel- mer neue Zusatzangebote (z. B. zusätzlich
bereich beobachten: Dort versuchen Hotels einen Mietwagen buchen). Mithin hat das
ihre Übernachtungskapazitäten direkt an po- den Effekt, dass die Aufmerksamkeit des
tenzielle Kunden zu vermitteln, die eine Über- Kunden zunehmend von den Einzelanbietern
nachtungsmöglichkeit an einem bestimmten (Hotel, Mietwagenverleih etc.) auf die Betrei-
Ort suchen. Disruptiv im Markt sind Portale ber der Plattform gelenkt und dadurch deren
wie HRS oder booking.com platziert, die mit Marktmacht erheblich gesteigert wird.
ihrer Plattform für mögliche Hotelkunden ei-
nen klaren Mehrwert in der Vermittlung bie- Dass Betreiber datenbasierter Geschäftsmo-
ten: Alle potenziellen Übernachtungsmög- delle zunehmend die Produktentwicklung
lichkeiten am Zielort X sind auf einen Blick und Preisgestaltung in Märkten mitbestim-
einsehbar (Optionssteigerung, hohe Erfolgs- men, lässt sich in einer zunehmenden Anzahl
wahrscheinlichkeit) und die Buchung verläuft an Branchen wie dem Einzelhandel (Ama-
für alle Unterkünfte nach dem gleichen Pro- zon) oder Taxigewerbe (Uber) beobachten.
zessschema ab (Erwartungsstabilität, Ge- Hier bilden mittlerweile Akteure den Markt-
wohnheit). Das Geschäftsmodell solcher kern die im Grunde außer einer IT-Architektur
Plattformen ist ganz wesentlich Daten-getrie- keine unmittelbar marktrelevanten Assets be-
ben. Daten der Hotels werden digital, über sitzen.
60 Schlotmann (2018) S. 1-3
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