Geringqualifizierte in Deutschland - niedrige Löhne, prekäre Bedingungen - Bertelsmann Stiftung
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Zukunft Soziale Marktwirtschaft
PolicyBrief #2019/05
Katharina Bilaine
Geringqualifizierte in Deutschland –
niedrige Löhne, prekäre Bedingungen
Immer mehr Geringqualifizierte in Deutschland sind erwerbstätig, aber sie verdienen geringe Löhne
und arbeiten häufig in prekären Beschäftigungsverhältnissen. Der Blick ins Ausland zeigt, dass eine
hohe Erwerbstätigkeit Geringqualifizierter auch zu besseren Bedingungen möglich ist, vorausgesetzt
die Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik verfügt über entsprechende Instrumente und Mittel.
Der empirische Teil dieses Textes basiert auf der Studie Jahren als gering qualifiziert, sank ihr Anteil – bedingt
„Geringqualifizierte in Deutschland. Beschäftigung, durch die Bildungsexpansion der 1960er bis 1990er
Entlohnung und Erwerbsverläufe im Wandel“, die von Jahre – auf 12 Prozent im Jahr 2016. In Ostdeutsch-
Werner Eichhorst, Paul Marx, Tanja Schmidt, Verena land ging der Anteil von knapp über 6 Prozent in den
Tobsch, Florian Wozny und Carolin Linckh im Auftrag 1990ern bis in die 2000er auf 3 Prozent zurück und
der Bertelsmann Stiftung verfasst wurde. stieg dann bis 2016 wieder auf 6 Prozent. Während
aber entlang des generellen demographischen Trends
Eine gute Nachricht zu Beginn: Der Anteil gering qua- das Durchschnittsalter Mittelqualifizierter (Personen
lifizierter Personen an der erwerbsfähigen Bevölkerung mit einer Berufsausbildung oder Abitur als höchsten
nimmt seit Jahren ab. Als gering qualifiziert gelten, erreichten Bildungsabschluss) zwischen 1995 und 2016
basierend auf der Internationalen Standardklassifika- stieg, sank das Durchschnittsalter Geringqualifizierter.
tion von Bildung (ISCED) aus dem Jahr 1997, Personen Immer noch verlassen zu viele junge Menschen das Bil-
ohne Schulabschluss und Personen mit Haupt- oder dungssystem ohne Berufsabschluss. Der Frauenanteil
Realschulabschluss als höchsten erreichten Bildungs- unter den Geringqualifizierten ging in beiden Landes-
grad. Galten, basierend auf Daten des Sozio-oekono- teilen hingegen zurück: In Ostdeutschland sank er von
mischen Panels (SOEP), 1985 in Westdeutschland noch 72 (1995) auf 48 Prozent (2016), in Westdeutschland
27 Prozent der Bevölkerung im Alter von 25 bis 64 entsprechend von 66 auf 54 Prozent.Zukunft Soziale Marktwirtschaft PolicyBrief #2019/05
Neben anderen Arbeitsmarktgruppen profitierten auch im Jahr 1995 auf 37 Prozent im Jahr 2016. Der Anteil der
gering qualifizierte Personen von der positiven Kon- Inaktiven fiel im selben Zeitraum von 55 auf 18 Prozent.
junktur am Arbeitsmarkt: In Westdeutschland stieg der Dass es sich bei den ostdeutschen Geringqualifizierten
Anteil der erwerbstätigen Geringqualifizierten von 48 um eine vergleichsweise kleine Gruppe handelt, mag zur
auf 63 Prozent (1985-2016), der Anteil der Inaktiven, Erklärung dieser regionalen Besonderheit beitragen.
d. h. der Personen, die dem Arbeitsmarkt nicht zur Ver-
fügung stehen, fiel von 49 auf 24 Prozent. Aber auch Der strukturelle Wandel trifft auch
die Arbeitslosenquote stieg von 4 auf 13 Prozent (vgl. Geringqualifizierte
Abbildung 1). Ein Blick auf die entsprechenden Zahlen
in der Gruppe der Mittelqualifizierten zeigt, dass die Der technologische Wandel und globalisierungsbedingte
Erwerbstätigenquote Geringqualifizierter trotz der Verlagerungen bestimmter Arbeitsschritte oder Tätig-
positiven Entwicklungen vergleichsweise niedrig ist: Die keiten ins Ausland führten zu strukturellen Verschie-
Erwerbstätigenquote westdeutscher Mittelqualifizierter bungen in den Tätigkeitsfeldern Geringqualifizierter
stieg von 69 auf 82 Prozent (1985-2016). – sie arbeiten heute vermehrt im Dienstleistungssektor.
Betrachtet man die zehn wichtigsten Berufsfelder
Eine Längsschnittbetrachtung von 2010 bis 2016 zeigt, Geringqualifizierter zwischen 1985 und 2015, so sieht
dass nur wenige Geringqualifizierte durch Weiterqua- man eine Zunahme der Verkaufs- und Dienstleistungs-
lifizierung ein höheres Bildungsniveau erreichen. Im hilfskräfte sowie der MetallarbeiterInnen und Mecha-
obigen Zeitraum erreichten 3,7 Prozent der Gering- nikerInnen (vgl. Abbildung 2). Hingegen hat der Anteil
qualifizierten ein mittleres (3,5 Prozent) bzw. höheres der FahrzeugführerInnen und BedienerInnen mobiler
(0,2 Prozent) Qualifikationsniveau. Anlagen sowie von Mineralgewinnungs- und Baube-
rufen abgenommen. In diesen Berufen sind häufiger
Höhere Arbeitslosenquoten in Ostdeutschland Mittelqualifizierte vertreten und im Zuge des Struk-
turwandels hat sich die allgemeine Arbeitsnachfrage
Auch wenn sich in Ostdeutschland (1995-2016) der in ihnen verringert, da das Substituierbarkeitspotential
Anteil der erwerbstätigen Geringqualifizierten mehr als durch Technologien in diesen Berufen besonders hoch
verdoppelte (er stieg um 24 Prozentpunkte von 21 auf 45 ist (Dengler und Matthes 2018). Insofern sind auch wei-
Prozent), ist der Anteil der Arbeitslosen mehr als dreifach terhin Auswirkungen auf die Beschäftigungssituation
höher als in Westdeutschland: er stieg von 24 Prozent Geringqualifizierter zu erwarten.
ABBILDUNG 1 Entwicklung der Erwerbsbeteiligung Geringqualifizierter in West- und Ostdeutschland
In Prozent
WESTDEUTSCHLAND OSTDEUTSCHLAND
100 100
12 15
90 90 18
22 24
29 25
35
80 39 38 37 80
49 45
70 13 70 55
13
16 37
15 46 37
60 8 60
6 10
50 4 50
36
40 40 27
65 63 24
30 55 56 58 30
55 52
48 48
20 20 42 45
28 30
10 10 21
0 0
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2016 1995 2000 2005 2010 2015 2016
Anmerkung: Mögliche Abweichungen von 100 Prozent sind Rundungen geschuldet. inaktiv arbeitslos erwerbstätig
Quelle: SOEP (v33.1), Personen im Alter von 25 bis unter 65 Jahren, gewichtet und hochgerechnet (eigene Berechnungen).
Seite 2Zukunft Soziale Marktwirtschaft PolicyBrief #2019/05
Mindestlohn dazu führen konnte,
ABBILDUNG 2 Entwicklung der wichtigsten Berufe Geringqualifizierter die Löhne Geringqualifizierter über
in Deutschland 2000, 2005, 2010 und 2015 einen längeren Zeitraum steigen zu
In Prozent
lassen, kann mit den verwendeten
100 Verkaufs- und
Dienstleistungshilfskräfte
Daten nicht geklärt werden (vgl.
90 15 15 15 Abbildung 3).
20 Hilfsarbeiter in Landwirtschaft,
Fischerei, Bergbau, Baugewerbe
80 9 9 Büroangestellte
12 ohne Kundenkontakt Während in Westdeutschland 2016
11
70 10 10 personenbezogene 31 Prozent der Gering- und 15
8 Dienstleistungsberufe und
8
60 9 9 Sicherheitsbedienstete Prozent der Mittelqualifizierten
8
8 Modelle, Verkäufer und im Niedriglohnsektor arbeite-
50 7 8 8 Vorführer
8 ten, waren es in Ostdeutschland
7 7 7 Fahrzeugführer und Bediener
40 7 mobiler Anlagen 79 Prozent der Gering- und 40
8 7 7 Maschinenbediener und Montierer
4 4 6 Prozent der Mittelqualifizierten.
30 4 Metallarbeiter, Mechaniker und
6 6 6 6 Die Differenz zwischen den Grup-
verwandte Berufe
4
20 Mineralgewinnungs- und Bauberufe pen ist in Ostdeutschland somit
sonstige
23 24 24 21 bedeutend größer. Für die Defi-
10
Anmerkung: nition des Niedriglohns wird der
0 Mögliche Abweichungen von 100
2000 2005 2010 2015 Prozent sind Rundungen geschuldet. gesamtwirtschaftliche Medianlohn
zugrunde gelegt und keine regio-
Quelle: Mikrozensus, Personen im Alter von 25 bis unter 65 Jahren, nalen Vergleichslöhne. Das regi-
gewichtet und hochgerechnet (eigene Berechnungen).
onale Lohngefälle zwischen den
Landesteilen ist weiterhin groß,
was zur Erklärung des großen
Niedrige Löhne für Geringqualifizierte Niedriglohnsektors in Ostdeutschland beiträgt: 2017
lag der durchschnittliche Bruttomonatsverdienst (ohne
Im Gegensatz zur positiv zu bewertenden Zunahme Sonderzahlungen) Beschäftigter im produzierenden
der Beschäftigung, konnte die Lohnentwicklung gering Gewerbe und Dienstleistungsbereich in Westdeutsch-
qualifizierter Erwerbstätiger nicht mithalten. Seit den land und Berlin bei 3.394 €, in Ostdeutschland betrug
1990er Jahren nahm der
Anteil der im Niedriglohn-
sektor beschäftigten Gering- ABBILDUNG 3 Anteil der Geringverdienenden unter den Gering- und
qualifizierten zu [als niedrig Mittelqualifizierten in Ost- und Westdeutschland 1985 bis 2016
gilt ein Bruttostundenlohn, 100
In Prozent
der unterhalb von 2/3 des
Geringqualifizierte Ost Geringqualifizierte West
Medians des gesamtwirt- Mittelqualifizierte Ost Mittelqualifizierte West
80
schaftlichen Bruttostunden-
lohns liegt – im Jahr 2014
waren das laut Datenreport 60
(2018) 10 €]. Erst die Ein-
führung des Mindestlohns
40
stoppte den Trend, dass die
Bruttostundenlöhne Mittel-
qualifizierter stärker stiegen 20
als die Geringqualifizierter,
sodass sich 2016 ein leichter
0
Rückgang des Anteils gering 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2016
qualifizierter Personen mit
Geringverdienende: Bruttostundenlohn bis zu 2/3 des Medians der Bruttostundenlöhne.
niedrigem Lohn zeigte. Ob es
Quelle: SOEP (v33.1), Personen im Alter von 25 bis unter 65 Jahren,
sich dabei um einen einmali-
gewichtet und hochgerechnet (eigene Berechnungen).
gen Effekt handelte oder der
Seite 3Zukunft Soziale Marktwirtschaft PolicyBrief #2019/05
er 2.985 € (Datenreport 2018). Dies soll allerdings nicht Die Zunahmen der Erwerbsbeteiligung Geringqualifi-
darüber hinwegtäuschen, dass, verdeutlicht durch die zierter verlief also insbesondere über solche atypischen
Gegenüberstellung mit den Mittelqualifizierten, ein Beschäftigungsformen. Diese Entwicklungen sind
Großteil der vergleichsweise kleinen Gruppe ostdeut- kein Spezifikum Geringqualifizierter, sondern waren
scher Geringqualifizierter niedrige Löhne erhält. ähnlich auch in der Gruppe der Mittelqualifizierten zu
beobachten: geringfügige und marginale Beschäftigung
stieg in Westdeutschland von 1985 bis 2016, wenn auch
Zunahme prekärer auf einem geringeren Niveau (von 4 auf 8 Prozent). Der
Anteil der Vollzeitbeschäftigung sank von 49 Prozent
Beschäftigungsverhältnisse (1985) auf 47 Prozent (2016) leicht.
Das positive Bild der vermehrten Beschäftigung Vergleichsweise viele der in unbefristeter Teilzeit
Geringqualifizierter trübt sich weiter ein, lenkt man beschäftigten Geringqualifizierten würden gerne mehr
den Blick auf die individuelle Situation dieser Perso- arbeiten: Während 2016 25 Prozent der in unbefristeter
nen. Ihre vermehrte Teilnahme am Arbeitsmarkt ging Teilzeit beschäftigten Mittelqualifizierten mehr arbei-
mit vergleichsweise häufiger Beschäftigung in atypi- ten wollten (im Durchschnitt wollten sie 8 Stunden
schen Vertragsformen (d. h. marginaler/geringfügiger mehr arbeiten), so waren es 39 Prozent der Geringqua-
Beschäftigung mit weniger als 20 Wochenstunden oder lifizierten. Im Durchschnitt wollen sie 13 Stunden mehr
Befristung und Zeitarbeit) einher. arbeiten.
In Westdeutschland lag der Anteil der Geringqualifi-
zierten in unbefristeten Vollzeitstellen mit kleineren Vermehrt turbulente Erwerbsverläufe
Auf- und Abwärts-Bewegungen seit 1985 bei rund 30
Prozent. Stark zugenommen hat hingegen der Anteil Eine Längsschnittanalyse individueller Beschäfti-
von Befristung und Zeitarbeit (von 3 Prozent im Jahr gungsverläufe aller ArbeitnehmerInnen im Zeitverlauf
1985 auf 10 Prozent im Jahr 2016) sowie von marginaler zeigt, dass Erwerbsverläufe insgesamt instabiler
und geringfügiger Beschäftigung (vgl. Abbildung 4). wurden und das Normalarbeitsverhältnis (d. h. eine
ABBILDUNG 4 Entwicklung der Beschäftigungsarten Geringqualifizierter in Westdeutschland 1985 bis 2016
In Prozent
100
nicht erwerbstätig
90
selbstständig
42 35 37
80 45 44
45 marginale oder geringfügige Beschäftigung
50 48
70
Befristung/Zeitarbeit
3 3
60 3 9 unbefristete Teilzeitbeschäftigung
4 4 3 10
3 9
50 9 unbefristete Vollzeitbeschäftigung
4 6 6 8 12
3 8 10
6 3 4 5
40 3 8 6 9
8 8 9 10
7
30
20
30 34 34 32 31 31 32 30
10
0 Anmerkung: Mögliche Abweichungen von
1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2016 100 Prozent sind Rundungen geschuldet.
Quelle: SOEP (v33.1), Personen im Alter von 25 bis unter 65 Jahren, gewichtet und hochgerechnet (eigene Berechnungen).
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ABBILDUNG 5 Sequenzindexplots der Erwerbsverläufe in der Gruppe der 30- bis 44-Jährigen
1996 bis 2002 2010 bis 2016
Geringqualifizierte (11,9 %; N = 352) Geringqualifizierte (7,9 %; N = 303)
345 281
288 276
268
255
247
223
218
201
184
185
156
132
121
106
86
60
66
39 23
13 17
1 1
Status 1996 Status 1998 Status 2000 Status 2002 Status 2010 Status 2012 Status 2014 Status 2016
Nicht Geringqualifizierte (88,1 %; N = 2.549) Nicht Geringqualifizierte (92,1 %; N = 3.556)
2.450 2.950
2.078 2.790
1.837
2.606
1.647
2.315
1.371
2.051
1.099
1.592
822
1.165
621
585
354
147 239
1 1
Status 1996 Status 1998 Status 2000 Status 2002 Status 2010 Status 2012 Status 2014 Status 2016
Befristung/Zeitarbeit keine Angabe marginale bzw. geringfügige Beschäftigung unbefristete
Vollzeitbeschäftigung
nicht erwerbstätig selbstständig unbefristete Teilzbeschäftigung
Anmerkung: Jede Zeile in diesen Sequenzindexplots entspricht einem Individuum, die Verläufe sind nach dem Status im ersten Jahr sortiert.
Einbezogen wurden alle Individuen mit ununterbrochenen Angaben zum Erwerbsstatus. Die Grafiken sind jeweils im selben Format dargestellt,
auch wenn die Fallzahlen sich unterscheiden; um die jeweiligen Anteile miteinander zu vergleichen, sind sie daher auf die gesamte Y-Achse normiert.
Quelle: SOEP (v33.1), gewichtete Sequenzen, sortiert (eigene Berechnungen).
unbefristete Beschäftigung im Rahmen eines sozial- In beiden Gruppen dieser jeweils 30- bis 44-Jährigen
versicherungspflichtigen Vollzeitarbeitsverhältnisses) wurden die Erwerbsverläufe instabiler, jedoch ist dies
im Abnehmen begriffen ist. Abbildung 5 zeigt dies bei Geringqualifizierten besonders stark ausgeprägt:
beispielhaft mit Hilfe von repräsentativen Sequenzin- Zeiten in atypischen Beschäftigungsverhältnissen
dexplots beim Vergleich von Geringqualifizierten und nahmen in dieser Gruppe deutlich zu. Dies ist deshalb
Nicht-Geringqualifizierten (d. h. Mittel- und Hoch- problematisch, weil turbulente Erwerbsbiographien
qualifizierten) über die Zeiträume 1996 bis 2002 und eine langfristige Stabilisierung der Einkommenssitu-
2010 bis 2016. ation erschweren und den Erwerb von Kompetenzen
behindern – gerade das wäre aber für Geringqualifi-
zierte wichtig.
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Deutschland steht im zwangsläufig wie in Deutschland mit einem hohen
Niedriglohnanteil einhergehen muss. Wichtig bei die-
internationalen Vergleich sem Vergleich ist die Größe und Zusammensetzung der
gering qualifizierten Bevölkerung (wie zum Beispiel
schlecht da das Alter sowie der Anteil an Menschen mit Migrati-
onshintergrund), da diese Faktoren eine wesentliche
Vergleicht man die Arbeitsmarktsituation Geringqualifi- Voraussetzung für die Integrierbarkeit in den Arbeits-
zierter in Deutschland mit der in Dänemark, Frankreich, markt sind. Im Jahr 2000 hatte Deutschland im inter-
Schweden und dem Vereinigten Königreich, so zeigt nationalen Vergleich eine mittlere Erwerbstätigkeit
sich, dass Deutschland weder beim Lohn- und Kompe- Geringqualifizierter bei einer überdurchschnittlichen
tenzniveau, noch bei der Teilnahme Geringqualifizierter Niedriglohnquote. Bis 2014 stieg der Anteil der er-
an Weiterbildung eine Spitzenposition einnimmt. werbstätigen Geringqualifizierten, sodass Deutschland,
Dänemark, Schweden und das Vereinigte Königreich
eine fast gleichhohe Erwerbstätigenquote Geringquali-
Die Niedriglohnquote ist bei Geringqualifizierten fizierter (ca. 60 Prozent) aufwiesen (vgl. Abbildung 6).
in Deutschland besonders hoch Allerdings war in keinem dieser Länder der Anteil der
Geringqualifizierten mit niedrigem Lohn so hoch wie
In allen fünf Ländern ist der Anteil gering qualifizierter in Deutschland: Hierzulande lag er bei 50 Prozent, im
Personen an der erwerbsfähigen Bevölkerung gesun- Vereinigten Königreich bei 33 Prozent und in Schweden
ken, sie konvergieren heute bei einem Anteil zwischen bei knapp 5 Prozent. Frankreich hatte 2014 ebenfalls
15 und 20 Prozent. einen geringen Niedriglohnempfängeranteil (18 Pro-
zent), die Erwerbstätigenquote war allerdings etwas
Dabei zeigt der internationale Vergleich, dass ein geringer als in den anderen Ländern (52 Prozent).
hoher Beschäftigungsstand Geringqualifizierter nicht
ABBILDUNG 6 Erwerbstätigkeit und Niedriglohnanteil Geringqualifizierter im Jahr 2014
In Prozent
60 AUS Österreich
BEL Belgien
BGR Bulgarien
SVK CYP Zypern
HRV
CZE Tschechische Republik
50 DEU DEU Deutschland
DNK Dänemark
ESP Spanien
CZE
ROU EST Estland
POL
Niedriglohnempfängeranteil
SVN FIN Finnland
40
LTU FRA Frankreich
HUN LVA
BGR EST GRC Griechenland
CYP HUN Ungarn
GRC IRL UK HRV Kroatien
AUS
30 LUX IRL Irland
ISL Island
MLT NLD
CHE ITA Italien
DNK LTU Litauen
ESP NOR LUX Luxemburg
20 LVA Lettland
ITA PRT MLT Malta
FRA NLD Niederlande
ISL NOR Norwegen
FIN POL Polen
10
PRT Portugal
BEL ROU Rumänien
SWE SVK Slowakei
SVN Slowenien
0 SWE Schweden
20 30 40 50 60 70 80 90 UK Vereinigtes Königreich
Erwerbstätigenquote Geringqualifizierter (20 bis 64 Jahre) In Prozent
Quelle: Eurostat (2017), Niedriglohnempfänger als Prozentsatz aller Arbeitnehmer (ohne Auszubildende) nach Bildungsabschluss.
Seite 6Zukunft Soziale Marktwirtschaft PolicyBrief #2019/05
ABBILDUNG 7 Teilnahme an Bildungs- und Weiterbildungsmaßnahmen nach Bildungsniveaus,
25- bis 64-Jährige im Jahr 2018
Bildungsniveau:
Anteil in Prozent unterhalb des
Primarbereichs,
Primarbereich und
Sekundarbereich I
24,7
25
Bildungsniveau:
21,6 21,1 Sekundarbereich II
20 und postsekundarer,
nichttertiärer Bereich
15,5 14,9
15
12,2
10
7,1 7,3
5,9
5 4,3
0
Dänemark Deutschland Frankreich Schweden Vereinigtes
Königreich
Quelle: Eurostat (2019), Teilnahme an Bildungs- und Weiterbildungsmaßnahmen
nach Geschlecht und Bildungsniveaus.
Institutionelle Rahmenbedingungen der Lohnfindung, Erklärungen hierfür können sein, dass die Schulsys-
wie die Tarifabdeckung, die Lohnersatzrate oder die teme in Deutschland und Frankreich Jugendliche prin-
Strenge der Bedingungen für den Leistungsbezug (z. B. zipiell schlechter mit Grundkompetenzen ausstatten.
Auflagen für Arbeitssuchende, Sanktionen beim Ver- Es kann aber auch an der Komposition (in Bezug auf
weigern einer Beschäftigungsaufnahme, Zumutbar- z. B. Alter, Migrationshintergrund, Sprachkenntnisse)
keitskriterien) der Arbeitslosenversicherung können der gering qualifizierten Bevölkerung liegen. Unab-
die Länderunterschiede nicht abschließend erklären. hängig davon, welcher Effekt die größere Rolle spielt,
Es muss daher andere Gründe geben, warum der sollte eine langfristige Politik in Deutschland darauf
Anteil Geringqualifizierter im Niedriglohnbereich in ausgerichtet sein, das Niveau an Grundkompetenzen
Deutschland vergleichsweise hoch ist. der Bevölkerung zu heben – sowohl in der schulischen
als auch der beruflichen (Weiter-)Bildung. Denn die
vorhandenen Grundkompetenzen spielen eine wichtige
Niedriges faktisches Kompetenzniveau in Rolle bei der Integration gering qualifizierter Personen
Deutschland in den Arbeitsmarkt.
Das tatsächliche Kompetenzniveau Geringqualifizierter
in Deutschland – gemessen im Rahmen des PIAAC Leis- Geringqualifizierte in Deutschland nehmen
tungstests der OECD (Programme for the International selten an Weiterbildungen teil
Assessment of Adult Competencies) – ist im Vergleich
mit anderen europäischen Ländern niedrig. Diese Weiterbildungen fördern den Erwerb von Kompeten-
unterschiedliche Ausgangslage muss beim Vergleich zen. Während aber 2018 in Deutschland nur 4,3 Prozent
der Erwerbstätigkeit berücksichtigt werden. Das mit der Geringqualifizierten angaben, in den letzten vier
Hilfe von PIAAC in den Jahren 2011 und 2012 ermittelte Wochen vor der Befragung an einer Bildungs- oder
Niveau an Grundkompetenzen in den Bereichen Text- Weiterbildungsmaßnahme teilgenommen zu haben,
verständnis und Mathematik lag in Deutschland und waren dies in Dänemark 16 und in Schweden 21 Prozent
Frankreich jeweils deutlich unter dem in Dänemark, (vgl. Abbildung 7).
Schweden und dem Vereinigten Königreich. Mögliche
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Was macht das Ausland Ein konzeptionell interessantes Modell ist das im Jahr
2017 eingeführte Persönliche Weiterbildungskonto
anders? (Compte personnel de formation), in dem Individuen
ein Guthaben an Ressourcen für Weiterbildungsmaß-
Auch wenn die institutionellen Hintergründe und die nahmen erwerben können. Dieses Guthaben ist dabei
Zusammensetzung der gering qualifizierten Bevöl- nicht an ein Arbeitsverhältnis gebunden. Derzeit fehlen
kerung variieren, können – basierend auf dem bes- jedoch noch aussagekräftige Evaluationsstudien zur
seren Abschneiden anderer Länder – Ableitungen für langfristigen Wirkung auf dem Arbeitsmarkt. Bisher
Deutschland getroffen werden, wie Geringqualifizierte scheint die Zielgruppe der Geringqualifizierten nicht
bei höheren Löhnen in den Arbeitsmarkt integriert ausreichend mobilisiert zu werden (DARES 2018).
werden können.
Weiterbildungspolitik in Schweden
Stark gestiegener Mindestlohn im Vereinigten
Königreich Schweden profitiert von gewachsenen Traditionen im
Bereich der Sozialpartnerschaft und ist seit Jahren ein
Im Vereinigten Königreich ist aktive Arbeitsmarktpo- Vorreiter im Bereich der öffentlichen Investitionen zur
litik im Sinne von Weiterbildungsförderung praktisch Förderung von Humankapital. Darüber hinaus setzt das
inexistent. Vor diesem Hintergrund spielt der Min- Land eine umfassende aktive Arbeitsmarktpolitik um,
destlohn eine entscheidende Rolle bei der Verringe- die prinzipiell leicht auf andere Länder übertragbar ist.
rung von Lohnungleichheit. Seine Einführung 1999 Informelle Weiterbildungsmaßnahmen am Arbeits-
und die anschließenden Ausweitungen führten zu markt sind in Schweden weit verbreitet und zeigen
einer stärkeren Lohnkompression ohne signifikante Wirkung: Schwedische Geringqualifizierte sind nicht
Beschäftigungsverluste. 2020 soll der National Living nur sehr gut in den Arbeitsmarkt integriert, sie haben
Wage (Mindestlohn für Personen ab einem Alter von 25 auch gute Chancen, in bessere Jobs hineinzuwachsen
Jahren) 60 Prozent des Medianlohns betragen. (Calmfors et al. 2018). Diese positiven Ergebnisse
erzielt das Land durch hohe finanzielle Investitionen.
Entscheidend hierbei ist, dass das dynamische Wirt-
schaftsumfeld den vergleichsweise starken Anstieg des
Mindestlohns bisher verkraften konnte und Unterneh- Aktive Arbeitsmarktpolitik und Weiterbildung in
men nicht mit einer verringerten Arbeitsnachfrage im Dänemark
Bereich der Geringqualifizierten reagierten, sondern
ihre gestiegenen Kosten anderweitig ausglichen. Dänemark verfolgt ähnlich wie Schweden eine aktive
Arbeitsmarktpolitik mit einer Vielzahl von Maßnah-
men. Das Land investiert hohe Summen in berufs-
Lohnsubventionen in Frankreich begleitende Bildung, deren Schwerpunkt auf gering
qualifizierten Personen liegt. Auch wenn bisher keine
Auch in Frankreich spielt der Mindestlohn eine Aufwärtsmobilität in bessere Jobs festgestellt werden
entscheidende Rolle, wobei er in Relation zum Medi- konnte, so profitiert insbesondere die Gruppe der
anlohn vergleichsweise hoch ist. Die dennoch hohe ungelernten Arbeitskräfte von höheren Löhnen und
Beschäftigungsquote von Geringqualifizierten wird einem gestiegenen Beschäftigungsniveau. Die positi-
maßgeblich durch die Subventionierung ihrer Löhne ven Effekte fallen besonders groß aus, wenn die Maß-
mit Hilfe degressiver Sozialabgaben erreicht: Bis zum nahmen berufsbegleitend stattfinden.
1,6-Fachen des Mindestlohns sind ArbeitgeberInnen
von Sozialabgaben entlastet – je näher das Gehalt am
Mindestlohn liegt, desto höher fällt die Abgabenbefrei-
ung aus. Dies kostet den französischen Staat rund 25
Milliarden € pro Jahr, d. h. ca. 1 Prozent des Bruttoin-
landprodukts.
Seite 8Zukunft Soziale Marktwirtschaft PolicyBrief #2019/05
Was ist zu tun? Gute Arbeit Laut Bürmann und Wiek (2018) haben formal unterqua-
lifizierte Personen einen geringeren Lohn als Personen
für Geringqualifizierte ist auf der gleichen Position, die über die entsprechende
formale Qualifikation verfügen. Der mit einer Zertifi-
kein Nullsummenspiel zierung verbundene formale Nachweis vorhandener
Kompetenzen könnte daher auch einen positiven Effekt
Die Integration Geringqualifizierter in den Arbeits- auf die Löhne Geringqualifizierter haben.
markt bei gleichzeitiger Einschränkung des Nied-
riglohnsektors ist nicht umsonst zu haben. Dies hat Die Zertifizierung von Kompetenzen ist in der Nationa-
Implikationen für die Arbeitsmarkt- und Bildungs- len Weiterbildungsstrategie als wichtiges Handlungs-
politik. Dänemark und Schweden können als Beispiele feld genannt. Nun gilt es Instrumente anzubieten, die
dienen, dass Geringqualifizierte langfristig unter guten Geringqualifizierten auch tatsächlich zu Gute kommen
Bedingungen in den Arbeitsmarkt integriert werden und nicht zu hohe Anforderungen stellen (z. B. an Dauer,
können, ohne dass ihre Löhne staatlich bezuschusst Kosten oder Komplexität der Zertifizierung). Die Instru-
sind, wenn ein funktionierendes System an Beratung, mente müssen dabei auch unterhalb eines Vollabschlus-
Weiterbildung und Unterstützung existiert, mit Hilfe ses Transparenz über die vorhandenen Kompetenzen
dessen in die Höherqualifizierung der Erwerbsbevöl- schaffen und angesichts der knapp sechs Millionen
kerung investiert wird. Auch Frankreich lässt sich das erwerbsfähigen Geringqualifizierten standardisiert und
hohe Lohnniveau seiner Geringqualifizierten etwas massentauglich sein.
kosten, ArbeitgeberInnen wird der hohe Mindestlohn
bezuschusst.
2. In Bildung und Weiterbildung investieren, um das
Schlussendlich ist es Teil des gesellschaftspolitischen Kompetenzniveau zu erhöhen
Aushandlungsprozesses, welche Art von Kosten ein
System bereit ist zu tragen. Langfristig wirkungsvoller Vorhandene Kompetenzen zu zertifizieren ist das eine,
als die Subventionierung von Löhnen sind umfassende den Erwerb fehlender Kompetenzen durch Weiterbil-
Investitionen in den Kompetenzerwerb und die Qua- dung zu fördern das andere. Denn Kompetenzen, über
lifizierung Geringqualifizierter, so wie es Schweden die Geringqualifizierte verfügen, sind der Schlüssel für
und Dänemark bereits vormachen. Mit der Quali- ihre Integration in den Arbeitsmarkt und eine Stabilisie-
fizierungsoffensive, insbesondere der im Juni 2019 rung ihrer Erwerbsverläufe. Daher sollten gering qualifi-
veröffentlichten Nationalen Weiterbildungsstrategie, zierte Personen intensiv begleitet und dabei unterstützt
hat die Politik in Deutschland einen ersten Schritt werden, ihr faktisches Kompetenzniveau im Rahmen
in die richtige Richtung getan – gerade die Situation zielgerichteter, arbeitsmarktnaher Weiterbildungen
arbeitsmarktferner Geringqualifizierter ruft aber nach zu erhöhen. Umfassende Beratung vor, aber auch nach
weiteren Maßnahmen und Mitteln. diesen Weiterbildungsmaßnahmen, ist die Vorausset-
zung dafür, dass die Integration in den Arbeitsmarkt
1. Vorhandene Kompetenzen zertifizieren und auch ohne formalen Abschluss gelingen kann. Noack et
dadurch transparent machen al. (2019) mahnen an, dass atypisch Beschäftigte oder
arbeitslose Geringqualifizierte selten von Weiterbil-
Mehr als 2/3 der beschäftigten Personen ohne Aus- dungen profitieren, da diese vermehrt im Unternehmen
bildung sind auf Stellen tätig, für die sie formal stattfinden bzw. durch die ArbeitgeberInnen finanziert
unterqualifiziert sind, z. B. als FacharbeiterIn oder werden. Sie sehen die dringende Notwendigkeit, die
SpezialistIn (Bürmann und Wiek 2018). Sie verfügen finanziellen Mittel für allgemeine und berufliche Wei-
also über relevante berufspraktische Kompetenzen, die terbildung substantiell aufzustocken und die Beratung
sie aber nicht mit Hilfe eines Abschlusszeugnisses oder zu verbessern. Die Nationale Weiterbildungsstrategie
Zertifikates nachweisen können. Dies unterstreicht die ist ein wichtiger Schritt in diese Richtung. Vor allem
Notwendigkeit, informell erworbene Kompetenzen zu ist der in der Strategie festgehaltene geförderte Rechts-
zertifizieren und dadurch transparent und transporta- anspruch auf das Nachholen eines Berufsabschlusses
bel auch zwischen ArbeitgeberInnen zu machen. richtig. Um dieses Ziel zu erreichen, benötigen Gering-
qualifizierte aber wie bereits erwähnt ein umfassendes
Netz an Beratung und finanzieller Unterstützung, um
Weiterbildungsbarrieren abzubauen.
Seite 9Zukunft Soziale Marktwirtschaft PolicyBrief #2019/05
3. Arbeit über Geringfügigkeit hinaus fördern Fazit
Die deutsche Arbeitsmarktpolitik sollte sich den Damit Geringqualifizierte nicht dauerhaft von der
Wunsch vieler gering qualifizierter ArbeitnehmerIn- positiven Entwicklung des Arbeitsmarkts abgehängt
nen, mehr zu arbeiten, zu eigen machen und durch werden, muss die Politik in Deutschland handeln. Es
entsprechende Maßnahmen unterstützen. Längere gilt, Geringqualifizierte durch Förderung und Weiter-
Arbeitszeiten können nicht nur den Kompetenzaufbau bildung zu befähigen, in bessere Arbeitsverhältnisse
und damit potentiell den beruflichen Aufstieg för- zu kommen. Dies ist zwar teuer aber langfristig ein
dern, sie erhöhen das Einkommen und verringern die Gewinn, denn es reduziert die Kosten, die durch
Abhängigkeit vom Sozialstaat. Insofern sollten Refor- Arbeitslosigkeit und geringe Verdienste entstehen.
men des Steuer- und Transfersystems darauf zielen, Skandinavische Länder zeigen hierbei was möglich ist.
Geringqualifizierte aus marginaler und geringfügiger Ein steigendes Kompetenzniveau würde es ermöglichen,
Beschäftigung in bessere Beschäftigungsverhältnisse den gesetzlichen Mindestlohn weiter anzuheben, um
zu bringen. Mehrarbeit muss sich finanziell auszahlen so die Einkommenssituation Geringqualifizierter zu
und dadurch attraktiver werden. verbessern. Dies sollte mit Augenmaß geschehen, um
mögliche negative Auswirkungen auf die Beschäfti-
gung zu vermeiden. Darüber hinaus sollte die deutsche
4. Den Mindestlohn mit Augenmaß weiter anheben Arbeitsmarktpolitik durch Reformen des Steuer- und
Transfersystems Beschäftigung über die Geringfügig-
Die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns scheint keit hinaus finanziell attraktiver machen.
den Trend, dass die Bruttostundenlöhne Mittelquali-
fizierter stärker stiegen als die Geringqualifizierter,
etwas gebremst zu haben: 2016 ging im Kreis der
Geringqualifizierten der Anteil des Niedriglohnsektors
leicht zurück.
Die Einkommensgrenze von Minijobs geht mit einer
automatischen Begrenzung der maximal möglichen
Wochenstundenzahl einher. Der Mindestlohn kann
somit auch eine wirksame Eingrenzung von Minijobs
darstellen. Dafür muss aber stärker auf die tatsäch-
liche Einhaltung der maximalen Arbeitszeit geachtet
werden. Fedorets et al. (2018) zeigen, dass durch die
Zunahme unbezahlter Überstunden der Mindestlohn
häufig unterlaufen wird. Eine verstärkte Überwachung
der Einhaltung der vertraglich vereinbarten Arbeitszei-
ten wäre daher ein wichtiger erster Schritt.
Langfristig sollte ein steigendes Kompetenzniveau in
der Bevölkerung auch von einem höheren Mindestlohn
flankiert werden. Um negative Beschäftigungseffekte
zu vermeiden, ist hierbei eine Anpassung mit Augen-
maß wichtig, sodass höhere Lohnkosten sich auch in
einer gestiegenen Arbeitsproduktivität widerspiegeln.
Seite 10Zukunft Soziale Marktwirtschaft PolicyBrief #2019/05 Literatur Dieser Text basiert größtenteils auf folgender Studie: Eichhorst, Werner, Paul Marx, Tanja Schmidt, Verena Tobsch, Florian Wozny und Carolin Linckh (2019): Geringqualifizierte in Deutschland. Beschäftigung, Entlohnung und Erwerbsverläufe im Wandel. Bertelsmann Stiftung. Bürmann, Marvin und Johannes Wiek (2018): Ungelernte Fachkräfte. Formale Unterqualifikation in Deutschland. Bertelsmann Stiftung. Calmfors, Lars, Simon Ek, Ann-Sofie Kolm, Tuomas Pekkarinen und Per Skedinger (2018): Arbetsmarknadsekonomisk rapport – Hur fungerar kollektivavtalen? Arbetsmarknadsekonomiska rådet, Stockholm. DARES (2018): Le compte personnel de formation. DARES résultats. Januar 2018. Datenreport (2018). Ein Sozialbericht für die Bundesrepublik Deutschland. Bundeszentrale für politische Bildung. Dengler, Katharina und Britta Matthes (2018): Substituierbarkeitspotenziale von Berufen. Wenige Berufsbilder halten mit der Digitalisierung Schritt. IAB-Kurzbericht 4/2018. Fedorets, Alexandra, Markus Grabka und Carsten Schröder (2018): Mindestlohn: Nach wie vor erhalten ihn viele anspruchsberechtigte Beschäftigte nicht. DIW Wochenbericht 28/2019. Noack, Martin, Rolf Dobischat, Dieter Münk und Anna Rosendahl (2019): Stiefkind Weiterbildung. Wo der Staat seine Bürger vernachlässigt. Aufstieg durch Kompetenzen, Fakten und Positionen 1/2019. Bertelsmann Stiftung. Seite 11
Zukunft Soziale Marktwirtschaft PolicyBrief #2019/05
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