DAS CARE-SYSTEM IN URUGUAY: SCHRITTE IN RICHTUNG EINES FEMINIS TISCHEN WANDELS? - Studie zum Entstehungs- und Umsetzungsprozess ...
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Mariana Campanella Casas DAS CARE-SYSTEM IN URUGUAY: SCHRITTE IN RICHTUNG EINES FEMINISTISCHEN WANDELS? Studie zum Entstehungs- und Umsetzungsprozess
MARIANA CAMPANELLA CASAS: Feministin und Psychologin. Sie hat ihren Abschluss in Gender Studies und Gleichstellungspolitik an der Lateinamerikanischen Fakultät für Sozialwissenschaften (FLACSO) gemacht. In den letzten neun Jahren hat sie sich mit politischen Maßnahmen in den Bereichen Arbeit, professionelle Ausbildung und Care-Politik beschäftigt. Im Rahmen dieser Beschäftigung war sie an der Planung, Ausführung und dem fachspezifischen Monitoring der Maßnahmen beteiligt. Außerdem hat sie diverse Projekte zur Begleitung und Beratung von verschiedenen Zielgruppen, z. B. von Jugendlichen, jungen Erwachsenen, älteren Menschen, Personen der ländlichen Bevölkerung, Arbeitslosen, etc., durchgeführt. Sie ist der Ansicht, dass eine Gender-Perspektive oder ein feministischer Blick unabdingbar sind, wenn es darum geht, politische Maßnahmen zu entwerfen, umzusetzen und zu evaluieren. Ebenso wie in den direkten Kontakt mit denjenigen Menschen zu treten, die die Maßnahmen betreffen und ihnen aktiv zuzuhören. IMPRESSUM ONLINE-Studie 1/2022 wird herausgegeben von der Rosa-Luxemburg-Stiftung V. i. S. d. P.: Alex Wischnewski Straße der Pariser Kommune 8A · 10243 Berlin · www.rosalux.de ISSN 2749-3156 · Redaktionsschluss: Februar 2022 Illustration Titelseite: Cooperativa de Diseño | Argentina (https://cooperativadedisenio.com/) Übersetzung aus dem Spanischen und Lektorat: Ulrike Geier und Sarah Weis Redaktion: Alex Wischnewski Layout/Satz: MediaService GmbH Druck und Kommunikation Erstellt mit finanzieller Unterstützung des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Für diese Publikation ist alleine die Herausgeberin verantwortlich. Die hier dargestellten Positionen geben nicht den Standpunkt des Zuwendungsgebers wieder. Die Publikation wird kostenlos abgegeben und darf nicht zu Wahlkampfzwecken verwendet werden.
INHALT Einleitung 4 1 Einführung in das nationale intergrale Care-System 4 1.1 Allgemeine Überlegungen zur Republik Uruguay 4 1.2 Mitte-Links-Regierungen in Uruguay: grundlegende Charakteristika 5 1.3 Einführung in das SNIC 6 1.4 Struktur des SNIC 7 1.5 Strategische Komponenten und angebotene Dienstleistungen 7 1.6 Lokal angepasste Angebote 8 2 Entwicklungsprozess des SNIC 9 2.1 Vorgeschichte 9 2.2 Netzwerk Gender und Familie: 9 2.3 Internationaler Rahmen 11 2.4 Institutionalisierung von Gleichstellungspolitik und feministische Folgemaßnahmen 11 2.5 Positionierung institutioneller, gewerkschaftlicher und politischer Akteure 11 2.6 Eingang in die Regierungs-Agenda 12 2.7 Landesweite Debatte zur Care-Arbeit 13 2.8 Gesellschaftliche Rechenschaftspflicht. Gründung des Red Pro Cuidados 14 2.9 Verabschiedung des Gesetzes zur Gründung des SNIC. Abstimmung über das Budget 15 3 Analyse des SNIC aus einer feministischen Perspektive 16 3.1 Grundlegende Konzepte 16 3.2 Leitlinien des SNIC 17 3.3 Analyse der drei Ziele: Anerkennung, Reduzierung, Umverteilung 17 3.4 Berücksichtigung der gendersensiblen Perspektive 21 3.5 Institutionelle Mechanismen für die Gleichstellung der Geschlechter 23 3.6 Allgemeine Überlegungen zur Funktionsweise des SNIC. Das Recht auf Care 24 4 Fazit: Auf dem Weg zu einer feministischen Ökonomie 25 Literatur 28 Anhang 31 Übersicht der verwendeten Abkürzungen 33
EINLEITUNG
Die vorliegende Studie befasst sich mit dem Entste- politischen Entscheidungen zu dessen Finanzierung
hungsprozess und der Umsetzung des Nationalen charakterisiert.
Integralen Care-Systems1 Uruguays (im Folgenden Im dritten Kapitel soll die Umsetzung des Systems
SNIC) und analysiert es aus einer feministischen Per- aus einer feministischen Perspektive und anhand
spektive. derjenigen Elemente, die sich als innovativ und/oder
Das erste Kapitel dient zur Einführung in das Thema. als Herausforderungen erwiesen haben, analysiert
Hierzu werden kurz die soziopolitische Struktur Uru- werden. Die Hauptfrage dieses Kapitels bezieht sich
guays und die 15-jährige Periode der Mitte-Links-Re- darauf, wie und in welchem Umfang das SNIC dazu
gierungen im Land dargestellt, wobei der politische beigetragen hat, Geschlechterungleichheiten zu
Kontext, der die Entwicklung des SNIC ermöglichte, beseitigen. Inwieweit wird im System eine gender-
und die Gründe für dessen Entstehung berücksich- sensible Perspektive umgesetzt? Hierfür wird sich
tigt werden. Außerdem werden die konzeptionellen auf den konzeptionellen Rahmen der feministischen
Grundlagen des Programms, die darin entworfenen Ökonomie und der Care-Ökonomie bezogen. Die ver-
Ziele, der institutionelle Aufbau und die angebotenen schiedenen Angebote werden anhand der drei Ziele
Dienstleistungen ausführlich dargelegt. Anerkennung, Reduzierung und Umverteilung der
Im zweiten Teil wird der Entwicklungsprozess des Aufgaben von Care-Arbeit analysiert. Es wird außer-
SNIC ausgehend von zwei Fragen beleuchtet: Welche dem auf die institutionellen Mechanismen für die
Akteure waren daran beteiligt und wie? Und welche Gleichstellung der Geschlechter und deren Hand-
Stellung hatte die feministische Bewegung bei der lungsspielraum eingegangen. Das Kapitel endet mit
Ausarbeitung und Umsetzung? Hierbei wird sche- einer allgemeinen Einschätzung der institutions- und
matisch die Vorgeschichte der Bewegung dargelegt sektorenübergreifenden Funktionsweise des SNIC
und die ersten Annäherungen an die Care-Thematik und der Wahrnehmung des Rechts auf Care durch die
beschrieben. Des Weiteren werden die Beziehun- Bürgerinnen und Bürger.
gen, Positionen, Spannungen und Übereinkommen Das letzte Kapitel besteht aus einer Sammlung von
zwischen den Akteuren dargestellt, die das Thema Empfehlungen, basierend auf den Lektionen, die wir
auf die politische Agenda gebracht haben. Insbe- aus den Erfahrungen mit dem SNIC in den ersten fünf
sondere wird auf die Rolle, die die Zivilgesellschaft, Jahren seit seiner Einführung und der Analyse sei-
die feministische Bewegung, die Wissenschaft und nes Entstehungsprozesses gelernt haben. Anhand
Politikerinnen bei der Entstehung des SNIC gespielt dieser Empfehlungen soll versucht werden, erste
haben, eingegangen. Die von der Regierung nach Schritte bei der Schaffung politischer Maßnahmen
der politischen Etablierung des Themas eingeführten zur Care-Arbeit zu skizzieren und die Notwendigkeit
institutionsübergreifenden Arbeitsmechanismen und darzulegen, diese mit anderen Politikbereichen zu
Dialog-Formate mit den Bürgerinnen und Bürgern verknüpfen, um eine feministische Ökonomie errei-
zur Gestaltung des SNIC werden zusammen mit den chen zu können.
1 EINFÜHRUNG IN DAS NATIONALE INTEGRALE CARE-SYSTEM
1.1 ALLGEMEINE ÜBERLEGUNGEN Ungleichheit und Armut (Weltbank 2019) sowie eine
ZUR REPUBLIK URUGUAY hohe Alterungsrate hervor (Aranco et al. 2018). Das
Land ist eine demokratische, laizistische Republik mit
Es ist nötig, zu Beginn in groben Zügen die histori- gemäßigten politischen Tendenzen und wurde histo-
schen Prozesse zu beschreiben, die die sozio-politi- risch über lange Zeit abwechselnd von zwei Parteien
sche Struktur Uruguays beeinflusst haben. regiert, der konservativen Partido Blanco (dt.: Weiße
Im Vergleich mit anderen Ländern der Region sticht Partei) und der liberalen Partido Colorado (dt.: Rote Par-
die Gesellschaft Uruguays durch ein geringes Maß an tei). Ab 2005 etablierte sich eine Mitte-Links-Regierung.
1 Mit den synonym verwendeten Begriffen Care-Arbeit, Sorge-Arbeit und Care werden im Folgenden alle unbezahlten und bezahlten (re)produktiven
Tätigkeiten des Sorgens, der Pflege und der Fürsorge im privaten häuslichen oder institutionellen Umfeld bezeichnet, die überwiegend von Frauen
geleistet werden. Unbezahlte Sorge-Arbeit kann z. B. Hausarbeit oder Kindererziehung sein, bezahlte Care-Dienstleistungen sind u.a. Kinderbetreuung,
Alten- und Krankenpflege oder Bildung, Anm. d. Übers.
4Uruguay wurde weltweit auch als die «Schweiz Ame- 1.2 MITTE-LINKS-REGIERUNGEN IN URUGUAY:
rikas» bekannt, was an der hohen Lebensqualität im GRUNDLEGENDE CHARAKTERISTIKA
Land lag, sowie an der vom Batllismo2 vorangetrie-
benen fortschrittlichen und reformistischen Gesetz- Die Parteienkoalition Frente Amplio verzeichnete
gebung. Diese beinhaltete eine Trennung von Staat nach der Rückkehr zur Demokratie ein stetiges
und Kirche, die Verstaatlichung der Infrastruktur und Wachstum und konnte mit der absoluten Mehrheit
der Industrie, Arbeitsschutzgesetze für die Arbeiter- der Wählerstimmen 2004, zum ersten Mal seit ihrem
klasse, hohe Einschulungsraten und den Aufbau der Bestehen, die Regierung stellen, was sie in drei aufei-
Mittelklasse. Uruguay war außerdem 1927 das erste nanderfolgenden Wahlperioden beibehielt: Von 2005
Land Lateinamerikas, das das Frauenwahlrecht aner- bis 2010 unter der Präsidentschaft von Tabaré Váz-
kannte. quez, von 2010 bis 2015 unter José Mujica und von
Dieser Sozialstaat bestand, relativ stabil und mit einer 2015 bis 2020 wieder unter Vázquez. Im Folgenden
demokratischen Kultur, bis Anfang der 1960er Jahre. werden die grundlegenden Merkmale der drei Amts-
Die weltweiten wirtschaftlichen Veränderungen führ- zeiten dargestellt.
ten jedoch zu einer lokalen Wirtschaftskrise, in der Die erste Regierung unter Vázquez zeichnete sich
die soziale Unzufriedenheit stieg und sich eine wach- durch seine reformerische Dynamik aus und wid-
sende politische Radikalisierung bemerkbar machte. mete sich der Bewältigung der sozio-ökonomischen
Im Februar 1971 gründete sich mit der Frente Amplio Krise im Land durch einen starken Ausbau der sozi-
(dt.: Breite Front) die erste Koalition linker Parteien im alpolitischen Maßnahmen. Zu diesem Zweck wurde
Land. das Ministerium für soziale Entwicklung (MIDES)
Die fortschreitende Destabilisierung gipfelte im gegründet. Zu den Errungenschaften dieser Periode
Staatsstreich durch das Militär im Juni 1973. Die dar- zählen eine Steuerreform, die Reform des Gesund-
auffolgende Periode der Diktatur dauerte zwölf Jahre heitssystems, Arbeitsregelungen zum Schutz der
und war gekennzeichnet durch Staatsterrorismus, Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnen, die Erhöhung
das Verbot politischer Gruppierungen und eine mas- der Renten und Pensionen sowie gesetzliche Rah-
senhafte Flucht ins Ausland. Wirtschaftlich wurde ein menbedingungen für die Arbeit im Haushalt und auf
neoliberaler Kurs eingeschlagen, der mit einem star- dem Land. Ebenso wurde mit der Gründung des Nati-
ken Verlust der Kaufkraft und der sozialen Absiche- onalen Fraueninstituts (INMUJERES) eine offizielle
rung einherging. Institution für Gleichstellungspolitik geschaffen, die
1980 wurde eine Verfassungsreform vorgeschlagen, für gesetzliche Regelungen und landesweite Aktions-
die die De-facto-Regierung legitimieren sollte, jedoch pläne sorgt.
von der Bevölkerung abgelehnt wurde. Im Zuge der Die Regierung von José Mujica war geprägt von Fort-
Wirtschaftskrise und der Schwächung der repres- schritten in der sogenannten Rechte-Agenda, wie
siven Kräfte begann der Prozess der Rückkehr zur der Verabschiedung des Gesetzes zum umfassenden
Demokratie, der in den Wahlen 1984 sein erfolgrei- Schutz von Menschen mit Behinderungen im Jahr
ches Ende fand. 2010, dem Gesetz zu freiwilligen Schwangerschafts-
Im Zeitraum zwischen 1985 und 2005 wechselten abbrüchen im Jahr 2012 und dem Gesetz zur gleich-
sich die traditionellen Parteien an der Regierung ab. geschlechtlichen Ehe sowie zur öffentlichen Regulie-
Die 1990er Jahre brachten Stabilität und Wirtschafts- rung und Kontrolle von Cannabis im Jahr 2013.
wachstum. Die politische Landschaft änderte sich mit Die letzte der drei Regierungsperioden setzte die Fort-
dem Erstarken der Frente Amplio, die sich als mode- schritte bei der sozialen Absicherung fort. So wurde
rat sozialdemokratische Option angesichts der neo- 2017 das Integrale Gesetz gegen geschlechtsspe-
liberalen Politik etablierte und damit das historische zifische Gewalt verabschiedet, 2018 das Integrale
Zweiparteiensystem aufbrach. Gesetz für trans Personen und 2019 das Gesetz gegen
Ab Mitte der 1990er Jahre begann sich der stetige Diskriminierung und zur Gleichstellung von Männern
Rückgang der Armutsquote umzukehren. Am Ende und Frauen. Auch das Gesetz zum SNIC, das Flagg-
des Jahrzehnts führte dann die durch die Argentinien- schiff der linken Koalition, wurde in dieser Zeit verab-
und Brasilien-Krise verursachte Instabilität 2002 auch schiedet und dessen Umsetzung begonnen.
zu einer Finanzkrise in Uruguay, der schärfsten, die
das Land je erlebt hatte. Die wirtschaftliche Rezession
schlug hart zu und führte zu einem steilen Anstieg der
Arbeitslosigkeit und Armutsrate.
2 Eine politische Strömung, die benannt nach und begründet ist in den Ideen von José Batlle y Ordoñez, Mitglied der Partido Colorado und zweimaliger
Präsident des Landes, von 1903 bis 1907 und 1911 bis 1915.
51.3 EINFÜHRUNG IN DAS SNIC schaftliche Entwicklung des Landes voranzutreiben.
Außerdem soll es die Aufteilung der Verantwortung
Die uruguayische Regierung begann ab 2010, die unter den Geschlechtern fördern, so dass Männer
wissenschaftliche Forschung und die Forderun- und Frauen sich die Betreuungsarbeit gleichberech-
gen der Zivilgesellschaft zum Thema Care-Arbeit zu tigt teilen und Zugang zu den gleichen Möglichkeiten
nutzen, um sie in den Prozess der Erarbeitung des haben, ihr persönliches, familiäres und berufliches
SNIC einfließen zu lassen. In dieser Etappe waren Leben zu gestalten. Ebenso soll das Care-System
die wichtigsten Bestrebungen sowohl zu etablieren, das Recht auf eine qualitativ hochwertige Betreuung
dass Care eine grundlegende gesellschaftliche Auf- für alle hilfsbedürftigen Personen garantieren, sowie
gabe darstellt als auch das Recht darauf zu veran- die Pflicht, dass diese solidarisch zwischen Familien,
kern, Sorge-Arbeit unter qualitativen Bedingungen gemeinnützigen Organisationen, Staat und Markt zu
auszuüben und zu empfangen. Dabei wurde das verwalten und zu finanzieren ist. Des Weiteren soll
Ziel verfolgt, Care neben Bildung, Gesundheit und durch das SNIC Care-Arbeit aufgewertet, formalisiert
Sozialversicherung schrittweise als vierte Säule der und professionalisiert werden.
sozialen Absicherung einzuführen (Grupo de Tra- Als System umfasst es die Ausarbeitung und Umset-
bajo Interinstitucional; Consejo Nacional de Políti- zung neuer politischer Maßnahmen zur Care-Arbeit,
cas Sociales [CNPS] 2010). Am 27. November 2015 die Ausweitung des Angebots und die institutions-
wurde das Gesetz Nr. 19.353 zur Gründung des SNIC übergreifende Koordinierung und Regulierung der
erlassen, welches die bereits genannten Bestrebun- existierenden Leistungen sowie die Schulung von
gen näher erklärt. Als Grundprinzipien werden «die Menschen, die Sorge-Tätigkeiten ausführen. Es wird
Einbeziehung der Gender- und Generationenper- angestrebt, Care-Angebote schrittweise weg von
spektive, Berücksichtigung der unterschiedlichen einer Fokussierung und hin zu einem allgemeineren
Bedürfnisse von Frauen, Männern und Altersgrup- Angebot zu entwickeln, um die Pflege hilfsbedürfti-
pen, Förderung der kulturellen Überwindung der ger Gruppen zu garantieren und deren Autonomie
geschlechtlichen Arbeitsteilung und die Vertei- voranzutreiben. Eine lokale, dezentrale Herange-
lung der Pflegeaufgaben auf alle gesellschaftlichen hensweise wird als grundlegend angesehen, um die
Akteure» genannt sowie «Solidarität bei der Finan- spezifischen Bedürfnisse der Gemeinden und Regio
zierung, damit die Nachhaltigkeit bei der Mittelzu- nen in Absprache mit den jeweiligen Verwaltungen
weisung für ein umfassendes Betreuungsangebot der Departamentos und Kommunen berücksichtigen
sichergestellt ist». zu können.
Ziel ist es, die sogenannte Care-Krise (Pérez Oro- Care-Arbeit umfasst laut dem Gesetz Nr. 19.353 «die
zco 2006) zu bewältigen. Im Gegensatz zu anderen Tätigkeiten, welche hilfsbedürftige Personen emp-
lateinamerikanischen Ländern hat Uruguay vorzei- fangen müssen, um ihr Recht zu gewährleisten, die
tig die ersten beiden Phasen des demografischen grundlegenden Bedürfnisse und Aktivitäten des täg-
Übergangs durchlaufen, sodass es frühzeitig eine lichen Lebens zu erfüllen, weil ihnen die Autonomie
gealterte Bevölkerungsstruktur aufweist (Pellegrino fehlt, diese selbst auszuführen». Als Hilfsbedürftigkeit
2013), weshalb längerfristig mehr und bessere Pflege wird «der Zustand» definiert, «in dem sich Menschen
benötigt wird. Hinzu kam, bedingt durch die wirt- befinden, die auf die Betreuung durch eine oder meh-
schaftlichen Zwänge der Krise, die verstärkte Betei- rere Personen oder auf wichtige Hilfe beim Verrichten
ligung der Frauen an der Erwerbsarbeit in den letzten grundlegender Tätigkeiten oder zur Befriedigung der
Jahrzehnten, der Anstieg des Bildungsniveaus unter täglichen Bedürfnisse angewiesen sind». Einige der
Frauen und ein kultureller Wandel, der unter anderem relevanten Aktivitäten meinen hier zum Beispiel, sich
zu einem stetigen Anwachsen der Scheidungsrate zu ernähren, Körperhygiene zu betreiben, die Fortbe-
und dem Bedürfnis nach mehr Autonomie führte. Bei wegung, das Anziehen, usw.
den öffentlichen Care-Dienstleistungen wurde jedoch Außerdem werden in dem Gesetz als Zielgruppe des
von der historischen Annahme ausgegangen, dass SNIC sowohl diejenigen festgelegt, die Sorge-Arbeit
Frauen hauptsächlich im Haushalt tätig seien, und leisten als auch die Bevölkerungsgruppen, die sie
es wurden keine Anpassungen vorgenommen, um empfangen, also alle Kinder zwischen null und zwölf
den veränderten Umständen Rechnung zu tragen. Jahren, Menschen mit Behinderungen und Men-
Dies führte zu einem Anstieg sowohl von privaten als schen über 65 Jahren, die Hilfe bei der Verrichtung
auch von informellen und prekären Dienstleistungen der grundlegenden Tätigkeiten des täglichen Lebens
(durch arme und/oder migrantische Frauen), was je benötigen. Die Bestimmung des Grads der Hilfs-
nach finanzieller Möglichkeit wiederum Ungleich- bedürftigkeit wird anhand einer, für diesen Zweck
heiten in Bezug auf Zugang und Qualität mit sich entworfenen, Skala bemessen, die zwischen einem
brachte. leichten, mittleren und schweren Grad unterscheidet
Ziel des SNIC ist es, die Berufstätigkeit von Frauen und den Zugang zu den verfügbaren Dienstleistun-
zu begünstigen, um die wirtschaftliche und gesell- gen definiert.
61.4 STRUKTUR DES SNIC Zentren für Kinder- und Familienbetreuung [CAIF]).
Der Pflegebeirat berät das Staatssekretariat zu Best
Das Gesetz Nr. 19.353 legt fest, dass sich das SNIC Practice-Methoden bei der Erreichung der Ziele des
aus der Nationalen Versammlung zu Care-Fragen, aus SNIC und überwacht die Einhaltung nationaler und
dem Staatssekretariat für Care-Fragen und dem Pfle- internationaler Normen bei dessen Entwicklung und
gebeirat zusammensetzt. Umsetzung.
Die Nationale Versammlung zu Care-Fragen wird
vom Ministerium für soziale Entwicklung (MIDES)
geleitet und setzt sich aus Vertretern der folgenden 1.5 STRATEGISCHE KOMPONENTEN
öffentlichen Einrichtungen zusammen, die direkt UND ANGEBOTENE DIENSTLEISTUNGEN
oder indirekt Leistungen im Bereich Care-Arbeit
anbieten, regulieren oder finanzieren: Vertretungen Im Nationalen Plan zur Care-Arbeit 2016 bis 2020
des Ministeriums für Bildung und Kultur (MEC), des (Junta Nacional de Cuidados 2015) wurden folgende
Gesundheitsministeriums (MSP), des Ministeriums strategische Komponenten des SNIC festgelegt:
für Arbeit und Soziales (MTSS), des Wirtschafts- und Regulierung, Ausbildung, Informations- und Wis-
Finanzministeriums (MEF), des Planungs- und Haus- sensverwaltung, Kommunikation und Dienstleistun-
haltsreferats (OPP), des Vorstands der nationalen gen.
Bildungsverwaltung (ANEP), der Bank für soziale Vor- Regulierung bezieht sich auf das Überprüfen und Ver-
sorge (BPS), des Kinder- und Jugendinstituts (INAU) bessern des existierenden, gesetzlichen Rahmens,
und des Kongresses der Gouverneure. Das Nationale um neue Bestimmungen zu erstellen, die die Quali-
Fraueninstitut INMUJERES ist ebenfalls vertreten, tät der angebotenen Leistungen sowie das Recht auf
um zu überprüfen, dass eine Gender-Perspektive im Care sichern.
System berücksichtigt wird. In dieser Position hat es Die Komponente der Ausbildung umfasst das Ent-
ein Meinungs- aber kein Stimmrecht. Die Nationale werfen einer spezialisierten und fortschrittlichen
Versammlung zu Care-Fragen ist dafür verantwort- Schulungsstrategie für Pflegerinnen und Pfleger der
lich, der Exekutive die politischen Leitlinien, Prioritä- verschiedenen Zielgruppen, um so die unterschiedli-
ten und Strategien für das SNIC vorzuschlagen und chen Aufgaben der Care-Arbeit wertzuschätzen und
sie in Haushaltsfragen zu beraten. zu professionalisieren.
Das Staatssekretariat für Care-Fragen ist zuständig für Mit der Informations- und Wissensverwaltung wird
die Koordination und Absprache zwischen den Insti- auf eine zentrale Stelle verwiesen, welche die Umset-
tutionen des SNIC sowie für die Erstellung eines Nati- zung des SNIC dokumentiert, analysiert und über-
onalen Plans zur Care-Arbeit und dem damit verbun- wacht und die Informationen rund um das Thema
denen Budget, welche beide dem Vorstand vorgelegt erfasst und erarbeitet. Hierfür ist die Kooperation mit
werden. Es gehört zum MIDES und ist direkt für die der UDELAR und den Organen der internationalen
Überwachung und Umsetzung einiger der im Plan Zusammenarbeit von zentraler Bedeutung.
entworfenen Programme und Maßnahmen zustän- Durch die Kommunikationsarbeit sollen das SNIC und
dig. Es betreibt außerdem das «Portal de Cuidados», seine Angebote öffentlich sichtbar gemacht werden.
eine telefon- und webbasierte Interaktionsplattform, Es soll außerdem erreicht werden, dass die Bürge-
die von spezialisierten Fachkräften betrieben wird rinnen und Bürger ihr Recht darauf, Care auszuüben
und als vereinheitlichter «Zugang» der Bürger zum oder in Anspruch zu nehmen, anerkennen und anneh-
SNIC fungiert. men. Des Weiteren wird auf einen kulturellen Wandel
Der Pflegebeirat ist eine ehrenamtliche Institution, hingearbeitet, der die gleichmäßige Verteilung der
die sich zusammensetzt aus Repräsentanten des Aufgaben von Care-Arbeit unter Familien, gemein-
Gewerkschaftsübergreifenden Plenum der Arbeit- nützigen Organisationen, Staat und Markt fördert.
nehmer – Nationaler Arbeitnehmerkonvent (PIT-CNT) Hinsichtlich der Kinderbetreuung wird im Nationalen
und zivilgesellschaftlicher Organisationen (Red Pro Plan zur Care-Arbeit 2016 bis 2020 (Junta Nacional de
Cuidados, Nationale Organisation von Rentnern Cuidados 2015) die frühkindliche Altersgruppe (also
und Pensionären, Nationaler Verband der Nicht- Kinder zwischen null und drei Jahren) als primäre Ziel-
regierungsorganisationen, Nationale Ehrenamtli- gruppe der ersten Phase der Umsetzung des SNIC
che Kommission für Behinderung), Vertretern aus definiert.
dem wissenschaftlichen Umfeld, die sich mit dem Die Arbeit in diesem Bereich umfasst den Ausbau
Thema Care-Arbeit befassen (Universität der Repu- des bereits bestehenden öffentlichen Betreuungs-
blik [UDELAR], Katholische Universität, Interdiszip- angebotes ab dem dritten Lebensjahr in Schulen
linäres Zentrum für Entwicklungsstudien [CIEDUR]) und öffentlichen Kindergärten (ANEP). Außerdem
und privaten Anbietern von Pflegedienstleistungen soll das Angebot der Zentren für Kinder- und Fami-
(Uruguayische Kammer für Unternehmen im Betreu- lienbetreuung (CAIF) und der Frühkindlichen Betreu-
ungsbereich, Genossenschaftsverband Uruguays, ungseinrichtungen (CAPI) – beide Teil des Kinder- und
7Jugendinstituts (INAU) – ausgebaut werden. Das dem die Betreuungsbelastung für Familienmitglieder Programm der Stipendien zur Sozialpädagogischen verringert werden. Die Inanspruchnahme des Pro- Inklusion (BIS) an privaten Bildungszentren für Kin- gramms ist kostenfrei. Der Notfallknopf besteht aus der aus sozio-ökonomisch vulnerablen Haushalten einem tragbaren elektronischen Gerät, mit dem sich soll ebenfalls erweitert werden. Darüber hinaus wird die Person, die ihn trägt, bei einem Notfall im Haus- ein neues Angebot geschaffen durch die Gemein- halt (z. B. bei einem Sturz) per Knopfdruck in einem 24 de-Betreuungshäuser (CCC), die die Altersspanne Stunden geschalteten Service-Zentrum melden kann. zwischen 45 Tagen und zwölf Monaten abdecken. Die Dieser Dienst wird vom Staat gefördert und von priva- Kinderbetreuung kann hierbei in den Wohnungen von ten Unternehmen angeboten. ausgebildeten Pflegerinnen und Pflegern stattfinden oder in Gemeinschaftsräumen. Schrittweise werden Tagesstätten eingerichtet für Kinder, deren Eltern 1.6 LOKAL ANGEPASSTE ANGEBOTE sich noch in der Schulausbildung befinden oder – in Absprache mit den Gewerkschaften – für Arbeite- Im Sinne der Politik zur Dezentralisierung wurden ver- rinnen und Arbeiter unterschiedlicher Unterneh- schiedene Projekte vorangetrieben. Die Kampagne men. Die Tagesstätten werden vom INAU oder von «Municipios que cuidan. Pueblos que cuidan» (dt.: zivilgesellschaftlichen Organisationen verwaltet, die Gemeinden kümmern sich. Dörfer kümmern sich) dafür mit staatlichen Stellen zusammenarbeiten. Die führte zusammen mit den Gemeinden und in Abspra- Pflegerinnen und Pfleger müssen in jedem Fall eine che mit lokalen und kommunalen Regierungen und Schulung absolvieren, die sie für die Ausübung der dem Planungs- und Haushaltsreferat (OPP) Unter- Tätigkeit qualifiziert. suchungen zu Sorgebedarfen durch, die in kleineren Es wird angestrebt das bereits bestehende Programm Gemeinden (mit weniger als 5.000 Einwohnern) nicht der Persönlichen Assistenzen (AP) für stark hilfsbe- abgedeckt werden. Durch die Einbeziehung der drit- dürftige Menschen auszuweiten, wobei zwischen ten Regierungsebene (den Gemeinden) sollen lokale zwei Altersgruppen unterschieden wird: Personen Kräfte gestärkt werden. Ausgehend von den Untersu- von null bis 29 Jahren und Personen über 80 Jah- chungen wurden zum Beispiel Angebote zur Betreu- ren. Perspektivisch soll die Altersspanne in späteren ung von älteren Menschen, von Kindern und Jugend- Arbeitsphasen schrittweise erweitert werden. Als lichen mit Behinderungen und von Kindern im Alter Arbeitsvoraussetzung für die Tätigkeit als AP müs- von null bis drei Jahren geschaffen. Außerdem ent- sen Interessierte den öffentlichen und kostenlosen standen Teams von Pflegerinnen und Pflegern aus den Grundkurs in der Betreuung absolvieren. Im Lehrplan Gemeinden (Sistema de Cuidados, 8. Oktober 2019). werden soziale und gesundheitliche Aspekte betont Es wurden Lokale Sorge-Initiativen gegründet, mit und eine gendersensible Perspektive sowie Men- spezifischen Angeboten, die von zivilgesellschaftli- schenrechtsfragen integriert. Der oder die AP betreut chen Organisationen auf Grundlage der festgestellten die betreffende Person in ihrer Wohnung für 80 Stun- lokalen Bedürfnisse entworfen und mit einem vorher den im Monat. Die Aufgaben bestehen darin, die zu zugewiesen Zeitplan und Budget umgesetzt wurden. betreuende Person bei der Verrichtung grundlegender Dazu gehören unter anderem Kindertagesstätten, Tätigkeiten des täglichen Lebens, wie Essen, Anzie- Strategien zur Förderung der Selbstfürsorge von Sor- hen, Körperpflege, Fortbewegung, Erholung, Lernen, ge-Arbeit leistenden Familienangehörigen und Orte etc. zu unterstützen, um ihre Autonomie zu fördern. zum Erlernen eines bewussten Umgangs mit digita- Je nach Einkommen kann die Bezahlung des oder der len Medien für Jugendliche mit Behinderungen (Sis- AP entweder zu 100 Prozent vom Staat übernommen tema de Cuidados, 23. November 2018). oder zwischen Familie und Staat aufgeteilt werden. Die Initiativen zur Aufteilung der Verantwortung unter Für ältere Menschen, die in der eigenen Wohnung den Geschlechtern, die von lokalen Institutionen aus leben und nur einen leichten oder mittelschweren dem Bereich der Sozialpolitik angestoßen wurden, Grad der Hilfsbedürftigkeit aufweisen, werden Tages- zielten darauf ab, das Bewusstsein der Gesellschaft stätten für über 65-Jährige angeboten sowie die für die gemeinsame Verantwortung von Frauen und Möglichkeit eines Notfallknopfes für Zuhause (Telea- Männern bei der Care-Arbeit zu fördern. Sie bestehen sistencia) für über 70-Jährige. Die Tagesstätten sind aus soziokulturellen Angeboten und setzen Kommuni- von zivilgesellschaftlichen Organisationen geleitete kationsstrategien um, zum Beispiel in Form von Inter- Betreuungseinrichtungen, in denen es neben kultu- ventionen im öffentlichen Raum (Wandbilder und Akti- rellen Aktivitäten auch Angebote zur Erholung und onen auf Straßenfesten), Aktivitäten in frühkindlichen zur körperlichen und geistigen Stimulation gibt, die Bildungseinrichtungen, Grund- oder Sekundärschulen dabei helfen sollen, die persönliche Autonomie zu för- (Freizeitangebote, didaktische Materialien, Kommu- dern sowie eine Verschlechterung des körperlichen nikationskampagnen) und durch die Erarbeitung von Zustands und die damit verbundene Heimeinwei- künstlerischen Ansätzen (Theater, Musik, Fotografie, sung zu verhindern oder zu verzögern. Es soll außer- etc.) (Sistema de Cuidados, 12. Februar 2020). 8
2 ENTWICKLUNGSPROZESS DES SNIC
2.1 VORGESCHICHTE qualitatives Angebot sicherzustellen. In der Studie
wird ebenfalls aufgezeigt, wie die geschlechtsbezo-
Nach der demokratischen Öffnung des Landes bil- gene Arbeitsteilung in der häuslichen Sphäre weiter
deten sich verschiedene Frauenkollektive – einige fortbesteht, und die Notwendigkeit eines kulturellen
davon mit einem feministischen Selbstverständ- Wandels und der Aufteilung von Care-Arbeit zwi-
nis – und gewannen an Stärke. Sie gruppierten sich schen Männern und Frauen betont (Aguirre y Mira
nach unterschiedlichen Interessen und Zugehörig- 1991, zitiert nach Cafaro 2014).
keiten, z. B. als Hausfrauen, Genossenschaftsmitglie-
der, Politikerinnen, Gewerkschafterinnen, etc. und
begannen einen Prozess des Austauschs und Aus- 2.2 NETZWERK GENDER UND FAMILIE:
handelns von Unterschieden und Gemeinsamkeiten. AUSTAUSCH
Die Kollektive fingen an auf Ungleichheiten hinzuwei-
sen, denen die uruguayischen Frauen in verschiede- In der bibliografischen Recherche über den Prozess
nen Bereichen ausgesetzt waren, angefangen bei der der öffentlichen Etablierung des Themas Care-Ar-
Familie und den damit verbundenen häuslichen Auf- beit, sticht als Hauptakteur das Netzwerk Gender und
gaben, was auch Care-Arbeit miteinschloss. Nach Familie (Red Género y Familia, RGF) hervor. Diese
und nach, jedoch nicht ohne dabei auf Widerstand zu zivilgesellschaftliche Gruppierung, die 1993 gegrün-
stoßen, positionierte sich eine feministische Agenda det wurde, vereint berufstätige Frauen, die sich selbst
auf der politischen Bühne und in den Institutionen. als Feministinnen bezeichnen. Begründet im Respekt
Einige der zentralen Themen, die im Laufe der Ent- vor der Diversität und im Kampf für die Gerechtigkeit
wicklung in Angriff genommen wurden, waren der der Geschlechter und Generationen, hat sich das
Kampf gegen häusliche Gewalt und für sexuelle und Netzwerk die Anerkennung der verschiedenen Fami-
reproduktive Rechte sowie für Arbeitsrechte und lienmodelle zum Hauptziel gesetzt. Hierfür nutzt es
politische und gewerkschaftliche Vertretung (Celi- Mechanismen der sozialen und politischen Vermitt-
berti 2018). lung, um Einfluss auf die Gestaltung der Gesetzge-
Im Jahr 1988 legte die Frauenkommission der Frente bung und Politik zu nehmen.
Amplio drei von ihnen erarbeitete Gesetzesentwürfe Durch die Untersuchung der Funktionsweise fami-
vor, in denen Aspekte aufgegriffen wurden, die im liärer Organisation, des zentralen Zusammenhangs
Abschlussdokument der Arbeitsgruppe zur Situation zwischen geschlechtsspezifischer Arbeitsteilung und
der Frau3 aufgeworfen wurden. Dies kann als erster der Unterdrückung von Frauen und einer anschlie-
Vorstoß zum Thema Care-Arbeit gewertet werden. Zu ßenden Überprüfung der Sozial-, Gesundheits- und
den vorgeschlagenen Projekten zählte die Schaffung Bildungspolitik, setzte sich das RGF zum Ziel, her-
von Kindertagesstätten am Arbeitsplatz, Maßnahmen auszufinden, wie dies «die Frauen zu viel unsichtba-
zur Förderung einer gleichberechtigten Aufteilung der rer Arbeit, mit wenig oder kaum Anerkennung und
Verantwortung unter Vätern und Müttern sowie ein ohne Entlohnung zwingt und sie gleichzeitig einem
Gesundheitsprojekt für Frauen, das auch das Thema hohen Maß an Erwartung und permanenter Schuld-
Care-Arbeit miteinbezieht (Johnson et al. 2009, zitiert zuweisung aussetzt (...). Wir waren davon überzeugt
nach Cafaro 2014). und beschlossen, uns mit dem Thema Care-Arbeit zu
Im Hinblick auf die Zivilgesellschaft wurde 1990 von beschäftigen» (Leiterin des RGF, Clara Fassler, per-
der gemeinnützigen Organisation Casa de la Mujer de sönliche Unterredung, 29. Januar 2021).
la Unión (dt.: Unionsfrauenhaus) und dem Interdiszi- Das RGF spielte eine Schlüsselrolle bei der Vorlage
plinären Zentrum für Entwicklungsstudien CIEDUR von Publikationen und der Schaffung von Räumen für
eine Studie über Betreuungsangebote für Kinder im die Sensibilisierung und den Austausch zwischen ver-
Alter von null bis fünf Jahren in zwei Stadtteilen der schiedenen sozialen, politischen, staatlichen, akade-
Hauptstadt Montevideo durchgeführt. Sie kam zu mischen, nationalen und ausländischen Akteuren. Es
dem Schluss, dass das Angebot nicht die Nachfrage wurden Diskussionen vorangetrieben über die Rolle
abdeckt, die sich aus der gestiegenen Beschäftigung der Care-Arbeit und die Verantwortung des Staates,
von Frauen in Lohnarbeit ergibt und formuliert die durch spezifische politische Maßnahmen auf die Pro-
Notwendigkeit von staatlichen Lösungen, um ein bleme Einfluss zu nehmen.
3 Die Arbeitsgruppe zur Situation der Frau (Grupo de Trabajo sobre la Condición de la Mujer) entstand im Rahmen des demokratischen Übergangs
prozesses und bestand aus Delegierten von politischen, gewerkschaftlichen, studentischen, feministischen und Frauengruppen. In dem genannten
Abschlussdokument wurden zum ersten Mal die geschlechtsspezifischen Ungleichheiten, die Unsichtbarmachung der doppelten Arbeitsbelastung
für Frauen und das Fehlen staatlicher Gegenmaßnahmen dazu angesprochen (Johnson et al. 2009, zitiert nach Cafaro 2014).
9Aguirre und Ferrari (2014) heben den Austausch zwi- Familien und damit den Frauen aufgebürdet werden
schen den Organisationen der Zivilgesellschaft, der könne. Care – sowohl sie auszuüben als auch sie zu
Wissenschaft – hier vor allem die Gender-Studies an empfangen – sollte als ein vom Staat zu garantieren-
der Fakultät für Sozialwissenschaften der Universität des Recht verstanden werden und die Aufgaben im
der Republik (FCS-UDELAR) – und dem Nationalen Care-Bereich sollten zwischen dem Staat, den Fami-
Statistikinstitut (INE) in diesem Prozess hervor. Die lien, gemeinnützigen Organisationen und dem Markt
Wissens- und Forschungsproduktion hinsichtlich geteilt werden. Politische Maßnahmen zur Care-Ar-
des Themas Care-Arbeit (ab 1997 durch Studien von beit sollten darüber hinaus eine gerechte Aufteilung
R. Aguirre und ab 2000 von K. Batthyány und Team) der Verantwortlichkeit bei der Sorge zwischen Frauen
wurde technisch und finanziell von den Kooperati- und Männern vorantreiben (Fassler 2009).
onsorganen der Vereinten Nationen (UN) unterstützt, Es begann sich abzuzeichnen, dass es notwendig
hauptsächlich von der Wirtschaftskommission für würde, solche Maßnahmen in einem Care-System
Lateinamerika und die Karibik (CEPAL), vom Entwick- zusammenzufassen, das als vierte Säule der sozialen
lungsfonds der Vereinten Nationen für Frauen (UNI- Absicherung dient und es wurden Kriterien für des-
FEM; heute Teil von UN Women) und vom UN-Bevöl- sen Ausgestaltung erarbeitet. Als zentrales Anliegen
kerungsfonds (UNFPA). wurde festgelegt, dass die Aufgaben, die Frauen bei
Diese Beziehungen werden als höchst positiv ange- der Care-Arbeit leisten, in das System miteinbezogen
sehen, um das Thema gegenüber gesellschaftlichen und als Arbeit mit Rechten und Pflichten anerkannt
und politischen Akteuren empirisch zu untermauern. werden müssen. Es wurde ebenfalls darauf hinge-
Begünstigt wird diese Synergie auch dadurch, dass wiesen, dass die Schaffung eines Care-Systems die
mehrere der Beteiligten sowohl im RGF als auch im koordinierte und effiziente Nutzung bestehender
Wissenschaftsbereich tätig sind (Fassler, persönli- Strukturen ermögliche, was zu Einsparungen führe.
che Unterredung, 29. Januar 2021). Die Rolle des Gleichzeitig sei es notwendig, aussagekräftige Erhe-
Interdisziplinären Zentrums für Entwicklungsstudien bungen zu den angebotenen Dienstleistungen zu
(CIEDUR) bei der Datenerhebung zu Aspekten der machen und die Kosten zu berechnen, die eine Aus-
Care-Ökonomie wird ebenfalls hervorgehoben. weitung des Angebots mit sich bringt. Anders als
Die genannten Forschungen trugen dazu bei, sowohl in Spanien wurde vorgeschlagen, die frühkindliche
Care als unbezahlte Arbeit als auch die daraus resul- Altersstufe als weitere Zielgruppe – neben Men-
tierenden Geschlechterungleichheiten und deren schen mit Behinderungen und älteren Menschen –
Folgen anzuerkennen. Außerdem wurde deutlich einzuführen. Zur Finanzierung sollte ein gemischtes
gemacht, dass Sorge-Arbeit einen zentralen Beitrag System aus Zuzahlungen, Steuern und Sozialversi-
zur gesellschaftlichen Reproduktion, zum sozialen cherungsabgaben erprobt werden. Es wurde außer-
Wohlstand und zur wirtschaftlichen Entwicklung leis- dem vereinbart, dass der Aufrechterhaltung von
tet. Wegweisend sind hier die ersten Erhebungen zu Möglichkeiten zum Dialog zwischen der Zivilgesell-
Zeitverwendung und unbezahlter Arbeit («Encuestas schaft und den politischen Organen eine zentrale
sobre Uso del Tiempo y Trabajo No Remunerado», Bedeutung zukommt (Fassler 2009).
INE; FCS 2008). Zwischen August und September 2008 führte das
2008 hat das RGF, mit der Unterstützung des UNFPA, Frauengremium der beiden Parlamentskammern 4
über das Jahr verteilt drei Runde Tische organisiert, Befragungen der Bürgerinnen durch, in denen jene
an denen Repräsentanten der Exekutive, Legislative, aufgefordert waren, im Hinblick auf die Präsident-
der Zivilgesellschaft und der Wissenschaft teilgenom- schafts- und Parlamentswahlen 2009 und die Erar-
men haben sowie die spanische Abgeordnete Lucila beitung von Programmvorschlägen, konkrete Forde-
Corral, Mitautorin des sogenannten Pflegegesetzes rungen an die Politik zu stellen. Hierbei kamen unter
(Ley de Dependencia). Dabei fand ein Austausch über anderem Forderungen zum Thema Sorge-Arbeit auf
die Erfahrungen aus Spanien statt und Forschungen (Johnson et al. 2009, zitiert nach Cafaro 2014). Im
auf dem Gebiet wurden vorgestellt. November 2008 richtete das RGF einen Antrag an das
Es wurde eine geschlechtsspezifische Analyse der Frauengremium, in dem die Aufnahme des Themas
verschiedenen Angebote und Dienstleistungen im Care-Arbeit in die Gesetzgebungsagenda gefordert
Care-Bereich durchgeführt, die deren fragmentierte wurde. Unterzeichnet war der Antrag von Organisa-
Funktionsweisen und Mängel aufzeigte. Einer der tionen der Zivilgesellschaft, der Wissenschaft und
Konsenspunkte war die Einsicht, dass es zu der Zeit staatlichen Stellen.
ein Defizit bei der Betreuung hilfsbedürftiger Per- 2009 berief das RGF den neuen Runden Tisch
sonen gab und dass dies nicht weiterhin allein den «Aportes para la construcción de un Sistema Nacio
4 Das Gremium (Bancada Bicameral Femenina) entstand im Jahr 2000 und versammelt Parlamentarierinnen aller Parteien aus den beiden Kammern
Senat und Abgeordnetenhaus unter dem Ziel, gemeinsam und hierarchielos eine legislative Agenda mit einer gendersensiblen Perspektive
voranzutreiben.
10nal Integrado de Cuidado. Análisis de experiencias Geschlechter gegründet. Es ist das richtungsgebende
latinoamericanas» (dt.: Beiträge zum Aufbau eines Organ für Genderpolitik und dafür verantwortlich,
Nationalen Integralen Care-Systems. Analyse latein- dass das Thema bei allen politischen Maßnahmen
amerikanischer Erfahrungen) ein, dessen Beiträge berücksichtigt wird. Es ist innerhalb des MIDES veror-
(Fassler 2010) auch als Grundlage für die Entstehung tet und führt den Vorsitz im neugegründeten Nationa-
des SNIC dienten. len Koordinationsrat für Maßnahmen zur Gleichstel-
lung der Geschlechter.
Im Jahr 2007 wurde durch die Verabschiedung des
2.3 INTERNATIONALER RAHMEN Gesetzes zur Förderung der Gleichberechtigung und
Chancengleichheit von Frauen und Männern (Gesetz
Zur Erstellung einer Chronologie ist es wichtig, die Nr. 18.104) ein nationaler Rahmen für die öffentliche
internationalen Abkommen zu benennen, die als Gleichstellungspolitik geschaffen und der Nationale
Wegbereiter und Handlungsrahmen gedient haben. Plan für Chancengleichheit und Gleichberechtigung
In der Pekinger Erklärung und Aktionsplattform 2007 bis 2011 erstellt (INMUJERES 2007). Der Plan
(1995) wurde festgestellt, dass die Last der Haus- weist auf die Notwendigkeit hin, staatliche Care-An-
und Care-Arbeit unverhältnismäßig stark den Frauen gebote auszuweiten, Maßnahmen für eine gerechte
zufällt, was staatliche Maßnahmen erfordert, um eine Aufteilung der familiären Pflichten zu etablieren und
gleichberechtigte Teilhabe von Frauen und Männern Einfluss auf die Politik zur sozialen Absicherung zu
am öffentlichen und privaten Leben zu ermöglichen. nehmen, damit diese die unterschiedlichen familiären
In Uruguay wurde 1996 die nicht-staatliche Nationale und arbeitstechnischen Werdegänge berücksichtigt.
Folgekommission der Beschlüsse der UN-Weltfrau- Für die feministischen Gruppen und Frauengruppen
enkonferenz in Peking «CNS Mujeres por Democra- der Nationalen Folgekommission der Beschlüsse
cia, Equidad y Ciudadanía» (dt.: Nationale Folgekom- der UN-Weltfrauenkonferenz in Peking 1995 stellte
mission – Frauen für Demokratie, Gleichberechtigung es einen Fortschritt dar, dass Maßnahmen zur Sor-
und Bürgerschaft) gegründet, in der sich feministi- ge-Arbeit als öffentliche Angelegenheit im Natio-
sche Gruppierungen und Frauengruppen zusammen- nalen Plan festgelegt wurden. Sie verweisen dabei
schlossen, um die Umsetzung der Aktionsplattform auf die Bedeutung, die dem INMUJERES bei der
auf Regierungsebene zu überwachen. Verankerung gendersensibler Sichtweisen in der
Auf regionaler Ebene sticht außerdem der Consenso Ausgestaltung eines Care-Systems zukommt. Trotz
de Quito (dt.: Konsens von Quito) hervor, der 2007 allem weisen sie auf die schwache Position hin, die
auf der Zehnten Regionalkonferenz über die Frau in der Mechanismus in der institutionellen Hierarchie
Lateinamerika und der Karibik beschlossen wurde. hat, da es keinen ministeriellen Rang besitzt, was
In dem Dokument verpflichten sich die Teilnehmer- die Möglichkeiten zur Durchsetzung seiner Ziele ein-
staaten dazu «staatliche Maßnahmen zu formulie- schränkt (CNS 2009, zitiert nach Cafaro 2014).
ren und anzuwenden, die durch die Überwindung
geschlechtsspezifischer Stereotype und die Anerken-
nung der Bedeutung von Care- und Hausarbeit für die 2.5 POSITIONIERUNG INSTITUTIONELLER,
wirtschaftliche Reproduktion und den Wohlstand der GEWERKSCHAFTLICHER UND POLITISCHER
Gesellschaft, eine gleichmäßige Verteilung der Ver- AKTEURE
antwortung zwischen Frauen und Männern im fami-
liären Bereich fördern, um so die geschlechtsspezifi- Die in der Abteilung für Gleichberechtigung und
sche Arbeitsteilung zu überwinden» und «besonders Genderfragen der Gewerkschaftszentrale der PIT-
im wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Sinne die CNT organisierten Frauen haben ihren Teil dazu bei-
nötigen Maßnahmen zu ergreifen, damit die Staaten getragen, das Thema Care-Arbeit aus ihrem Betä-
die soziale Reproduktion, die Sorge-Arbeit und das tigungsfeld heraus zu bearbeiten, indem sie es in
Wohlergehen der Bevölkerung als wirtschaftliches Tarifverhandlungen einbrachten und spezifische
Ziel und eine nicht abzutretende, öffentliche Verant- Maßnahmen forderten.
wortung annehmen». 2007 wurde das Thema Care-Arbeit in Form von Vor-
schlägen zur Anerkennung unbezahlter Arbeit und
sozialer Reproduktion sowie hinsichtlich Maßnah-
2.4 INSTITUTIONALISIERUNG VON GLEICH- men zur Vereinbarkeit von Familie und Arbeit beim
STELLUNGSPOLITIK UND FEMINISTISCHE Nationalen Dialog über soziale Absicherung (BPS
FOLGEMASSNAHMEN 2008) besprochen. Das RGF, Rentnervereinigun-
gen, das INMUJERES und die BPS schlugen hier die
Während der ersten Regierungsperiode der linken Schaffung eines Care-Systems vor.
Koalition wurde 2005 das INMUJERES als haupt- Auf parteipolitischer Ebene hat in der Frente Amplio
sächlicher Mechanismus für die Gleichstellung der die Einheit Unidad Temática de los Derechos de las
11Ciudadanas (dt.: Thematische Einheit der Bürgerin- gen werden. Es sollte der weitere Anstieg der Frau-
nenrechte)5 das Thema Care-Arbeit ab 2004 als strate- enerwerbsquote berücksichtigt werden sowie die
gische Linie in der Debatte um den programmatischen Bedeutung, die der erste Lebensabschnitt für die spä-
Aufbau des Parteienbündnisses aufgegriffen und sich teren Entwicklungsmöglichkeiten eines Menschen
damit als Teil der Verpflichtung zur Schaffung eines hat. Und es sollte auf die Qualitätsprobleme einge-
Care-Systems im Entwurf des Regierungsprogramms gangen werden, die die unterschiedlichen, auf dem
2010 bis 2015 verankert (Aguirre y Ferrari 2014). Markt angebotenen Sorge-Dienstleistungen aufwei-
Die traditionellen Parteien Partido Blanco und Par- sen, die je nach Einkommen nicht für alle in gleichem
tido Colorado sowie die jüngere, sozial-demokrati- Maße zugänglich sind. Das System sollte innerhalb
sche Partido Independiente (dt.: Unabhängige Partei) eines universellen politischen Rahmens ausgerichtet
haben sich an dem von der Zivilgesellschaft ange- werden, in dem eine juristische und gendersensible
stoßenen Debattenprozess beteiligt und das Thema Perspektive sowie Generationsfragen berücksichtigt
Care-Arbeit in ihre Regierungsprogramme 2010 bis werden. Die Maßnahmen sollten sich zunächst auf
2015 aufgenommen. Dabei wurde jedoch noch nicht die am meisten gefährdeten Gruppen konzentrieren,
der Aufbau einer umfassenden Care-Politik überlegt, aber auf eine spätere Verallgemeinerung abzielen.
die Vorschläge waren zusammenhangslos und kon- Des Weiteren sollten Angebote geschaffen werden,
zentrierten sich entweder auf die eine oder die andere die den Familien Verantwortung bei der Sorge-Ar-
Zielgruppe, ohne jedoch auf die Bevölkerung einzu- beit abnehmen und dabei die geschlechtsspezifische
gehen, die Care-Arbeit leistet. Arbeitsteilung bekämpfen. Hierbei sollte außerdem
territorial dezentral agiert werden.
Es wurden drei Hauptzielgruppen definiert: Kinder
2.6 EINGANG IN DIE REGIERUNGS-AGENDA im Alter von null bis zwölf Jahren (mit besonderem
Schwerpunkt auf der frühen Kindheit in der ers-
Im Mai 2010, zu Beginn der zweiten Regierungsperi- ten Arbeitsphase), Menschen mit Behinderungen
ode der Frente Amplio, gründete die Exekutive eine und ältere, pflegebedürftige Menschen. In Abstim-
Institutionsübergreifende Arbeitsgruppe6, die mit der mung mit dem UN-Bevölkerungsfonds (UNFPA), UN
Koordination der Maßnahmen zur Ausgestaltung des Women, dem Entwicklungsprogramm der Verein-
SNIC beauftragt war. Sie arbeitete auf Grundlage der ten Nationen (UNDP) und dem Kinderhilfswerk der
zuvor vom RGF erarbeiteten Dokumente. Vereinten Nationen (UNICEF) wurden verschiedene
Aus diesem Austausch ging das Dokument «Leitli- zielgruppenspezifische Studien in Auftrag gegeben,
nien, konzeptionelle Beiträge und Arbeitsplan für die die sogenannten Grundlagendokumente. Patricia
Gestaltung eines Nationalen Integralen Care-Sys- Cossani7 hebt die hierfür betriebene, ressortübergrei-
tems» (Grupo de Trabajo Interinstitucional; CNPS fende Zusammenarbeit hinsichtlich ihrer Steigerung
2010) hervor. In dem Dokument wird definiert, von fachlichem Wissen und Finanzierungsmöglich-
dass Sorge-Arbeit eine zentrale Aufgabe für die keiten hervor (Persönliche Unterredung, 8. Februar
Entwicklung und Aufrechterhaltung des sozialen 2021).
Gefüges darstellt, da sie Autonomie fördert und hilfs- Die Arbeitsgruppe begann mit der Ausgestaltung des
bedürftige Personen bei der Erledigung grundlegen- SNIC anhand einer Analyse zur politischen, techni-
der Tätigkeiten des täglichen Lebens unterstützt. Es schen und finanziellen Durchführbarkeit. Was an die-
führt auch eine Reihe von Aspekten aus, auf die bei sem Prozess hervorgehoben werden sollte ist, dass
der Gestaltung des Systems zu achten ist. So sollte für die Umsetzung des zu erarbeitenden Systems
festgelegt werden, dass der Staat Mitverantwortung immer die gesellschaftliche Zustimmung als essenzi-
für die Pflege von hilfsbedürftigen Menschen trägt. ell erachtet wurde und die Bürger aufgefordert waren,
Ebenfalls muss die demografische Entwicklung des sich in der landesweiten Debatte am Thema zu beteili-
Landes, die sich durch Überalterung auszeichnet gen und einzubringen.
sowie durch eine niedrige Geburtenrate in der Mit- Im Vorfeld der Diskussionsrunden erstellte der Natio-
tel- und Oberschicht und eine hohe Geburtenrate in nale Koordinationsrat für Maßnahmen zur Gleichstel-
sozio-ökonomisch vulnerablen Sektoren miteinbezo- lung der Geschlechter (2011) einige Empfehlungen
5 Ein landesweiter, programmatischer Zusammenschluss von Frauen aller in der Frente Amplio vertretenen politischen Kräfte, der sich mit den Themen
Gender und Geschlechterfragen beschäftigt.
6 Diese Gruppe wurde im Rahmen des Nationalen Koordinationsrats für Sozialpolitik (CNPS) mit Vertretern des Gesundheitsministeriums (MSP), des
Wirtschafts- und Finanzministeriums (MEF), des Ministeriums für soziale Entwicklung (MIDES), des Ministeriums für Arbeit und Soziales (MTSS),
des Ministeriums für Bildung und Kultur (MEC), des Planungs- und Haushaltsreferats (OPP), der Bank für soziale Vorsorge (BPS), des Kinder- und
Jugendinstituts (INAU), des Nationalen Statistikinstituts (INE) und der staatlichen Gesundheitsdienstverwaltung (ASSE) gebildet. Die Regierungen der
Departamentos wurden einberufen und die zum MIDES gehörende Nationale Direktion für Sozialpolitik führte den Gestaltungsprozess an, wobei sie
das Programm Infancia, Adolescencia y Familia (dt.: Kindheit, Jugend und Familie) und das INMUJERES miteinbezog.
7 Mitglied der Institutionsübergreifenden Arbeitsgruppe als Repräsentantin der Nationalen Direktion für Sozialpolitik des MIDES und Stellvertreterin
des Staatssekretärs für Care-Arbeit in der Regierungsperiode 2015 bis 2020.
12für die Einbeziehung einer gendersensiblen Perspek- Einige der grundsätzlichen Leitlinien, die aus den
tive in den Prozess zur Ausgestaltung des Systems. Debatten hervorgingen, war die Notwendigkeit Pend-
lerdienste einzurichten, die an lokale Gegebenheiten
angepasst sind, und sich dafür effizient mit dem Woh-
2.7 LANDESWEITE DEBATTE ZUR nungs- und Verkehrssektor austauschen zu können.
CARE-ARBEIT Es wurde eine konzeptionelle Unterscheidung getrof-
fen zwischen Sorge-Arbeit, Tätigkeiten im Bereich der
Im Rahmen der landesweiten Debatte (Grupo de Gesundheit (bezogen auf die Pflege von Kranken) und
Trabajo Interinstitucional; CNPS 2012a) wurden zwi- Bildung, wobei sich die letzten beiden von den Auf-
schen September und November 2011 insgesamt 31 gaben der Sorge für Kinder ab dem dritten Lebens-
Debatten durchgeführt: 22 lokale, die zumeist in den jahr unterscheiden. Eine weitere Unterscheidung
Hauptstädten der Departamentos stattfanden, und wird zwischen den Tätigkeiten getroffen, die direkt
neun sogenannte zentrale Debatten in Montevideo. an der Person geleistet werden und die damit eine
Ziel war es, die Bevölkerung für die Thematik zu sen- gewisse Beziehung voraussetzen, und jenen Aufga-
sibilisieren, den Informationszugang zu demokratisie- ben, die einen eher instrumentellen Charakter haben
ren und dadurch Dezentralisierung und Partizipation und Arbeiten in Haus und Haushalt umfassen. Damit
zu ermöglichen sowie die unterschiedlichen lokalen die Angebote auch die Mittelschicht der Bevölkerung
Gegebenheiten in die Vorschläge für das zu erstel- erreichen, wird außerdem gefordert, die Vorschläge
lende System miteinzubeziehen. Insgesamt nahmen universell zu denken (Grupo de Trabajo Interinstitucio-
3.290 Personen und 1.802 Organisationen teil. nal; CNPS 2012b).
Die lokalen Runden wurden von den jeweiligen Regi- Der Schwerpunkt der Debatte lag auf den Gruppen,
onalleitungen des MIDES in Zusammenarbeit mit die Care-Arbeit benötigen, da es nur eine geringe
den Regierungen der Departamentos und Gemein- Beteiligung von Vertretern der Unternehmerinnen
den, institutionsübergreifenden Runden Tischen der und Unternehmer und Arbeiterinnen und Arbeitern
Sozialpolitik (die dezentral operieren und zum Thema aus dem Bereich gab. Es findet hier ein Blickwechsel
arbeitende, lokal verortete, öffentliche Einrichtungen statt im Gegensatz zur ersten Phase, als das Thema
untereinander verbinden), Gewerkschaftsvertretern, auf die politische Agenda kam: Die Care-Arbeit an
Organisationen und Kollektiven der Zivilgesellschaft, sich und die Rechte der Personen, die sie ausüben
die die Zielbevölkerung repräsentieren (z. B. Verei- (in ihrer großen Mehrheit Frauen) rücken aus dem
nigungen von Rentnern und Pensionären, Frauen- Fokus und geraten in den Hintergrund. Dies zeigt die
gruppen, Gruppen von Menschen mit Behinderun- Schwierigkeit, die das INMUJERES aufgrund seiner
gen und/oder deren Familienangehörigen) sowie untergeordneten Stellung im Ministerium hat, eine
von Unternehmern und Unternehmerinnen aus dem gendersensible Perspektive in die Gestaltung des
Arbeitsbereich, pflegenden Familienangehörigen Systems einzubringen (Aguirre y Ferrari 2014). Nach
oder bezahltem Pflegepersonal, Nachbarn und Nach- der Debatte und aufgrund wiederholter Hinweise des
barinnen und Medienvertretern durchgeführt. INMUJERES und von UN Women, wurde die Bevöl-
Auf Basis der Grundlagendokumente wurden dif- kerung, die Sorge-Arbeit leistet, als vierte Zielgruppe
ferenzierte Bereiche erstellt, um die Themen hin- der Care-Politik definiert (Cossani, persönliche Unter-
sichtlich jeder Personengruppe gezielt zu bearbei- redung, 8. Februar 2021), für die ebenfalls die Erstel-
ten. Auf regionaler Ebene wurden dann Räume lung eines Grundlagendokuments empfohlen wurde
für Workshops und den Austausch über die lokale (Aguirre 2013).
Pflegesituation der einzelnen Bevölkerungsgrup- Fassler et al. (2011) betonen, dass in den Dokumen-
pen, Vorschläge für Dienstleistungen und die Mög- ten, die als Input für die Diskussion dienten, Angaben
lichkeiten für deren Umsetzung geschaffen. Diese dazu fehlten, welchen Care-Bedarf es gibt und wie
Räume wurden von Repräsentanten der Arbeits- Sorge-Angebote unterschiedlich von Männern und
gruppe – speziell Fachkräften aus den Institutionen Frauen genutzt werden. Ebenso gäbe es keine nach
und Programmen des MIDES – unter Beibehaltung Geschlechtern getrennte Berechnung der Kosten. Es
einer institutionsübergreifenden Logik koordiniert. wurde nachdrücklich darauf hingewiesen, dass diese
Die zentralen Debatten, die in jeweils drei Sitzungen Information für die gesellschaftliche Debatte und bei
pro Bevölkerungsgruppe durchgeführt wurden, kon- der zukünftigen Gestaltung des Systems wichtig sei.
zentrierten sich auf speziellere Aspekte in der Aus- Hierfür ist es ebenso fundamental zu wissen, welche
gestaltung, wie dem institutionellen Aufbau und der institutionellen Mechanismen für die Gleichstellung
Finanzierung, und wurden von Repräsentanten der der Geschlechter es in der Struktur des SNIC gibt
UN-Organisationen moderiert (Grupo de Trabajo und mit welchen Kompetenzen sie ausgestattet sind
Interinstitucional; CNPS 2012a). (Grad der Autonomie, Mittelbereitstellung).
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