Ein neuer Wettbe werbs rahmen für die Digitalwirtschaft - Bericht der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 - BMWi
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Ein neuer Wettbewerbsrahmen für die Digitalwirtschaft Bericht der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0
Impressum Herausgeber Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) Öffentlichkeitsarbeit 11019 Berlin www.bmwi.de Stand September 2019 Druck BMWi Gestaltung PRpetuum GmbH, 80801 München Bildnachweis Seite 1 BMWi (Hansjörg Durz, Prof. Dr. Wolfgang Kirchhoff, Dr. Bernd Langeheine, Falko Mohrs, Martin Schallbruch, Prof. Dr. Jens-Peter Schneider, Prof. Dr. Monika Schnitzer, Prof. Dr. Heike Schweitzer, Prof. Dr. Daniela Seeliger, Prof. Dr. Gerhard Wagner), Laurence Chaperon (Dr. Matthias Heider), Anna Logue Fotografie (Prof. Achim Wambach) Diese und weitere Broschüren erhalten Sie bei: Bundesministerium für Wirtschaft und Energie Referat Öffentlichkeitsarbeit E-Mail: publikationen@bundesregierung.de www.bmwi.de Zentraler Bestellservice: Telefon: 030 182722721 Bestellfax: 030 18102722721 Diese Publikation wird vom Bundesministerium für Wirtschaft und Energie im Rahmen der Öffentlichkeitsarbeit herausgegeben. Die Publi kation wird kostenlos abgegeben und ist nicht zum Verkauf bestimmt. Sie darf weder von Parteien noch von Wahlwerbern oder Wahlhelfern während eines Wahlkampfes zum Zwecke der Wahlwerbung verwendet werden. Dies gilt für Bundestags-, Landtags- und Kommunalwahlen sowie für Wahlen zum Europäischen Parlament.
Verfasser
Kommission Wettbewerbsrecht 4.0
Vorsitz
Martin Schallbruch Prof. Dr. Heike Prof. Achim
Schweitzer Wambach, PhD
Mitglieder
Prof. Dr. Wolfgang Dr. Bernd Prof. Dr. Jens-Peter Prof. Dr. Monika Prof. Dr. Daniela Prof. Dr. Gerhard
Kirchhoff Langeheine Schneider Schnitzer Seeliger Wagner
Mitglieder ohne Stimmrecht
Hansjörg Durz, Dr. Matthias Heider, Falko Mohrs,
MdB MdB MdB2
Inhalt
Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
Empfehlungen im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
I. Mandat: D
ie EU-Wettbewerbsregeln an das digitale Zeitalter anpassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
II. Herausforderungen der digitalen Ökonomie für unsere Wirtschaftsstrukturen in den Blick nehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
1. Grundzüge der Datenökonomie: Innovationspotentiale, Informationsasymmetrien und
Vermachtungsgefahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
a. Daten als lnputfaktor zur Individualisierung von Diensten und Produkten und zu
Effizienzsteigerungen in der Produktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
b. Vielseitige Einsetzbarkeit über Marktgrenzen hinweg: Neue Verbundvorteile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
c. Steigende Grenzerträge der Datennutzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
d. Die Datenökonomie als neue Quelle von Informationsasymmetrien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
2. Plattformen – Konzentrationstendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
a. Plattformen treten in verschiedenen Formen auf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
b. Netzwerkeffekte sind kennzeichnend für die Plattformökonomie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
c. Besondere Eigenschaften von Plattformen und Plattformmärkten im Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
3. Digitale Ökosysteme und konglomerate Effekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
a. Neuartige konglomerate Strukturen entstehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
b. Konglomerate Strukturen können zu wettbewerblichen Problemen führen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
III. Innovation und Konsumentensouveränität in einer dynamischen Wirtschaft stärken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
1. Ziel: Wettbewerb als Treiber von Innovationen schützen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2. Z iel: Wahlfreiheit der Konsumenten gewährleisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3. Z iel: Regelungsstrukturen den Bedingungen des digitalen Wandels anpassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
IV. Marktgrenzen und Marktmacht differenzierter erfassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
1. Die Methoden der Marktabgrenzung für die digitale Ökonomie konkretisieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
2. Marktabgrenzung und Konzepte für die Erfassung von Machtpositionen digitaler Plattformen schärfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3. Marktübergreifende Marktverschlussstrategien besser erfassen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
V. Datenzugang und den selbstbestimmten Umgang mit Daten stärken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
1. Zugang zu Daten als Quelle von Innovations- und Wettbewerbschancen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
2. Wettbewerbsrechtliche Datenzugangsverpflichtungen konkretisieren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
3. Selbstbestimmung der Verbraucher im Umgang mit ihren Daten sicherstellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
a. Datenportabilität stärken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
b. Zugang Dritter zu Datenkonten ermöglichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
c. Schaffung neuer Datentreuhänder prüfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4. Zugang zu öffentlichen Daten verbessern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
a. Bereitstellung von Daten durch die öffentliche Hand verbessern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
b. Nutzen aus Daten des öffentlichen Sektors erhöhen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46I N H A LT 3
VI. Klare Verhaltensregeln für marktbeherrschende Plattformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
1. Verfestigte Marktpositionen von Plattformen erfordern neue Regeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
a. Konzentrationstendenzen auf Plattformmärkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
b. Plattformen als „Gatekeeper“ und Regelsetzer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49
c. Hohe Kosten des Nichteingreifens oder verspäteter Intervention gegen Machtmissbrauch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
2. Verhaltensregeln für marktbeherrschende Plattformen konkretisieren und schärfen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
a. Plattform-Verordnung für marktbeherrschende Online-Plattformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
b. Verbot sachlich nicht gerechtfertigter Selbstbegünstigungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
c. Verbesserte Datenportabilität und interoperable Datenformate . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54
d. Alternative Dispute Resolution-Verfahren für Rechtsverletzungen auf Plattformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
VII. Innovationen durch Kooperationen ermöglichen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
1. Kooperationen als Teil des Innovationsprozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
2. Rechtsunsicherheit als Investitionshindernis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
a. Neue Kooperationsformen in der digitalen Wirtschaft und außerrechtliche Umsetzungsprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
b. Rechtsunsicherheit für kooperationswillige Unternehmen: Ursachen und Unzulänglichkeit
der bestehenden Instrumente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
c. Kosten der Rechtsunsicherheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
3. Rechtssicherheit für Kooperationen erhöhen: Einführung eines Notifizierungsverfahrens für
neuartige Kooperationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
VIII. Fusionskontrolle: Den Aufkauf von Start-ups durch marktbeherrschende Unternehmen besser kontrollieren . . . . . . . . 64
1. Keine transaktionswertbezogene Aufgreifschwelle auf europäischer Ebene einführen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
2. Das System der Ex-ante-Kontrolle nicht durch eine Ex-post-Kontrolle ersetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
3. Neue Leitlinien für Aufkäufe von Start-ups durch marktbeherrschende Digitalunternehmen schaffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
IX. Durchsetzung des Wettbewerbsrechts verbessern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
1. Einstweilige Maßnahmen auf digitalen Märkten proaktiver einsetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74
2. Abhilfemaßnahmen flexibler einsetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76
a. Auferlegung „restaurativer Abhilfen“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
b. Evaluierung und Nachjustierung von Abhilfemaßnahmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78
X. Wettbewerbsrecht mit anderen Regelungsbereichen verzahnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80
1. Verwaltungs- und Aufsichtsstrukturen besser verknüpfen: Einrichtung eines „Digital Markets Board“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
2. Eine neue EU-Agentur zur Unterstützung der Digitalpolitik schaffen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
3. Datenschutzaufsichten bündeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84
Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 864
Zusammenfassung
Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 ist im September Aus Vorteilen im Zugriff auf Daten können sich Wettbe-
2018 vom Bundesminister für Wirtschaft und Energie ein- werbsvorteile ergeben, die ihrerseits erneut zur Ausweitung
gesetzt und beauftragt worden, Handlungsempfehlungen des Datenzugriffs führen. Die marktübergreifende Bedeu-
zur Weiterentwicklung des europäischen Wettbewerbs- tung von Daten kann ferner einen Wettbewerbsvorsprung
rechts im Lichte der digitalen Wirtschaft zu erarbeiten. Die auf anderen Märkten begründen – eine neue Ausprägung
neue Datenökonomie, die Verbreitung von plattformbasier- konglomerater Effekte, die zur Entstehung integrierter
ten Geschäftsmodellen und die wachsende Bedeutung digitaler Ökosysteme beiträgt. Damit hieraus resultierende
marktübergreifender digitaler Ökosysteme sind die „game Machtpositionen angreifbar bleiben, ist in diesen Fällen ein
changer“ der digitalen Ökonomie. Ein Charakteristikum Zugang zu Daten zu gewährleisten, der wettbewerblichen
der digitalen Ökonomie ist das Zusammenspiel dieser ver- Druck (wieder)herstellt. Missbräuchliche Datenzugangsver-
schiedenen Aspekte in einem Prozess, der zur Entstehung weigerungen können und sollten nach geltendem Recht
neuer Machtpositionen, zu deren ständiger Verstärkung als Wettbewerbsverstoß identifiziert, Anordnungen zum
und zu einer Fähigkeit der Ausdehnung von Machtpositio- Datenzugang können getroffen werden. Wird die Verweige-
nen über herkömmliche Marktgrenzen hinaus führen kann. rung von Datenzugang zu einem systematischen Problem,
kann dies jedoch das Kartellrecht und dessen Rechtsdurch-
Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 ist der Überzeugung, setzungsregime überfordern.
dass die Bestreitbarkeit von Machtpositionen in der Digital-
wirtschaft dauerhaft gewährleistet bleiben, ihre Ausnutzung Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 ist der Auffassung,
zur Behinderung von Innovation und Wettbewerb unter- dass die Stärkung der Konsumentensouveränität ein wich-
bunden sowie eine machtbedingte Erstreckung auf weitere tiges Instrument sein kann, um den Zugang zu Verbraucher-
Märkte verhindert werden muss. Schlüssel für einen wirk- daten zu erleichtern und die Entstehung von Wettbewerbs-
samen Wettbewerb auch in Zukunft sind der Schutz der problemen zu vermeiden. Je einfacher Konsumenten ihre
Entwicklung und Vermarktung von Innovationen und die Daten von einem zum anderen Anbieter portieren oder
Stärkung der Konsumentensouveränität im digitalen Raum. neuen Anbietern den Zugang zu Daten gewähren können,
EU und Mitgliedstaaten müssen dazu die Geschwindigkeit desto eher können Wettbewerber datenbasierte Machtposi-
des Wandels in der digitalen Ökonomie berücksichtigend tionen angreifen. Für marktbeherrschende Plattformen
einen verbesserten wettbewerblichen Regelrahmen und wird daher eine Verschärfung der im Datenschutzrecht
einen gestärkten Rahmen der Rechtsdurchsetzung ent bereits angelegten Pflicht zur Gewährleistung von Daten-
wickeln, um wettbewerbswidriges Verhalten mit hohem portabilität vorgeschlagen. Ergänzende sektorale Regulierung
Gefahrenpotential schneller als bislang zu unterbinden. kann zudem nach dem Vorbild der Zahlungsdienstemärkte
Wettbewerbsrecht und in bestimmten Bereichen sektorale das Recht der Konsumenten vorsehen, Drittanbietern den
Regulierung müssen hierzu weiterentwickelt und besser Zugriff auf ihr Nutzerkonto zu gewähren. Zudem schlägt
verknüpft werden. die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 vor, die Etablierung
von Datentreuhändern zu fördern, die im Auftrag und nach
Der Rechtsrahmen des europäischen Wettbewerbsrechts den Vorgaben der Konsumenten Datenzugänge für Unter-
bedarf hierzu Anpassungen, ohne jedoch die Prinzipien des nehmen einräumen können.
Wettbewerbsrechts in Frage zu stellen. Nach Auffassung der
Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 müssen jedoch insbe- Plattformregulierung: Digitale Plattformen sind Gatekeeper
sondere die praktische und tatsächliche Verfügungsgewalt und Regelsetzer in der digitalen Ökonomie. Hat eine solche
der Konsumenten über ihre eigenen Daten verbessert, klare Plattform eine marktbeherrschende Stellung erlangt und
Verhaltensregeln für marktbeherrschende Plattformen profitiert in hohem Maße von positiven Netzwerkeffekten,
eingeführt, die Rechtssicherheit für Kooperationen in der so ist die Bestreitbarkeit dieser Machtposition deutlich
Digitalwirtschaft erhöht sowie die institutionelle Verknüp- reduziert. Angesichts der starken Steuerungswirkung, die
fung von Wettbewerbsrecht und sonstiger Digitalregulierung Plattformen für das Verhalten ihrer Nutzer entfalten können,
verstärkt werden. der häufig schnellen Entwicklung digitaler Märkte und der
Bedeutung von „first mover“-Vorteilen sind die Kosten des
Datenzugang: Die Sammlung, Kombination und Auswertung Nichteingreifens bzw. einer nicht rechtzeitigen Unterbin-
von Daten steht im Zentrum digitaler Innovation und ist dung missbräuchlicher Verhaltensweisen in solchen Fällen
ein zentraler Bestandteil vieler digitaler Geschäftsmodelle. typischerweise besonders hoch.Z U S A M M E N FA S S U N G 5
Um die Bestreitbarkeit bestehender Machtpositionen und päischer Ebene ein freiwilliges Anmeldeverfahren für
einen unverfälschten Wettbewerb auf der Plattform sowie Kooperationen einzuführen, die offene Rechtsfragen auf-
auf und um angrenzende Märkte zu gewährleisten, schlägt werfen und von erheblicher wirtschaftlicher Bedeutung sind.
die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 klare Verhaltensregeln Die Generaldirektion Wettbewerb hätte innerhalb von
für marktbeherrschende Online-Plattformen im Rahmen 90 Arbeitstagen über die Zulässigkeit einer angemeldeten
einer Plattform-Verordnung vor. Eine solche Plattform- Kooperation zu entscheiden.
Verordnung sollte insbesondere das Verbot der Selbstbe-
günstigung eigener Dienste im Verhältnis zu Drittanbietern Vernetzte Digitalregulierung: Die Digitalisierung geht mit
sowie eine Pflicht zur Gewährleistung erweiterter Daten- einer grundlegenden Umstrukturierung in nahezu allen
portabilität in Echtzeit und interoperablen Datenformaten Bereichen von Wirtschaft und Gesellschaft einher. Der
umfassen. Die Möglichkeit einer sachlichen Rechtfertigung Schutz funktionsfähiger, offener und innovativer Märkte
bleibt vorbehalten. führt zu Regeländerungen auch außerhalb des wettbewerbs-
rechtlichen Rahmens – etwa im Bereich des Vertrags-,
Rechtssicherheit bei Kooperationen: Um in der Digital- Verbraucherschutz-, Datenschutz-, Haftungs- oder Ver
wirtschaft zu bestehen und die Chancen der technologi- fahrensrechts.
schen und Marktveränderungen zu nutzen, müssen Unter-
nehmen mit neuen Möglichkeiten der Daten- und Es ist nach Überzeugung der Kommission Wettbewerbs-
Plattformökonomie experimentieren können. Kooperatio- recht 4.0 geboten, die Zusammenarbeit der politischen
nen in vielfältiger Form sind Teil dieses Such- und Innova- Steuerungs- sowie der Verwaltungs- und Aufsichtsstruktu-
tionsprozesses. Von Unternehmen wird die Unsicherheit ren durch eine institutionalisierte Vernetzung stärker als
über die kartellrechtlichen Grenzen neuartiger Kooperati- bisher abzusichern. Die angestrebte Verbesserung der poli-
onsformen jedoch regelmäßig als ein relevantes Hindernis tischen Koordinierung könnte durch die Einrichtung eines
für den Einstieg in und das Experimentieren mit solchen neuen „Digital Markets Board“ erreicht werden, das beim
Kooperationen benannt. Tatsächlich können sowohl Daten- Generalsekretariat der EU-Kommission anzusiedeln wäre.
kooperationen – also Vereinbarungen zwischen Unterneh- Eine Mehrheit der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 plä-
men über das Austauschen, Teilen und Zusammenführen diert ferner für die befristete Einrichtung einer EU-Agentur
von Daten – als auch Kooperationen beim gemeinsamen für die Begleitung der Digitalisierung der Märkte („Digital
Aufbau von Plattformen, digitalen Netzwerken und Öko- Markets Transformation Agency“), um eine bessere Vernet-
systemen schwierige kartellrechtliche Fragen aufwerfen, zung der Aufsichtsstrukturen zu erreichen. Ihr Auftrag sollte
die Kooperationsbereitschaft bremsen. es sein, Informationen über Marktentwicklungen sowie
technische Entwicklungen zu sammeln und aufzubereiten,
Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 ist daher der Ansicht, sich mit einem entsprechenden Netzwerk mitgliedstaatlicher
dass es neuer verfahrensrechtlicher Instrumente bedarf, Einrichtungen zu koordinieren und die Regulierungs- und
um Unternehmen die Möglichkeit zu geben, Rechtssicher- Wettbewerbsbehörden sowie die politische Ebene umfassend
heit über die kartellrechtliche Zulässigkeit neuartiger zu unterstützen.
Kooperationen zu erlangen. Vorgeschlagen wird, auf euro-6
Empfehlungen im Überblick
1. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt, die 7. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt die
Bekanntmachung der Kommission über die Defini- Erarbeitung übergreifender Datenstrategien auf euro
tion des relevanten Marktes zu überarbeiten. päischer und mitgliedstaatlicher Ebene, die ein sektor
übergreifendes Konzept und sektorübergreifende
2. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt die Rahmenbedingungen für die Sammlung, Nutzung und
Veröffentlichung einer gesonderten Mitteilung zur Bereitstellung von Daten des öffentlichen Sektors
Marktabgrenzung und Marktmachtfeststellung bei und der Daseinsvorsorge vorgeben.
digitalen Plattformen.
8. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt der
3. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt eine EU-Kommission und den Mitgliedstaaten, Unternehmen
Untersuchung marktübergreifender Marktverschluss- dort, wo sie mit Aufgaben der Daseinsvorsorge betraut
strategien in der digitalen Ökonomie und der Mög- werden, wo ihnen, z. B. durch Vergabe einer begrenzten
lichkeiten, ihnen mit den Mitteln des Wettbewerbs- Anzahl von Konzessionen, ein privilegierter Zugang zu
rechts zu begegnen. knappen Ressourcen eingeräumt wird, sowie im Rah-
men der öffentlichen Auftragsvergabe zu verpflichten,
4. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt, in die im Zuge dieser Tätigkeit für die öffentliche Hand
einer auf Art. 114 des Vertrags über die Arbeitsweise der generierten Daten im Rahmen datenschutzrechtlicher
Europäischen Union (AEUV) gestützten Rahmenricht Vorgaben und unter Respektierung von Betriebs- und
linie marktübergreifend wettbewerbsrechtlich ange- Geschäftsgeheimnissen der öffentlichen Hand nach ein-
leitete Grundsätze zu formulieren, wann und in wel- heitlichen Maßstäben zur Nutzung und – im Rahmen
cher Weise Nutzern ein Recht eingeräumt werden der Open-Data-Gesetzgebung – Weitergabe an Dritte
sollte, Drittanbietern ein digitales Nutzerkonto zur Verfügung zu stellen.
zugänglich zu machen. Die EU-Kommission sollte
ermächtigt werden, in Konkretisierung dieser Vorgaben 9. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt mehr-
sektorspezifische Verordnungen zu erlassen. heitlich, marktbeherrschenden Online-Plattformen
mit bestimmten Mindestumsätzen oder -nutzerzahlen
5. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt, die durch eine Plattform-Verordnung bestimmte Verhal-
Möglichkeit der Einrichtung von Datentreuhändern tensregeln aufzuerlegen.
zu untersuchen und insoweit verschiedene Modelle zu
prüfen. Auf der Grundlage dieser Erkenntnisse sollte 10. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt,
entschieden werden, mit welchen Instrumenten – mög- marktbeherrschenden Online-Plattformen, die in den
lichst auf europäischer Ebene – das Entstehen solcher Anwendungsbereich der Plattform-Verordnung fallen,
Treuhänder gefördert werden kann. die Begünstigung eigener Dienste im Verhältnis zu
Drittanbietern zu untersagen, soweit diese nicht sach-
6. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt, in lich gerechtfertigt ist.
einer weiterzuentwickelnden Open-Data-Gesetz
gebung auf europäischer Ebene wie auf Ebene der 11. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt, markt
Mitgliedstaaten festzulegen, dass alle öffentlichen Ein- beherrschende Online-Plattformen, die in den Anwen-
richtungen strukturierte Daten über standardisierte dungsbereich der Plattform-Verordnung fallen, zu ver-
Plattformen und in offenen interoperablen Datenfor- pflichten, ihren Nutzern die Portabilität der Nutzer- bzw.
maten bereitstellen. Der Kreis der Datenempfänger und Nutzungsdaten in Echtzeit und in einem interoperab-
die Kostentragung sind sektoral zu regeln. Zur Koordi- len Datenformat zu ermöglichen sowie die Interope-
nierung und als Ansprechpartner für Interessenten rabilität mit Komplementärdiensten zu gewährleisten.
sollte in Deutschland eine zentrale Einrichtung von
Bund und Ländern unter Beteiligung der Wirtschaft 12. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt dem
aufgebaut werden, die auch die Führung von Verzeich- europäischen Gesetzgeber zu prüfen, ob marktbeherr-
nissen und Pflege von Standards übernimmt. Ein „Open schende Online-Plattformen mit bestimmten Mindest
Data Institute“ wie im Vereinigten Königreich könnte umsätzen oder -nutzerzahlen verpflichtet werden sollten,
ein Vorbild sein. ein Verfahren zur alternativen Streitbeilegung für
Rechtsverletzungen auf Plattformen einzuführen.E M P F E H LU N G E N I M Ü B E R B L I C K 7
13. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt, die 18. Eine Reform von Art. 8 VO 1/2003 („einstweilige Maß-
Klärung neuer Rechtsfragen, wie sie durch Koopera nahmen“) hält die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0
tionen von Unternehmen im digitalen Bereich (z. B. nicht für erforderlich. Auch sollte der Rechtsschutz in
Datenaustausch und Datenpooling; Investition in ko Verfahren zur Ergreifung von einstweiligen Maßnahmen
operative Projekte zur Innovation im Bereich Internet nicht abgeschwächt werden. Angesichts der schnellen
der Dinge – IoT) aufgeworfen sind, für die kommenden Entwicklungen auf digitalen Märkten sollte die EU-
Jahre zu einer Priorität der EU-Kommission zu erklären. Kommission jedoch proaktiv prüfen, ob die Anord-
nung einstweiliger Maßnahmen geboten ist, um nicht
14. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt, für wiedergutzumachende Schädigungen des Wettbewerbs
neuartige Formen der Kooperation in der Digitalwirt- zu verhindern.
schaft auf europäischer Ebene ein freiwilliges Anmel-
deverfahren mit Anspruch auf eine Entscheidung in 19. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt den
kurzer Frist einzuführen und hierzu die Generaldirek- Wettbewerbsbehörden auf digitalen Märkten den
tion Wettbewerb personell zu verstärken. stärkeren Einsatz flexibler, zielorientierter Abhilfe-
maßnahmen. Sie empfiehlt der EU-Kommission die
15. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 hält eine Reform Durchführung einer Studie, welche die bisherige Ab
der Aufgreifschwellen der Fusionskontrollverordnung hilfenpraxis der Wettbewerbsbehörden in einschlägi-
(FKVO) gegenwärtig für nicht erforderlich, plädiert aber gen Fällen (Microsoft, Google Shopping u. a.) analysiert.
für eine systematische Beobachtung und Auswertung
des Umgangs mit einschlägigen Fällen durch die EU- 20. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt der
Kommission und eine zweijährliche Berichterstattung neu gewählten EU-Kommission, beim Generalsekretariat
an Rat und Parlament. ein Digital Markets Board einzurichten, das für eine
ständige Abstimmung und Koordinierung der verschie-
16. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 rät gegenwärtig denen Politikbereiche im Dienste einer übergreifenden
von der Einführung eines Systems der Ex-post-Kon und kohärenten europäischen Digitalpolitik zuständig ist.
trolle von Zusammenschlüssen ab. Im Rahmen der
vorgeschlagenen Beobachtung und Auswertung von 21. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt mehr-
Fällen des frühzeitigen Aufkaufs von innovativen Start- heitlich die befristete Einrichtung einer EU-Agentur für
ups sollte die EU-Kommission aber auch untersuchen die Begleitung der Digitalisierung der Märkte („Digital
und berichten, ob es mit dem derzeitigen System der Markets Transformation Agency“). Ihr Auftrag soll es
Ex-ante-Kontrolle gelingt, die Gefahr einer systemati- sein, Informationen über Marktentwicklungen sowie
schen Verfestigung und Erweiterung von Machtpositio- technische Entwicklungen zu sammeln und aufzuberei-
nen im Wettbewerb zu unterbinden. ten und sich mit einem entsprechenden Netzwerk mit-
gliedstaatlicher Einrichtungen zu koordinieren. Die Ein-
17. Bei der Anwendung des SIEC-Tests zur Erfassung der richtung soll die zuständigen Behörden auf EU-Ebene
mit dem Aufkauf von jungen, innovativen Start-ups und das EU Digital Markets Board unterstützen.
durch marktmächtige Digitalunternehmen verbundenen
wettbewerblichen Gefahren muss besonderes Gewicht 22. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt den
darauf gelegt werden, die Bestreitbarkeit verfestigter Mitgliedstaaten die stärkere Bündelung der Daten-
Machtpositionen zu gewährleisten. Die Kommission schutzaufsicht für den nicht-öffentlichen Bereich.
Wettbewerbsrecht 4.0 empfiehlt die Entwicklung ent-
sprechender Leitlinien, die diesen Anforderungen
Rechnung tragen. Datenbasierte, innovationsbasierte
und konglomerate Schadenstheorien sind bei der
Überarbeitung besonders zu berücksichtigen.8
I. Mandat: Die EU-Wettbewerbsregeln an
das digitale Zeitalter anpassenI . M A N D AT: D I E E U -W E T T B E W E R B S R E G E L N A N D A S D I G I TA L E Z E I TA LT E R A N PA S S E N 9
Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 ist im September 2018 stellungen entwickelt. Die hieraus folgenden Handlungs-
vom Bundesminister für Wirtschaft und Energie, Peter Alt- empfehlungen sind zum Teil kontrovers diskutiert worden.
maier, eingesetzt und beauftragt worden, Handlungsemp- In zentralen Punkten konnte Einigkeit erzielt werden. Wo
fehlungen zur Weiterentwicklung des europäischen Wett- dies nicht der Fall war, legt der vorliegende Bericht Hand-
bewerbsrechts im Lichte der neuen Datenökonomie, der lungsoptionen offen und erörtert die Gründe, die für den
neuen Bedeutung plattformbasierter Geschäftsmodelle und einen oder anderen Weg sprechen.
der Entwicklung der „Industrie 4.0“ zu erarbeiten.
Im Folgenden werden zunächst die Herausforderungen skiz-
Insbesondere sollte die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 ziert, vor welche die digitale Ökonomie die Märkte und
untersuchen, ob Änderungen des wettbewerbsrechtlichen Wirtschaftsstrukturen stellt: Die neue Datenökonomie, die
Rahmens erforderlich sind, um in Deutschland und Europa Verbreitung von plattformbasierten Geschäftsmodellen
international wettbewerbsfähige Digitalunternehmen zu und die zunehmende Bedeutung digitaler Ökosysteme sind
ermöglichen; wie den Kooperations- und Skalierungsbe- die „game changer“ auf dem Weg zu einer digitalen Ökono-
dürfnissen deutscher und europäischer Digitalunternehmen mie (Kapitel II). Im Anschluss wird die Bedeutung von
besser Rechnung getragen werden kann; ob Anpassungs funktionsfähigem Wettbewerb für Innovation sowie die
bedarf in der rechtlichen Regelung eines – stets mit den Bedeutung von Innovation für Wettbewerb und Verbrau-
Erfordernissen des Datenschutzes in Einklang zu bringen- cher aufgezeigt. Die freien Wahlentscheidungen der Konsu-
den – Datenzugangs besteht; in welcher Weise Innovation menten sind ein unerlässlicher Steuerungsmechanismus
und Investitionserfordernissen im Wettbewerbsrecht Rech- eines unverfälschten Wettbewerbs. Innovationsoffenheit
nung getragen werden kann; wie die wettbewerbsrechtlichen und die Stärkung der Konsumentensouveränität sind daher
Regeln für marktstarke Plattformbetreiber weiterentwickelt durchgängige Leitmotive dieses Berichts. Die Diskussion von
werden können; und ob Anpassungen im Kartellverfahrens Reformoptionen erfordert ferner ein Grundverständnis der
recht erforderlich sind, damit Wettbewerbsbehörden in „trade-offs“, die mit verschiedenen Regelungsstrukturen
sich dynamisch verändernden Märkten schneller reagieren und mit verschiedenen Institutionen der Rechtsdurchset-
können1. Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 war auf zung in einem Regelungsfeld mit hoher Dynamik und
gefordert, bei ihren Überlegungen den vielfältigen Wechsel- Unsicherheiten verbunden sind. Dieses Grundverständnis
beziehungen und Schnittstellen zwischen dem Kartellrecht leitet die Diskussion der Handlungsoptionen (Kapitel III).
einerseits, dem Lauterkeits-, Verbraucherschutz-, Daten- Ein Kennzeichnen der digitalen Ökonomie ist, dass durch
schutz- und Haftungsrecht sowie anderen digitalwirtschaft- den Einsatz digitaler Technologien etablierte Geschäftsmo-
lich bedeutsamen Materien andererseits Rechnung zu tragen delle verdrängt werden und Märkte neu entstehen, entfallen
und Vorschläge für einen Regelrahmen zu unterbreiten, der oder sich wesentlich ändern. Das Wettbewerbsrecht ist vor
ein gutes Zusammenspiel der verschiedenen Rechtsmaterien allem bei der Marktabgrenzung und in der Bestimmung
mit dem Ziel eines innovationsfreundlichen, offenen Wett- von Marktmacht vor neue Herausforderungen gestellt. In
bewerbs ermöglicht. Die Vorschläge sollen der Bundesre- Kapitel IV werden daher eine Überarbeitung der Leitlinien
gierung unter anderem zur Vorbereitung der EU-Ratspräsi- zur Marktabgrenzung und die Entwicklung eines eigen-
dentschaft 2020 dienen. ständigen Analyserahmens für die Marktabgrenzung und
Feststellung von Marktmacht auf Plattformmärkten emp-
Die interdisziplinär besetzte Kommission hat sechs Mal getagt. fohlen. Die folgenden Kapitel sind den der Kommission
Die Sitzungen wurden in drei Arbeitsgruppen intensiv vor- Wettbewerbsrecht 4.0 aufgegebenen Themenschwerpunk-
bereitet. Die Kommission hat ferner eine schriftliche Kon- ten gewidmet: In Kapitel V wird eine Stärkung der Position
sultation durchgeführt. 21 Stellungnahmen sind eingegan- der Konsumenten im Umgang mit „ihren“ Daten empfohlen.
gen und in die Arbeit der Kommission eingeflossen. Im Insbesondere dort, wo marktbeherrschende Unternehmen
Rahmen der Arbeitsgruppen und Sitzungen hat die Kom- direkt mit Endkunden interagieren, wird für eine Stärkung
mission darüber hinaus Experten und Stakeholder angehört. des Rechts auf Datenportabilität plädiert. In Kapitel V wird
Auf der Grundlage dieser Bestandsaufnahme hat die Kom- die Einführung klar definierter Verhaltensregeln für markt-
mission eine weitgehend gemeinsame Sicht der Problem- beherrschende Plattformen vorgeschlagen. Inhalt von
1 Das Mandat der Kommission ist abrufbar unter https://www.wettbewerbsrecht-40.de/KW40/Redaktion/DE/Downloads/einsetzung-der-
kommission-wettbewerbsrecht-4-0.pdf (zuletzt abgerufen am 3.9.2019).10 I . M A N D AT: D I E E U -W E T T B E W E R B S R E G E L N A N D A S D I G I TA L E Z E I TA LT E R A N PA S S E N
Kapitel VII ist der Vorschlag, einen Notifizierungsmechanis- Reform des wettbewerblichen Regelungsrahmens im UK3
mus für neuartige Kooperationsformen zu schaffen, um (im Folgenden: „Furman-Report“), der Bericht der Sonder-
mehr Rechtssicherheit für Unternehmen zu gewährleisten. berater von Kommissarin Vestager „Competition policy for
Kapitel VIII empfiehlt Leitlinien zum Umgang mit dem the digital era“4 (im Folgenden: „Sonderberater-Bericht“)
frühzeitigen Aufkauf von umsatzschwachen Start-ups mit sowie die „Digital Platforms Inquiry“ der Australian Com-
erkennbarem Wettbewerbspotential. In Kapitel IX empfiehlt petition and Consumer Commission5 (im Folgenden: „ACCC-
die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 einen verstärkten Report“). Eine Auswertung dieser Berichte im Hinblick auf
Rückgriff auf das Instrument der „einstweiligen Maßnahmen“ die Themen der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 findet
und eine flexible, zielorientierte Ausgestaltung von Abhilfen. sich im Anhang.
Im abschließenden Kapitel X betont die Kommission Wett-
bewerbsrecht 4.0 die Notwendigkeit, bei der Weiterentwick- Eine große Anzahl weiterer Berichte und Veröffentlichungen
lung eines wettbewerblichen Regelungsrahmens für die zu angrenzenden, teilweise überlappenden Fragestellungen
Digitalökonomie verschiedene Regelungsbereiche zusam- kommt hinzu.6 Ungeachtet unterschiedlicher Handlungs-
menzudenken, um einen funktionsfähigen Wettbewerb im empfehlungen liegt den Berichten die gemeinsame Über-
Dienste der Verbraucher und einer wettbewerbsfähigen, zeugung zugrunde, dass die Digitalökonomie zu grundlegen-
innovationsfreundlichen europäischen Digitalwirtschaft zu den wirtschaftlichen Veränderungen führt, die rechtliche
gewährleisten. Anpassungen erforderlich machen. Auf die verschiedenen
Berichte wird daher im Folgenden wiederholt Bezug
Der vorliegende Bericht kann auf eine Reihe vorausgegan- genommen.
gener Berichte zur Weiterentwicklung des Wettbewerbs-
rechts und eines wettbewerbs- und innovationsfördernden Parallel zur Arbeit der Kommission Wettbewerbsrecht 4.0
Regelungsrahmens für die Digitalwirtschaft aufbauen. haben das deutsche Bundesministerium für Wirtschaft und
Zu diesen Berichten zählen, in chronologischer Reihen- Energie, das französische Wirtschafts- und Finanzministe-
folge, der Bericht von Schweitzer/Haucap/Kerber/Welker zur rium und das polnische Ministerium für Wirtschaft und
Modernisierung der Missbrauchsaufsicht für marktbeherr- Technologie gemeinsame Vorschläge zur Reform der euro-
schende Unternehmen für das deutsche Bundesministerium päischen Wettbewerbspolitik vorgelegt.7 Auch auf diese
für Wirtschaft und Energie2 (im Folgenden: „Marktmacht- Vorschläge wird Bezug genommen.
Studie“), der Bericht „Unlocking digital competition“ zur
2 Schweitzer/Haucap/Kerber/Welker, Modernisierung der Missbrauchsaufsicht für marktmächtige Unternehmen, Baden-Baden 2018,
im Folgenden: „Marktmacht-Studie“.
3 Furman/Coyle/Fletcher/McAuley/Marsden, Unlocking Competition: Report of the Digital Competition Expert Panel, 2019, im Folgenden:
„Furman-Report“, abrufbar unter https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/
file/785547/unlocking_digital_competition_furman_review_web.pdf (zuletzt abgerufen am 3.9.2019).
4 Crémer/Montjoye/Schweitzer, Competition policy for the digital era, 2019, im Folgenden: „Sonderberater-Bericht“, abrufbar unter
http://ec.europa.eu/competition/publications/reports/kd0419345enn.pdf (zuletzt abgerufen am 3.9.2019).
5 Australian Competition & Consumer Commission (ACCC), Digital Platforms Inquiry, Final Report, 2019, im Folgenden: „ACCC-Report“, abruf-
bar unter https://www.accc.gov.au/system/files/Digital%20platforms%20inquiry%20-%20final%20report.pdf (zuletzt abgerufen am 3.9.2019).
6 Siehe nur Lear, Ex-post Assessment of Merger Control Decisions in Digital Markets, Final Report, im Folgenden: „Lear-Report“, 2019, abrufbar
unter http://www.learlab.com/wp-content/uploads/2019/06/CMA_past_digital_mergers_GOV.UK_version-1.pdf; Scott Morton/Bouvier/
Ezrachi/Jullien/Katz/Kimmelman/Melamed/Morgenstern, Report of the Committee for the Study of Digital Platforms – Market Structure and
Antitrust Subcommittee, im Folgenden: „Stigler-Report“, 2019, abrufbar unter https://research.chicagobooth.edu/-/media/research/
stigler/pdfs/market-structure-report.pdf?la=en&hash=E08C7C9AA7367F2D612DE24F814074BA43CAED8C; Franck/Peitz, Market Definition
and Market Power in the Platform Economy, 2019, abrufbar unter https://www.cerre.eu/sites/cerre/files/2019_cerre_market_definition_
market_power_platform_economy.pdf (zuletzt abgerufen am 3.9.2019).
7 BMWi/Ministère de L’Économie et des Finances/Ministerstwo Przedsiebiorczosci I Technologii, Modernising EU Competition Policy, 2019,
abrufbar unter https://www.bmwi.de/Redaktion/DE/Downloads/M-O/modernising-eu-competition-policy.pdf?__blob=publicationFile&v=4
(zuletzt abgerufen am 3.9.2019).I . M A N D AT: D I E E U -W E T T B E W E R B S R E G E L N A N D A S D I G I TA L E Z E I TA LT E R A N PA S S E N 11
Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 bedankt sich bei den Darüber hinaus bedankt sich die Kommission Wettbe-
folgenden Unternehmen, Verbänden und Einzelpersonen werbsrecht 4.0 bei den Mitarbeitern des Referats „Wettbe-
für ihre mündlichen Beiträge in Anhörungen: werbs- und Verbraucherpolitik, wettbewerbspolitische
Grundsatzfragen der Digitalisierung (I B 2) des Bundes
Dr. Martin Beckmann (ver.di), Philipp Ehmann (eco), ministeriums für Wirtschaft und Energie, Dr. Thorsten
Dr. Dirk Förterer (Allianz Deutschland), Marit Hansen Käseberg, Esmée Böhm und Dr. Daniel Fülling, für die
(ULD), Benjamin Hartmann (Europäische Kommission), Begleitung der Kommissionsarbeit.
Dennis Kaben (Google), Birgit Krueger (BKartA), Johannes
Laitenberger (Europäische Kommission), Niels Lau (BDI), Die Kommission Wettbewerbsrecht 4.0 bedankt sich ins
Dr. Thomas Laubert (Daimler), Dr. Otmar Lell (VZBV), besondere bei Dr. Thiemo Engelbracht, Senior Analyst der
Sabine Meinecke (Amazon), Dr. Rainer Nitsche (E.CA), Monopolkommission, sowie Robert Welker, Mitarbeiter der
Dr. Claire Nusselt (John Deere), Prof. Dr.-Ing. Boris Otto Juristischen Fakultät der Humboldt-Universität zu Berlin,
(Fraunhofer ISST), Prof. Dr. Martin Peitz (ZDW), Patrick für ihre Unterstützung bei der Vorbereitung der Sitzungen
Poeten (Fraunhofer ISST), Dr. Thomas Probst (Datenschutz- und dem Abfassen des Abschlussberichts.
zentrum), Hildegard Reppelmund (DIHK), Frederick Richter
(Stiftung Datenschutz), Dr. Robby Riedel (DGB), Maximilian
Riege (Verimi), Marieke Scholz (Europäische Kommission),
Björn Siebert (Door2Door), Prof. Dr.-Ing. Philipp Slusallek
(DFKI), Dr. Ulrike Suchsland (BDI), Dr. Georg Thiel (destatis),
Julia Topel (BKartA), Dr. Mathias Traub (Bosch), Felix Walter
(BVDS), Katja Wilken (destatis).12
II. Herausforderungen der digitalen
Ökonomie für unsere Wirtschafts
strukturen in den Blick nehmenI I . H E R A U S F O R D E R U N G E N D E R D I G I TA L E N Ö KO N O M I E F Ü R U N S E R E W I RT S C H A F T S S T R U K T U R E N 13
Die neue Datenökonomie, die Verbreitung plattformbasierter Im Folgenden werden wesentliche Besonderheiten der Digi
Geschäftsmodelle und die wachsende Bedeutung markt- talökonomie zusammengefasst. Für eine ausführlichere
übergreifender digitaler Ökosysteme sind die „game changer“ Darstellung wird u. a. auf den Stigler-Report und den Son-
der digitalen Ökonomie.8 Ein Charakteristikum der Digital- derberater-Bericht verwiesen.9
ökonomie ist das Zusammenspiel dieser verschiedenen
Aspekte in einem Prozess, der zur Entstehung neuer Macht
positionen und zu deren ständiger Verstärkung führen kann 1. Grundzüge der Datenökonomie: Innovations
und einmal marktmächtige Unternehmen in besonderer potentiale, Informationsasymmetrien und
Weise befähigt, ihre Machtposition über herkömmliche Vermachtungsgefahren
Marktgrenzen hinweg auszudehnen.
Die neue Verfügbarkeit von Daten – von personen- wie nicht
Die Bedeutung von Daten hat als Inputfaktor für eine Viel- personenbezogenen Nutzer- bzw. Nutzungsdaten, Standort
zahl von Produkten, Dienstleistungen und Wertschöpfungs- daten, Umweltdaten etc. – sowie die gesunkenen Kosten ihrer
prozessen erheblich zugenommen. In dem Maße, in dem Speicherung und Verarbeitung sind ein Kennzeichen der
der Zugriff auf Daten zu Wettbewerbsvorteilen führt, können neuen Digitalökonomie. Die Sammlung, Kombination und
selbstverstärkende „Feedback-Loops“ entstehen: Aus Vor- Auswertung von Daten steht im Zentrum digitaler Innova-
teilen im Zugriff auf Daten können sich Wettbewerbsvor- tion und ist ein zentraler Bestandteil vieler digitaler Geschäfts
teile ergeben, die ihrerseits zur erneuten Ausweitung des modelle.
Datenzugriffs führen können. Derartige Mechanismen sind
nicht zuletzt für plattformbasierte Geschäftsmodelle kenn-
zeichnend, bei denen sich Konzentrationstendenzen auf- a. Daten als lnputfaktor zur Individualisierung von Diensten
grund positiver Netzwerkeffekte mit einer Ausweitung des und Produkten und zu Effizienzsteigerungen in der
Datenzugriffs verbinden. Die marktübergreifende Bedeutung Produktion
von Daten kann Wettbewerbsvorteile auf anderen Märkten
begründen – eine neue Ausprägung konglomerater Effekte, Auf der Grundlage einer systematischen Datenauswertung
die zur Entstehung integrierter digitaler Ökosysteme bei- können Unternehmen die Präferenzen von Verbrauchern
tragen kann, die mit hoher Dynamik existierende Sektor- und Bedarfe ihrer Kunden besser erkennen. Erhebliche
strukturen aufbrechen und verändern. Wettbewerbsrecht Bedeutung hat die Erstellung von Nutzerprofilen zuerst in
und -politik sind damit vor neue Herausforderungen gestellt. der Vermarktung erlangt: Die Auswahl an Produkten,
Es ist die Frage aufgeworfen, ob es zum Schutz von Innova- Diensten oder Informationen, die Verbrauchern angezeigt
tionschancen und Wettbewerb neuer Regelungen bedarf, wird, kann damit immer stärker auf die individuellen Nut-
um die Angreifbarkeit bestehender Machtpositionen zu zer zugeschnitten werden. Dasselbe gilt für die Werbung
gewährleisten. Zu solchen Regeln können neue Rechte für („targeted advertising“).
Marktakteure im Verhältnis zu marktmächtigen Unterneh-
men gehören – etwa betreffend den Datenzugang oder die Detaillierte Einsichten in das Nutzerverhalten und Nutzer-
Portabilität von Daten (näher s. u., Kapitel V); aber auch profile ermöglichen darüber hinaus eine entsprechende
Regeln, welche die Handlungsspielräume von marktmäch- Individualisierung von Produkten und Diensten, und damit
tigen Akteuren beschränken (Kapitel VI). Unternehmen nicht nur Vertriebs-, sondern auch Produktinnovation. Die
sollten zugleich über die nötige Rechtssicherheit verfügen, kontinuierliche Verarbeitung von Nutzungsdaten im Verlaufe
die es ihnen ermöglicht, die neuen Chancen der Digital- der Nutzung kann ferner zu einer stetigen Verbesserung
ökonomie auch in Kooperation miteinander wahrzuneh- und Anpassung der Produkte und Dienste an die Nutzerbe-
men (Kapitel VII). dürfnisse führen. In dem Maße, in dem die Auswertung
von Nutzungsdaten zu Produktinnovationen und -verbes-
serungen führt, können sodann positive Feedbackschleifen
und auf individueller Ebene Lock-in-Effekte entstehen:
Die datenbasierten Verbesserungen von Produkten und
8 Für eine ausführliche ökonomische Darstellung siehe Marktmacht-Studie (Fn. 1), S. 15 ff.; Furman-Report (Fn. 3), S. 32 ff.; Stigler-Report
(Fn. 6), S. 11 ff.; Sonderberater-Bericht (Fn. 4), S. 19 ff.
9 Stigler-Report (Fn. 6), S. 11 ff.; Sonderberater-Bericht (Fn. 4), S. 19 ff.14 I I . H E R AU S F O R D E R U N G E N D E R D I G I TA L E N Ö KO N O M I E F Ü R U N S E R E W I RT S C H A F T S S T R U K T U R E N
Diensten durch Auswertung der Gesamtheit der Nutzerdaten eingesetzt werden können, einmal erhoben sind, sinken
steigern deren Attraktivität; mit der Ausweitung der Nut- also die noch benötigten Investitionen für den Eintritt in
zung wächst der Datenpool als Grundlage der weiteren den anderen Markt. Dies führt dazu, dass die Entwicklung
Produktverbesserung und -innovation. Steigert gerade die und Erstellung mehrerer Produkte oder Dienste innerhalb
Individualisierung eines Produkts bzw. Dienstes den Nut- eines Unternehmens günstiger ist als in getrennten Unter-
zen, so erhöhen sich hierdurch – insofern die Nutzungspro- nehmen. So konnte beispielsweise Google die Daten, die es
file nicht portiert werden können – die Wechselkosten für im Rahmen der Suchmaschine gesammelt hat, nutzen, um
den Nutzer. Aus der Sicht von Wettbewerbern können posi- Google Maps im Markt für Navigationssysteme besser zu
tive Feedbackschleifen und Lock-in-Effekte zu Markteintritts- positionieren.
barrieren werden. Hat ein Unternehmen einmal Marktmacht
erlangt, so können sie dazu beitragen, die Marktmacht zu Diese Verbundvorteile entstehen vor allem auch deshalb,
festigen.10 weil es bei Daten meist keine Rivalität im Konsum gibt.
Dies bedeutet, dass durch die Nutzung von Daten diese
Neben der Individualisierung von Produkten und Diensten nicht „verbraucht“‘ werden und somit beliebig oft bei der
eröffnet die Datenökonomie weitere Innovationspotentiale, Entwicklung oder Verbesserung verschiedener Produkte
etwa Effizienzsteigerungen in Produktions- und Vertriebs- eingesetzt werden können. Gleichzeitig sind die Daten-
prozessen. Bestehende Produkte können mithilfe der Aus- „Besitzer“ in der Lage, andere Marktteilnehmer mit techni-
wertung von Nutzungsdaten verbessert werden. Ein klassi- schen Mitteln von der Nutzung der Daten auszuschließen.
sches Beispiel hierfür sind Fehlerprotokolle beim Einsatz Die Vorteile des Datenzugriffs bleiben dann – vorbehaltlich
von Software, die dem Hersteller eine Ausräumung von eines freiwilligen Datenaustausches oder von Datenzu-
Fehlerquellen erlauben. gangsrechten – auf den Daten-„Besitzer“ beschränkt.
b. Vielseitige Einsetzbarkeit über Marktgrenzen hinweg: c. Steigende Grenzerträge der Datennutzung
Neue Verbundvorteile
Teilweise werden dem Einsatz von Daten steigende Grenz
Ein Kennzeichen insbesondere von Nutzerdaten, die Auf- erträge nachgesagt, d. h. der Wert zusätzlicher Daten steigt,
schluss über besondere Bedürfnisse und Präferenzen geben je mehr Daten das Unternehmen bereits besitzt.13 Bei Vor-
können und Vorhersagen über Verhaltensweisen in ver- liegen steigender Grenzerträge haben es datenärmere Unter
schiedenen Kontexten ermöglichen, ist die Vielfalt ihrer nehmen sehr schwer, mit Unternehmen zu konkurrieren,
Einsatzmöglichkeiten über herkömmliche Marktgrenzen die große Datensätze kontrollieren. Die Frage, inwiefern
hinweg: Daten, die beim Einsatz eines Dienstes generiert steigende Grenzerträge vorliegen, wird in verschiedenen
wurden, können die Grenzkosten von Innovationen in Märkten unterschiedlich zu beantworten sein.14 Dennoch
anderen Märkten senken, wenn sie genutzt werden, um ist davon auszugehen, dass in dem Maße, in dem die Aus-
Marktlücken zu erkennen, in andere Märkte einzutreten wertung von Daten zu einem wesentlichen Teil des Pro-
und völlig neue, innovative Produkte zu entwickeln. Öko- dukt- bzw. Dienstewettbewerbs wird, die Fähigkeit von
nomen sprechen von „Verbundvorteilen“ 11 und, als Unter- Wettbewerbern, in einen Qualitätswettbewerb mit „daten-
fall hiervon, von „datengetriebenen indirekten Netzwerkef- reichen“ Unternehmen zu treten, erheblich beeinträchtigt
fekten“.12 So können Daten, die bei der Entwicklung und ist. Dies gilt in besonderem Maße dort, wo selbstlernende
dem Einsatz eines Produktes entstehen, für die Verbesserung Algorithmen zum Einsatz kommen, deren Training und
eines anderen, scheinbar unabhängigen Produkts, verwen- Optimierung regelmäßig den Zugriff auf große oder zumin-
det werden. Sobald Daten, die auch für andere Produkte dest besonders variantenreiche Datenmengen erfordert.
10 Furman-Report (Fn. 3), S. 33.
11 Siehe Bourreau/de Streel, Digital Conglomerates and EU Competition Policy, März 2019, S. 11, abrufbar unter
http://www.crid.be/pdf/public/8377.pdf (zuletzt abgerufen am 3.9.2019).
12 Prufer/Schottmüller, Competing with Big Data, TILEC Discussion Paper 2017-006, 2017.
13 Siehe beispielsweise OECD, Big Data: Bringing Competition Policy to the Digital Era, Background Paper, 2016, S. 11.
14 Beispielsweise nehmen die Grenzerträge von Daten bei der Bilderkennung ab, Varian, Artificial Intelligence, Economics,
and Industrial Organization, November 2017.Sie können auch lesen
