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NEUDRUCK
STELLUNGNAHME
17/3654
Stellungnahme zur Anhörung des Ausschusses für Europa und Internationales
A06, A17
des Landtags von Nordrhein-Westfalen
„Europas Agrarpolitik für Bauern, Umwelt und Natur ökologisch
ausgestalten – Landesregierung muss starke Eco-Schemes unterstützen“
Prof. Dr. Sebastian Lakner1
Universität Rostock
22. Februar 20212
1.) Welche Lehren müssen bei der Neuaufstellung der GAP aus der
mangelhaften Wirksamkeit des Greenings gezogen werden?
Die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) stellt in der aktuellen Förderperiode 2014-2020 drei
Hauptinstrumente für die Verfolgung von Umweltzielen bereit.
Cross-Compliance stellt die Einhaltung von ordnungsrechtlichen Vorschriften sicher.
Dies betrifft Umweltregeln, sowie Regeln in der Tierhaltung, im Pflanzenschutz und beim
Düngereinsatz. Das Einhalten von gesetzlichen Mindeststandards ist eine wichtige Voraussetzung für
die Lösung wichtiger Umweltprobleme, aber mit Hilfe des Ordnungsrechtes kann Umweltpolitik nicht
aktiv und zielgerecht gestaltet werden. Eine aktuelle Studie des Europäischen Rechnungshofes stellt
daneben fest, dass Cross-Compliance nur marginal zum Erhalt der Biodiversität beiträgt (ECA, 2020).
Greening ist hinsichtlich seiner Zielerreichung wenig effektiv und ineffizient
Greening wurde in den letzten Jahren durch das Thünen-Institut in unterschiedlichen Projekten
untersucht (Schmidt, et al., 2014, Gocht, et al., 2017, Röder, et al., 2019, Schoof, et al., 2019). Daneben
gibt es weitere Untersuchungen, die die Effektivität und die Effizienz des Greenings analysiert haben
(Erjavec and Erjavec, 2015, Lakner and Holst, 2015, European Court of Auditors, 2017, Pe'er, et al.,
2017b). Die wesentlichen Erkenntnisse der Literatur zeigen folgende Punkte:
• Anbaudiversifizierung: Kein Netto-Effekt, weil die Maßnahmen unzureichend definiert und von
den meisten Betrieben bereits vor Einführung eingehalten wurden (Steinmann and Dobers,
2013, Pe'er, et al., 2014). Ein wichtiger Kritikpunkt an den Greening-Regeln besteht darin, dass
zu viele Betriebe von den Verpflichtungen ausgenommen sind, da es zu viele
Ausnahmetatbeständige gibt (Pe'er, et al., 2014). Dies zeigt sich auch im ex-ante Assessment der
EU-Kommission von 2011, die mit dem Reformentwurf 2013 die möglichen Wirkungen des
Greenings untersuchen ließ. Lt. Untersuchung der EU-Kommission entstehen EU-weit nur für
8,6% der Betriebe überhaupt Kosten durch die Anpassung an das Kriterium „Anbauvielfalt“, für
die restlichen 91% der Betriebe besteht keine Notwendigkeit der Anpassung (EU-Kommission,
2011: S.9).
• Grünland-Erhalt: Der Grünlanderhalt im Rahmen des Greenings erzeugt ebenfalls kaum
zusätzliche positive Umwelteffekte. Auch hier zeigt das ex-ante Assessment der EU Kommission
1 Lehrstuhl für Agrarökonomie, Universität Rostock, Justus-von-Liebig-Weg 7, 18059 Rostock;
eMail: sebastian.lakner@uni-rostock.de; Url: https://www.auf.uni-rostock.de/professuren/a-g/agraroekonomie/
2 Kleine Teile dieses Textes stimmen mit meiner Stellungnahme für den Bayerischen Landtag von Dezember 2019 überein. Dies betrifft
teilweise den Abschnitt zur Bewertung von Greening (S.2) und die Bewertung der Direktzahlungen (S.10 unten)
1von 2011, dass nur für wenige Betriebe (ca. 15%) EU-weit zusätzliche Anpassungskosten durch
die Einführung des Grünlanderhalts entstehen (EU-Kommission, 2011). In Deutschland hatten
sieben der dreizehn Flächenländer bereits vor 2015 Verordnungen, die den Umbruch von
Grünland begrenzten (Lakner and Holst, 2015). Auch beim Grünlanderhalt greifen
Ausnahmetatbestände (Pe’er et al. 2014). Es gibt jedoch andere Mitgliedsstaaten, in denen
durch den Grünlanderhalt bisher nicht geschützte Grünland-Biotope erstmals Schutz erhielten,
insofern hängt die Wirkung der Maßnahme von den spezifischen rechtlichen
Rahmenbedingungen auf Ebene der Mitgliedsstaaten ab.
• Ökologische Vorrangfläche (ÖVF): Die Ökologische Vorrangfläche ist hinsichtlich ihres Zieles,
dem Erhalt der Biodiversität auf landwirtschaftlichen Betrieben, wenig effektiv.
o Biodiversität: Eine Bewertung durch 89 Ökologen europaweit zeigt, dass lediglich die
Brachflächen, Pufferstreifen und Landschaftselemente überhaupt einen signifikanten
Beitrag für die Biodiversität leisten (Pe'er, et al., 2017b). Diese drei Elemente machen ca.
20% der ÖVF in Deutschland aus, d.h. 80% der ÖVF sind wenig wirksam im Hinblick auf die
Biodiversität. Diese ex-ante Bewertung beruht auf Literaturangaben zu vergleichbaren
Maßnahmen, die vor 2015 bereits im Rahmen der AUKM angeboten wurden und zu denen
Untersuchungen vorliegen.
o Aktuelle Studien bestätigen die Ergebnisse der ex-ante Evaluationen von Pe’er et al.
(2017b) basierend auf aktuellen Untersuchungen auf Greening-Flächen. Die aktuellen
Studien kommen ebenfalls zu dem Schluss, dass Brachflächen, Pufferstreifen und
Landschaftselemente effektiv zum Schutz von Zielarten wie Ackerlandvögel oder Insekten
beitragen (Dellwisch, et al., 2019, Ekroos, et al., 2019).
o Die sonstigen Vorrangflächen erbringen ggf. auch andere Ökosystemleistungen (die
außerhalb der von der EU definierten Ziele liegen) (Lakner, 2018). Leguminosen und
Zwischenfrüchte könnten sich positiv auf Bodenfruchtbarkeit sowie Erosionsschutz
auswirken. Es stellt sich jedoch die Frage, ob Betriebe diese Maßnahmen nicht ohnehin aus
betrieblichem Eigeninteresse ergreifen und inwieweit diese Maßnahmen über Greening
gefördert werden müssen.
o Die Mitnahmeeffekte der Ökologischen Vorrangflächen (ÖVF) auf den Betrieben sind
hoch, da die Greening-Zahlung (30% der Direktzahlungen) vermutlich viel zu hoch gewählt
wurde. Einzelbetriebliche Kalkulationen zeigen Mitnahmeeffekte von 60-90% der
Greening-Prämie (Lakner and Holst, 2015). Auch Berechnungen des Thünen-Institutes
zeigen, dass die spezifischen Kosten für die verschiedenen Typen der ÖVF regelmäßig
deutlich unter der kalkulatorischen Greening-Prämie bleiben (Schmidt, et al., 2014).
o Schließlich zeigt sich, dass sich das Greening insgesamt kaum auf das Angebot von
Agrarprodukten und deren Preise auswirkt (Gocht, et al., 2017), was das Argument
relativiert, mit dem Greening würden Umwelteffekte in andere Kontinente verlagert.
2Die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen (AUKM) tragen zum Erhalt der Biodiversität bei.
Die wissenschaftliche Literatur zeigt, dass die Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen der II. Säule
teilweise recht wirksam sind. Für den Erhalt von gefährdeten Arten oder seltenen
Pflanzengesellschaften können Agrarumweltmaßnahmen einen wichtigen Beitrag leisten.
Die wissenschaftliche Literatur zu den einzelnen Maßnahmen zeigt aber auch, dass hauptsächlich sehr
einfache und wenig spezifisch wirkende Maßnahmen mit geringer Prämienhöhe angeboten werden
(hellgrüne Maßnahmen). Dagegen sind vor allem spezifische und anspruchsvolle und mit hohen
Prämien versehene Maßnahmen für die Biodiversität oder andere Umweltziele wirksam (Pe'er, et al.,
2017a). Hierzu gibt es zahlreiche Überblicksstudien (Kleijn, et al., 2006, Santana, et al., 2014, Batáry,
et al., 2015). In der Förderperiode 2007-2013 wurde in Deutschland nur ein geringer Flächenanteil mit
spezifischen Maßnahmen belegt. So wurden im Ackerland nur 0,3% mit spezifischen Maßnahmen
belegt, im Grünland waren es immerhin 11,2% (Oppermann, et al., 2012).
Eine Einordnung der Agrarumweltmaßnahmen in der Förderperiode 2014-2020 in verschiedenen
Bundesländern (basierend auf Angaben für das Jahr 2017) zeigt, dass der Ausgabenanteil für AUKM,
der Anteil der über AUKM geförderten Fläche und der spezifischen Maßnahmen zwischen den
Bundesländern stark variieren (Tabelle 1):
Tabelle 1: Agrarumwelt- und Klimaausgaben in verschiedenen Bundesländern 2017
Indikator Einheit BY BW BB SN NI HE1 NW
1. Ausgaben II. Säule insg. 2014-20 Mio EUR 508,3 260,6 192,3 162,7 328,5 92,5 169,0
2. AUKM-Ausgaben 2014-20202 Mio EUR 206,7 100,3 43,0 32,3 54,4 19,7 69,8
3. Anteil AUKM am RDP in % 40,7% 38,5% 22,4% 19,9% 16,5% 21,3% 41,3%
4a. Landwirtschaftliche Nutzfläche 1.000 ha 3.127,7 1.418,5 1.322,9 901,0 2.587,4 772,3 1.459,5
4b. Fläche AUKM in 20173 1.000 ha 1.253,0 576,0 263,0 178,0 419,0 218,0 220,2
5. Flächenanteil der AUKM % 40,1% 40,6% 19,9% 19,8% 16,2% 28,2% 15,1%
Effektivität der AUKM im Hinblick auf Biodiversität
6. Anteil effektiver AUKM-Zahlungen4 % 26,5% 40,6% 36,6% 47,3% 46,4% 16,3% 37,8%
7. Anteil effektiver AUKM-Fläche5 % 11,6% 19,4% 51,6% 27,2% 24,8% 21,0% 11,0%
Quelle: vgl. Metta and Lakner (2021); Eigene Auswertung der Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen basierend auf Daten des Bundesministeriums
für Ernährung und Landwirtschaft (BMEL), der Factsheets RDP bei der EU-Kommission und der Landesministerien für Landwirtschaft;
*1: Man beachte, dass Hessen zusätzliche Landesmittel zur Finanzierung von AECM einsetzt, die nicht Teil des LEP sind. Die Gesamtausgaben für
AECM in Hessen betragen EUR 38 Mio. pro Jahr im Vergleich zu den ca. EUR 20 Mio. pro Jahr im Rahmen des EU-finanzierten LEP.
2: Jährliche Durchschnitt basierend auf den ex-ante Ausgabendaten der Bundesländer in den RDP-Factsheets der EU-Kommission
3: Flächenangaben basierend auf den Angaben der Landesministerien. Hierbei ist zu beachten, dass die AUKM-Flächen jährlich deutlich variieren,
insofern ist das Jahr 2017 nur ein Punktbeobachtung in der Förderperiode 2014-2020
4: Anteil der effektiven AECM-Ausgaben an den gesamten AECM-Ausgaben
5: Anteil der effektiven AECM-Fläche an der gesamten AECM-Fläche.
Abkürzungen: BY = Bayern; BW = Baden-Württemberg; BB = Brandenburg; SN = Sachsen; NI = Niedersachsen; HE = Hessen; NW = Nordrhein-
Westfalen
Der Ausgabenanteil für AUKM in der ELER (II. Säule) liegt mit 41% in Nordrhein-Westfalen im
Bundesdurchschnitt mit am höchsten. Andererseits werden nur etwa 15% der landwirtschaftlichen
Nutzfläche über AUKM gefördert. Dies deutet darauf hin, dass je Hektar recht hohe Prämien gezahlt
werden müssen, um die hohen Opportunitätskosten auf hochproduktiven Standorten in Nordrhein-
Westfalen auszugleichen, was sich in anderen Regionen Deutschlands vermutlich einfacher gestaltet.
Die Zahlen oben deuten auf einen durchschnittlichen kalkulatorischen Fördersatz von 317 EUR/ha
geförderte Fläche AUKM hin, was mit Abstand der Spitzenwert in Deutschland ist.
3Der Anteil AUKM-Zahlungen mit komplexen Anforderungen und hohen Prämien (hoher Eingriffstiefe),
von denen man gleichzeitig eine starke Wirkung auf biotische Faktoren erwartet, liegt in Nordrhein-
Westfalen mit 37,8% leicht über dem Bundesdurchschnitt von ca. 35%3, der Flächenanteil von AUKM
mit komplexen Anforderungen liegt dagegen mit 11% deutlich unter dem Bundesdurchschnitt von ca.
26%. Auch dies könnte in den hohen Prämien begründet sein, die notwendig sind, um in
Hochertragsregionen Betriebe für eine Teilnahme zu gewinnen.
Trotz des höheren Anteils an zielgerichteten Maßnahmen 2014-2020 zeigt sich, dass die AUKM noch
zu wenig auf die Ziele der FFH-Richtlinien ausgerichtet sind. Es lässt sich zeigen, dass sich die Ziele der
FFH-Richtlinie besser mit Agrarumweltmaßnahmen umsetzen lassen, die auf die Förderung einzelner
Zielarten oder Zielbiotope der FFH-Richtlinie ausgerichtet sind (Lakner et al., 2020).
Gegen spezifische Maßnahmen wird häufig ins Feld geführt, dass diese hohe Verwaltungsausgaben
verursachen, was etwa die Studie von (Fährmann and Grajewski, 2013) zeigt. Allerdings zeigt eine
Untersuchung aus Großbritannien, dass hohe Verwaltungsausgaben durchaus durch eine sehr viel
bessere Biodiversitätsleistung überkompensiert werden kann (Armsworth, et al., 2012). Der
Wissenschaftliche Beirat Agrar- und Ernährungspolitik macht in seinem Gutachten aus 2019 darauf
aufmerksam, dass ein gewisser Verwaltungs- und Kontrollaufwand notwendig ist, um Umweltgüter zu
fördern. Insofern sind hohe Verwaltungsausgaben auch notwendig, um Biodiversität zu erhalten und
zu fördern. Die zukünftige Ausgestaltung der AUKM und der Eco-Schemes sollte daher grundsätzlich
versuchen, den Verwaltungsaufwand zu reduzieren. Gleichwohl darf dies nicht zu Lasten von
effektiven Maßnahmen gehen, die notwendigerweise komplex sind und einen gewissen
administrativen Aufwand benötigen.
2.) Wie müssen Eco Schemes ausgestaltet sein, um einen wirksamen Beitrag
zum Klima- und Artenschutz leisten zu können?
Die Eco-Schemes wurden als neues Instrument der Agrarumweltpolitik in der I. Säule der GAP von der
EU-Kommission 2018 vorgeschlagen. Bei den Eco-Schemes gibt es erheblichen Spielraum für die
nationale Gestaltung, so dass im Moment unklar ist, ob bestimmte Probleme des bisherigen Greenings
überwunden werden könnten. Es erscheint daher von zentraler Bedeutung, dass die Erkenntnisse der
Förderperiode 2014-2020 in die Gestaltung dieses neuen Instrumentes einfließen.
Welche Gestaltungsspielräume bieten die Eco-Schemes für die nächste Förderperiode:
1.) Inhaltliche Ziele der Eco-Schemes bestimmen
Lt. Kommissionsentwurf sollen sich die Eco-Schemes auf die drei Umweltziele nach Artikel 6 d, e und f
beziehen (EC, 2018). Sowohl Ministerrat als auch das EU-Parlament haben in ihren Positionen und
Änderungsvorschlägen andere Ziele wie Einkommensziele und Ziele der Wettbewerbsfähigkeit, aber
auch Ziele wie die Förderung Ländlicher Entwicklung oder das Tierwohl vorgeschlagen (Details dazu in:
Lakner, 2021). Für eine zielgerichtete Gestaltung der Eco-Schemes erscheint es sinnvoll, bei den drei
Umweltzielen nach Artikel 6d-f zu bleiben. Das Tierwohl könnte eher über Investitionsprogramme der
zweiten Säule gefördert werden, hier erscheinen die Eco-Schemes als jährliche Zahlung eher
ungeeignet.
3 Eigene Auswertung basierend auf 10 Bundesländern, d.h. ohne Sachsen-Anhalt, Thüringen und dem Saarland.
4Bei den Einkommenszielen und bei dem Ziel der Wettbewerbsfähigkeit ergibt sich keine
Notwendigkeit, neue Instrumente zu schaffen. Die folgende Abbildung 1 zeigt die Ausgabenanteile
(EU-Haushalt 2017) im Rahmen der GAP auf europäischer Ebene:
Abbildung 1: Instrumente und Budget-Anteile in Relation zu GAP-Zielen.
Quelle: (Pe'er, et al., 2019), Supplementary Material, eigene Übersetzung
Es zeigt sich, dass sich 60% der GAP-Ausgaben Einkommenszielen und weitere 11% der Ausgaben den
Zielen der Wettbewerbsfähigkeit zuordnen lassen. Hieraus ergibt sich keine Notwendigkeit, die Eco-
Schemes diesen Zielen zuzuordnen. Grundsätzlich erscheint es sinnvoll, mit einem Instrument oder mit
einer Maßnahme möglichst nur ein Ziel verfolgen zu wollen.
Empfehlung: Daher ist zu empfehlen, sich auch hinsichtlich der Umweltziele auf klare Ziele und
Prioritäten zu einigen, da dies die Gestaltung der Instrumente und die Evaluation erleichtert.
2.) Die Inhaltliche Ausgestaltung der Eco-Schemes
Die Eco-Schemes enthalten recht unterschiedliche Gestaltungsspielräume, die sich auch teilweise
widersprechen.
• Eco-Schemes sollten über die Konditionalität hinausgehen und gegenüber den Agrarumwelt-
und Klimamaßnahmen (AUKM) abgrenzbar sein.
• Eco-Schemes können als gesamtbetriebliche Paketlösung oder als einzelne Maßnahmen
formuliert werden. Basierend auf den Erfahrungen des Greenings sollte eine betriebliche
Lösung, anders als in der aktuellen Förderperiode, nur zielgerichtete Maßnahmen enthalten,
die auch einen zusätzlichen Umweltnutzen bieten.
• Eco-Schemes können als reine Maßnahmen-orientierte Förderung, die Prozesse vorschreibt,
programmiert werden oder sich ggf. auch auf Ergebnisse beziehen, was teilweise im Rahmen
der AUKM praktiziert wird.
5• Eco-Schemes sind Maßnahmen mit jährlichen Zahlungen. Verschiedene Umweltleistungen
erfordern jedoch eine längere Dauer einer Maßnahme. Insofern besteht eine Herausforderung
darin, dieser längeren Dauer z.B. über die Zahlung eines Bonus für den entsprechend
notwendigen Zeitraum zur Zielerreichung zu gewährleisten.
Über den Reformentwurf hinaus stellen sich bei der Gestaltung zwei weitere grundsätzliche Fragen:
Einheitlichkeit: Über die Einzelnen im Reformentwurf angelegten Gestaltungsspielräume stellt sich die
Frage, ob die Eco-Schemes auf Bundesebene einheitlich gestaltet werden sollten oder ob eine
regionale Differenzierung machbar ist.
Zusätzlichkeit: Des Weiteren könnte eine Schlussfolgerung aus dem Greening sein, ob man mit Hilfe
der Eco-Schemes zusätzliche Leistungen erreicht.
3.) Ausgestaltung der Prämien für Eco-Schemes
Es gibt unterschiedliche Optionen für die Berechnung der Prämien
• Eine Möglichkeit besteht darin, die Prämie basierend auf der Entschädigung von Kosten oder
dem entgangenen Gewinn zu berechnen.
• Die Eco-Schemes können jedoch auch als pauschale Zahlung zusätzlich zu den Direktzahlungen
gestaltet werden.
• Des Weiteren stellt sich die Frage, ob eine Einkommenskomponente gewährt werden soll.
4.) Zielkonflikte der Gestaltung der Eco-Schemes in einem föderalen Staat
Ausgangspunkt für eine sinnvolle Gestaltung der Eco-Schemes sind die Kriterien der Effektivität und
der Effizienz, die sich beide beim Greening als unzureichend erwiesen haben. D.h. jede Ausgestaltung
sollte im Blick haben, dass mit Maßnahmen effektiv Umwelteffekte erreicht werden unter möglichst
minimalem Mitteleinsatz.
Aktuell werden weitere Kriterien für die Umsetzung der Eco-Schemes zwischen Bund und Ländern
diskutiert (BMEL, 2021), die zwangsläufig zu Zielkonflikten führen (Abbildung 2):
Abbildung 2: Kriterien und Zielkonflikte bei der Gestaltung der Eco-Schemes
Quelle: eigene Darstellung.
1.) Die Maßnahmen sollen für Deutschland einheitlich sein, was mit niedrigerem
Veraltungsaufwand bei der Implementierung begründet wird.
62.) Es sollen einheitliche Prämien für bestimmte Maßnahmen gezahlt werden. Die Argumentation
besagt, dass Betriebe in Regionen mit niedrigem Ertragspotenzial nicht gegenüber anderen
Regionen benachteiligt werden sollen.
3.) Es soll gleichzeitig eine hohe Teilnahmerate erreicht werden, damit keine Mittel für Eco-
Schemes an die EU zurückgezahlt werden sollen.
4.) Es soll zwischen den Bundesländern keine Umverteilung von Mitteln in der I.Säule geben.
Diese Kriterien führen bei simultaner Anwendung zwangsläufig zu Zielkonflikten und stehen einer
Anwendung von effektiven und effizienten Umweltmaßnahmen im Wege.
a.) Wenn bundeseinheitliche Maßnahmen mit niedrigen Prämien angewendet werden, werden
zunächst nur Betriebe in Regionen mit niedrigen Ertragspotenzialen teilnehmen, während Betriebe in
Regionen mit hohem Ertragspotenzial aufgrund niedriger Prämien nicht teilnehmen werden. Es kommt
zwangsläufig zu einem Mittelabfluss von Bundesländern mit hoher Standortqualität (wie Bayern,
Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Nordrhein-Westfalen) in Bundesländer mit einem höheren
Anteil schlechter Standorte. Es gibt somit einen Zielkonflikt zwischen (1) und (2) gegenüber (4). Auch
(3) würde nicht entsprochen, weil durch die niedrige Prämie insgesamt nicht ausreichend Betriebe
teilnehmen.
b.) Will man diesen Mittelabfluss vermeiden, so könnte dies über eine regionale Differenzierung der
Maßnahmen erreichet werden, so dass in den Bundesländern verschiedene Maßnahmen mit
unterschiedlichen Prämien angeboten werden. Dies würde (4) entsprechen, (1) und (2) können
dagegen nicht eingehalten werden.
c.) Wenn man andererseits eine hohe Teilnahme (3) erzielen will, bei einheitlichen Prämien (2), so
könnte man dies über eine hohe Prämie erreichen. In Regionen mit niedriger Standortqualität würden
dann zu hohe Prämien gezahlt, so dass es dort zu hohen Mitnahmeeffekten kommen würde und die
Zahl der teilnehmenden Betriebe und der Anteil geförderter Fläche noch höher ausfällt.
Insgesamt zeigt sich, dass letztere Lösung zu hohen Mitnahmeeffekten bei den Betrieben führt. ZU
hohe, pauschale Prämien waren eines der Grundprobleme des Greenings und führten dazu, dass die
eingesetzten Greeningmittel weitgehend als ineffizient zu bezeichnen sind. Aus Sicht des Steuerzahlers
sollten knappe Mittel zielgerecht eingesetzt werden und sich an Opportunitätskosten orientieren.
Mitnahmeeffekte bei Zahlungsempfängern sollte vermieden werden.
Empfehlung: Es erscheint sachgerecht, mindestens auf eines der Kriterien zu verzichten. Entweder,
man akzeptiert eine regionale Differenzierung der Prämien oder man bleibt bei einheitlichen Prämien,
lässt dann eine Umverteilung zwischen den Bundesländern zu und gleicht mögliche Umverteilungen
über den Verteilungsschlüssel in der II. Säule wieder aus.
5.) Empfehlungen für die Gestaltung
Insgesamt sind folgende Grundätze für die Gestaltung der Eco-Schemes zu empfehlen:
1.) Die Ziele und Prioritäten der Eco-Schemes sollten sich ausschließlich auf Umweltziele beziehen.
Eine klare Zieldefinition und die Festlegung von Prioritäten können bei der Gestaltung und v.a. der
Evaluierung dieses Instrumentes hilfreich sein. Es wäre in diesem Zusammenhang wichtig zu
überlegen, welche Bedeutung man der Förderung von Brachflächen, Landschaftselementen oder
Streifenelementen in Hochertragsregionen beimisst. Die Förderung in diesen Regionen könnte sehr
teuer sein und man könnte mit ähnlichen Mitteln in anderen Regionen einen höheren Flächenanteil
erreichen. Andererseits könnte der Zusatznutzen in Hochertragsregionen besonders hoch ausfallen.
7Insofern sollte eine solche Frage vorab politisch diskutiert und festgelegt werden, weil sich aus einer
solchen Festlegung andere Gestaltungsprinzipien ableiten.
2.) Eine Maßnahmen-orientierte Vorgehensweise, da bei einem betrieblichen Ansatz weder
Effektivität noch Effizienz gegen sind.
3.) Die Wahl von effektiven Maßnahmen für Eco-Schemes. Aktuell sind folgende Maßnahmen
vorgesehen
• Brachen
• Landschaftselemente
• Blüh- u. Altgrasstreifen
• Extensivierung Dauergrünland
• Vielfältige Kulturen
• Agro-Forstsysteme (BMEL, 2021).
Im Greening haben sich Brachen, Landschaftselemente und Streifenelemente als wirksam erwiesen.
Eine solche Förderung könnte auf der Ausgestaltung von GLÖZ 9 (nicht-produktive Flächen) aufbauen.
Auch die Grünlandextensivierung ist eine wichtige Grundlagen-Maßnahme zur Erreichung von mehr
Ressourcenschutz und Biodiversität. Eine extensive Grünlandbewirtschaftung kann auch etwas zum
Klimaschutz beitragen.
Bei der Förderung vielfältiger Kulturen kommt es auf die konkrete Ausgestaltung an, ob eine solche
Maßnahmen tatsächlich als effektive Maßnahme zu bezeichnen ist. Hierzu liegen bisher keine
Informationen vor.
Die Förderung von Agro-Forstsystemen könnte perspektivisch interessant sein, aber auch hier ist nicht
ganz klar, welche Inhalte genau gefördert werden. Wenn Betriebe Agro-Forstsysteme einführen, so
entstehen zunächst investive Kosten. Die Eco-Schemes sind als jährliche Zahlungen nicht geeignet, um
eine solche Investition zu finanzieren. Die laufenden, jährlichen Kosten könnten über Eco-Schemes
gefördert werden, allerdings müsste eine solche Förderung mit Investitionsmaßnahmen kombiniert
werden.
Zusätzlich könnte die Maßnahme Lichtäcker, d.h. extensiver Getreideanbau mit geringen Inputs und
weiter Reihe geprüft werden, da von dieser Maßnahme positive Biodiversitätseffekte ausgehen
könnten (Oppermann, et al., 2020). Weitere Maßnahmen wurden vom Bundesamt für Naturschutz
vorgeschlagen (BfN, 2021). Ein breiteres Angebot an effektiven Maßnahmen für die Eco-Schemes
erscheint insofern möglich und auch sinnvoll.
4.) Wichtig ist eine konsistente Ausgestaltung der Eco-Schemes zusammen mit der Konditionalität und
den Agrarumwelt- und Klimamaßnahmen. Gerade für die Betriebe ist ein Gesamtkonzept für die grüne
Architektur wichtig. Das Greening war teilweise schlecht auf die AUKM abgestimmt und wurde bei
seiner Einführung 2015 zu spät kommuniziert. Daher sollte dieses Mal frühzeitig ein Gesamtkonzept
für die Betriebe kommuniziert werden.
5.) Die Berechnung der Prämien für Eco-Schemes sollte sich an den Opportunitätskosten orientieren.
Aus Effizienzgesichtspunkten sollte über eine regionale Differenzierung der Prämien nachgedacht
werden, da dies die Effizienz des Mitteleinsatzes erhöhen würde und auch eine mögliche Umverteilung
von finanziellen Mittel der I. Säule zwischen den Bundesländern vermindern.
6.) Gewinnaufschläge oder Anreizkomponenten sollten bei der Berechnung der Prämien
gleichermaßen in Eco-Schemes und AUKM angewandt werden. Die Literatur empfiehlt die Anwendung
von Gewinn- und Risikoaufschlägen für die Prämierung von Agrarumweltleistungen (Pe’er, et al.,
82020). Allerdings wäre es problematisch, wenn solche Aufschläge ausschließlich auf Eco-Schemes
angewandt würden, weil dies zu einer verminderten Teilnahme an den AUKM führen könnte.
7.) Sollte es zu einer Umverteilung zwischen den Bundesländern kommen, so könnte ein finanzieller
Ausgleich zwischen den Bundesländern über den ELER-Verteilungsschlüssel in der II. Säule stattfinden.
Hierfür müsste die Umverteilung ex-ante abgeschätzt werden, was jedoch möglich erscheint.
8.) Mittelfristig könnten Punktesysteme eine interessante und aus Sicht der Landwirt*innen attraktive
Lösung für die Agrarumweltförderung darstellen. Dies gilt jedoch nur, wenn ausschließlich effektive
Maßnahmen bepunktet werden und die Maßnahmen innerhalb eines solchen Systems fachlich gut und
ökonomisch präzise aufeinander abgestimmt sind. Der Deutsche Verband für Landschaftspflege e.V.
(DVL) hat ein solches System in Zusammenarbeit mit der Wissenschaft entwickelt (Neumann, et al.,
2017). Dieses System wird als umsetzbar eingestuft (Röder, et al., 2021) und für eine Umsetzung
ernsthaft geprüft. Es gibt jedoch eine Reihe anderer Vorschläge für Punktesysteme, die bisher nicht so
weit ausgearbeitet sind. Ein fachlich ungenau abgestimmtes Punktesystem mit einfachen und wenig
zielgerichteten Maßnahmen wäre zwar ein Punktesystem, jedoch mit den gleichen Problemen
behaftet wie wenig effektive Einzelmaßnahmen. Eine Umsetzung eines Punktesystems benötigt eine
gute Vorbereitung und sollte für die zukünftige Förderung in Betracht gezogen werden (Metta and
Lakner, 2021). Ähnliches gilt für kooperative Umsetzungsmodelle.
9.) Die Förderung der Ökologischen Landwirtschaft könnte eine Herausforderung darstellen, vor
allem, wenn über die Eco-Schemes sehr niedrigschwellige Maßnahmen großzügig gefördert werden,
an denen die Öko-Betriebe jedoch (aufgrund der Förderung in der II. Säule und dem Verbot von
Doppelförderung) nicht teilnehmen können. Eine Maßnahme wie z.B. Reduktion von chemischen
Pflanzenschutzmitteln oder mineralischer Düngung wäre für einen Ökobetrieb nicht förderfähig,
würde in der 1.Säule jedoch nur begrenzte Umweltleistungen bieten. Insofern sollte über sinnvolle
Kombinationen für Ökobetriebe nachgedacht werden. Gleichzeitig müssen Maßstäbe, die in den Eco-
Schemes für konventionelle Betriebe gelten, auch für Ökobetriebe gelten, um eine systematische
Benachteiligung der Ökobetriebe zu vermeiden.
3. Wie/Mit welchen Instrumenten muss die GAP insgesamt ausgestaltet
werden, um die Ziele des Green Deal, der Biodiversitätsstrategie und der Farm-
to-Fork-Strategie nicht zu konterkarieren?
Für die Gestaltung des Green Deals sind unterschiedliche Instrumente und Maßnahmen erforderlich:
1. Die Grüne Architektur im Rahmen der zukünftigen GAP muss effektiv und effizient ausgestaltet
werden. Hierbei liegt eine besondere Bedeutung auf den AUKM in der 2.Säule der GAP, da diese (wie
oben skizziert) effektiv zu Umweltzielen beitragen können. Wie ebenfalls oben dargestellt, können
auch die Eco-Schemes bei einer günstigen Ausgestaltung zu den Zielen des Green Deal und der
Biodiversitätsstrategie beitragen. Auch die Konditionalität kann zu den Zielen beitragen.
2. Die Moorwiedervernässung ist eine hoch-effektive Maßnahme des Klimaschutzes in der
Landwirtschaft und wird aufgrund ihrer Hebelwirkung aus wissenschaftlicher Sicht empfohlen (WBAE
and WBFP, 2016). In Deutschland tragen organische Böden (7% der Flächen), die als intensives
Grünland oder Ackerland genutzt werden zu 37% der Klimaemissionen bei (GMC, 2019). Für die
Wiedervernässung sind neben zielgerichteten AUKM auch Investitionshilfen notwendig. Dies könnten
einerseits im Rahmen der Programme für Ländliche Entwicklung bereitgestellt werden. Daneben muss
diskutiert werden, ob diese Langzeitaufgabe nicht über eine Förderperiode hinaus geht und daher eher
aus nationalen Mitteln, z.B. über einen Klimafond der Bundesregierung gefördert werden können.
93. Der Ausbau der ökologischen Landwirtschaft auf einen Flächenanteil von 25% bis 2030 wird in der
Biodiversitätsstrategie als Ziel genannt. Ähnliche Ziele werden im Moment auf nationaler Ebene im
Koalitionsvertrag zw. CDU/CSU und SPD von März 2018 (CDU/CSU and SPD, 2018) 4 oder in den
Volksbegehren Artenvielfalt in Bayern formuliert (Bayerischer Landtag, 2019)5. Weitere
Volksbegehren mit ähnlichen Zielformulierungen wurden in Baden-Württemberg und Niedersachsen
von der Landesregierung übernommen. Der Ökolandbau trägt als Betriebssystem zu unterschiedlichen
Umweltzielen bei und füllt als integratives System, bei dem Produktion mit Umweltleistungen
einhergehen, eine wichtige Lücke im System der Agrarumweltförderung. Es gibt zahlreiche
Publikationen zur Umweltwirkung des Ökolandbaus (Tuck, et al., 2014, Reganold and Wachter, 2016,
Seufert and Ramankutty, 2017, Sanders and Heß, 2019), die zunächst zahlreiche Vorteile
wissenschaftlich belegen. Gleichwohl kann vom Ökolandbau nicht erwartet werden, dass er als System
alle Umweltprobleme gleichzeitig löst. Für die Lösung der Umweltprobleme in der Landwirtschaft ist
ein Gleichklang von spezifischen Maßnahmen im Rahmen der Agrarumweltprogramme, der Förderung
des Ökolandbaus und der Optimierung der konventionellen Landwirtschaft im Hinblick auf ihre
Umweltwirkung sinnvoll.
Wenn die oben skizzierten Ziele zum Ausbau des Ökolandbaus erreicht werden sollen, erscheint ein
finanzieller Ausbau der Förderung in der 2.Säule notwendig. Gleichzeitig sollte die Förderung des
Ökolandbaus immer im Hinblick auf den Markt ausgebaut werden. Eine zu hohe Förderung würde ggf.
die Preisstabilität auf dem Ökomarkt in Frage stellen und zu Verwerfungen führen. Daher erscheint
auch ein Konzept zur Stimulation der Nachfrage nach Ökoprodukten notwendig, um die dargestellten
Wachstumsziele erreichen zu können.
4. Für die Reduktion von chemischen Pflanzenschutzmitteln sollten vor allem Steuerlösungen geprüft
werden. Ein isoliertes Verbot von Glyphosat erscheint wenig sinnvoll. Lediglich der Einsatz von
Glyphosat als Abreifungshilfe (Sikkation) erscheint ohne Weiteres verzichtbar (Steinmann, et al., 2016).
Insgesamt wäre eine langfristige und ganzheitliche Strategie für den Einsatz von chemischem
Pflanzenschutz wichtig (Finger, 2018), die auf alle Komponenten des chem. Pflanzenschutzes abzielt.
Es wäre sinnvoll, die Wirkstoffe im Pflanzenschutz nach individuellem Risiko einzustufen und
entsprechend zu besteuern (Möckel, et al., 2015). Allerdings enthält eine Pflanzenschutzsteuer auch
diverse Herausforderungen, insofern wäre hier eine gute Vorbereitung notwendig.
5. Es ist zu empfehlen, die Direktzahlungen spätestens zu Beginn der nächsten Förderperiode
auslaufen zu lassen. Da die Umsetzung von Green Deal, Farm-to-Fork-Strategie und
Biodiversitätsstrategie größere finanzielle Mittel erfordern wird, erscheint es naheliegend, wenig
wirksame Subventionen auslaufen zu lassen. Die Abschaffung oder Reduktion der Direktzahlungen
wird von einer Reihe von Studien nahegelegt oder direkt gefordert. Aus Sicht der Wissenschaft wird
die Sinnhaftigkeit der Direktzahlungen seit vielen Jahren und Jahrzehnten verneint. Hierzu lohnt auch
ein Blick in die verschiedenen Stellungnahmen des Wissenschaftlichen Beirats für Agrar- und
Ernährungspolitik beim BMEL (WBAE), aber auch andere Forschergruppen oder Institutionen teilen die
Kritik an den Direktzahlungen (WBAE, 2010, Buckwell, et al., 2017, Fresco and Poppe, 2017, ECA, 2018,
Heinemann and Weiss, 2018, Leopoldina, 2018, WBAE, 2018, Pe'er, et al., 2019)
Die EU-Kommission sollte empirisch belegen, dass landwirtschaftliche Haushalte gegenüber anderen
Haushalten sozial benachteiligt sind. Solange die Agrarpolitik in EU, Bund und Ländern einen solchen
Beleg der sozialen Benachteiligung nicht vorlegen kann, sind einkommenspolitisch motivierte
Direktzahlungen wissenschaftlich nicht hinreichend begründet.
4 Die Große Koalition formuliert als Ziel, bis 2030 einen Flächenanteil von 20% zu erreichen.
5 Das Volksbegehren formuliert als Ziel, bis 2030 einen Flächenanteil in Bayern von 30% zu erreichen.
10Sollten die politischen Entscheidungsträger zu dem Entschluss kommen, dass die Direktzahlungen
deutlich reduziert oder abgeschafft werden, so sollte dies schrittweise erfolgen. Der Wissenschaftliche
Beirat für Agrar- und Ernährungspolitik weist darauf hin, dass ein schrittweiser Ausstieg aus den
Direktzahlungen notwendig ist, um Strukturbrüche in der Landwirtschaft zu vermeiden (WBAE, 2018).
6. Es wird empfohlen, schädliche Subventionen im Rahmen der GAP ersatzlos zu streichen. Als
schädliche Subventionen können vor allem die gekoppelten Zahlungen bezeichnet werden (Hofreither,
et al., 2004, Schmid, et al., 2007), die in anderen EU-Mitgliedstaaten zu Wettbewerbsverzerrungen und
zur Förderung nicht nachhaltiger Agrarsysteme beitragen können. So tragen die gekoppelten
Zahlungen zur Rinderproduktion (42% der gekoppelten Zahlungen) und zur Milchviehhaltung (20%)
bei, so dass viele Betriebe außerhalb Deutschlands weiter in diesen Bereichen wirtschaften und die
Angebotsmengen in der EU produziert werden. Es stellt sich die Frage, ob diese Maßnahme aus
klimapolitischer Perspektive zuträglich ist (Jansson, et al., 2020), während gleichzeitig eine Reduktion
des Ausstoßes von Treibhausgasen aus der Tierhaltung diskutiert wird (Pe'er, et al., 2017a).
4. Wie ist der aktuelle Verhandlungsstand zur Reformierung der GAP in
Hinblick auf die genannten Empfehlungen/Erforderlichkeiten zu bewerten?
Im Oktober 2020 haben das EU-Parlament und der Europäische Rat ihrer Änderungsanträge zur GAP
nach 2020 beschlossen und damit den letzten Schritt der Beschlussfassung, den sog. Trilog zwischen
Kommission, Rat und Parlament eingeleitet. In den nächsten Monaten werden diese drei Institutionen
sich auf eine gemeinsame Verordnung einigen.
Die Positionierungen stellen in vielen Details eher einen umweltpolitischen Rückschritt dar. Eine 1:1
Umsetzung der Positionen von Parlament und Rat würden eine fast nahtlose Fortsetzung der GAP aus
der letzten Förderperiode 2014-2020 bedeuten und keine Politikänderungen implizieren. Ein
detaillierter Vergleich des Reformentwurfs mit den Positionen von Rat und Parlament findet sich in
Lakner (2021).
Um die Herausforderungen für den landwirtschaftlichen Sektor und für die genannten Strategien der
EU (Green Deal, Farm-to-Fork und Biodiversität) umzusetzen, erscheinen die von EU-Parlament und
Rat vorgeschlagenen Änderungen nicht hinreichend. Insgesamt wäre es sinnvoll, auf europäischer
Ebene eine ambitioniertere GAP-Reform durchzuführen. Allerdings hat die GAP nach 2020 diverse
Gestaltungsmöglichkeiten, so dass selbst mit einer weniger ambitionierten GAP-Reform in
Deutschland genug Spielraum existiert, um die GAP sinnvoll und effektiv umzusetzen und die oben
skizzierten Herausfordergen anzugehen.
Rostock, 22.02.2021
[Sebastian Lakner]
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