Schengen - Raum der inneren Sicherheit
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Rechtswissenschaftliche Fakultät
der Universität Bern
Prof. Dr. Günter Heine
Schengen - Raum der inneren Sicherheit
Diplomarbeit mit Schwergewicht zur Organisation und den Aufgaben der
SIRENE Schweiz
Matthias Schai
Kupfergasse 16
CH-4310 Rheinfelden
+41 76 382 10 98
matthias.schai@fedpol.admin.ch
Im Februar 2008
1I. Gliederung und Verzeichnisse
I. Gliederung und Verzeichnisse ................................................................................. I
II. Abkürzungsverzeichnis..........................................................................................III
III. Literaturverzeichnis ............................................................................................. VII
IV. Materialien- und Rechtsquellenverzeichnis............................................................X
V. Persönliches Vorwort...............................................................................................1
1. Einführung ...............................................................................................................5
1.1 Inhalt und Aufbau der Arbeit .........................................................................5
1.2 Die Schweiz beabsichtigt den Anschluss an Schengen..................................5
1.3 Die Bilateralen I und II als Rahmenvertrag für die Schweiz .........................8
2. Rechtsgrundlagen für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit ............................11
2.1 Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts .........11
2.2 Die historische Entwicklung des Schengen-Abkommen von 1985 .............12
2.3 Das Schengener Durchführungsübereinkommen von 1990.........................15
2.3.1 Inhalt und Aufbau des SDÜ .............................................................16
2.3.2 Das Ratifizierungsverfahren in Bezug auf die Schweiz ...................18
2.4 Der Vertrag von Amsterdam 1999 ...............................................................19
2.4.1 Die „Tempelkonstruktion“ der EU ...................................................20
2.4.2 Rechtsordnung und Rechtsnatur der EU ..........................................21
2.4.3 Die Überführung des Schengen-Besitzstandes in die EU ................22
2.4.4 Begriff und Umfang des Schengen-Besitzstands .............................24
2.5 Die Schengen-Vertragsstaaten .....................................................................25
2.5.1 Die Derogationen zugunsten dreier Staaten .....................................26
2.5.2 Neue Mitgliedsstaaten erweitern den Schengen-Raum ....................28
3. Die SIRENE Schweiz ............................................................................................29
3.1 Allgemeines..................................................................................................29
3.2 Die organisatorische und personelle Struktur ..............................................30
3.3 Verkehrssprachen .........................................................................................32
3.4 Standardisierte Formulare ............................................................................33
3.5 Schengen Informationssystems (SIS)...........................................................34
3.5.1 Technischer Aufbau des SIS.............................................................35
3.5.2 Fahndungssystem der ersten Generation (SIS I) ..............................36
3.5.3 SISone4all.........................................................................................36
3.5.4 Fahndungssystem der zweiten Generation (SIS II) ..........................38
3.6 Aufgaben der SIRENE Schweiz im Bereich des Datenaustausches ............39
3.7 Die im SIS vorhandenen Datenkategorien nach dem SDÜ..........................41
3.8 Die Ausschreibung zur Auslieferungsfestnahme nach Art. 95 SDÜ ...........42
3.8.1 Die Auslieferung ..............................................................................43
3.8.1.1 Die Auslieferungsvoraussetzungen ......................................43
3.8.1.2 Das Prinzip der doppelten Strafbarkeit.................................44
I3.8.2 Der Europäische Haftbefehl (EuHb) ................................................46
3.8.2.1 Kritik an der Anwendung des EuHb.....................................47
3.8.3 An die Schweiz gerichtete Auslieferungsersuchen vor dem
Inkrafttreten des SDÜ.......................................................................48
3.8.4 Von der Schweiz an das Ausland gerichtete Auslieferungsersuchen
vor dem Inkrafttreten des SDÜ.........................................................49
3.8.5 Die Auswirkungen einer Ausschreibung nach Art. 95 SDÜ ............50
3.8.6 Die Ausschreibung zur Auslieferungsfestnahme im SIS nach Art. 95
SDÜ ..................................................................................................51
3.8.6.1 Inländische Fahndungsersuchen nach Art. 95 SDÜ an das
Ausland .................................................................................52
3.8.6.2 Ausländische Fahndungsersuchen nach Art. 95 SDÜ an die
Schweiz.................................................................................53
3.8.7 Verfahren bei schweizerischen SIS-Treffermeldungen im Ausland 55
3.8.8 Verfahren bei ausländischen SIS-Treffermeldungen in der Schweiz
..........................................................................................................57
3.8.9 Die nationale Rangfolge bei Ausschreibungen im SIS ....................58
3.8.10 Die internationale Rangfolge der Ausschreibungen im SIS.............59
4. Zusammenarbeit der Polizei und Justiz im Rahmen des SDÜ ..............................61
4.1 Einleitung .....................................................................................................61
4.2 Polizeiliche Rechtshilfe................................................................................62
4.3 Justizielle Rechtshilfe...................................................................................64
4.3.1 Fiskaldelikte .....................................................................................65
4.3.2 Geltende Regelung ...........................................................................65
4.3.3 Regelung im Rahmen des SDÜ ........................................................66
4.3.4 Zukünftige Veränderungen...............................................................68
4.3.5 Fazit ..................................................................................................68
5. Schlussfolgerung....................................................................................................70
5.1 Der Mensch unter ständigem Verdacht ........................................................70
5.2 Persönliches Fazit.........................................................................................72
IIII. Abkürzungsverzeichnis
AJP Aktuelle Juristische Praxis, Zürich
APK Aussenpolitische Kommission des Ständerates
Art. Artikel
ADS Aufklärungsdrohnensystem
AV Vertrag von Amsterdam
BA Bundesanwaltschaft
BankG Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen
BBl Bundesblatt
betr. betreffend
BfM Bundesamt für Migration
BGBl Bundesgesetzblatt
BGer Bundesgericht
BJ Bundesamt für Justiz
BKA Bundeskriminalamt (Deutschland)
BKP Bundeskriminalpolizei (Schweiz)
BL Basel-Landschaft
BPI Bundesgesetz über die polizeilichen Informationssysteme
BS Basel-Stadt
BStP Bundesgesetz über die Bundesstrafrechtspflege
bzw. beziehungsweise
C-SIS Central - Schengen Information System (Erste Generation)
CS-SIS Central - Schengen Information System (Zweite Generation)
D Deutschland
DAP Dienst für Analyse und Prävention
DBG Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer
d.h. das heisst
DÜ Dubliner Übereinkommen
EAGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft
EDA Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten
EEA Einheitliche Europäische Akte
EFTA European Free Trade Association
IIIEG Europäische Gemeinschaften
EGKSV Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle
und Stahl
EGPK Expertenkommission Grenzpolizeiliche Personenkontrolle
EGV Vertrag über die Europäischen Gemeinschaften
EJPD Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement
EK Europäische Kommission
EMRK Europäische Konvention zum Schutze der Menschenrechte und
Grundfreiheiten
Endg. endgültig
ER Europäischer Rat
EU Europäische Union
EuGH Europäischer Gerichtshof
EuHb Europäischer Haftbefehl
EUV Vertrag über die Europäische Union
EVD Eidgenössisches Volkswirtschaftsdepartement
EWG Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWGV Vertrag über die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft
EWR Europäischer Wirtschaftsraum
EZ Einsatzzentrale
EZV Eidgenössische Zollverwaltung
fedpol Bundesamt für Polizei
f. folgende
ff. fortfolgende
Fn Fussnote
GASP Gemeinsame Aussen- und Sicherheitspolitik
GHB Gemeinsames Handbuch Schengen
ggf. gegebenenfalls
GWK Grenzwachtkorps
Hrsg. Herausgeber
I Italien
i.d.R. in der Regel
IKPO Internationale Kriminalpolizeiliche Organisation
IVIPAS Informatisiertes Personennachweis, Aktennachweis und Verwaltungs-
System
IRSG Bundesgesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen
ISA Informationssystem Ausweisschriften
i.S.v. im Sinne von
i.V.m. in Verbindung mit
JI Justiz und Inneres
Kap. Kapitel
KPdSU Kommunistische Partei der Sowjetunion
lit. litera
m.E. meines Erachtens
MROS Money Laundering Reporting Office Switzerland
MWStG Mehrwertsteuergesetz
N-SIS National Schengen Information System (Erste Generation)
NI-SIS National Schengen Information System (Zweite Generation)
NL Niederlande
NZB Nationales Zentralpolizei Büro
NZZ Neue Zürcher Zeitung
PolG Polizeigesetz
RbEuHb Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabe-
verfahren zwischen den Mitgliedstaaten der EU
resp. respektive
RIPOL Recherches Informatisées de Police
Rn Randnote
S. Seite
SAA Schengen Assoziierungsabkommen
SchengenProt Schengen Protokoll
SDÜ Schengener Durchführungsübereinkommen
SIRENE Supplementary Information Request at the National Entry
SIS I Schengen Informationssystem der ersten Generation
SIS II Schengen Informationssystem der zweiten Generation
SISone4all Schengen Informationssystem "eines für alle"
sog. sogenannt(e)
SPS Soziale Partei der Schweiz
VSR Systematische Sammlung des Bundesrechts
StGB Strafgesetzbuch
StHG Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone
und Gemeinden
StPO Strafprozessordnung
SÜ Schengener Übereinkommen
SVP Schweizerische Volkspartei
u. und
u.a. unter anderem
UNO United Nations Organisation
US United Staates
vgl. vergleiche
VK Vereinigtes Königreich
VStG Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer
z. B. zum Beispiel
ZBJI Zusammenarbeit in den Bereichen Justiz und Inneres
ZEMIS Zentrales Migrations Informations System
Ziff. Ziffer
VIIII. Literaturverzeichnis
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http://www.ejpd.admin.ch, letztmals besucht am 17.02.2008 (EJPD SIS).
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Schweiz
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Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer vom 13. Oktober 1965 (SR 642.21).
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Staatsvertrag vom 25. Mai 1973 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und
den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (SR
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XIIIStrafprozessordnung des Kantons Basel-Landschaft vom 3. Juni 1999 (GS 33.0825).
Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt vom 8. Januar 1997 (SGS 257.100).
Verordnung über das automatisierte Fahndungssystem vom 19. Juni 1995 (RIPOL-
Verordnung) (SR 172.213.61).
Verordnung über das informatisierte Personennachweis-, Aktennachweis- und
Verwaltungssystem im Bundesamt für Polizei vom 21. November 2001 (SR 361.2).
Verordnung über das nationale Zentralbüro INTERPOL Bern vom 01. Dezember 1986
(SR 351.21).
Vertrag vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der
Bundesrepublik Deutschland über die Grenzüberschreitende Polizeiliche und Justitielle
Zusammenarbeit (SR 0.360.136.1).
Vertrag vom 27. April 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft der
Republik Österreich und dem Fürstentum Lichtenstein über die grenzüberschreitende
Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zollbehörden (SR 0.360.163.1).
Übrige Länder
Amtblatt der Europäischen Union, Beschluss der Kommission vom 22.09.2006 zur
Änderung des SIRENE Handbuchs (2006/758/EG), L 317/41, unter:
http://www.ec.europa.eu.
Einheitliche Europäische Akte (ABl L 169) vom 29. Juni 1987.
Protokoll zur Einbeziehung des Schengen-Besitzstandes in den Rahmen der
Europäischen Union vom 19. Juni 1997 (BGBl. II, 1998, S. 429 ff.).
Rahmenbeschluss vom 13. Juni 2002 des Rates über den europäischen Haftbefehl und
die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (ABl. EG 2002 Nr. L 190/1).
Übereinkommen zur Durchführung des Übereinkommens von Schengen vom 14. Juni
1985 zwischen den Regierungen der Staaten der Benelux-Wirtschaftsunion, der
Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik betreffend den
schrittweisen Abbau der Kontrollen an den Gemeinsamen Grenzen - Schengener
Durchführungsübereinkommen in der Fassung vom 13. Juni 1990 (BGB1 II, S. 1013);
zuletzt geändert duch den Beschluss 2005/211/JI des Rates vom 24. Februar 2005 (AB1
EU L 68/44).
Übereinkommen vom 15.06.1990 über die Bestimmungen des zuständigen Staates für
die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten
Asylantrag [Dubliner Übereinkommen] (ABl C 254 vom 19.08.1997).
Vertrag von Amsterdam (ABl C 340) vom 10. November 1997, unter: http://www.eur-
lex.europa.eu.
XIVVertrag über die Europäischen Union (ABl C 191) vom 29. Juli 1992, unter:
http://www.eur-lex.europa.eu.
* Vertrag zur Gründung der Europäischen Atomgemeinschaft (1957) unter:
http://www.eur-lex.europa.eu.
Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (ABl C 325) vom 24. Dezember
2002 (Konsolidierte Fassung) unter: http://www.eur-lex.europa.eu.
* (**) Vertrag über die Gründung der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl
(1957), unter: http://www.eur-lex.europa.eu.
* Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (1957), unter:
http://www.eur-lex.europa.eu.
* Organe der der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl, der Europäischen
Wirtschaftsgemeinschaft und der Europäischen Atomgemeinschaft wurden am 8. April
1965 durch den sog. Fusionsvertrag zusammengelegt. Die rechtliche Selbstständigkeit
der drei Gemeinschaften blieb hiervon jedoch unberührt.
** Der EGKS, der für eine Dauer von 50 Jahren geschlossen wurde, lief am 23. Juli
2002 aus. Er wurde nicht verlängert; seine Regelungsmaterie wurde fortan dem Vertrag
zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (ABl C 325) zugerechnet.
XVV. Persönliches Vorwort
„Wer im 19. Jahrhundert als Flüchtling die Moselfähre zwischen dem luxemburgischen
Dörfchen Schengen und dem deutschen Perl erwischte, konnte von Glück reden. Denn
Schengen war bekannt für sein liberales Asylrecht; es verpflichtete die Fährmänner,
Verfolgte auf die andere Seite in Sicherheit zu bringen. Erst danach durften sie zurück-
kehren und die Verfolger an Bord nehmen.
Mittlerweile hat längst eine grosse Stahlbrücke die Fähre ersetzt, doch Fahrgastschiffe
verkehren weiter. Auf einem solchen, der Princesse Marie-Astrid, geschah am 14. Juni
1985 Entscheidendes für Europa: Luxemburg, Belgien, Holland, Frankreich und
Deutschland einigten sich, 40 Jahre nach Kriegsende, auf ein grenzenloses Miteinan-
der: Keine Kontrolle von Personen und Waren mehr, keine Zollhäuser, keine
Schlagbäume. Mensch und Waren sollen ungehindert zirkulieren. Vom globalisierten
Verbrechen war damals noch nicht die Rede. Der Hauptfeind sass im Osten hinter der
Mauer, Michael Gorbatschow war eben erst zum Generalsekretär der KPdSU gewählt
worden und der islamistische Terror existierte noch nicht.“
Verena Vonarburg1
Sicherheit stellt in der Schweiz wie auch in der Europäischen Union (EU) ein
zunehmend brisantes gesellschaftspolitisches Thema dar, das auch vermehrt von
politischen Parteien aufgegriffen wird. Im Kontext eines steigenden Migrationsdruckes
und der verstärkten Versuche von Flüchtlingen, in Europa Fuss zu fassen, wird die
Öffnung der Binnengrenzen zu einem kontrovers diskutierten und hoch emotionalen
Thema. Zudem sind die Bedrohungen der Funktionsfähigkeit der Gesellschaft und des
Staates nicht erst seit den Bombenanschlägen von Madrid2 oder den erst kürzlich
verübten Mafiamorden in Düsseldorf3 grenzüberschreitend geworden4. Da Akteure der
organisierten Kriminalität schon längst über Kommunikations- und Finanznetzwerke
1
VONARBURG VERENA, Von der Schweiz nach Schengen, erschienen in: TAGESANZEIGER am
8. April.2005.
2
Am 11. März 2004 wurden in Madrid bei Bombenanschlägen auf mehrere Nahverkehrszüge 191
Menschen getötet und mehr als 1600 verletzt. Das Massaker, das einer Gruppe mit Verbindungen zu
al-Quaida angelastet wurde, ereignete sich im Vorfeld der Parlamentswahlen. Spanien galt zuvor
schon als Basis für diese Terrororganisation. Nicht zwingend als Ziel von Anschlägen, sondern vor
allem als Rückzugsraum, um Attentäter zu rekrutieren, Geld zu sammeln und Aktionen zu planen.
Siehe hierzu auch RICHTER.
3
Am 15. August 2007 sind sechs Italiener im Alter zwischen 16 und 39 Jahren in der Nähe des
Duisburger Hauptbahnhofes vor dem Restaurant „Da Bruno“ kaltblütig erschossen worden. Ausgelöst
worden war die Tat offenbar durch einen seit 1991 in San Luca (I) schwelenden Mafiakrieg zwischen
konkurrierenden Clans.
4
Im Bezug auf die Wichtigkeit der grenzüberschreitenden Polizeizusammenarbeit siehe auch:
FELLMANN in einem Interview mit Leimlehner Erich (DAP), der sich wie folgt äusserte: „Die
Ndrangheta ist auch bei uns aktiv. Sehr wichtig ist die internationale Zusammenarbeit, gerade mit den
Herkunftsländern der Gruppen“.
1international verbunden und deshalb weltweit handlungsfähig sind, können sie nicht
mehr im Alleingang effizient bekämpft werden5. Wie alle europäischen Staaten ist auch
die Schweiz auf eine internationale Kooperation angewiesen, um den
grenzüberschreitenden Risiken im Bereich der inneren Sicherheit wirksam begegnen zu
können. Hier hat vor allem die EU in den letzten Jahren in den Bereichen Justiz und
Inneres eine enorme Dynamik entwickelt, die zu einer deutlichen Verengung des
eigenen staatlichen Handlungsspielraums geführt hat. Die Quasi-Monopolisierurung der
europäischen Sicherheitszusammenarbeit durch die EU hat durch das Schengener
Abkommen eine politische Realität erreicht, die es den europäischen Ländern
ausserhalb der EU praktisch verunmöglicht, sich dieser zu entziehen6. Sicher auch
deshalb hat sich die Schweiz mittlerweile dazu entschlossen, diesem Abkommen
beizutreten.
Doch was jedoch bedeutet dieser Beitritt zum Schengener Abkommen für die Schweiz
und welche Vor- und Nachteile ergeben sich dadurch? Die Meinungen gehen
auseinander. Während die einen dafür plädieren, dass es durch eine verbesserte
polizeiliche Zusammenarbeit mehr Sicherheit mit sich bringe, sind die anderen der
Meinung, dass dieser Beitritt in der Tat wohl eher zu einem Transfer von Souveränität
nach Brüssel führe und die Eigenständigkeit der Schweiz verkleinere7.
Deswegen wurden bereits im Rahmen des Abstimmungskampfes über die Vorlage
Schengen/Dublin Stimmen laut, welche in einem Beitritt zum Abkommen den Verlust
der Sicherheit sahen. So wurde etwa propagiert „Schengen heisse freie Bahn für
Kriminelle“. Bereits heute würden jährlich rund 140'000 Personen umgehend an der
Grenze zurückgewiesen oder der Polizei übergeben werden. Mit „Schengen“ könnten
nun all diese Leute ungehindert in unser Land dringen, was Zehntausenden von
Kriminellen, Schwarzarbeitern, Zwangsprostituierten und sogar Terroristen, die im
Osten ohne Prüfung ihre Schengen-Visa erhalten hätten, Türe und Tore öffnen würde,
wie die Gegner im Rahmen des Abstimmungskampfes über die Vorlage
Schengen/Dublin verlauten liessen8.
5
MÖCKLI, S. 125.
6
MÖCKLI, S. 132.
7
Vgl. dazu SOMM.
8
Vgl. hierzu BUNDESRAT Erläuterungen, S. 10.
2Angesichts solcher Gegenwehr stellt sich unvermeidlich die Frage, ob eine
Nichtteilnahme an der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit, insbesondere am
Schengen-Informationssystem (SIS), gravierende Lücken im schweizerischen System
der inneren Sicherheit hinterlassen hätte? Wäre die Schweiz durch ihr Abseitsstehen zu
einer Fahndungsinsel verkommen, der es verwehrt geblieben wäre, von einem europa-
weiten Austausch von Kriminalnachrichten, Lageanalysen und einem gemeinsamen
Fahndungsinstrument zu profitieren? Ohne über die konkreten Folgen Bescheid zu
wissen, muss wohl angenommen werden, dass ein Alleingang die Gefahr einer
Verlagerung der organisierten Kriminalität auf die Schweiz mit sich gebracht hätte, die
hauptsächlich nur mit nationalen und deshalb beschränkt wirksamen Mitteln gegen
derartige Bedrohungen hätte vorgehen können.
Ich selbst habe jahrelang als Polizist der Kantonspolizei Basel-Landschaft gedient und
war danach beim Bezirksstatthalteramt Arlesheim als Untersuchungsbeamter tätig. Die
geographische Lage des Kantons - mit einer Schengen-Aussengrenze zu Deutschland
und Frankreich9 - konfrontierte mich des Öfteren mit den Nachteilen einer erschwerten
grenzüberschreitenden Polizei- und Justizzusammenarbeit. Dies hat mich in meiner
Meinungsbildung über die polizeiliche Zusammenarbeit in Europa insofern bestärkt, als
dass eine solche für mich unerlässlich ist, jedoch unbedingt vereinfacht und weiter
ausgebaut werden sollte. In der Praxis könnte so die Verfolgung der grenzüber-
schreitenden Kriminalität weitaus effektiver gestaltet werden.
Seit Anfang 2007 arbeite ich nunmehr als einer von fünf Fahndungsleitern bei der
SIRENE10 Schweiz, welche bei der Bundeskriminalpolizei (BKP) in Bern angesiedelt
ist. Bevor ich diese Stelle antrat, hatte ich lediglich ein lückenhaftes Wissen über die
Schengener Abkommen und deren Auswirkungen auf die Schweiz. Als ich mich im
Hinblick auf die neue berufliche Herausforderung eingehender mit diesem Thema
beschäftigte, wurde mir bewusst, wie komplex und geschichtlich interessant die
Hintergründe rund um die Vertragswerke sind. Durch die Auseinandersetzung wuchsen
meine Neugier und Begeisterung für die Schengener Abkommen derart, dass ich mich
schliesslich dazu entschloss, die Auswirkungen, welche diese Abkommen auf die
9
Die Grenzlänge zu den Schengen-Staaten Deutschland und Frankreich beträgt rund 32.9 Kilometer
und umfasst mehrere Grenzübergänge; Vgl. dazu STATISTISCHES AMT BL.
10
Zur Bedeutung der SIRENE vgl. Kap. 3.
3internationale Polizeizusammenarbeit haben, als Hauptthema meiner Diplomarbeit zu
wählen.
41. Einführung
1.1 Inhalt und Aufbau der Arbeit
Als erstes wird nachzuzeichnen sein, welchen Weg die Schweiz zurücklegen musste,
um als nicht EU-Staat Mitglied des Schengener Durchführungsübereinkommens (SDÜ)
zu werden und damit Anschluss an das SIS zu erhalten11. In einem weiteren Schritt soll
danach aufgezeigt werden, in welchem Kontext das SDÜ entstanden ist und wie es in
den Rechtsrahmen der EU überführt wurde. Anschliessend werden die teilweise
besonderen Beziehungen der bisherigen als auch der neuen Schengen-Mitgliedsstaaten
zum SDÜ thematisiert. Der Hauptteil soll sich dem Aufbau und der Organisation der
SIRENE Schweiz widmen, wobei schwergewichtig die Abläufe und die zu treffenden
Massnahmen im Bereich der Auslieferung gemäss Art. 95 SDÜ sowie einige besondere
Gebiete der polizeilichen als auch der internationalen Rechtshilfe durchleuchtet werden
sollen. Abschliessend darf ein kritischer Blick in die Zukunft nicht fehlen.
Das Thema rund um das Schengen-Vertragswerk ist derart umfangreich, dass nicht auf
alle Aspekte eingegangen werden kann. So wurde in der vorliegenden Arbeit bewusst
die Thematik rund um das Dubliner Übereinkommen (DÜ)12 ausgeklammert, welches in
engem Zusammenhang mit dem SDÜ steht. Umso mehr sollen dafür die Inhalte und
Aufgaben rund um die SIRENE Schweiz, insbesondere im Zusammenhang mit dem
Verfahren zur Auslieferungsfestnahme sowie zur polizeilichen und justiziellen
Rechtshilfe, dargelegt werden.
1.2 Die Schweiz beabsichtigt den Anschluss an Schengen
Die Schweiz verfolgte die Entwicklung der verstärkten Polizei- und Justizzusam-
menarbeit im Rahmen der Schengener Übereinkommen (SÜ) von Beginn an sehr
aufmerksam und bekundete schon früh ein Interesse an der Beteiligung an einer solchen
Zusammenarbeit. Aus diesem Grund setzte der Bundesrat im Oktober 1990 die
11
So besagt Art. 140 SDÜ, dass jeder Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften diesem Vertrag
beitreten kann. Die Schweiz ist bekanntlich nicht Mitglied der EU. Die Bestimmungen zum SIS sind
wiederum in Titel IV des SDÜ geregelt.
12
Um die Ziele des Schengener Übereinkommens (SÜ) umsetzten zu können, wurden 1990 zwei
Abkommen geschlossen. Zum einen das SDÜ und zum anderen das DÜ. Mit dem DÜ wurden die
asylrechtlichen Bestimmungen aus dem SDÜ herausgelöst. Dennoch ist der untrennbare innere
Zusammenhang der beiden Abkommen geblieben, welcher durch die Systemvorgabe des
ursprünglichen SÜ von 1985 gegeben ist. Siehe hierzu auch KOLLER, S. 911.
5Expertenkommission Grenzpolizeiliche Personenkontrolle (EGPK) ein und beauftragte
sie, die Personenkontrollen im Hinblick auf die Schaffung eines Europäischen
Wirtschaftsraumes (EWR) umfassend zu analysieren. Daneben erfolgten ab 1991
mehrere informelle Treffen mit der jeweiligen Schengen-Präsidentschaft um den
gegenseitigen Informationsaustausch zu pflegen.
Nachdem die EGPK ihre Untersuchungen und Analysen abgeschlossen hatte,
veröffentlichte sie ihren Abschlussbericht vom 31. Januar 1993. Darin kam sie zum
Schluss, dass ein sicherheitspolitischer Alleingang nicht im Interesse der Schweiz liegen
könne und die Beteiligung an Schengen eine optimale Lösung darstellen würde13. Sie
schlug daher vor, bei den Schengen-Mitgliedsstaaten die Möglichkeiten einer
Assoziierung14 der Schweiz zu Schengen sowie zu anderen multilateralen Verträgen15
zu prüfen. Der Wunsch um Beitritt zum Schengen-Raum beruhte in der Schweiz indes
nicht auf den Überlegungen zum Ausgleich eines allfällig entstehenden Defizits der
inneren Sicherheit infolge des Abbaus der Grenzkontrollen16, sondern gründete
vielmehr auf der Angst einer eigenen Isolierung im Sicherheitsbereich. Dies deshalb, da
man befürchtete, eine Hochburg der Kriminalität für international agierende Straftäter
zu werden. Die damals allgemeine Befürchtung war nämlich, dass eine Nichtbeteiligung
am europäischen Fahndungsraum bewirken würde, dass die Schweiz, begünstigt durch
die geographische Lage inmitten von gegenwärtigen und künftigen Schengen-Staaten,
ein sicheres Ziel für Straftäter werden würde, da diese aufgrund einer Ausschreibung im
SIS einer Festnahme in der Schweiz entgehen würden. Dies führte im Wesentlichen
dazu, dass man in der Beteiligung am SIS einen wichtigen Beitrittsgrund zum
Schengener Abkommen sah17.
Aufgrund dessen wurde im Juni 1995 die neu gegründete Arbeitsgruppe namens
„Schengen“ damit beauftragt, die Auswirkungen der Inkraftsetzung des SDÜ auf die
Schweiz hin zu analysieren. In Ihrem Schlussbericht vom 15. September 1997 kam sie
zum Schluss, dass der Bundesrat die Möglichkeit einer partiellen Teilnahme der
Schweiz an Schengen sondieren solle. Daraufhin entschloss sich der Bundesrat, die
13
Vgl. dazu die BOTSCHAFT Bilaterale II, S. 6063.
14
Für Nicht-EU-Staaten ist nur eine sog. Assoziierung möglich. Vgl. dazu auch Fn 12.
15
Z.B. das Dubliner Erstasylabkommen. Vgl. dazu auch Fn 12.
16
Grenzkontrollen finden in der Schweiz immer statt, da sie mit der EU keine Zollunion bildet. Vgl.
dazu auch Fn 70.
17
WEHNER, S. 173 ff.
6bilaterale polizeiliche Zusammenarbeit mit den Nachbarstaaten zu intensivieren, wobei
die Konsolidierung des geltenden Systems der vereinfachten Grenzkontrollen sowie
eine vertiefte Zusammenarbeit zwischen den beteiligten Polizei- und
Grenzschutzbehörden im Vordergrund stand. Zwar war es möglich, über die
Abkommen mit Deutschland und Österreich Zugriff auf die nationalen
18
Polizeidatenbanken der jeweiligen Vertragspartner zu erhalten , jedoch konnte der
angestrebte Direktanschluss an das SIS sowie eine Beteilung am Schengener Visa19
nicht verwirklicht werden20.
Nichtsdestotrotz bemühte sich die Schweiz weiterhin um den Einbezug auf die
Schengener Zusammenarbeit, wobei sie auf die Unterstützung der Nachbarstaaten
zählen konnte. So unterbreitete beispielsweise die deutsche Schengen-Präsidentschaft
dem Schengen-Exekutivausschuss21 im Jahre 1998 einen Vorschlag über die
schrittweise Heranführung der Schweiz an das Schengener System. Der
Exekutivausschuss sprach sich allerdings klar gegen eine Zusammenarbeit mit der
Schweiz aus. Selbst eine informelle Zusammenarbeit lehnte der Ausschuss zum
damaligen Zeitpunkt ab. Die Ablehnung wurde insbesondere mit der bevorstehenden
Integration des Schengen-Besitzstandes in den rechtlichen Rahmen der EU sowie die
Forderung der Schweiz nach einem „Schengen à la carte“ und dem damit verbundenen
Wunsch der Schweiz nach einem Zugang zum SIS, ohne die Bereitschaft zur
Aufhebung der Grenzkontrollen (sog. „Schengen light“) zu haben, begründet22.
18
Siehe hierzu Art. 6 ff. des: VERTRAG ZWISCHEN DER SCHWEIZERISCHEN EIDGENOSSENSCHAFT UND
DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND über die Grenzüberschreitende Polizeiliche und Justitielle
Zusammenarbeit, (SR 0.360.136.1) und Art. 5 in: VERTRAG ZWISCHEN DER SCHWEIZERISCHEN EIDGE-
NOSSENSCHAFT DER REPUBLIK ÖSTERREICH UND DEM FÜRSTENTUM LICHTENSTEIN über die grenz-
überschreitende Zusammenarbeit der Sicherheits- und Zollbehörden (SR 0.360.163.1).
19
Die Erteilung von Einreisevisa wird nach einheitlichen Kriterien geregelt. Das sog. „Schengen-
Visum“, welches ein typisches Touristenvisum ist, berechtigt den Inhaber zur Einreise in die
Schengen-Staaten. Langzeitvisa wie z.B. Niederlassungs- oder Arbeitsbewilligungen werden von den
Schengener Bestimmungen indes nicht erfasst, weshalb die Immigrationspolitik auch unter
„Schengen“ weiterhin den Vertragsstaaten überlassen wird.
20
BOTSCHAFT Bilaterale II, S. 6064.
21
Gemäss Art. 131 SDÜ hatten die Vertragsstaaten im Hinblick auf die Durchführung des SDÜ einen
sog. Exekutivausschuss eingerichtet. Mit dem Inkrafttreten des AV hat aber der Rat der EU für Justiz
und Inneres die Aufgaben des Exekutivausschusses übernommen. Siehe dazu auch Art. 2 I S.2
SchengenProt sowie weiterführend auch WESTPHAL/STOPPA, S. 333.
22
BOTSCHAFT Bilaterale II, S. 6065.
71.3 Die Bilateralen I und II als Rahmenvertrag für die Schweiz
Ausgangspunkt für die bilateralen Verhandlungen zwischen der Schweiz und der EU
bildete das Nein des Stimmvolkes zum EWR23 am 6. Dezember 1992. Der Beitritt
wurde damals mit 49,70 Prozent, bei einer ausserordentlich hohen Stimmbeteiligung
von 78,73 Prozent, nur knapp abgelehnt24. Zu gross war die Angst der allen voran
bürgerlichen Parteien, der EWR würde sich als Trainingslager für einen späteren Beitritt
zur EU erweisen. An dieser Haltung hat sich bis heute nichts geändert. „Das Kuschen
vor Grossmächten habe seinen Anfang mit dem gewollten EWR- und EU-Beitritt
genommen25, wie sich eine Regierungspartei unlängst äusserte. Allerdings mag es
dahingestellt bleiben, ob die Errichtung des EWR indirekt als Europäischer Warteraum
konzipiert wurde, um Beitrittsambitionen zu besänftigen. Letztlich ebnete das EWR-
Abkommen aber den Weg für die Aufnahme von Verhandlungen mit einem Teil der
damaligen EFTA-Staaten26. Die ökonomischen Systeme der Beitrittsländer, welche
jenen der Mitgliedsstaaten glichen, hatten ihre Stärken bereits im Rahmen des EWR
bewiesen. Der EWR als Form differenzierter Integration ausserhalb des einheitlichen
institutionellen Rahmens der Union, erwies sich somit als veritables Beitritts-
instrument27.
Nach diesem Votum des Souveräns Ende Dezember 1992 beschloss der Bundesrat, die
negativen Folgen einer Nichtbeteiligung der Schweiz am europäischen Binnenmarkt
durch den Abschluss sektorieller Wirtschaftsabkommen zu mildern. Hierzu wurden am
12. Dezember 1994 in sieben Sektoren bilaterale Verhandlungen aufgenommen. Dabei
handelte es sich um die Bereiche Landverkehr, Personenverkehr, technische
Handelshemmnisse, Luftverkehr, Landwirtschaft, Forschung und öffentliches
23
Die im EWR vereinigten 28 Mitgliedstaaten bilden den grössten zusammenhängenden Binnenmarkt
der Welt, der sich von der Arktis bis zum Mittelmeer hin erstreckt und rund 456 Millionen
Verbraucher umfasst. Sie haben die Binnenmarktregeln der EU und somit auch die vier
Grundfreiheiten des Europäischen Binnenmarktes, nämlich den freien Waren-, Dienstleistungs-,
Personen-, und Kapitalverkehr übernommen.
24
BESCHLUSS EWR, BBl 1993 I 168.
25
SCHWEIZERISCHE VOLKSPARTEI (SVP), Pressedienst vom 23.10.2006, S. 7 ff.
26
Die EFTA war 1960 aus dem Zusammenschluss von sieben westeuropäischen Staaten entstanden.
Gründungsmitglieder waren neben Grossbritannien, Schweden, Norwegen, Dänemark, Österreich,
Portugal auch die Schweiz. Ihnen schlossen sich Island und Finnland an. Lichtenstein als Teil des
Schweizer Zollgebietes erwarb 1991 die Vollmitgliedschaft. Die EFTA konnte sich dem
Anziehungspunkt der damaligen EG indes immer weniger entziehen. Bereits 1973 wechselten
Grossbritannien und Dänemark zur EG über. Im Jahre 1986 folgte auch Portugal und 1995 vollzogen
Finnland, Österreich und Schweden den Beitritt zur EU. Siehe weiterführend auch EU-INFO.
DEUTSCHLAND, Europäischer Wirtschaftsraum, unter: http://www.eu-info.de.
27
SCHAUER, S. 44 ff.
8Verhandlungswesen. Dieses Vertragspaket - die Bilateralen I - war durch eine sog.
„Guillotine-Klausel“ miteinander verknüpft, sodass die Verträge nur gemeinsam in und
ausser Kraft treten konnten. Wäre also in einem späteren Zeitpunkt ein Abkommen
gekündigt worden, so wäre dies einer automatischen Beendigung der übrigen sechs
Verträge gleich gekommen. Am 21. Juni 1999 - nach rund fünfjähriger Verhand-
lungsdauer - wurden diese sieben Abkommen vom Bundesrat und der EU-Kommission
sowie den damals noch fünfzehn Aussenministern offiziell unterzeichnet28.
Die Verträge der Bilateralen I wurden - nachdem das ergriffene Referendum der
Rechtsaussenparteien Lega dei Ticinesi und der Schweizer Demokraten zustande
gekommen war - vom Schweizer Volk am 21. Mai 2000 mit einem Mehr von 67,2
Prozent deutlich angenommen29, worauf die Verträge zwischen der Schweiz und der EU
schliesslich am 1. Juni 2002 in Kraft gesetzt werden konnten.
Die nach Inkrafttreten gemachten Erfahrungen mit den Bilateralen I wurden durchwegs
positiv aufgefasst. Die Schweiz habe durch ein hartes Verhandeln optimale Lösungen
finden können, um ihr Verhältnis zur EU nutzbringend zu gestalten. Der Verband der
Schweizer Unternehmen economiesuisse30 hielt hierzu fest, dass der wechselseitige
Marktzugang deutlich verbessert werden konnte und die Schweiz nun über
massgeschneiderte Lösungen bei gleichzeitiger Wahrung der gesetzgeberischen
Autonomie und Schweizer Stärken verfüge.
Da einige Sachgebiete immer noch ungeklärt geblieben waren, wurde mit den sog.
Bilateralen II31 der pragmatische Weg der bilateralen Verhandlungen und den damit
verbundenen Abschlüssen spezifischer Abkommen in konkreten Bereichen weiter
beschritten. Dies, obwohl die EU anfangs zögerte, nach Abschluss der Bilateralen I
gleich wieder mit neuen Verhandlungen zu beginnen. Die Union ihrerseits entdeckte
aber dringende Anliegen in Bezug auf die Schweiz und wollte mit ihr über Abkommen
betreffend die Zinsbesteuerung und Betrugsbekämpfung verhandeln. Die Schweiz
stimmte diesen Verhandlungen grundsätzlich zu, stellte aber folgende zwei
Bedingungen: So verlangte sie, dass (1.) auch über zusätzliche Bereiche, insbesondere
28
GESELLSCHAFT ZUR FÖRDERUNG DER SCHWEIZERISCHEN WIRTSCHAFT, S. 1.
29
BESCHLUSS VOLKSABSTIMMUNG, BBl 2000 3773.
30
DOSSIER POLITIK SPEZIAL, S. 1.
31
Vgl. dazu die BOTSCHAFT Bilaterale II, S. 5965 ff.
9über die schweizerische Teilnahme an der Zusammenarbeit von „Schengen/Dublin“,
also in den Bereichen innere Sicherheit und Asylpolitik, sowie (2.) über weitere
Dossiers, zu denen beide Seiten beim Abschluss der Bilateralen I schon
Verhandlungsabsichten bekundet hatten, verhandelt werden sollte. Des Weiteren
forderte die Schweiz, dass alle Dossiers gemeinsam und gleichzeitig verhandelt und
abgeschlossen werden sollen. Sie wollte dadurch eine ausgewogene Lösung
gewährleisten, die namentlich auch die schweizerischen Interessen berücksichtigte32.
Diese Abschlüsse mündeten letztlich in neun Verhandlungsergebnisse. Bei acht von
ihnen handelte es sich um Abkommen (Verarbeitete Landwirtschaftsprodukte, Statistik,
Ruhegehälter, Umwelt, MEDIA, Schengen/Dublin, Betrugsbekämpfung, Zinsbesteuer-
ung), welche zwingend vom Parlament genehmigt werden mussten. Bei dreien, nämlich
den Abkommen MEDIA, Schengen/Dublin und der Zinsbesteuerung, bedurfte es zur
Umsetzung sogar Anpassungen auf Gesetzesstufe. Beim neunten Verhandlungsergebnis
(Bildung/Berufsbildung/Jugend) handelte es sich lediglich um eine Absichtserklärung.
Im Unterschied zu den Bilateralen I konnten die Abkommen der Bilateralen II jedoch
gemäss den jeweiligen Bestimmungen, d.h. unabhängig voneinander in Kraft treten33.
Da keines der neun bilateralen Abkommen eine Verfassungsänderung zur Folge hatte,
unterlagen Sie lediglich dem fakultativen Referendum34. Ein solches wurde einzig
gegen den Bundesbeschluss vom 17. Dezember 2004 über die Genehmigung und die
Umsetzung der bilateralen Abkommen zwischen der Schweiz und der EU über die
Assoziierung an Schengen und Dublin ergriffen. Mit Datum vom 31. März 2005
reichten zwei unterschiedliche Komitees insgesamt 86'732 gültige Unterschriften bei
der Bundeskanzlei ein, sodass das ergriffene Referendum zu Stande kam35. Die daraus
resultierende Volksabstimmung fand am 5. Juni 2005 statt, wobei die schweizerischen
Stimmberechtigten mit 54,6 Prozent Ja-Stimmen die Schengen/Dublin-Abkommen
deutlich annahmen36.
32
INTEGRATIONSBÜRO Dossier, S. 4.
33
INTEGRATIONSBÜRO Fact Sheets, S. 7 ff.
34
HÄFELIN/HALLER, Rn 1905 ff.
35
SCHWEIZERISCHE BUNDESKANZLEI, BBl 2005, S. 2690, unter: http://www.admin.ch.
36
INTEGRATIONSBÜRO Fragen.
102. Rechtsgrundlagen für die zwischenstaatliche Zusammenarbeit
2.1 Schaffung eines Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts
Thematisiert man die polizeiliche Zusammenarbeit zwischen der Schweiz und der EU
im Bereich der inneren Sicherheit, dann darf das auf europäischer Ebene umfassende
Integrationsvorhaben, nämlich die Schaffung eines „Raumes der Freiheit, der
Sicherheit und des Rechts“, nicht ausser Acht gelassen werden. Ein solcher Raum
verfolgt die Förderung und Stärkung der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit
und das Ziel, den Bürgern ein hohes Mass an Sicherheit zu bieten (Art. 29 EUV37). Die
Begriffstrilogie „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ bringt zum
Ausdruck, dass es sich zwar um drei verschiedene, sich jedoch funktional
überschneidende Entwicklungslinien der künftigen europäischen Integrationsarbeit
handelt38.
Der „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ beruht auf dem ursprünglichen
Ziel der Europäischen Gemeinschaft (EG) einen einheitlichen Binnenmarkt zu schaffen
(Art. 14 Abs. 1 EGV). Die vier Grundfreiheiten, die dadurch verwirklicht werden
sollten, waren der freie Warenverkehr39, die Freizügigkeit der Arbeitnehmenden40, der
freie Dienstleistungsverkehr41 und der freie Kapital- und Zahlungsverkehr42. Um die
Voraussetzungen für dieses Ziel verbessern zu können, hatte die Gemeinschaft bereits
im Rahmen des Vertrags von Amsterdam (AV)43 von 1997 beschlossen, einen solchen
„Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“ zu schaffen. Damit sollten die
sicherheitspolitischen Voraussetzungen einerseits für die Gewährleistung des freien
Personenverkehrs, andererseits aber auch für eine Vertiefung des einheitlichen
europäischen Wirtschafts- und Währungsraumes geschaffen werden. Die Wurzeln des
freien Binnenmarktes reichen indes sogar viel weiter zurück, nämlich bis auf die
Einheitliche Europäische Akte (EEA) aus dem Jahre 1986, in welcher der
37
Darin statuiert die EU das Ziel „den Bürgern in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des
Rechts ein hohes Mass an Sicherheit zu bieten, in dem sie ein gemeinsames Vorgehen der Mit-
gliedstaaten im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen entwickelt
sowie Rassismus und Fremdenfeindlichkeit verhütet und bekämpft.“ Vgl. dazu auch Fn 81.
38
KOLLER, S. 912.
39
Vgl. dazu Art. 23 ff. EGV.
40
Vgl. dazu Art. 39 ff. EGV.
41
Vgl. dazu Art. 49 ff. EGV.
42
Vgl. dazu Art. 56 ff. EGV.
43
MÖCKLI, S. 125. Siehe dazu auch Kap. 2.4.
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