Auswirkungen einer nach Cradle to Cradle ausgerichteten öffentlichen Beschaffung
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
Auswirkungen einer nach Cradle to
Cradle ausgerichteten öffentlichen
Beschaffung
als Instrument zur Förderung von innovativen Unternehmen
am Beispiel der Textilwirtschaft
Eingereicht als Bachelorarbeit am Fachgebiet für Strategische Führung und Globales
Management an der Technischen Universität Berlin am 07. Juli 2021
Felix Weichert
Birkenstraße 10
10559 Berlin
fel.weichert@gmail.com
Matrikelnummer: 394536
Erstgutachter: Prof. Dr. Dodo zu Knyphausen-Aufseß
Zweitgutachter: Florian HofmannZusammenfassung
Die Beschaffungspraxis der öffentlichen Hand hat enormes Potential, eine Wirtschaft nach
Cradle to Cradle zu stimulieren, sofern wesentliche Aspekte beachtet werden. So ist eine
gute Kommunikation zwischen Beschaffenden und Bietenden während des gesamten
Beschaffungsprozesses ein grundlegender Faktor. Gleichwohl sollten Cradle to Cradle
Kriterien schrittweise in den Vergabeprozess implementiert werden, um eine
größtmögliche Wirkung mit der Beschaffung auf dem Markt zu erzielen. Und schließlich
muss die öffentliche Beschaffung nach Cradle to Cradle Kriterien für die bietenden
Unternehmen finanziell lohnend erscheinen, damit diese sich aufgrund der Vergabe
dahingehend beeinflussen lassen. In der folgenden Arbeit wurden diese Erkenntnisse aus
einer qualitativen Datenerhebung und -analyse gewonnen, die in Form von
Experteninterviews durchgeführt wurde. Es hat sich herausgestellt, dass die öffentliche
Vergabe nach Cradle to Cradle Kriterien unter Berücksichtigung bestimmter Aspekte
attraktiv sein kann und sowohl unternehmerische Transformationen beeinflussen als auch
die Wirtschaft im Sinne von C2C fördern kann.
1Inhaltsverzeichnis
Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................4
Tabellenverzeichnis ............................................................................................................5
Abkürzungsverzeichnis .......................................................................................................5
1 Einleitung ...................................................................................................................6
Relevanz der Thematik und Zielsetzung .......................................................6
Forschungsfrage............................................................................................7
2 Cradle to Cradle – Konzeption, Einordnung und Zertifizierung .................................8
3 Funktionsweise und rechtliche Rahmenbedingungen der öffentlichen Beschaffung
10
Verfahrensarten ...........................................................................................11
Prozess der öffentlichen Beschaffung .........................................................12
Möglichkeiten zur Implementierung nachhaltigkeitsbezogener Kriterien
13
Implementierung von Cradle to Cradle Kriterien ..................................15
4 Literaturüberblick: Auswirkungen der öffentlichen Beschaffung als Instrument zur
Förderung innovativer Unternehmen ................................................................................16
Attraktivität und Herausforderungen der öffentlichen Beschaffung .............16
Unternehmerische Transformationen durch öffentliche Beschaffung .........17
Öffentliche Beschaffung als Instrument zur Wirtschaftsförderung ..............19
5 Methodischer Zugang ..............................................................................................21
6 Analyse der Interviewergebnisse .............................................................................29
Attraktivität der öffentlichen Beschaffung nach Cradle to Cradle ................29
Beschaffungsseitige Aspekte ...............................................................29
Unternehmensseitige Aspekte .............................................................31
Auslösen einer unternehmerischen Transformation durch eine Beschaffung
nach Cradle to Cradle ..............................................................................................31
Beschaffungsseitige Aspekte ...............................................................32
Unternehmensseitige Aspekte .............................................................33
Öffentliche Beschaffung nach Cradle to Cradle als Instrument zur
Wirtschaftsförderung ................................................................................................34
Beschaffungsseitige Aspekte ...............................................................34
Unternehmensseitige Aspekte .............................................................35
7 Diskussion der Interviewergebnisse ........................................................................36
Bezug zur Literatur: Attraktivität der öffentlichen Beschaffung ....................36
Bezug Literatur: Potential zum Beeinflussen unternehmerischer
Transformationen .....................................................................................................37
Bezug Literatur: Wirtschaftsförderung .........................................................38
Besonderheiten und zentrale Erkenntnisse .................................................40
2Thesen zur Beantwortung der Forschungsfragen .......................................45
8 Schlussbetrachtung .................................................................................................46
Anhang ..............................................................................................................................48
Literaturverzeichnis ...........................................................................................................60
Eidesstaatliche Erklärung .................................................................................................64
3Abbildungsverzeichnis
Abbildung I: Biologischer und technischer Kreislauf (Cradle to Cradle NGO, 2019) ..........9
Abbildung II: Umsetzung von C2C in der öffentlichen Beschaffung (eigene Darstellung,
angelehnt an Vergabe-Insider, 2020) ...............................................................................15
Abbildung III: Anteil KMUs bei der öffentlichen Vergabe (eigene Darstellung, leicht
modifiziert nach Sarter et al., 2014, S. 7) ..........................................................................16
Abbildung IV: Finales Kategoriensystem nach der qualitativen Inhaltsanalyse ................28
Abbildung V: Kodesystem der Kategorie 1 A ....................................................................29
Abbildung VI: Kodesystem der Kategorie 1 B ...................................................................31
Abbildung VII: Kodesystem der Kategorie 2 A ..................................................................32
Abbildung VIII: Kodesystem der Kategorie 2 B .................................................................33
Abbildung IX: Kodesystem der Kategorie 3 A ...................................................................34
Abbildung X: Kodesystem der Kategorie 3 B ....................................................................35
Abbildung XI: Erstes Kategoriensystem der Oberkategorie 1: Attraktivität einer C2C
Beschaffung ......................................................................................................................55
Abbildung XII: Erstes Kategoriensystem der Oberkategorie 2: Potential zum Auslösen einer
unternehmerischen Transformation durch eine C2C Beschaffung ...................................56
Abbildung XIII: Erstes Kategoriensystem der Oberkategorie 3: Wirtschaftsförderung durch
eine C2C Beschaffung ......................................................................................................56
Abbildung XIV: Zweite Reduktion des Kategoriensystems der Kategorie 1 A: Aspekte,
Maßnahmen und Eigenschaften der öffentlichen Hand und Vergabe, welche die
Attraktivität einer C2C Beschaffung beeinflussen. ............................................................57
Abbildung XV: Zweite Reduktion des Kategoriensystems der Kategorie 1 B: Aspekte,
Maßnahmen und Eigenschaften von Unternehmen, welche die Attraktivität einer C2C
Beschaffung beeinflussen können. ...................................................................................57
4Abbildung XVI: Zweite Reduktion des Kategoriensystems der Kategorie 2 A: Aspekte,
Maßnahmen und Eigenschaften der öffentlichen Hand, die eine unternehmerische
Transformation durch eine öffentliche Beschaffung nach C2C beeinflussen können.......58
Abbildung XVII: Zweite Reduktion des Kategoriensystems der Kategorie 2 B: Aspekte,
Maßnahmen und Eigenschaften von Unternehmen, die eine unternehmerische
Transformation durch eine öffentliche Beschaffung nach C2C beeinflussen können. ......58
Abbildung XVIII: Zweite Reduktion des Kategoriensystems der Kategorie 3 A: Aspekte,
Maßnahmen und Eigenschaften der öffentlichen Hand und Vergabe, die eine C2C
Wirtschaftsförderung beeinflussen. ...................................................................................59
Abbildung XIX: Zweite Reduktion des Kategoriensystems der Kategorie 3 B: Aspekte,
Maßnahmen und Eigenschaften von Unternehmen, die eine C2C Wirtschaftsförderung
beeinflussen. .....................................................................................................................59
Tabellenverzeichnis
Tabelle A: Übersicht der Interviewten und Definition der Expertenrollen ..........................23
Abkürzungsverzeichnis
B2B Business-to-Business
C2C Cradle to Cradle
ID Identifikationsnummer
IT Informationstechnik
KMU Kleine und mittelständische Unternehmen
NGO Nongovernmental organisation (dt. Nichtregierungsorganisation)
SDG Sustainable Development Goal
USP Unique Selling Proposition (dt. Alleinstellungsmerkmal)
51 Einleitung
Ein Leben ohne Verzicht und mit allen Vorzügen und das in einer Welt, in der die Lebens-
und Wirtschaftsweise der Menschen gut für die Umwelt ist: Dieses Versprechen gibt das
Cradle to Cradle (C2C) Konzept (McDonough & Braungart, 2002, S. 256). Derzeit jedoch
ist der Handlungsbedarf in der Klima- und Umweltpolitik noch dringender denn je: 2018
wurden in einem Liter Meereis in der Arktis zum Teil mehr als 12.000 Mikroplastikteilchen
nachgewiesen (vgl. Peeken et al., 2018). Und im Jahr 2020 überstieg erstmals die von
Menschen produzierte Masse die weltweite Biomasse (dpa, 2020). Die derzeitig
vorherrschende lineare Produktionsweise verstärkt die sozio-ökologischen und -
ökonomischen Trends, und es bedarf gesamtpolitischer Lösungsansätze (Europäische
Kommission, 2020a, S. 3). Dies wurde auch auf EU-Ebene erkannt, und so hat die
Europäische Kommission im März 2020 „A new Circular Economy Action Plan for a Cleaner
and More Competitive Europe“ als Teil des Green Deals vorgestellt. Mit den 35 dort
festgelegten Maßnahmen soll so eine Kreislaufwirtschaft vorangetrieben werden
(Europäische Kommission, 2020b). Einen ganzheitlichen Ansatz für eine konsequente
Kreislaufwirtschaft bietet das C2C Konzept, bei dem durch sortenreine Trennbarkeit der
verwendeten Materialien diese wieder als Ressourcen in technische oder biologische
Kreisläufe zurückgeführt werden können. Dazu muss die Wirkung auf Mensch und Umwelt
aller in der Produktion verwendeten Substanzen geprüft sein. Dahinter steht ein
ganzheitlicher Qualitätsanspruch, sodass ebenso ein verantwortungsvoller Umgang mit
Wasser, die Nutzung erneuerbarer Energien und die Einhaltung sozialer Standards
gefordert wird (vgl. Mulhall & Braungart, 2010).
Relevanz der Thematik und Zielsetzung
Mit der Agenda 2030 von New York und den darin enthaltenen 17 nachhaltigen
Entwicklungszielen (engl. Sustainable Development Goals, SDGs) haben sich die
Mitglieder der Vereinten Nationen einer nachhaltigen Entwicklung verpflichtet (United
Nations, 2015). Entwicklungspolitik sei im Sinne der Agenda 2030 ein gesamtpolitischer
Prozess: Alle Politikfelder können und sollen ihren Beitrag zu einer nachhaltigen
Entwicklung leisten. Mit dem zwölften Nachhaltigkeitsziel der Agenda 2030 – der
Sicherstellung nachhaltiger Konsum- und Produktionsmuster – rückt konkret die öffentliche
Beschaffung in den Fokus: Punkt 12.7 besagt die „Förderung nachhaltiger Praktiken im
öffentlichen Beschaffungswesen in Übereinstimmung mit den nationalen Politiken und
Prioritäten“ (United Nations, 2015, S. 24).
6Die Hebelwirkung der öffentlichen Beschaffung ist immens. In Deutschland beschäftigte
die öffentliche Hand 2019 rund 4,9 Millionen Menschen – so arbeitete rund jede*r zehnte
Erwerbstätige für die öffentliche Hand (Bundeszentrale für politische Bildung, 2020). Das
Beschaffungsvolumen der öffentlichen Hand wiederum beträgt pro Jahr ca. 350 Milliarden
Euro, wovon je nach Schätzung ca. 40 bis 50 Milliarden Euro pro Jahr für innovative
Beschaffung genutzt werden können (Eßig & Schaupp, 2016, S. 57 f). Der Wirkungsmacht
einer nachhaltigen öffentlichen Beschaffung zur Initiierung von Transformationsprozessen
und als Beitrag zum Klima- und Umweltschutz ist sich die Politik schon länger bewusst.
Bereits 2011 veröffentlichte das Bundesumweltministerium ein Paper mit dem Titel „Die
öffentliche Beschaffung – ein Hebel für Klimaschutz und Zukunftsmärkte!“
(Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit, 2011).
Forschungsfrage
Das Beschaffungsvolumen der öffentlichen Hand ist wie oben dargestellt enorm. Und
gleichzeitig wird angesichts der eingangs aufgeführten Probleme eine resiliente
Produktionsweise wie C2C benötigt, um eine zukunftsfähige Wirtschaft zu gestalten. Ein
radikales Umdenken scheint nötig, so wie es Beyer und Arnold formulieren: „Therefore,
groundbreaking collaborative, circular-oriented or cradle-to-cradle-based business models
are needed which should be based on fundamentally new personal, consumer and firm
mindsets […]” (2021, S. 366). Um die Transformation hin zu einer funktionierenden
Kreislaufwirtschaft im Sinne von C2C zu schaffen, sind Veränderungen auf mehreren
Ebenen, einschließlich technologischer Innovationen, neuer Geschäftsmodelle und der
Zusammenarbeit von Interessensgruppen notwendig (Witjes & Lozano, 2016, S. 42). Es
eröffnet sich die Frage, ob solche Transformationsprozesse durch die öffentliche
Beschaffung beeinflusst werden können. Insbesondere die Auswirkungen einer
nachhaltigen Vergabe auf kleine und mittelständische Unternehmen sind bisher wenig
untersucht (Testa et al., 2012, S. 95; Witjes & Lozano, 2016, S. 38). Durch ein besseres
Verständnis der Einflussfaktoren der öffentlichen Beschaffung auf den
Unternehmenserfolg ließe sich dieses erhebliche Potential zur Erhöhung des
Vergabenutzens realisieren (Blind et al., 2020, S. 1).
Um die Auswirkungen einer öffentlichen Beschaffung nach C2C als Instrument zur
Förderung von innovativen Unternehmen zu verstehen, ist im Rahmen dieser Arbeit
schrittweise vorgegangen worden. Im ersten Schritt sollte die Attraktivität einer solchen
Beschaffung untersucht werden. Denn nur eine für Unternehmen attraktive Beschaffung
kann auch unternehmerische Transformationen auslösen, und nur mit einer attraktiven
Beschaffung kann die Wirtschaft gefördert werden, so die zugrunde liegende These. In
7einem zweiten Schritt wurde das Potential der öffentlichen Beschaffung nach C2C
untersucht, unternehmerische Transformationen zu beeinflussen. Denn nur, wenn die
öffentliche Beschaffung auf Transformationsprozesse einwirken kann, kann sie auch als
Instrument zur Wirtschaftsförderung dienen, so die Überlegung. Und in einem dritten
Schritt wurde schließlich die öffentliche Vergabe nach C2C als Instrument zur
Wirtschaftsförderung untersucht. Auf Basis dieser Überlegungen wurden für den
Forschungsprozess drei aufeinander aufbauende Forschungsfragen definiert:
1) Inwieweit kann eine nach C2C ausgerichtete öffentliche Beschaffung abschreckend
auf Unternehmen wirken, die sich regelmäßig auf konventionelle öffentliche
Ausschreibungen bewerben?
2) Wie kann eine nach C2C ausgerichtete öffentliche Beschaffung innerhalb eines
Unternehmens, das noch nicht nach C2C produziert, eine unternehmerische
Transformation beeinflussen?
3) In welcher Form kann eine nach C2C ausgerichtete öffentliche Beschaffung als
Instrument zur Wirtschaftsförderung fungieren?
Diese Überlegungen und die drei Forschungsfragen sind die zentralen und zugrunde
liegenden Elemente, nach denen die gesamte Arbeit und der gesamte Forschungsprozess
gegliedert wurde.
2 Cradle to Cradle – Konzeption, Einordnung und Zertifizierung
Bereits 2002 stellten der Chemiker Michael Braungart und der Architekt und Designer
William McDonough mit ihrem Buch „Cradle to Cradle: Remaking the Way We Make
Things“ das Konzept vor. Im Sinne von C2C werden die Menschen als potenzielle
Nützlinge und nicht Schädlinge für die Natur als Teil des Ökosystems gesehen (Griefahn
et al., 2017, S. 193). Um das zu erreichen, müssen Soziales, Ökologisches und
Ökonomisches gleichwertig betrachtet und bei dem Produktdesign umgesetzt werden
(McDonough & Braungart, 2002, S. 252; van de Westerlo, 2011, S. 15). Reine
Effizienzstrategien oder Verzicht reichen nicht aus, damit die derzeitige Wirtschaftsweise
gut für Mensch und Umwelt werden kann, so die grundlegende Philosophie von C2C
(McDonough & Braungart, 2002, S. 252). Stattdessen sollte das Design von Produkten
geschlossene Stoffkreisläufe ermöglichen (Griefahn et al., 2017, S. 193).
Orientiert am Vorbild der Natur sind durch das Designkonzept drei C2C-Prinzipien definiert
(Griefahn et al., 2017, S. 194). Das erste Prinzip lautet „Abfall ist Nahrung“ und impliziert
die Idee von geschlossenen Stoffkreisläufen. Produkte werden je nach Nutzungsszenario
so designt, dass sie als Verbrauchsprodukt in der biologischen Sphäre oder als
8Gebrauchsprodukt in der technischen Sphäre zirkulieren (siehe Abbildung I). Die
verwendeten Materialien sind dabei auf ihre Verträglichkeit für Mensch und Umwelt geprüft.
In der biologischen Sphäre können Produkte und Materialien nach ihrer Nutzung als
biologisch abbaubarer Nährstoff dem Kreislauf wiederzugeführt werden. In der technischen
Sphäre können die Produkte demontiert und einzelne Materialien nach Nutzung ohne
Qualitätsverlust für die Produktion neuer Produkte verwendet werden (vgl. Griefahn et al.,
2017, S. 194; vgl. van de Westerlo, 2011, S. 17 ff).
Abbildung I: Biologischer und technischer Kreislauf (Cradle to Cradle NGO, 2019)
Das zweite Prinzip des Designkonzepts ist die ausschließliche Nutzung erneuerbarer
Energien für alle Prozesse in der Produktion (Griefahn et al., 2017, S. 195; van de
Westerlo, 2011, S. 20 f). Das dritte Prinzip lautet „Unterstützung von Diversität“ (Griefahn
et al., 2017, S. 195). Die Natur bringt eine Vielzahl unterschiedlicher Möglichkeiten und
Bedürfnisse hervor. Diese Diversität sollte sich ebenfalls in dem Design von Produkten
widerspiegeln, sodass diese individuell an das entsprechende Nutzungsszenario
angepasst sind (Griefahn et al., 2017, S. 195; van de Westerlo, 2011, S. 22 f).
Die Ellen MacArthur Foundation listet C2C als eine der Denkschulen der Circular Economy
(Ellen MacArthur Foundation, 2017). Anders jedoch als bei der Circular Economy liegt C2C
ein universelles Qualitätsverständnis zugrunde (Griefahn et al., 2017, S. 195). Produkte
werden diesem Anspruch nur gerecht, wenn sie entsprechend der C2C Prinzipien designt
und bei der Produktion weder beteiligte Menschen noch betroffene Ökosysteme
geschädigt werden (Griefahn et al., 2017, S. 195).
Auf diesen Grundsätzen aufbauend, zertifiziert das Cradle to Cradle Products Innovation
Institute Produkte in fünf Kategorien (Cradle to Cradle Products Innovation Institute, 2021,
S. 3). Zum einen wird das Produkt auf Materialgesundheit geprüft. Die im gesamten
9Produktionsprozess verwendeten Chemikalien und Materialien sind so zu wählen, dass der
Schutz von Mensch und Umwelt gegeben ist (Cradle to Cradle Products Innovation
Institute, 2021, S. 13). Die zweite Kategorie ist die Kreislauffähigkeit der Produkte. Hier
sind Produkte so zu konzipieren, dass die einzelnen Materialien wieder vollständig in den
biologischen oder technischen Kreislauf rückgeführt werden können (Cradle to Cradle
Products Innovation Institute, 2021, S. 24). Als dritte Kategorie werden Anforderungen an
saubere Luft und Klimaschutz gestellt. Die Herstellung der Produkte muss hier einen
positiven Einfluss auf die Luftqualität unter Nutzung erneuerbarer Energien haben und eine
ausgeglichene Bilanz klimawirksamer Treibhausgase vorweisen (Cradle to Cradle
Products Innovation Institute, 2021, S. 38). In der vierten Kategorie wird der verantwortliche
Umgang mit Wasser und Böden bewertet. Wassereinzugsgebiete sowie
Bodenökosysteme sollen bei der Produktion geschützt und sauberes Wasser sowie
gesunde Böden geschaffen werden (Cradle to Cradle Products Innovation Institute, 2021,
S. 53). In der letzten Kategorie werden die Unternehmen im Bereich der sozialen Fairness
auf die Einhaltung der Menschenrechte bei der Produktion sowie faire und gerechte
Geschäftspraktiken geprüft (Cradle to Cradle Products Innovation Institute, 2021, S. 66).
Die Zertifizierung kann dabei in den vier Stufen Bronze, Silber, Gold und Platin vergeben
werden (Cradle to Cradle Products Innovation Institute, 2021, S. 7).
3 Funktionsweise und rechtliche Rahmenbedingungen der öffentlichen
Beschaffung
Jährlich werden Aufträge in Millionenhöhe an private Unternehmen vergeben, um den
Beschaffungsbedarf der öffentlichen Hand zu decken. Das Vergaberecht regelt die
wirtschaftliche und sparsame Verwendung von den dafür verwendeten Haushaltsmitteln
und umfasst alle Regeln und Vorschriften, die das Verfahren für die öffentliche Hand
vorschreiben (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2021a). Dabei stützt es sich
auf die Grundsätze der Gleichbehandlung, Nichtdiskriminierung und Transparenz, um
einen fairen Wettbewerb zwischen den bietenden Unternehmen zu gewährleisten und
Korruption sowie Vetternwirtschaft zu verhindern (§ 97 Abs. 1 und 2 GWB; § 2 Abs. 1 und
2 UVgO). Trotzdem kann die Beschaffung der öffentlichen Hand auch strategisch genutzt
werden (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2021b). So sollen die folgenden
Ausführungen keine rechtswissenschaftliche Darlegung des Vergaberechts sein, sondern
für das weitere Verständnis dieser Arbeit die Funktionsweise inklusive der Möglichkeiten
zur Implementierung nachhaltigkeitsbezogener Kriterien erklären.
Vergaberechtlich ist zunächst zu unterscheiden, ob der Auftragswert EU-Schwellenwerte
über- oder unterschreitet. Je nach Auftragsart unterscheidet sich die Höhe dieser
10Schwellenwerte (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2021a). Unterschreitet der
Auftragswert den entsprechenden EU-Schwellenwert, findet traditionell das jeweilige
deutsche Haushaltsrecht Anwendung (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie,
2021a). Erreicht oder überschreitet der Auftragswert diese Schwellenwerte, finden die EU-
Richtlinien Anwendung, deren Grundlagen im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
(GWB), Teil 4 enthalten sind. Die Verordnung über die Vergabe öffentlicher Aufträge
(Vergabeverordnung - VgV) konkretisiert die im GWB enthaltenen Vorschriften für
Deutschland (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2021a). Der wesentliche
Unterschied zwischen Unter- und Oberschwellenbereich ist die Möglichkeit eines
Nachprüfverfahrens. Denn die Vergabeordnungen des Haushaltsrechts können nicht die
Grundlage eines subjektiven Rechts bilden, da sie nicht den Charakter von Rechtsnormen
besitzen. So kann lediglich im Oberschwellenbereich ein unterlegener Bieter bei
Verletzungen der Verfahrensvorschriften ein Nachprüfverfahren ggf. vor Gericht
veranlassen (vgl. BVerfG, 1 BvR 1160/03, 2006; Isenheim, 2010, S. 31). Ein weiterer
Unterschied ist die europaweite Bekanntmachung der Aufträge im Oberschwellenbereich
(Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2021a). Allerdings sind die weiteren
vergaberechtlichen Unterschiede zwischen den Ober- und Unterschwellenbereich so
geringfügig, dass sie eine untergeordnete Rolle in Bezug zu den vorliegenden
Forschungsfragen spielen.
Verfahrensarten
Öffentliche Auftraggeber können zur Vergabe unterschiedliche Verfahrensarten wählen.
Diese sind für den Oberschwellenbereich in § 119 GWB und §§ 14-19 VgV und für den
Unterschwellenbereich in §§ 8-14 der Unterschwellenvergabeordnung (UVgO) geregelt.
Die Grundsätze der unterschiedlichen Verfahrensarten gleichen sich jedoch im Unter- und
Oberschwellenbereich (Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2021c). So kann
die öffentliche Hand zwischen folgenden Verfahrensarten wählen (vgl. Bundesministerium
für Wirtschaft und Energie, 2021c):
a) Das offene Verfahren (oberhalb der EU-Schwellenwerte nach § 15 VgV) und die
öffentlichen Ausschreibungen (unterhalb der EU-Schwellenwerte nach § 9 UVgO),
bei denen eine unbegrenzte Anzahl an Bietenden zur Abgabe von Angeboten
zugelassen ist.
b) Das nicht-offene Verfahren (oberhalb der EU-Schwellenwerte nach § 16 VgV) bzw.
die beschränkten Ausschreibungen (unterhalb der EU-Schwellenwerte nach § 10
UVgO), bei denen nach vorheriger Aufforderung zur Teilnahme eine begrenzte Anzahl
an Unternehmen aus dem Teilnehmerkreis zur Abgabe eines Angebots aufgefordert
11wird. Dies wird als sog. Teilnahmewettbewerb bezeichnet. Unter bestimmten
Bedingungen nach § 11 UVgO kann jedoch eine beschränkte Ausschreibung auch
ohne vorangegangenen Teilnahmewettbewerb stattfinden.
c) Das Verhandlungsverfahren (oberhalb der EU-Schwellenwerte nach § 17 VgV) und
die Verhandlungsvergabe bzw. freihändige Vergabe (unterhalb der EU-
Schwellenwerte nach § 12 UVgO), die Verhandlungen über die Auftragsbedingungen
mit den bietenden Unternehmen zulassen. Beide Verfahren können sowohl mit als
auch ohne vorgeschalteten Teilnahmewettbewerb durchgeführt werden. Dieses
Verfahren wird insbesondere bei Aufträgen in Betracht gezogen, die konzeptionelle
oder innovative Lösungen erfordern oder wenn die Komplexität des Auftrags eine
vorherige Verhandlung erfordert (vgl. Bundesministerium für Wirtschaft und Energie,
2021a).
d) Der wettbewerbliche Dialog (nur bei europaweiten Vergabeverfahren oberhalb der
EU-Schwellenwerte nach § 18 VgV), der dem Auftraggeber noch mehr
Dialogmöglichkeiten mit den Bietenden ermöglicht. Dieses Verfahren ist für
komplizierte Aufträge, bei denen der Auftraggeber nicht die genauen Leistungen zur
Erfüllung seiner Ziele definieren kann und diese Leistungen erst im Dialog ermittelt
werden können.
e) Die Innovationspartnerschaft (nur bei europaweiten Vergabeverfahren oberhalb der
EU-Schwellenwerte nach § 19 VgV), die mit dem Ziel der Entwicklung einer innovativen
Lösung und deren anschließenden Erwerb eingegangen werden kann. Dieses
Verfahren ist für Aufträge vorbehalten, bei denen der Beschaffungsbedarf nicht durch
am Markt verfügbare Lösungen gedeckt werden kann.
Bei Vergaben oberhalb der EU-Schwellenwerte herrscht gem. § 119 Abs. 2 GWB
Wahlfreiheit zwischen offenem und nicht-offenem Verfahren. Die anderen Verfahrensarten
können bei Erfüllung der Voraussetzungen nach § 17 ff VgV angewendet werden (vgl.
Bundesministerium für Wirtschaft und Energie, 2021c).
Prozess der öffentlichen Beschaffung
Konzeptionell lässt sich der Prozess der öffentlichen Beschaffung in vier Phasen gliedern.
Der Prozess beginnt mit der Vorbereitungsphase, in der das Problem definiert wird und
eine Bestandsaufnahme der Anforderungen an interne sowie externe Interessensgruppen
erfolgt. In der darauffolgenden Spezifikationsphase wird auf Grundlage der
Problemdefinition das zu beschaffende Produkt oder die zu beschaffende Dienstleistung
spezifiziert. In der Beschaffungsphase (auch Ausschreibungsprozess) erfolgt die
Bekanntmachung der Ausschreibung, die Auswahl eines Bietenden und der
12Vertragsabschluss. Abgeschlossen wird der Beschaffungsprozess durch die
Nutzungsphase, in der das Produkt nach Vertragsunterzeichnung geliefert wird (vgl.
Lüttmann, 2018, S. 86 ff.; Witjes & Lozano, 2016, S. 38).
Im Weiterem wird eine Übersicht gegeben, wie der Prozess der öffentlichen Beschaffung
verläuft und an welcher Stelle nachhaltigkeitsbezogene Aspekte mit einbezogen werden
können. Der Prozess wird dabei in die oben aus der Literatur entnommenen vier Phasen
gegliedert.
Möglichkeiten zur Implementierung nachhaltigkeitsbezogener Kriterien
Die einzelnen Bestandteile des Beschaffungsprozesses der öffentlichen Hand sind in der
UVgO (oberhalb der Schwellenwerte im GWB bzw. der VgV) festgelegt. Mit der
Vergaberechtsreform 2016 sind verstärkt auch nachhaltigkeitsbezogene Kriterien im
Vergabeprozess zulässig (Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung, 2017). So ist
bereits in den Grundsätzen der Vergabe in § 2 Abs. 3 UVgO (bzw. ähnlich siehe § 97 Abs.
3 GWB) Folgendes festgehalten:
„Bei der Vergabe werden Aspekte der Qualität und der Innovation sowie soziale
und umweltbezogene Aspekte nach Maßgabe dieser Verfahrensordnung
berücksichtigt.“ (§ 2 Abs. 3 UVgO)
Die Vorbereitungsphase beginnt mit der Festlegung des Auftragsgegenstands sowie
einer Markterkundung (siehe § 20 UVgO). Auf Grundlage dieser Erkenntnisse folgt in der
Spezifikationsphase die Erstellung der Vergabeunterlagen. Diese umfassen ein
Anschreiben mit der Aufforderung zur Angebotsunterbreitung, Einzelheiten zur
Durchführung des Verfahrens, wie Eignungs- und Zuschlagskriterien, und die
Vertragsunterlagen inklusive Leistungsbeschreibung und Vertragsbedingungen (siehe §
21 UVgO). Bei der Erstellung der Vertragsunterlagen bieten sich erste Möglichkeiten, um
soziale, ökologische oder innovative Kriterien zu integrieren. Die Leistungsbeschreibung
ist eine möglichst genaue und eindeutige Beschreibung des Auftragsgegenstands. Gemäß
§ 23 Abs. 2 UVgO kann der Auftragsgegenstand auch mit sozialen, innovativen und
umweltbezogenen Merkmalen sowie qualitätsbezogenen Aspekten beschrieben werden
(Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung, 2017). Diese Merkmale dürfen sich auf den
gesamten Lebenszyklus beziehen, was auch den Herstellungsprozess und die
Produktions- und Lieferkette umfasst. Dabei müssen allerdings alle in der
Leistungsbeschreibung aufgeführten Merkmale in direkter Verbindung mit dem
Auftragsgegenstand stehen und eine Verhältnismäßigkeit zu dessen Wert aufweisen
(siehe § 23 Abs. 2 UVgO). Eine weitere Möglichkeit bieten die Eignungs- und
13Zuschlagskriterien (Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung, 2017).
Eignungskriterien sind den Bietenden betreffende Kriterien. § 124 GWB, der durch § 31
Abs. 1 auch im Unterschwellenbereich anwendbar ist, berücksichtigt hier auch soziale und
ökologische Aspekte. Bietende können ausgeschlossen werden, sofern „bei der
Ausführung öffentlicher Aufträge nachweislich gegen geltende umwelt-, sozial- oder
arbeitsrechtliche Verpflichtungen verstoßen“ wurde (§ 124 Abs. 1 GWB). So kann
beispielsweise in den Eignungskriterien die Einhaltung der Kernarbeitsnormen der
internationalen Arbeitsorganisation (ILO-Kernarbeitsnormen) durch den Bieter
festgehalten werden (FEMNET e.V, 2020, S. 4). Die Zuschlagskriterien dienen der
Ermittlung des wirtschaftlichsten Angebots, um auf Grundlage dessen den Zuschlag für
den Auftrag zu erteilen. Neben dem Preis oder den Kosten können zur Ermittlung des
wirtschaftlichen Angebots auch „qualitative, umweltbezogene oder soziale
Zuschlagskriterien berücksichtigt werden“, solange diese mit dem Auftragsgegenstand in
Verbindung stehen (§ 43 Abs. 2 UVgO). Diese Verbindung kann sich jedoch auf jedes
Stadium des Lebenszyklus beziehen und muss sich nicht zwingend auf die materiellen
Eigenschaften des zu beschaffenden Produkts oder der zu beschaffenden Dienstleistung
auswirken (Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung, 2017). Auch werden konkret die
Lebenszykluskosten als anwendbare Bemessungsgrundlage in § 43 Abs. 4 UVgO
aufgeführt.
Auch in der Beschaffungsphase sind vergaberechtlich einige Möglichkeiten zur
Implementierung nachhaltiger Kriterien vorhanden. So können im Zuge der
Eignungsprüfung Bietende ausgeschlossen werden, die die zuvor definierten
Eignungskriterien nicht erfüllen (Kompetenzstelle für nachhaltige Beschaffung, 2017). Die
verbleibenden Angebote werden nun anhand der Zuschlagskriterien bewertet. Die
Eignungsprüfung erfolgt grundsätzlich durch die Vorlage einer Eigenerklärung der
Bietenden (siehe § 35 Abs. 2 UVgO). Die Nachweisführung für Leistungsmerkmale und
Zuschlagskriterien hingegen kann gem. § 24, 43 Abs. 7 UVgO durch Gütezeichen erfolgen.
Öffentliche Auftraggeber können die Vorlage solcher Gütezeichen unter Berücksichtigung
der im Gesetzestext festgehaltenen Voraussetzungen verlangen (siehe § 24, 43 Abs. 7
UVgO). Dabei sind auch andere Gütezeichen zu akzeptieren, wenn sie gleichwertige
Anforderungen stellen. Anders als im Oberschwellenbereich festgelegt, müssen im
Unterschwellenbereich nicht alle Anforderungen des Gütezeichens mit dem
Auftragsgegenstand in Verbindung stehen (siehe § 34 Abs. 2 S. 2 VgV). So kann im
Unterschwellenbereich wesentlich einfacher die Nachweisführung durch Gütezeichen
durch den öffentlichen Auftraggeber verlangt werden (Kompetenzstelle für nachhaltige
Beschaffung, 2017).
14Kommt es zum Vertragsabschluss und ein Bieter erhält den Zuschlag, wird in der
Nutzungsphase der Auftragsgegenstand geliefert. Durch die
Auftragsausführungsbestimmungen können Bedingungen an die Ausführung des Auftrags
gestellt werden. Hier können soziale, ökologische und innovative Kriterien hinzugezogen
werden (siehe § 45 Abs. 2). Ein entsprechender Nachweis kann auch hier durch
Gütezeichen vom öffentlichen Auftraggeber gefordert werden (siehe § 45 Abs. 3).
Implementierung von Cradle to Cradle Kriterien
Eine Vorreiterrolle in Sachen öffentliche Beschaffung nach C2C nimmt die Stadt
Ludwigsburg ein: Seit 2018 richtet sich die Stadt grundsätzlich in ihrer Beschaffung nach
C2C aus (Ludwigsburg, 2018a, S. 1). Mit einer Dienstanweisung zur nachhaltigen
Beschaffung wurde festgelegt, dass C2C Kriterien bei jeder Beschaffung berücksichtigt
werden müssen (vgl. Ludwigsburg, 2018b). Wenn C2C bei einer Vergabe nicht umgesetzt
werden kann, muss dies schriftlich begründet werden (siehe § 6, Ludwigsburg, 2018b, S.
6). In der Dienstanweisung ist das Vorgehen für alle Beschaffungsprozesse klar geregelt
(siehe § 4, Ludwigsburg, 2018b). Die Internetplattform Vergabe-Insider führt auf ihrer
Website, angelehnt an die Dienstanweisung Ludwigsburgs, sechs Schritte an, wie C2C
konkret in der öffentlichen Beschaffung umgesetzt werden kann (siehe Abbildung II).
Abbildung II: Umsetzung von C2C in der öffentlichen Beschaffung (eigene Darstellung, angelehnt an Vergabe-
Insider, 2020)
Darüber hinaus wird in Ludwigsburg mit einer sog. Bietererklärung gearbeitet (siehe § 4
Abs. 2, Ludwigsburg, 2018b). In dieser von den Bietenden auszufüllenden Eigenerklärung
werden Aspekte in den fünf Bereichen der Zertifizierung (siehe Kapitel 2, S. 9 f) abgefragt.
Der Beschaffer aus Ludwigsburg konkretisiert und erklärt im Interview das Vorgehen (siehe
Anlage B, S. 54). Zu Beginn steht eine Bedarfsermittlung mit anschließender
Marktrecherche nach relevanten Produkten und Unternehmen. In einem Dialog mit den
infrage kommenden Bietenden werden die C2C Kriterien erklärt und abgefragt. Auch sind
die Vergabeunterlagen standardisiert und umfassen eine Erklärung und Ausführung des
C2C Konzepts. Das erklärte Ziel von Ludwigsburg mit dieser Beschaffung ist es,
Klimaschutzziele zu unterstützen, die Lebensqualität in der Stadt zu verbessern und dazu
beizutragen, natürliche Lebensgrundlagen zu erhalten (Ludwigsburg, 2018a, S. 2). So
15sollen Impulse an die Hersteller in Richtung C2C gegeben werden und Ludwigsburgs
Attraktivität für Unternehmen in diesem Bereich gesteigert werden (Ludwigsburg, 2018a,
S. 2).
4 Literaturüberblick: Auswirkungen der öffentlichen Beschaffung als
Instrument zur Förderung innovativer Unternehmen
Die folgende Literaturrecherche ist an den Forschungsfragen orientiert und in drei Schritte
gegliedert. Sie stellt keine vollständige Zusammenfassung der gesamten relevanten
Literatur dar, sondern soll einen Überblick über die Wirkungsmechanismen der öffentlichen
Beschaffung geben. Zunächst wird die Attraktivität der öffentlichen Beschaffung für
Unternehmen untersucht. Darauffolgend wird auf Mikroebene das Potential der öffentlichen
Beschaffung untersucht, Geschäftsmodellinnovationen und unternehmerische
Transformationen im Unternehmen anzustoßen. Zuletzt wird die öffentliche Beschaffung
als Instrument der Wirtschaftsförderung zur Förderung von Innovationen betrachtet.
Attraktivität und Herausforderungen der öffentlichen Beschaffung
In Europa zählen rund 99 % aller Unternehmen als kleine und mittelständische
Unternehmen (KMU) (Frédéric Gouardères, 2021). Sie beschäftigen rund zwei Drittel aller
erwerbstätigen Personen und haben einen Anteil von über 50 % an der gewerblichen
Wertschöpfung (Frédéric Gouardères, 2021). 64 % aller öffentlichen Aufträge gingen 2005
in der EU an KMUs (2006 61 %, 2007 58 %, 2008 61 %), sodass von einem konstanten
Anteil ausgegangen wird (siehe Abbildung III). Trotzdem hatten sie nur einen Anteil von
42 % am Wert öffentlicher Aufträge (vgl. Sarter et al., 2014, S. 7 f.).
100%
Anteil KMUs an öffentlichen Aufträgen in %
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2005 2006 2007 2008
Jahr
Abbildung III: Anteil KMUs bei der öffentlichen Vergabe (eigene Darstellung, leicht modifiziert nach Sarter et
al., 2014, S. 7)
Die Gründe für das Gefälle zwischen Anteil der KMUs in Deutschland und Anteil der KMUs
am Wert öffentlicher Ausschreibungen legen die Herausforderungen des
Vergabeprozesses offen. So sind kleinere Unternehmen im Nachteil gegenüber großen,
16die bereit sind, sich in die Spezifika der komplexen Beschaffungsprozesse einzuarbeiten
(Cabras, 2011, S. 201; Sarter et al., 2014, S. 9). Oft fehlen Ressourcen, um am
hochbürokratisierten Prozess teilhaben zu können (Sarter et al., 2014, S. 9; Sönnichsen &
Clement, 2019, S. 8). Auch eine zu starke Gewichtung der Kosten stellt eine
Herausforderung für KMUs dar (Cabras, 2008, S. 17, 2011, S. 201). Denn bei geringen
zeitlichen und finanziellen Ressourcen gewinnen wiederum administrative Anforderungen
an Bedeutung, da sie den Umfang an Vorbereitungsaufgaben der Ausschreibung
bestimmen (Sarter et al., 2014, S. 10). Weitere Hindernisse sind zu große und
umfangreiche Aufträge (Sarter et al., 2014, S. 14), Informationsasymmetrien und die
Bürokratie des Vergabeprozesses in Form von langsamen Zahlungen, engen
Angebotsspezifikationen, aufwändigen Beschaffungsunterlagen und fehlendes Wissen,
wie die richtige Ausschreibung zu finden und sich im Prozess zurechtzufinden ist (Flynn &
Davis, 2015, S. 2).
Trotzdem ist die öffentliche Beschaffung kein uninteressanter Wirtschaftszweig. Vom
gesamten Beschaffungsvolumen können Bund, Länder und Kommunen je nach Schätzung
zwischen 35 und 50 Milliarden Euro innovationsrelevant und innovationsfördernd
investieren (Eßig & Schaupp, 2016, S. 7; Kompetenzzentrum innovative Beschaffung
(KOINNO), 2016). Dies kann insbesondere in Zeiten wirtschaftlicher Rezession einen
interessanten Absatzmarkt für Unternehmen darstellen (Sarter et al., 2014, S. 9).
Unternehmerische Transformationen durch öffentliche Beschaffung
Innovationen scheinen in Unternehmen durch öffentliche Beschaffung gezielt gefördert
werden zu können. Denn es gibt eine Korrelation zwischen Innovationen und dem
Abschluss öffentlicher Verträge. So sind die dokumentierten Innovationsraten deutlich
höher in Unternehmen mit öffentlichen Verträgen (Appelt & Galindo-Rueda, 2016, S. 7).
Tendenziell sind dies mehr Produkt- als Prozessinnovationen, doch auch andere
Innovationsarten konnten festgestellt werden. Zwischen 47% und 70 % der innovierenden
Unternehmen gaben an, explizit im Rahmen der öffentlichen Verträge dazu verpflichtet
worden zu sein (Appelt & Galindo-Rueda, 2016, S. 7). Wenn sozialökologische Ziele in die
Ausschreibung aufgenommen werden, werden diese Ziele in den Angeboten der
Bietenden integriert (Sönnichsen & Clement, 2019, S. 8). Durch die Inklusion dieser Ziele
in den Beschaffungsprozess erklärt es sich, warum etwa die Hälfte der Bietenden zirkuläre
Produktionsprozesse umsetzen (Sönnichsen & Clement, 2019, S. 8). Doch fraglich ist, ob
Unternehmen ihr gesamtes Geschäftsmodell aufgrund der öffentlichen Beschaffung zu
ändern bereit sind. Dabei werden insbesondere im Textilsektor Innovationen des
Geschäftsmodells benötigt (Beyer & Arnold, 2021, S. 366). Diese könnten die
17Transformation und Erneuerung von Unternehmen ermöglichen und so
Wettbewerbsvorteile sichern (Beyer & Arnold, 2021, S. 342 f).
Als unternehmerische Transformation wird im Rahmen dieser Arbeit eine Umstellung des
Geschäftsmodells verstanden. Als Geschäftsmodell wird dabei das System von Aktivitäten
bezeichnet, mit denen ein Unternehmen Wert für alle beteiligten Parteien schafft (Zott &
Amit, 2010, S. 217 f). Eine Geschäftsmodellinnovation, also eine Umstellung des
Geschäftsmodells, ist wiederum ein neuer Weg, wie Wert geschaffen wird durch eine
Veränderung von einer oder mehreren Stellschrauben im bisherigen Geschäftsmodell
(Planing, 2015, S. 2). Die Bezeichnung „neu“ steht in diesem Kontext für alles, was neu für
das Unternehmen ist. Dementsprechend kann vereinfacht für diese Arbeit davon
ausgegangen werden, dass eine Geschäftsmodellinnovation die Implementierung eines
Geschäftsmodells ist, das neu für das Unternehmen ist (Björkdahl & Holmén, 2013, S. 214).
Um zu verstehen, ob die öffentliche Beschaffung Geschäftsmodellinnovationen (bezogen
auf C2C) bei Unternehmen initiieren kann, wurden zunächst generelle Treiber und
Barrieren eines solchen Prozesses aus der Literatur herausgearbeitet. In einer empirischen
Studie wurden KMUs zur Implementierung eines zirkulären Geschäftsmodells befragt (vgl.
Rizos et al., 2016). Die fehlende Unterstützung durch das Angebot- und
Nachfragenetzwerk wurde als häufigste Barriere benannt. Angebotsseitig ist es schwer,
die richtigen Lieferanten für eine zirkuläre Wertschöpfung zu finden (Rizos et al., 2016, S.
10). Nachfrageseitig sind Kunden nur schwer von der Notwendigkeit und der
Vorteilhaftigkeit einer Kreislaufwirtschaft und dementsprechender Produkte zu überzeugen
(Rizos et al., 2016, S. 10). Am seltensten wurde die betriebliche Umweltkultur, also die
Unternehmensphilosophie und Einstellung der Führungskräfte und Mitarbeiter (Kurkela,
2020, S. 20 f), als Barriere dieses Prozesses benannt (Rizos et al., 2016, S. 11). Weitere
aufgeführte Barrieren sind fehlendes Kapital, fehlendes technisches Wissen, fehlende
Unterstützung seitens der Gesetzgebung und Regierung, administrative Hürden sowie
fehlende Informationen (Rizos et al., 2016, S. 11).
Interessanterweise wurde die betriebliche Umweltkultur gleichzeitig am häufigsten als
Treiber für eine zirkuläre Geschäftsmodellinnovation von den KMUs benannt (Rizos et al.,
2016, S. 11). Auch wurde die Mitgliedschaft in Netzwerken von Gleichgesinnten sowie eine
Nachfrage nach zirkulären Produkten als weitere wichtige Treiber genannt (Rizos et al.,
2016, S. 11). Die finanzielle Attraktivität sowie die Beachtung eines zirkulären
Geschäftsmodells von externen Parteien werden ebenfalls als unterstützend aufgeführt,
genauso wie das technische Wissen und regierungsseitige Unterstützung (Rizos et al.,
2016, S. 12).
18Fraglich bleibt nun, ob und wie Geschäftsmodellinnovationen durch die öffentliche
Beschaffung ausgelöst werden können. Eine besonders starke Wirkung auf Hersteller
haben diesbezüglich systematisch dargestellte Kriterien (Sönnichsen & Clement, 2019, S.
13). Auch haben Studien belegt, dass eine (enge) Zusammenarbeit zwischen
Beschaffenden und Bietenden als Schnittstelle zwischen zirkulärer öffentlicher
Beschaffung und der Entwicklung zirkulärer Geschäftsmodelle fungieren kann
(Sönnichsen & Clement, 2019, S. 12; vgl. Witjes & Lozano, 2016). Eine wichtige Rolle
spielen dabei Produkt-Service-Systeme1 (Witjes & Lozano, 2016, S. 40). Denn der
Lieferant bleibt Eigentümer des Produkts und ist verantwortlich für die Wartung und
endgültige Verwertung, während die öffentliche beschaffende Instanz für eine
angemessene Nutzung verantwortlich ist. So sind beide Parteien für die Umweltbelastung
des Produkts oder der Dienstleistung verantwortlich, und in Kombination mit einer engen,
dem Beschaffungsprozess vorgelagerten Zusammenarbeit kann ein nachhaltiges
(zirkuläres) Geschäftsmodell durch eine zirkuläre Beschaffung entwickelt werden (Witjes &
Lozano, 2016, S. 42).
Öffentliche Beschaffung als Instrument zur Wirtschaftsförderung
Die Bundeszentrale für politische Bildung definiert Wirtschaftsförderung als
wirtschaftspolitische „Maßnahmen, mit denen spezifische wirtschaftliche Sachverhalte
oder Verhaltensweisen gefördert werden“ (Bundeszentrale für politische Bildung, 2016a)
bzw. als „Maßnahmen, mit denen Bund, Länder, Städte und Gemeinden sowie die
Europäische Union Unternehmen fördern“ (Bundeszentrale für politische Bildung, 2016b).
Eine andere Definition differenziert zwischen 1) sektoraler bzw. branchenbezogener und
2) regionaler Wirtschaftsförderung sowie 3) „Fördermaßnahmen zugunsten bestimmter
Unternehmensgruppen oder wirtschaftlicher Tätigkeiten“ (Klodt, 2018). Dabei kann
zwischen nachfrage- und angebotswirksamen Fördermaßnahmen unterschieden werden
(Klodt, 2018).
In zahlreichen Studien wurde die öffentliche Beschaffung als nachfragewirksames
Instrument zur Wirtschaftsförderung untersucht und eingeordnet (Eßig & Schaupp, 2016;
McKinsey & Company, Inc., 2008; OECD, 2019; Rainville, 2017a; Testa et al., 2012; Witjes
& Lozano, 2016). Verglichen mit angebotswirksamen Instrumenten, wie staatliche
Förderaufwendungen in Forschung und Entwicklung, ist der Innovationsimpuls, der durch
die öffentliche Beschaffung in die Wirtschaft gegeben werden kann, um ein vielfaches
1
Produkt-Service-Systeme beschreiben ein Konzept der Nutzung, bei dem die Eigentumsrechte bei
dem Hersteller verbleiben und lediglich für die Nutzung des Produkts bezahlt wird. Somit ist das
Produkt wie ein Service zu nutzen. (Mont, 2002, S. 238 f)
19höher (Eßig & Schaupp, 2016, S. 57). Durch diesen großen Impuls kann innovativen
Unternehmen ermöglicht werden, die Einstiegskosten zu tragen und eine kritische Menge
für die Produktion innovativer Produkte zu schaffen, sodass diese Projekte profitabel sind
(OECD, 2019, S. 36). Die Integration von sozioökologischen Kriterien in den
Beschaffungsprozess fördert eine große Nachfrage nach nachhaltigen Produkten und
Dienstleistungen und setzt einen Trend für andere Organisationen, sodass ein Markt für
nachhaltige Produkte vergrößert werden kann (Testa et al., 2012, S. 90; Witjes & Lozano,
2016, S. 39). Allerdings können nur die größten geografischen Regionen auf diese Weise
die Marktentwicklung beeinflussen, da nur sie über ein relevantes Beschaffungsvolumen
verfügen (Sönnichsen & Clement, 2019, S. 7 f). Trotzdem können durch eine
umweltfreundliche Beschaffung Leuchtturmprojekte initiiert und durchgeführt werden,
sodass eine starke Signalwirkung auf entsprechenden Märkten erzielt werden kann
(McKinsey & Company, Inc., 2008, S. 7). Indirekt ist so die Stimulierung entsprechender
Produktentwicklungen und der Nachfrage der Verbraucher*innen nach nachhaltigen
Produkten möglich (McKinsey & Company, Inc., 2008, S. 7; Witjes & Lozano, 2016, S. 39),
da durch die Beschaffung Innovationen durch Marktdiffusion angeregt und so eine
fragmentierte Marktnachfrage gebündelt werden kann (Rainville, 2017a, S. 1030).
Standards und Standardisierung sind bei der Implementierung einer zirkulären öffentlichen
Beschaffung Schlüsselelemente zur Entwicklung des Marktes (Sönnichsen & Clement,
2019, S. 13). Es kann mithilfe von Standards und Normen in der Beschaffung ein
Innovationsraum geschaffen werden, indem bestimmte Ausschlusskriterien als technische
Anforderungen gestellt werden und weitere Zuschlagskriterien definiert werden, mit denen
extra Leistungen belohnt werden (vgl. Rainville, 2017a). Für innovationsfördernde
Beschaffung ist eine genaue Analyse der benötigten Lösung und eine entsprechende
Anpassung des Vergabeverfahrens an normierte Prozesse wichtig (vgl. Rainville, 2017a).
Auch wird immer wieder die Bedeutung der Zusammenarbeit und Vermittlungsarbeit
zwischen Lieferanten und Beschaffenden in diesem Kontext hervorgehoben (Rainville,
2017b, S. 24; Witjes & Lozano, 2016). Vermittelnde Personen oder Organisationen
koordinieren Aktivitäten und Projektziele, erleichtern die Zusammenarbeit mit und
zwischen den Unternehmen und unterstützen den Beschaffer (Rainville, 2017b, S. 20).
Durch diese Vermittlungen werden wichtige Akteure motiviert und befähigt, neues Wissen
auszutauschen und Verbindungen zu schaffen, was das Lernen über Projektziele hinaus
fördert (Rainville, 2017b, S. 20). Die Einbeziehung mehrerer vermittelnder Instanzen mit
markt- oder technologiespezifischem Wissen spielt eine zentrale Bedeutung bei der
Stimulierung einer Kreislaufwirtschaft durch zirkuläre Beschaffungsprozesse (Rainville,
2017b, S. 24).
20So ist es zwar möglich, bestimmte wirtschaftliche Tätigkeiten (das Innovieren) mithilfe der
öffentlichen Beschaffung zu fördern, doch ist es nur möglich, Innovationen in bestimmten
Technologien zu stimulieren, wenn spezifische und sehr detaillierte funktionale
Anforderungen gestellt werden können (Sönnichsen & Clement, 2019, S. 7 f). Das
allerdings bevorteilt größere Unternehmen mit entsprechenden Ressourcen gegenüber
KMU, da durch die spezifischen Anforderungen mehr Einhaltungskontrollen nötig sind und
dadurch höhere Transaktionskosten entstehen (Sönnichsen & Clement, 2019, S. 8). Doch
eine größere Beteiligung von KMU am Vergabeverfahren kann Innovationen anregen, was
insbesondere in Deutschland mit dem eingangs dargelegten dominanten Anteil von KMU
an der Wirtschaft eine große Wirkung erzielen kann (OECD, 2019, S. 37 f).
Die Bevorzugung regional produzierter Waren zur regionalen Wirtschaftsförderung im
Vergabeprozess verstößt gegen das Diskriminierungsverbot und ist somit nicht zulässig
(siehe § 97 Abs. 1, 2 GWB; § 2 Abs. 1, 2 UVgO). Doch nur 2-5 % aller Ausschreibungen
werden EU-weit ausgeschrieben, und bei diesen wiederum gehen nur 15 % aller Aufträge
in einen anderen Mitgliedstaat (Rechten & Röbke, 2017, S. 23), sodass auf nationaler
Ebene die Wirtschaft durch die öffentliche Beschaffung gefördert werden kann.
Im Kontext der anfangs angeführten Definition (Klodt, 2018) lässt sich die öffentliche
Beschaffung nach Erkenntnissen aus der Literatur wie folgt als Instrument zur
Wirtschaftsförderung bewerten: Sie ist ein nachfragewirksames Instrument (Eßig &
Schaupp, 2016; McKinsey & Company, Inc., 2008; OECD, 2019; Rainville, 2017a; Testa
et al., 2012; Witjes & Lozano, 2016), mit dem sich gezielt wirtschaftliche Tätigkeiten in Form
von Innovieren fördern lassen können. Eine regionale Förderung ist aufgrund des
Vergaberechts nicht möglich, aufgrund der Erfahrungen wohl aber eine nationale
Förderung von Wirtschaftsstrukturen.
5 Methodischer Zugang
Der Forschungsprozess begann damit, dass die Cradle to Cradle NGO von häufigeren
Anfragen zum Thema öffentliche Beschaffung nach C2C berichtete. In der Literatur fanden
sich allerdings keine entsprechenden Studien zu den Auswirkungen. Vielmehr wurde, wie
in Kapitel 1.2 (siehe S. 7) beschrieben, der weitere Forschungsbedarf in der Literatur nach
den Auswirkungen einer zirkulären Beschaffung auf Unternehmen formuliert. Auf dieser
Basis wurden die in Kapitel 1.2 aufgestellten Forschungsfragen definiert. Anschließend
erfolgte eine Literaturrecherche anhand des Schneeballsystems. Dafür wurde zunächst ein
genereller Zugang zu der Thematik der öffentlichen Beschaffung gesucht und
anschließend wurden die Literaturbefunde entlang der Forschungsfragen gegliedert. Ziel
21Sie können auch lesen
