Bundesasylzentren: Grundschulunterricht wirkt sich positiv aus, Verbesserungspotential bei der Gewaltprävention und beim Schutz von vulnerablen ...
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Nationale Kommission zur Verhütung
von Folter
Bundesasylzentren: Grundschulunterricht
wirkt sich positiv aus,
Verbesserungspotential bei der
Gewaltprävention und beim Schutz von
vulnerablen Personen
Bern, 18.01.2021 - Die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF) überprüfte 2019
und 2020 erneut mehrere Bundesasylzentren. Sie veröffentlicht heute ihre Erkenntnisse und
Empfehlungen in einem Bericht. Die Unterbringung von asylsuchenden Personen durch den
Bund ist nach Einschätzung der Kommission grundsätzlich menschen- und grundrechtskonform.
Als positiv wertet die Kommission die Einführung des Grundschulunterrichts für schulpflichtige
Kinder und Jugendliche, die in den Asylunterkünften des Bundes leben. Die Suchtsprechstunde
in einem Zentrum begrüsst die NKVF als vorbildhaft. Verbesserungspotential stellte die
Kommission beim Umgang mit Konflikten, der Gewaltprävention und beim
Beschwerdemanagement fest. Verbesserungsmöglichkeiten gibt es nach wie vor bei der
Erkennung von vulnerablen Personen, beim Zugang zur psychiatrischen Grundversorgung, den
Disziplinarmassnahmen und vereinzelt bei der Infrastruktur.
Das Sicherheitspersonal intervenierte in den besuchten BAZ mehrmals mit körperlichen
Fixierungen, Pfeffergel sowie Einsätzen des "Besinnungsraumes". Nach Einschätzung mehrerer
Personen, die solche Situationen beobachteten, erschien das Vorgehen des Sicherheitspersonals in
einigen Fällen als unangemessen. Die Kommission hat von mehreren Strafverfahren gegen
Mitarbeitende der Sicherheit Kenntnis erhalten. Diese wurden gestützt auf Strafanzeigen von
asylsuchenden Personen eingeleitet.
Nach Beurteilung der Kommission besteht ein bedeutendes Verbesserungspotential beim Umgang
mit Konflikten, mit Gewaltvorwürfen und bei der Gewaltprävention. Sie empfiehlt dem SEM ein
niederschwelliges und systematisches Beschwerdemanagement für die Bundesasylzentren
einzuführen. Das SEM soll zudem prüfen, wie die Rolle der Betreuung gestärkt werden kann, um
Konflikte mit Gewalt zu vermindern. Die geplante Einführung eines Gewaltpräventionskonzeptes
in allen Unterkünften nimmt die Kommission mit Befriedigung zur Kenntnis.
Die NKVF empfiehlt dem SEM sicherzustellen, dass die von ihm beauftragten
Sicherheitsunternehmen erfahrenes und fachkundiges Sicherheitspersonal rekrutieren und dieses
spezifisch und vertieft für die Einsätze in den Bundesasylzentren ausbilden. Den
Sicherheitsunternehmen legt die Kommission nahe ihren Mitarbeitenden eine deutlich tiefere und
längere Ausbildung zukommen zu lassen.Eine Suchtsprechstunde im BAZ Kreuzlingen bewertet die NKVF als eine Best Practice. Diese Massnahme trug nach Einschätzung verschiedener Akteure zu einer Beruhigung der Situation in der Unterkunft bei. Die Kommission empfiehlt dem SEM vergleichbare Lösungen in den übrigen BAZ einzuführen. Nach Einschätzung der Kommission sind die Rollen der verschiedenen Akteure innerhalb der Bundesasylzentren und die Prozesse zur Erkennung von vulnerablen Personen nach wie vor unklar. Die NKVF begrüsst deshalb die vom SEM geplante Einführung eines Leitfadens zu Personen mit besonderen Bedürfnissen. Die Überprüfung der Kommission ergab, dass die psychiatrische Versorgung für asylsuchende Personen in den BAZ sich in der Regel auf Akutsituationen beschränkt. Grundsätzlich wird mit einer Behandlung aufgrund der kurzen Aufenthaltsdauer meist bis zum Zeitpunkt nach Zuweisung in den Kanton abgewartet. Die Kommission empfiehlt dem SEM erste Abklärungen bereits beim Eintritt vorzunehmen und psychisch auffällige und. traumatisierte Personen, wenn möglich bereits während dem Aufenthalt im Zentrum an geeignete Stellen zu überweisen. Sie hat von verschiedenen geplanten Massnahmen, die einen niederschwelligen Zugang zur psychiatrischen Versorgung ermöglichen sollen, Kenntnis genommen. Zwischen Januar 2019 und Juli 2020 besuchte die Kommission die Bundesasylzentren Boudry, Balerna, Chiasso, Flughafen Genf, Kappelen, Kreuzlingen, "Via Motta" (Chiasso) und die von der Stadt Zürich betriebene Unterkunft "Halle 9 Oerlikon". Gestützt auf das Bundesgesetz vom 20. März 2009 überprüft die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF) regelmässig die Situation von Personen, denen die Freiheit entzogen ist oder deren Bewegungsfreiheit aufgrund von behördlich angeordneten Massnahmen eingeschränkt ist. Letztmals veröffentlichte die Kommission im Januar 2019 einen Bericht zu den Asylunterkünften des Bundes (2017-2018). Adresse für Rückfragen Livia Hadorn, Geschäftsführerin NKVF, T +41 58 465 16 20 Herausgeber Nationale Kommission zur Verhütung von Folter http://www.nkvf.admin.ch
Bericht betreffend die Überprüfung der Bun- desasylzentren durch die Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (2019 – 2020)
Impressum © Nationale Kommission zur Verhütung von Folter (NKVF) Herausgeberin Nationale Kommission zur Verhütung von Folter Schwanengasse 2 3003 Bern Redaktion Geschäftsstelle Nationale Kommission zur Verhütung von Folter Kontakt www.nkvf.admin.ch Layout Bundesamt für Bauten und Logistik (BBL) Foto Titelseite Fotograf: Gerry Amstutz Copyright: SEM / Gerry Amstutz Ort: Bundesasylzentrum Altstätten (SG) (8. November 2018) Bern, Dezember 2020
Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
Inhaltsverzeichnis
I. Zusammenfassung.......................................................................................................................... 5
II. Einleitung......................................................................................................................................... 7
A. Zielsetzungen............................................................................................................................ 7
B. Ablauf, Gespräche und Zusammenarbeit............................................................................ 8
III. Übersicht der besuchten Zentren................................................................................................ 9
A. BAZ Boudry...................................................................................................................... 10
B. Halle 9 Oerlikon (Stadt Zürich)....................................................................................... 10
C. BAZ Kappelen.................................................................................................................. 10
D. BAZ Kreuzlingen.............................................................................................................. 11
E. BAZ Flughafen Genf........................................................................................................ 11
F. BAZ Balerna, BAZ Chiasso und BAZ «Via Motta» (Chiasso).......................................... 12
IV. Beobachtungen, Feststellungen und Handlungsbedarf..................................................... 13
A. Vulnerable Personen (Personen mit besonderen Bedürfnissen).................................. 13
a. Erkennung und Identifikation von vulnerablen Personen�������������������������������������������������13
b. Betroffene von Menschenhandel, Folter und Gewalt�������������������������������������������������������14
c. Unbegleitete minderjährige Asylsuchende (UMA)������������������������������������������������������������16
B. Freiheitsbeschränkende Massnahmen���������������������������������������������������������������������������16
a. Anwesenheitspflicht�������������������������������������������������������������������������������������������������������17
b. Disziplinarmassnahmen��������������������������������������������������������������������������������������������������18
c. Sicherheits- und Schutzmassnahmen������������������������������������������������������������������������������20
i. Körperliche Durchsuchungen, Kontrollen��������������������������������������������������������������������20
ii. «Besinnungsraum»�����������������������������������������������������������������������������������������������������20
iii. Einsatz von Zwangsmitteln (Pfeffergel)������������������������������������������������������������������������22
iv. Einsatz von weiteren Mitteln���������������������������������������������������������������������������������������22
d. Konfliktmanagement, Gewaltprävention������������������������������������������������������������������������22
e. Polizeilicher Zwang���������������������������������������������������������������������������������������������������������24
C. Infrastruktur���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������25
a. Gemeinschaftsräume������������������������������������������������������������������������������������������������������25
b. Schlafräume�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������26
c. Sanitäre Anlagen������������������������������������������������������������������������������������������������������������26
d. Trennungsprinzip, Einheit der Familie������������������������������������������������������������������������������27
D. Medizinische Versorgung������������������������������������������������������������������������������������������������27
a. Konzeptionelle Grundlagen, Leitfäden����������������������������������������������������������������������������27
b. Zugang zur medizinischen Versorgung����������������������������������������������������������������������������28
c. Übertragbare Krankheiten����������������������������������������������������������������������������������������������30
d. Schutzmassnahmen Covid-19-Pandemie�������������������������������������������������������������������������31
3Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
e. Psychiatrische Versorgung�����������������������������������������������������������������������������������������������31
f. Medikamentenabgabe����������������������������������������������������������������������������������������������������32
g. Datenschutz, Informationsfluss, Dolmetschende�������������������������������������������������������������33
E. Betreuung�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������33
a. Haushaltsarbeiten und Aktivitäten (Tagesstruktur)�����������������������������������������������������������34
b. Beschäftigungsprogramme���������������������������������������������������������������������������������������������35
c. Verpflegung�������������������������������������������������������������������������������������������������������������������35
d. Wäsche��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������35
F. Grundschulunterricht������������������������������������������������������������������������������������������������������36
G. Kontakte zur Aussenwelt�����������������������������������������������������������������������������������������������37
a. Internetzugang, Nutzung Mobiltelefone�������������������������������������������������������������������������37
b. Besuche��������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������37
c. Aussenkontakte��������������������������������������������������������������������������������������������������������������37
H. Information����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������38
a. Hausordnung, Informationsveranstaltungen�������������������������������������������������������������������38
b. Beschwerdemanagement�����������������������������������������������������������������������������������������������38
I. Leistungserbringer (Personal)�����������������������������������������������������������������������������������������39
Annex 1: Menschen- und grundrechtliche Vorgaben�����������������������������������������������������������������40
A. Vulnerable Personen (Personen mit besonderen Bedürfnissen)����������������������������������40
a. Übersicht������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������40
b. Kinder����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������42
B. Freiheitsbeschränkende Massnahmen���������������������������������������������������������������������������43
a. Anwesenheitspflicht, Ausgangssperre, Hausverbot���������������������������������������������������������43
b. Körperliche Durchsuchungen������������������������������������������������������������������������������������������44
c. Anwendung von Zwangsmitteln�������������������������������������������������������������������������������������44
d. Disziplinarmassnahmen��������������������������������������������������������������������������������������������������45
C. Infrastruktur���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������46
D. Somatische und psychiatrische Versorgung������������������������������������������������������������������47
E. Grundschulunterricht������������������������������������������������������������������������������������������������������48
F. Kontakte zur Aussenwelt�����������������������������������������������������������������������������������������������49
G. Informationen an Asylsuchende������������������������������������������������������������������������������������49
Annex 2: Abkürzungsverzeichnis������������������������������������������������������������������������������������������������50
Annex 3: Literatur- und Materialienverzeichnis�������������������������������������������������������������������������52
4Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
I. Zusammenfassung
1. Gestützt auf das Bundesgesetz vom 20. März Konflikten, der Gewaltprävention und beim
20091 überprüft die Nationale Kommission Beschwerdemanagement, der Handhabung
zur Verhütung von Folter (NKVF) regelmäs- von körperlichen Durchsuchungen, den Dis-
sig die Situation von Personen, denen die ziplinarmassnahmen, beim Zugang zur psy-
Freiheit entzogen ist oder deren Bewe- chiatrischen Grundversorgung und verein-
gungsfreiheit aufgrund von behördlich an- zelt bei der Infrastruktur.
geordneten Massnahmen eingeschränkt
ist.2 Der Aufenthalt in den Bundesasylzent- 4. Die Kommission konnte während ihren Be-
ren (BAZ) stellt in der Regel eine Einschrän- suchen wiederholt feststellen, dass Kon-
kung der Bewegungsfreiheit dar, welche flikte zum Alltag in einem BAZ gehören,
insbesondere durch die Bewilligungspflicht welche zuweilen in Gewalt eskalieren. Diese
des Ausgangs, die unterschiedlichen Öff- kann von asylsuchenden Personen oder Mit-
nungszeiten des Zentrums sowie der unter- arbeitenden ausgehen und sich gegen Asyl-
schiedlichen geographischen Lage der Zent- suchende oder das Personal richten.
ren als mehr oder weniger einschneidend zu
bezeichnen ist. 5. Das Sicherheitspersonal intervenierte in den
besuchten BAZ mehrmals mit körperlichen
2. Der Bericht präsentiert die Erkenntnisse Fixierungen, Pfeffergel sowie Verwendung
der Kontrollbesuche von acht Bundesasyl- des «Besinnungsraumes». Nach Einschät-
zentren (BAZ) in den Jahren 2019 und 2020 zung mehrerer Personen, die solche Situati-
(Stand 31. Juli). onen beobachteten, erschien das Vorgehen
des Sicherheitspersonals in einigen Fällen als
3. Die Unterbringung von asylsuchenden Per- übertrieben. Die Kommission hat Kenntnis
sonen durch den Bund ist nach Einschät- von mehreren Strafverfahren gegen Mitar-
zung der Kommission grundsätzlich men- beitende der Sicherheit. Diese wurden ge-
schen- und grundrechtskonform. Als positiv stützt auf Strafanzeigen von asylsuchenden
wertet die Kommission die Einführung des Personen eingeleitet. Im Raum stehen Vor-
Grundschulunterrichts für schulpflichtige würfe von unverhältnismässiger oder will-
Kinder und Jugendliche in den Bundesasyl- kürlicher Gewalt und Amtsmissbrauch.
zentren, die geplante Einführung eines Leit-
fadens zu Personen mit besonderen Bedürf- 6. Nach Beurteilung der Kommission besteht
nissen bis voraussichtlich Frühling 2021 und ein bedeutendes Verbesserungspotential
eines Gewaltpräventionskonzeptes in allen beim Umgang mit Konflikten und Gewalt-
Zentren bis Ende 2020 sowie die verlänger- vorwürfen sowie bei der Gewaltprävention.
ten Ausgangszeiten in mehreren Unter- Sie empfiehlt dem Staatssekretariat für
künften. Dennoch sieht die Kommission in Migration (SEM) ein niederschwelliges und
verschiedenen Bereichen Verbesserungspo- systematisches Beschwerdemanagement
tential, namentlich bei der Erkennung von einzuführen sowie sicherzustellen, dass die
vulnerablen Personen, beim Umgang mit von ihm beauftragten Sicherheitsunterneh-
1
Bundesgesetz vom 20. März 2009 über die Kommission zur Verhütung von Folter (BG NKVF), SR 150.1.
2
Vgl. Artikel 3 BG NKVF.
5Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
men erfahrenes und fachkundiges Sicher- Sanktionen reicht ein Standardformular
heitspersonal rekrutieren und dieses spezi- aus), die betroffene Person anzuhören und
fisch und vertieft für die Einsätze in den BAZ sie über die Gründe und die Dauer der
ausbilden. Den Sicherheitsunternehmen Massnahme sowie über die möglichen
empfiehlt die NKVF für ihre Mitarbeitenden Rechtsmittel in einer geeigneten Form und
eine deutlich gründlichere und längere Aus- Sprache aufzuklären.
bildung vorzusehen. Das SEM soll zudem
prüfen, wie die Rolle der Betreuung gestärkt 10. Die Überprüfung der Kommission ergab,
werden kann. dass sich die psychiatrische Versorgung für
asylsuchende Personen in den BAZ in der
7. Die Suchtsprechstunde im BAZ Kreuzlingen Regel auf Akutsituationen beschränkt.
begrüsst die Kommission als «Best Practice». Grundsätzlich wird mit einer Behandlung
Diese Massnahme trug nach Einschätzung aufgrund der kurzen Aufenthaltsdauer
verschiedener Akteure zu einer Beruhigung meist bis zum Zeitpunkt nach Zuweisung in
der Situation in der Unterkunft bei. Die den Kanton abgewartet. Die Kommission
NKVF empfiehlt dem SEM vergleichbare Lö- empfiehlt dem SEM und den Leistungs-
sungen in den übrigen BAZ einzuführen. erbringerinnen jedoch erste Abklärungen
bereits beim Eintritt vorzunehmen und
8. Nach Einschätzung der Kommission sind psychisch auffällige bzw. traumatisierte Per-
die Rollen der verschiedenen Akteure inner- sonen, wenn möglich bereits während dem
halb der BAZ, die Prozesse zur Erkennung Aufenthalt im Zentrum an geeignete Stellen
und Identifikation von vulnerablen Perso- zu überweisen.
nen, als auch die Zusammenarbeit mit ex-
ternen staatlichen und privaten Fachstellen 11. Die meisten BAZ verfügten neben dem
sowie der Polizei und Staatsanwaltschaft Essensraum über weitere Gemeinschafts-
bei vulnerablen Personen nach wie vor un- räume, beispielsweise ein Spielzimmer für
zureichend geklärt. Sie begrüsst die vom Kinder und Eltern, ein Schulzimmer, ein Bas-
SEM geplante Einführung eines Leitfadens telzimmer, eine Bibliotheksecke oder einen
zu Personen mit besonderen Bedürfnissen. Ort der Stille (Zimmer für Gebet, Meditation
Die Kommission empfiehlt dem SEM und oder Gespräche mit der Seelsorge). Jedoch
den Leistungserbringerinnen, zur Umset- fehlte es zum Zeitpunkt des jeweiligen Be-
zung des Leitfadens Massnahmen zu er- suchs in den meisten Zentren an einem Ge-
greifen. meinschaftsraum, der ausschliesslich Frauen
zur Verfügung stand. Das führte vor allem
9. Die in der Verordnung vorgesehene und in bei Frauen, die allein im Zentrum lebten,
der Praxis umgesetzte mündliche Anord- dazu, dass sich die Rückzugsmöglichkeiten
nung der meisten Sanktionen ist nach Ein- auf den Schlafraum beschränkten. Die
schätzung der Kommission problematisch. Kommission empfiehlt in sämtlichen BAZ
Sie regt deshalb aus Gründen der Rechtssi- Räume für Frauen zur Verfügung zu stellen,
cherheit an, sämtliche Disziplinarmassnah- in denen sie ohne die Anwesenheit von
men schriftlich zu verfügen (bei leichten Männern Gemeinschaft pflegen können.
6Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
II. Einleitung
12. Gestützt auf ihren gesetzlichen3 Auftrag treten des revidierten Asylgesetzes (AsylG)8
überprüfte die Kommission die Situation der werden asylsuchende Personen während
in den BAZ untergebrachten Personen.4 Sie maximal 140 Tagen in einem BAZ unterge-
besuchte zwischen Januar 2019 und Juli bracht (davor während höchstens 90 Ta-
2020 die Bundesasylzentren (BAZ) Boudry, gen). Dauert das Verfahren aufgrund von
Balerna, Chiasso, Flughafen Genf, Kappelen, weiteren Abklärungen länger, wird ein Asyl-
Kreuzlingen, «Via Motta» (Chiasso) und gesuch im erweiterten Verfahren behandelt
die Halle 9 Oerlikon (Stadt Zürich).5 Mit und die asylsuchende Person einem Kanton
Ausnahme des BAZ Chiasso, hatte die NKVF zugewiesen.9
keines der Zentren während der voran-
gehenden Monitoring-Periode6 kontrolliert A. Zielsetzungen
(2017/2018). 15. Während der Besuche richteten die jeweili-
gen Delegationen ein besonderes Augen-
13. Gestützt auf diese Besuche stellt die Kom- merk auf die Umsetzung der bisherigen
mission in diesem Bericht ihre Feststellungen Empfehlungen. Dabei stellte die Kommission
und Empfehlungen vor. Die präsentierten Er- in ihrem letzten Bericht10 Handlungsbedarf
kenntnisse beziehen sich in der Regel auf alle insbesondere in folgenden Bereichen fest:
besuchten BAZ, während sich die Empfeh- • Handhabung der körperlichen Durch-
lungen an alle (besuchten und nicht besuch- suchungen
ten) Zentren richten. Falls Befunde nur be- • Disziplinarmassnahmen
stimmte BAZ betreffen, wird dies erwähnt. • Erkennung und Identifikation von Betrof-
fenen von Menschenhandel und von
14. Sämtliche BAZ wurden zum Zeitpunkt des weiteren vulnerablen Personen (Personen
jeweiligen Besuchs nach dem neuen Asyl- mit besonderen Bedürfnissen)
verfahren betrieben.7 Im Rahmen der • Zugang zur somatischen und psychiatri-
Neustrukturierung des Asylbereichs haben schen Versorgung
Bund und Kantone beschlossen, die Schweiz • Anwesenheitspflicht im Zentrum und
in sechs Regionen aufzuteilen. Seit Inkraft- Ausgangszeiten
3
Art. 2 BG NKVF.
4
Art. 2 lit. a BG NKVF sieht vor, dass die Kommission sämtliche Orte besuchen darf, an denen sich Personen befinden oder befinden
könnten, deren Freiheit entzogen ist. Art. 3 BG NKVF definiert als Freiheitsentzug unter anderem jede «Unterbringung [einer
Person] in einer öffentlichen oder privaten Einrichtung, die sie nicht nach Belieben verlassen darf, sofern dies auf Anordnung oder
Veranlassung einer Behörde oder im Einverständnis mit einer Behörde geschieht.» Art. 2 lit. a und Art. 3 BG NKVF entsprechen
Art. 4 des UN-Fakultativprotokolls zum Übereinkommen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende
Behandlung oder Strafe (UN-Fakultativprotokoll).
5
Die Halle 9 Oerlikon wurde unter der Verantwortung der Stadt Zürich von der Asylorganisation Zürich (AOZ) im Auftrag des
Bundes betrieben.
6
Bericht an das Staatssekretariat für Migration (SEM) betreffend Überprüfung durch die Nationale Kommission zur Verhütung von
Folter (NKVF) in den Zentren des Bundes im Asylbereich 2017-2018 (NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018).
7
Mit Ausnahme des Besuchs des BAZ Boudry, fanden sämtliche Besuche nach dem 1. März 2019 statt. Das BAZ Boudry besuchte die
Kommission im Oktober 2018 und Januar 2019. Dieses BAZ betrieb das SEM bereits ab April 2018 als Pilotbetrieb gemäss neuem
Asylverfahren.
8
Asylgesetz vom 26. Juni 1998 (AsylG), SR 142.31.
9
SODK/KKJPD/SEM, Faktenblatt zur Neustrukturierung Asyl, 1. Ziele der Neustrukturierung.
Siehe https://www.sem.admin.ch/dam/data/sem/asyl/beschleunigung/infoveranstaltungen/themen/1-ziele-d.pdf
10
NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018.
7Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
16. Die Kommission überprüfte während ihren BAZ-Kontrollbesuch nach Ausbruch der
Besuchen zusätzliche Punkte, wie die Hand- Covid-19-Pandemie in der Schweiz statt.
habung von weiteren Sicherheitsmass- Wie im NKVF-Covid-19-Schutzkonzept vor-
nahmen, namentlich die Verwendung des gesehen, kündigte die Kommission die
«Besinnungsraums» und der Einsatz von Kontrollvisite der SEM-Leitung der Asylre-
Pfeffergel, die Infrastruktur, die Betreuung, gion einen Tag im Voraus an.
den Zugang zum Grundschulunterricht, die
Kontakte zur Aussenwelt sowie die mündli- 18. Die Delegationen erhielten uneingeschränk-
chen und schriftlichen Informationen an die ten Zugang zu allen Räumen, verlangten
asylsuchenden Personen. Während des Besu- Informationen und eingeforderten Unterla-
ches der BAZ Balerna, Chiasso und «Via gen. Die Zentrumsleitungen standen den
Motta» (Chiasso) legte die Kommission ein Delegationen während der Besuche jederzeit
besonderes Augenmerk auf die Themen für Fragen zur Verfügung. Die Delegations-
Konfliktmanagement und Gewaltprävention. mitglieder konnten mit den asylsuchenden
Personen, Mitarbeitenden des SEM, der Si-
B. Ablauf, Gespräche und cherheit, der Betreuung und der medizini-
Zusammenarbeit schen Versorgung vertrauliche Gespräche
17. Fünf von sechs Besuchen fanden unange- führen.
meldet statt.11 Im Juli 2020 fand der erste
11
In der Regel bestand die Delegation aus zwei bis drei Kommissionsmitgliedern und einem bis zwei Mitarbeitenden der
Geschäftsstelle.
8Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
III. Übersicht der besuchten Zentren
19. Die Kommission besuchte während der Be- rums (BesoZ) in Les Verrières im Kanton
richtsperiode die Bundesasylzentren (BAZ) Neuenburg entfiel aufgrund der vorüber-
Boudry, Kappelen, Kreuzlingen, Flughafen gehenden Schliessung.12 Die Kapazität und
Genf, Balerna, Chiasso und «Via Motta» Belegung der besuchten BAZ betrug am Be-
(Chiasso) sowie die Halle 9 Oerlikon (Stadt suchstag jeweils:
Zürich). Ein Besuch des Besonderen Zent-
BAZ Kapazität Belegung Frauen Begleitete Unbeglei-
(Besuchstag) Minderjährige tete Min-
(weiblich / derjährige
männlich) (UMA)
(weiblich /
männlich)
Balerna 220 109 11 24 (12 / 12) 17 (0 / 17)
250
Boudry 9413 23 25 (12 / 13) 0
(480)
Chiasso 134 49 9 3 (2 / 1) 0
Halle 9
Oerlikon 150 131 51 53 (23 / 30) 14 (0 / 14)
(Stadt Zürich)
Flughafen
30 4 1 0 0
Genf
160
Kappelen (270) 41 7 9 (6 / 3) 0
Kreuzlingen 290 63 9 15 (5 / 10) 0
«Via Motta»
80 21 5 6 (4 / 2) 0
(Chiasso)
12
SEM, Medienmitteilung (7. August 2019), Asyl: Vorläufige Schliessung des Besonderen Zentrums in Les Verrières.
Online: https://www.sem.admin.ch/sem/de/home/aktuell/news/2019/2019-08-070.html.
13
Zusätzlich waren 19 Personen als «verschwunden» erfasst, wobei davon einige seit wenigen Tagen, andere seit ein bis zwei
Monaten nicht mehr ins BAZ zurückgekehrt waren.
9Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
20. Die durchschnittliche Aufenthaltsdauer im Die Aussenpatrouillen im Umkreis des BAZ
ersten Quartal 2020 betrug für die Asyl- führte die private Sicherheitsfirma Joggers
region Westschweiz 62.9 Tage, für die Asyl- durch.16
region Zürich 65.0 Tage, für die Asylregion
Bern 71.3 Tage, für die Asyl- B. Halle 9 Oerlikon (Stadt Zürich)
region Nordwestschweiz 80.0 Tage, für die 24. Eine Delegation besuchte am 15. April 2019
Asylregion Ostschweiz 80.3 Tage und für die die Halle 9 Oerlikon in Zürich. Das obere
Asylregion Tessin und Zentralschweiz 95.8 Geschoss der Messehalle diente ab Herbst
Tage.14 2018 bis zur Eröffnung des BAZ Zürich auf
dem Duttweiler-Areal im November 2019
A. BAZ Boudry als eine von zwei Asylunterkünften, die im
21. Eine Delegation besuchte das BAZ Boudry Auftrag des Bundes, jedoch unter der Ver-
(NE) der Asylregion Westschweiz am 22. Ja- antwortung der Stadt Zürich von der Asyl-
nuar 2019.15 Es bot an diesem Tag Platz für organisation Zürich (AOZ) betrieben wur-
250 Personen. Um die geplante Anzahl den.
Plätze für die Asylregion Westschweiz zu
erreichen, wurde die Kapazität seither auf 25. Während des Besuchs befanden sich Fami-
480 Personen erhöht. lien mit Kindern, alleinstehende Frauen und
unbegleitete minderjährige Asylsuchende
22. Das BAZ Boudry bildete mit dem BAZ (UMA) in der Halle 9 Oerlikon. Erwachsene
Giffers (Guglera), einem Zentrum ohne Männer ohne Begleitung wohnten im Zent-
Verfahrensfunktion, ab April 2018 bis rum Juch.
Februar 2019 den Pilotbetrieb West-
schweiz. Hier führte das SEM ab Frühling 26. Bis November 2019 betrieb die Asylorganisa-
2018 das neue Asylverfahren durch. Seit tion Zürich (AOZ) im Rahmen der seit 2014
dem 1. März 2019 bilden die beiden BAZ in Zürich durchgeführten Testphase des
zusammen mit den BAZ Vallorbe und neuen Asylverfahren die beiden Unterkünfte
Flughafen Genf (und dem geschlossenen in der Stadt Zürich. Die AOZ war sowohl für
Besonderen Zentrum in Les Verrières) die die Betreuung inklusive der medizinischen
Asylregion Westschweiz. Versorgung mittels Pflegefachpersonal als
auch die Sicherheit und Leitung verantwort-
23. Die Betreuung der asylsuchenden Personen lich.
und die medizinische Erstversorgung durch
Pflegefachpersonen stellte im BAZ Boudry C. BAZ Kappelen
die ORS Services AG sicher. Für die Sicherheit 27. Eine Delegation besuchte das BAZ Kappelen
im Zentrum war die Securitas AG zuständig. (BE) der Asylregion Bern am 3. Juli 2019. Das
14
SEM, Reporting an NKVF vom 11. Juni 2020 (internes Dokument).
15
Den Fokus des Besuchs legte die Delegation auf die medizinische Versorgung. Eine Überprüfung der übrigen Aspekte nahm die
Kommission während eines Besuchs am 3. Oktober 2018 vor. Da dieser Besuch zwar 2018, aber nach dem Stichdatum für den
vorangehenden Bericht stattfand (NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018), fliessen die Erkenntnisse zur Situation im BAZ
Boudry im Oktober 2018 in den aktuellen Bericht ein.
16
Seit Januar 2020 sind im Auftrag des SEM für die Sicherheit in den Asylunterkünften des Bundes in der Asylregion Westschweiz
die Protectas SA und für die Aussenpatrouillen die Securitas AG verantwortlich.
10Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
BAZ bot an diesem Tag Platz für 160 Perso- 33. Das BAZ Kreuzlingen diente dem SEM vor
nen, wobei die Kapazität mit einem geplan- der schweizweiten Umsetzung des neuen
ten Erweiterungsbau auf 270 Personen er- Asylverfahrens während vielen Jahren als
höht werden sollte. Empfangs- und Verfahrenszentrum (EVZ).
28. Das SEM entschied im September 2019, das E. BAZ Flughafen Genf
BAZ Kappelen zusammen mit weiteren Zen- 34. Eine Delegation besuchte am 30. Januar
tren vorübergehend zu schliessen. Für die 2020 das BAZ Flughafen Genf. Asylsuchende
Betreuung waren bis zur temporären Personen, die über die Nicht-Schengen-Zone
Schliessung die ORS Services AG, für die Si- des Flughafens Genf in die Schweiz einrei-
cherheit im BAZ die Securitas AG zustän- sen, beherbergt das SEM in der auf dem
dig.17 Flughafengelände gelegenen Unterkunft.
Anders als bei einer Einreise auf dem Land-
29. Das BAZ Kappelen diente vor seiner Um- weg, dürfen die asylsuchenden Personen die
funktionierung in ein Zentrum des Bundes Unterkunft über die Transitzone hinaus nicht
während vielen Jahren als kantonale Kollek- verlassen. Die maximal zulässige Aufent-
tivunterkunft für asylsuchende Personen. haltsdauer beträgt 60 Tage.
D. BAZ Kreuzlingen 35. Für die Betreuung war die ORS Services AG
30. Eine Delegation besuchte das BAZ Kreuzlin- zuständig. Für die Sicherheit in und um die
gen (TG) der Asylregion Ostschweiz am 16. Unterkunft war keine private Sicherheits-
August 2019. An diesem Tag bot das BAZ firma, sondern waren die verschiedenen öf-
Platz für 290 Personen, wobei die Kapazität fentlichen Sicherheitsmitarbeitenden des
im Rahmen eines Umbaus um 20 Plätze er- Flughafens verantwortlich. Dabei kam der
höht werden sollte. für den Flughafen zuständige internationa-
len Polizei des Kantons Genf eine wichtige
31. Für die Betreuung waren die ORS Services Aufgabe zu.
AG, für die Sicherheit im Zentrum die Securi-
tas AG zuständig.18 36. Die Mitarbeitenden der Rechtsvertretung
der Asylregion Westschweiz, der Internatio-
32. Das SEM plante zum Zeitpunkt des Besuches nalen Organisation für Migration (IOM), ak-
einen Umbau des bestehenden Gebäude- kreditierte Seelsorgerinnen und Seelsorger
komplexes. Dadurch sollten Büros aufge- und einige zivilgesellschaftliche Organisatio-
hoben, zusätzliche Schlafplätze geschaffen, nen hatten Zugang zum BAZ Flughafen
die dichte Belegung vermindert und die ge- Genf.
trennte Unterbringung von Frauen ohne Be-
gleitung und vulnerablen Personen ermög-
licht werden.
17
Seit Januar 2020 sind im Auftrag des SEM für die Sicherheit in den Asylunterkünften des Bundes in der Asylregion Bern die
Securitas AG und für die Aussenpatrouillen die Protectas SA verantwortlich.
18
Seit Januar 2020 sind im Auftrag des SEM für die Sicherheit in den Asylunterkünften des Bundes in der Asylregion Ostschweiz
die Securitas AG und für die Aussenpatrouillen das private Sicherheitsunternehmen Verkehrsüberwachung Schweiz
verantwortlich.
11Bericht Staatssekretariat für Migration 2019–2020
F. BAZ Balerna, BAZ Chiasso und BAZ 39. Das etwa 200 Meter vom BAZ Chiasso ent-
«Via Motta» (Chiasso) fernte BAZ «Via Motta» war vom SEM als
37. Das SEM betrieb zum Zeitpunkt des Besu- Erstanlaufstelle bei einer starken Zunahme
ches (29./30. Juli 2020) im Kanton Tessin von asylsuchenden Personen an der Süd-
drei Unterkünfte: Das BAZ Balerna (Pasture), grenze gedacht. Aufgrund der Covid-19-Si-
das BAZ Chiasso und das BAZ «Via Motta» tuation wurde es zum Zeitpunkt des Besu-
(Chiasso). ches zur Unterbringung von asylsuchenden
Personen verwendet, die einer Risikogruppe
38. Das BAZ Balerna (Pasture) wurde im März angehörten.
2020 eröffnet. Es dient als vorübergehende
Unterkunft und Ersatz der bis im Frühling 40. Auf einem Grundstück neben dem provisori-
2020 betriebenen unterirdischen Unter- schen BAZ Balerna (Pasture) ist ein Neubau
künfte in Biasca und Stabio. Das kürzlich sa- mit 350 Plätzen geplant. Das voraussichtlich
nierte BAZ Chiasso betrieb das SEM vor dem ab 2025 fertige BAZ Balerna e Novazzano
März 2019 als Empfangs- und Verfah- soll die bestehenden Unterkünfte ersetzen.
renszentrum (EVZ).
12Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
IV. Beobachtungen, Feststellungen und
Handlungsbedarf
A. Vulnerable Personen (Personen mit lich mit UMA, alleinstehenden Frauen und
besonderen Bedürfnissen) einer Person mit einer körperlichen Behinde-
41. Jede asylsuchende Person ist aufgrund ihrer rung.
Situation potentiell verletzlich. Trotzdem gibt
es in der Praxis erhebliche Unterschiede wie a. Erkennung und Identifikation von
ausgeprägt die Vulnerabilität19 ausfällt und vulnerablen Personen
worin diese genau besteht. Deshalb sollten 44. Während der Berichtsperiode legte die Kom-
besondere Bedürfnisse20 im Einzelfall durch mission ein besonderes Augenmerk auf die
das Personal in den BAZ so gut wie möglich Erkennung und Identifikation von Personen
erkannt – allenfalls mit der Unterstützung mit besonderen Bedürfnissen. In ihrem letz-
und Expertise von externen Fachpersonen – ten Bericht hatte die Kommission kritisiert,
und durch das SEM, Leistungserbringerinnen dass es an einem Konzept oder Leitfaden zu
oder andere relevante Akteure passende vulnerablen Personen fehlte.22
Massnahmen festgelegt werden, um die vul-
nerable Person gezielt zu unterstützen und 45. Das inzwischen eingeführte Betriebskonzept
zu schützen. Unterbringung (BEKO) des SEM verweist
mehrmals auf vulnerable Personen, nament-
42. Per se vulnerabel sind Kinder, insbesondere lich auf UMA und alleinstehende Frauen.23
Neugeborene und Kleinkinder sowie unbe- Allerdings sind die Ausführungen punktuell
gleitete minderjährige Asylsuchende (UMA), und die Anweisungen meist allgemein ge-
und Menschen mit schwersten körperlichen, halten.
psychischen oder kognitiven Behinderun-
gen. Abhängig von den konkreten Umstän- 46. Die während den Kontrollbesuchen befrag-
den können weitere Personen und Perso- ten Mitarbeitenden verwiesen während den
nengruppen vulnerabel sein wie ältere Gesprächen regelmässig auf die Erfahrung
Personen, Frauen, LGBTIQ-Personen21, Be- von einzelnen Mitarbeitenden der Betreu-
troffene von Menschenhandel, von Folter ung im Umgang mit vulnerablen Personen
und von physischer, psychischer und sexuel- hin. Gleichzeitig erklärten die befragten
ler Gewalt, Schwangere, Familien, nament- Personen, dass sie zurzeit nicht auf ein Kon-
lich alleinerziehende Eltern mit Kindern. zept oder einen Leitfaden zurückgreifen
können. Auch kannten nur wenige Mitar-
43. Während ihren Besuchen führte die Kom- beitende das vom Europäischen Unterstüt-
mission mit verschiedenen Personen mit be- zungsbüro für Asylfragen (EASO) entwi-
sonderen Bedürfnissen Gespräche, nament- ckelte, mehrsprachige Online-Instrument
19
Es können auch mehrere Vulnerabilitäten gleichzeitig vorliegen, zum Beispiel eine 14-jährige Asylsuchende, die ohne Angehörige
im BAZ lebt und in einem Transitland sexuelle Gewalt erlebte oder ein alleinerziehender Vater mit Kleinkindern, der an einer
posttraumatischen Belastungsstörung leidet.
20
Neben vulnerablen Personen sprechen Fachleute auch von Personen mit besonderen Bedürfnissen. In diesem Bericht werden die
beiden Bezeichnungen gleichbedeutend und gleichwertig verwendet.
21
LGBTIQ stammt aus dem Englischen und steht für Formen der sexuellen Orientierung und Geschlechtsidentität: Lesbian, Gay,
Bisexual, Trans, Intersex, Queer.
22
NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018, Rz. 81.
23
BEKO, Seiten 6, 7, 25, 35, 61. So sollen zum Beispiel alleinstehende Frauen mit Kindern an einem internen Beschäftigungsprogramm
teilnehmen können und von Männern getrennt untergebracht werden.
.
13Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
für die Ermittlung von Menschen mit be- Mitarbeitenden entsprechend sensibilisiert
sonderen Bedürfnissen.24 Ausserdem hatten und angewiesen sein. Sie müssen auch wis-
oft nur die Leitungspersonen Kenntnisse sen in welchen Situationen sie sich an wen
über die Verweise zu vulnerablen Personen und wie mit welchen Informationen wenden
im BEKO. können.
47. Nach Einschätzung der Kommission sind die 49. Das SEM hat die Kommission informiert,
Rollen der verschiedenen Akteure innerhalb dass es ab voraussichtlich Frühling 2021 ei-
des BAZ und die Prozesse zur Erkennung nen Leitfaden zu Personen mit besonderen
und Identifikation von vulnerablen Personen Bedürfnissen in den BAZ einsetzen wird. Die
inklusive die Zusammenarbeit mit externen NKVF begrüsst, dass das SEM einen solchen
staatlichen und privaten Fachstellen25 sowie Leitfaden erarbeitet.
der Polizei und Staatsanwaltschaft nach wie
vor unzureichend geklärt. Einzelne Mitarbei- 50. Damit der Leitfaden zu Personen mit
tende sind sich bewusst, dass bestimmte besonderen Bedürfnissen erfolgreich
asylsuchende Personen besonders vulner- umgesetzt werden kann, empfiehlt die
abel sein können. Insgesamt entstand wäh- Kommission dem SEM geeignete Mass-
rend den Besuchen jedoch der Eindruck, nahmen zur Umsetzung des Leitfadens
dass das Personal mehrheitlich unzureichend zu planen, insbesondere die Sensibi-
auf das Thema sensibilisiert ist und aufgrund lisierung und Schulung des Betreuungs-,
der nicht definierten Prozesse für sie nicht Sicherheits- und Pflegefachpersonals
klar ist, was von ihnen erwartet wird und wie durch geeignete Expertinnen und Exper-
sie vorzugehen haben. ten.
48. Während das Betreuungs-, Pflegefach- und b. Betroffene von Menschenhandel, Folter
Sicherheitspersonal in der Regel weder die und Gewalt
Fachkenntnisse noch die Aufgabe hat, vul- 51. Die Kommission verwies bereits früher auf
nerable Personen wie zum Beispiel Betrof- die international verankerten Pflichten der
fene von Menschenhandel zu identifizieren, Schweiz, Betroffene von Menschenhandel26,
so können sie aufgrund ihres regelmässigen von Folter27 oder von sexueller, psychischer
und direkten Kontakts mit den asylsuchen- und physischer Gewalt zu schützen, zu un-
den Personen dazu beitragen, besondere Be- terstützen und entsprechende Handlungen
dürfnisse zu erkennen. Dazu müssen die mit den Mitteln der Strafjustiz zu sanktionie-
24
Europäisches Unterstützungsbüro für Asylfragen (European Asylum Support Office, EASO), Ermittlung von Menschen mit
besonderen Bedürfnissen. Das Tool ist online unter anderem auf Deutsch, Französisch, Italienisch und Englisch verfügbar:
https://ipsn.easo.europa.eu/de/easo-tool-identification-persons-special-needs.
25
Zum Beispiel kantonale Opferhilfestellen, Kinder- und Erwachsenenschutzbehörden (KESB) oder private Fachorganisationen im
Bereich Menschenhandel oder für Folter- und Kriegsopfer.
26
Siehe insbesondere Art. 10 Übereinkommen zur Bekämpfung des Menschenhandels, SR 0.311.543. Bei potentiellen Opfern von
Menschenhandel sieht das Übereinkommen eine Identifikationspflicht vor. Das Opferhilfegesetz (OHG) formuliert eine
Hilfeleistungspflicht.
27
Bei Personen, die angeben, gefoltert worden zu sein, sollten die Methoden zur Befragung von Folteropfern sowie zur Erlangung
physischer und psychischer Beweise nach dem Istanbul-Protokoll angewendet werden. Zudem sollten Folteropfer Informationen,
Hilfe und Unterstützung sowie eine umfassende psychologische und medizinische Betreuung erhalten. Siehe auch CAT, GC 3, Ziff.
11-15; Artikel 14 UN-CAT.
14Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
ren.28 Diese Verpflichtungen gelten auch ge- Regel nicht bekannt. Auf einen Leitfaden
genüber asylsuchenden Personen in den konnte das Personal noch nicht zurückgrei-
BAZ, die von Menschenhandel, Folter oder fen. Entsprechend verlief nach Einschätzung
Gewalt betroffen sind. der Kommission die Erkennung, Identifika-
tion, Unterstützung und der Schutz von Be-
52. Die Gespräche der Kommission ergaben ein troffenen von Menschenhandel, Folter und
gemischtes Bild: Einige Mitarbeitende be- Gewalt ad hoc und nicht systematisch.
mühten sich aktiv um die Erkennung sowie
die Unterstützung und den Schutz von Be- 54. Die Kommission empfiehlt dem SEM, die
troffenen. Wenn nötig griffen sie auf die Ex- Erkennung, Identifikation sowie die Un-
pertise von Fachstellen zurück. Andererseits terstützung und den Schutz von Betrof-
war für das befragte Betreuungs- und Si- fenen von Menschenhandel, von Folter
cherheitspersonal mehrheitlich unklar, wie und von sexueller, physischer und psy-
sie zur Erkennung von Betroffenen von Men- chischer Gewalt im geplanten Leitfaden
schenhandel, Folter oder sexueller, physi- ausdrücklich zu regeln.
scher und psychischer Gewalt unter den
Asylsuchenden beitragen können. Zwischen 55. Erneut31 berichteten in den BAZ unterge-
den Leistungserbringerinnen (Sicherheit, Be- brachte Frauen vereinzelt, dass sie in der
treuung inklusive medizinische Versorgung) Unterkunft von asylsuchenden Männern be-
und Fachorganisationen zum Beispiel im Be- lästigt wurden.32 Die betroffenen Frauen
reich Menschenhandel gab es in einzelnen erzählten regelmässig, dass sie sich in sol-
Zentren eine punktuelle, aber keine instituti- chen Situationen an das Sicherheitspersonal
onalisierte Zusammenarbeit.29 wandten. Nach dem Eintritt ins BAZ fanden
Informationsveranstaltungen zum Zusam-
53. Mit den vereinzelten Verweisen im BEKO auf menleben in der Unterkunft für die asylsu-
vulnerable Personen waren meist nur ein- chenden Personen statt. In den meisten BAZ
zelne Mitarbeitende vertraut. Das Istan- bestand eine institutionalisierte Möglichkeit
bul-Protokoll 30, ein im Rahmen der UNO von jemanden von der SEM-Zentrumsleitung zu
Expertinnen und Experten erarbeitetes Hand- einem Gespräch zu treffen. Den wenigsten
buch zur Untersuchung und Dokumentation Frauen war jedoch bewusst, dass sie sich
von Folter und Menschenrechtsverletzungen, an die Polizei und unter Umständen an die
war dem medizinischen Fachpersonal in der Opferhilfe- und weitere Fachstellen hätten
28
Vgl. NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018, Rz. 83-85. Der Bericht verweist auf folgende Bestimmungen: Art. 25 EU-
Aufnahmerichtlinie (Betroffene von Gewalt); Art. 10 und 12 Übereinkommens des Europarates zur Bekämpfung von
Menschenhandel.
29
Eine institutionalisierte Zusammenarbeit bestand in einigen Zentren zwischen einer Fachorganisation und der Rechtsbera-
tungsstelle.
30
Handbuch für die wirksame Untersuchung und Dokumentation von Folter und anderer grausamer, unmenschlicher oder
entwürdigender Behandlung oder Strafe (OHCHR, Istanbul Protocol, Manual on the Effective Investigation and Documentation of
Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, Professional Training Series No.8/Rev.1, 2004) (zit.
Istanbul-Protokoll).
31
NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018, Rz. 90.
32
Der Bundesrat verabschiedete an seiner Sitzung vom 16. Oktober 2019 in Erfüllung des Postulats Feri (16.3407) den Bericht «Analyse
der Situation von Flüchtlingsfrauen». Dieser stützte sich auf einen Bericht des SEM zur Situation in den BAZ. Eine Analyse des
Schweizerischen Kompetenzzentrums für Menschenrechte (SKMR) untersuchte die Situation in den kantonalen Kollektivunterkünften.
15Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
wenden können und ihnen strafrechtliche Kommission begrüsst, dass das SEM inzwi-
Optionen offenstanden. Die Kommission ist schen, wie von der Kommission empfohlen,
sich bewusst, dass je nach Erfahrungen im statistische Daten zu untergetauchten bzw.
Herkunftsland oder auf dem Reiseweg, die verschwundenen UMA aufbereitet. So weist
betroffenen Frauen selbst bei entsprechen- die Statistik37 für das erste Quartal 2020 ins-
der Information bei ihren Interaktionen mit gesamt 43 verschwundene UMA aus.38
der Polizei oder mit einer Opferhilfe- und
weiteren Fachstellen unterstützt und beglei- 59. In einem Zentrum beschwerten sich mehrere
tetet werden müssen. asylsuchende Familien über das Verhalten
einiger männlicher UMA, die in einem
56. Die Kommission verweist auf die bereits gemeinsamen Bereich in der Unterkunft un-
im vorgängigen Bericht formulierte tergebracht waren.39 Die UMA hätten insbe-
Empfehlung, dass die von geschlechter- sondere regelmässig die Nachtruhe gestört.
spezifischer Gewalt in den Zentren be- Gemäss erhaltenen Dokumenten interve-
troffenen Personen umfassend über nierte die Polizei mindestens einmal auf-
ihre rechtlichen Möglichkeiten aufzu- grund des Verhaltens dieser minderjährigen
klären und nötigenfalls an gesetzlich Asylsuchenden. Einer der betroffenen UMA
vorgeschriebene Stellen33 zu überwei- wurde zeitweise bei einer Pflegefamilie un-
sen sind.34 tergebracht. Diese verliess er jedoch nach
kurzer Zeit aus eigener Initiative und kehrte
c. Unbegleitete minderjährige Asylsuchende in das BAZ zurück. Die Kommission emp-
(UMA) fiehlt dem SEM und der für die Betreu-
57. Die Kommission stellte während der aktuel- ung verantwortlichen Leistungserbrin-
len Berichtsperiode mit Zufriedenheit fest, gerin, fallbezogen bei UMA alternative
dass UMA jeweils in von Erwachsenen ge- Unterbringungsmöglichkeiten zum BAZ
trennten Schlafräumen beherbergt wur- zu prüfen (beispielsweise auf UMA spe-
den.35 zialisierte Unterkünfte oder Pflegefami-
lien).
58. Die Kommission zeigte sich in ihrem voran-
gehenden Bericht besorgt darüber, dass die B. Freiheitsbeschränkende Massnahmen
Anzahl untergetauchter bzw. verschwunde- 60. Die Situation bei den freiheitsbeschränken-
ner Kinder nicht systematisch statistisch er- den Massnahmen stellte sich in den acht
fasst wurde und nicht alle Zentren über Vor- besuchten Unterkünften teilweise unter-
gaben in diesem Bereich verfügten.36 Die schiedlich dar. Vergleichbar war die Situation
33
Dazu gehören namentlich die Polizei, Opferhilfestellen sowie die Kinder- und Erwachsenenschutzbehörde.
34
Vgl. NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018, Rz. 91.
35
Idem, Rz. 88.
36
Idem, Rz. 89.
37
SEM, Reporting an NKVF vom 11. Juni 2020.
38
Jeweils Anzahl verschwundene Personen, in Klammer wie viele davon UMA: Asylregion Westschweiz 135 (7 UMA); Asylregion
Bern 54 (11 UMA); Asylregion Nordwestschweiz 103 (18 UMA); Asylregion Tessin und Zentralschweiz 78 (4 UMA); Asylregion
Zürich 90 (2 UMA); Asylregion Ostschweiz 55 (1 UMA).
39
Halle 9 Oerlikon (Stadt Zürich). Aufgrund der Unterbringung in einer einzigen Halle mit hellhörigen Schlafeinheiten, war eine
räumlich weitergehende Trennung innerhalb der Unterkunft nicht möglich.
16Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
in den BAZ Balerna, Boudry, Chiasso, Kappe- schiedlichen Ausgangszeiten sowie auf-
len, Kreuzlingen und «Via Motta» (Chiasso), grund der geographischen Lage des Zent-
wo jeweils eine vom SEM beauftragte pri- rums als erheblich bzw. weniger erheblich zu
vate Leistungserbringerin für die Sicherheit bewerten ist.
in der Unterkunft sorgte. Disziplinarmass-
nahmen verfügte in diesen drei BAZ die 63. Die EJPD VO sieht als Mindestausgangszeiten
SEM-Zentrumsleitung. In der Halle 9 Oerli- vor, dass Asylsuchende unter der Woche zwi-
kon (Stadt Zürich) galten die Regelungen der schen 9 und 17 Uhr das BAZ verlassen dür-
Testphase. Während dieser Zeit war nicht das fen. Die Kommission stellte im Rahmen ihrer
SEM, sondern mit der AOZ eine öffent- Besuche fest, dass in sechs von sieben BAZ
lich-rechtliche Organisation der Stadt Zürich mit Ausgang42 längere Ausgangszeiten43 und
für die Leitung der Unterkunft, alle Aspekte in einem BAZ die Mindestausgangszeiten44
der Betreuung sowie der Sicherheit und Dis- galten. Die Kommission begrüsst, dass das
ziplinierung verantwortlich. Nochmals an- SEM und mehrere Standortgemeinden
ders stellte sich die Situation im BAZ Flugha- längere Ausgangszeiten ermöglichten. Sie
fen Genf dar, wo für die Sicherheit das spricht sich erneut für eine möglichst
staatliche Sicherheitspersonal des Flugha- geringe Einschränkung der Bewegungs-
fens, insbesondere die Polizei, zuständig war freiheit aus und regt die zuständigen
und keine Disziplinarmassnahmen angeord- Gemeindebehörden an, von der in der
net wurden. EJPD VO vorgesehenen Möglichkeit Ge-
brauch zu machen und längere Aus-
61. Die Kommission begrüsst, dass das Sicher- gangszeiten vorzusehen.45 46
heitspersonal zur Identifizierbarkeit annä-
hernd ausnahmslos40 eine ID-Nummer auf 64. Im BAZ Flughafen Genf galt, wie für Asylun-
sich trug.41 terkünfte an Flughäfen vorgesehen, eine
permanente Anwesenheitspflicht bei einer
a. Anwesenheitspflicht maximalen Aufenthaltsdauer von 60 Ta-
62. Für sämtliche besuchte BAZ bestand eine gen.47 Die Nicht-Schengen-Transitzone ist für
Aufenthaltspflicht. Diese stellt in der Regel die Asylsuchenden grundsätzlich zugänglich.
eine Einschränkung der Bewegungsfreiheit Seit der Inbetriebnahme der neuen Unter-
dar, welche insbesondere durch die unter- kunft, die eine Verbesserung der räumlichen
40
Ein Mitglied des privaten Sicherheitspersonals in einem Zentrum trug am Besuchstag keine ID-Nummer auf sich. Die betroffene
Person erklärte, dass sie üblicherweise das Schild mit einer ID-Nummer auf sich tragen würde, es aber an diesem Tag vergessen
hatte, an der Arbeitskleidung anzubringen.
41
Vgl. NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018, Rz. 172. Die Kommission kritisierte, dass in zwei besuchten BAZ das
Sicherheitspersonal nicht individuell und klar identifizierbar war.
42
Keine Ausgangmöglichkeit gab es im BAZ Flughafen Genf, wo eine fortlaufende Anwesenheitspflicht bei einer maximalen
Aufenthaltsdauer von 60 Tagen gilt.
43
BAZ Boudry von 9 bis 19 Uhr; Halle 9 Oerlikon (Stadt Zürich) von 7 bis 20 Uhr; BAZ Kappelen von 9 bis 20 Uhr und in den BAZ
Balerna, Chiasso und «Via Motta» 9 bis 18 Uhr. Die Ausgangszeiten galten von Montag bis Freitag. Ab Freitagmorgen bis
Sonntagabend galt der Wochenendausgang.
44
BAZ Kreuzlingen wochentags von 9 bis 17 Uhr, ab Freitagmorgen bis Sonntagabend Wochenendausgang.
45
Davon ausgenommen sind die BAZ Flughafen Genf und Flughafen Zürich.
46
Vgl. NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018, Rz. 95.
47
Art. 22 Abs. 5 AsylG.
17Bericht Bundesasylzentren 2019–2020
Verhältnisse mit sich brachte, ist die Transit- Sicherheit Asylsuchende. Ausgangssperren
zone jedoch nur mit einem Shuttlebus er- und Taschengeldentzüge erfasste die Leis-
reichbar. Das führte in der Praxis dazu, dass tungserbringerin nicht konsequent in einem
sich die Asylsuchenden fast ausschliesslich in Register als Disziplinarmassnahmen. Haus-
der Unterkunft aufhielten. verbote wurden zwar schriftlich verfügt,
aber bei den überprüften Dokumenten
b. Disziplinarmassnahmen fehlte eine Rechtsmittelbelehrung. Der Aus-
65. Die Kommission stellte erneut fest, dass das schluss von UMA, die das Zusammenleben in
SEM Asylsuchende, die sich nicht an die An- der Halle stark gestört hatten, von der Unter-
wesenheitspflicht und Ausgangszeiten hiel- kunft, erfasste die Zentrumsleitung als infor-
ten, regelmässig mit Disziplinarmassnahmen melle und «Time-out» bezeichnete Mass-
in der Form des Taschengeldentzugs (meis- nahme statt als Hausverbot, das als
tens während sieben Tagen) oder einem Disziplinarmassnahme in einem Register er-
Ausgangsverbot (meistens für einen Tag) fasst und schriftlich verfügt hätte werden
sanktionierte. Anders als 2017 und 2018, müssen. Dadurch war es für die UMA nicht
wo in einigen Zentren auch Verspätungen möglich sich mit einer Beschwerde gegen
von wenigen Minuten geahndet wurden48, die Disziplinarmassnahme zu wehren. Die
disziplinierten die Zentrumsleitungen der be- UMA kamen während dieser Zeit in einer
suchten BAZ asylsuchende Personen nur für Notschlafstelle unter.
erhebliche Verspätungen. In einem Zent-
rum49 wurde jede unpünktliche Rückkehr in 68. Wenngleich es sich um eine temporäre Situ-
die Unterkunft im Disziplinarregister erfasst, ation im Rahmen des Übergangs von der
aber nur bei massiver Verspätung sanktio- Testphase in den neustrukturierten Asylbe-
niert. trieb handelte, weist die Kommission darauf
hin, dass nur die Zentrumsleitung Diszi-
66. Am BAZ Flughafen Genf verfügte das SEM plinarmassnahmen anordnen soll, dass sämt-
keine Disziplinarmassnahmen. Dies ent- liche Disziplinarmassnahmen als solche in
spricht den Vorgaben des BEKO.50 einem Register erfasst werden müssen und,
nach Sicht der Kommission, aus Gründen
67. Mehrere Schwierigkeiten stellte die Kommis- des Rechtsschutzes auch stets schriftlich ver-
sion im Disziplinarwesen der Halle 9 Oerlikon fügt werden sollten. Zudem muss bei Aus-
(Stadt Zürich) fest. So war unklar welche schluss von UMA von der Unterkunft die
Mitarbeitenden, der für die Sicherheit und Zentrumsleitung in jedem Fall eine alter-
Betreuung zuständigen Organisation, Diszip- native und für unbegleitete Minderjährige
linarmassnahmen anordnen konnten.51 In geeignete Unterbringungsmöglichkeit sicher-
der Praxis sanktionierte manchmal die Lei- stellen.
tung, manchmal einzelne Mitarbeitende der
48
NKVF, Bericht Asylzentren Bund 2017-2018, Rz. 102.
49
BAZ Kappelen.
50
BEKO, Anhang 10: Unterbringung in den Unterkünften an den Flughäfen, Kpt. 12, S. 16.
51
Anders als in den übrigen Unterkünften, war nicht das SEM für die Leitung der Unterkunft zuständig, sondern im Rahmen des
Testbetriebs und bis zur Eröffnung der Unterkunft auf dem Duttweiler-Areal, die Asylorganisation Zürich (AOZ). Die AOZ war für
die Leitung Zentrums, die Betreuung und die Sicherheit verantwortlich.
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