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Berliner Debatte
Initial
21. Jg. 2010
2
Europäische Integration
und EU-Kritik
Beichelt
EU-Kritik
als Aneignung
Neyer
Supranationalität
und Legitimität
Lechevalier
Europäische Wielgohs
Sozialpolitik
Gissendanner
Integration 2.0
Varga
Wahlen Freyberg-Inan
elektronische Sonderausgabe
ISBN 978-3-936382-68-6 in Ungarn
© www.berlinerdebatte.de
Berliner Debatte Initial 21 (2010) 2 1
Europäische Integration und EU-Kritik
– Zusammengestellt von Timm Beichelt und Jan Wielgohs –
Editorial 2 ***
Europäische Integration Michael Dellwing
und EU-Kritik Frenemies und das „wahre Selbst“.
Eine Soziologie echter Identitäten
Timm Beichelt und feindlicher Freunde 94
EU-Skepsis als Aneignung
europäischer Politik 3 Markus Linden
Kein Ende der Demokratie.
Jürgen Neyer Eine Einordnung und Kritik der
Das Recht auf Rechtfertigung und Erosionsthese Michael Th. Grevens 105
die Legitimität von Supranationalität 17
Johannes Peisker
Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs Zwischen den Fronten
EU-Sozialpolitik und die Debatte humanitärer Interventionen 116
um das Europäische Sozialmodell 29
Stephan Beetz
Gert-Rüdiger Wegmarshaus Ist das Land anders?
EU-Integration: Demokratische Neue räumliche Ordnungen
Legitimation durch Deliberation und ihre gesellschaftlichen Diskurse 123
und Partizipation? 45
Matthias Finster, Uwe Krähnke
Ungarn nach den Wahlen Wie elitär war das
Ministerium für Staatssicherheit? 136
Mihai Varga, Annette Freyberg-Inan
Ungarn 2010 60
Besprechungen und Rezensionen
Máté Szabó
Ungarn hat gewählt – aber wie? 67 Raj Kollmorgen
Transformation für alle(s)?
Integration von Minderheiten Zu Rolf Reißigs Entwurf eines
neuen sozialen Wandlungskonzepts
Scott Stock Gissendanner für das 21. Jahrhundert 147
Integration 2.0 73
Harald Simons:
Mathias Lindenau Transfers und Wirtschaftswachstum
Öffnet die Schweizerische Volkspartei Rezensiert von Ulrich Busch 156
die Büchse der Pandora? 82
Edelbert Richter:
Michael Bloch Die Linke im Epochenumbruch
Das Schweizer Minarett-Verbot 90 Besprochen von Rolf Reißig 158
2 Berliner Debatte Initial 21 (2010) 2
Editorial
Noch vor wenigen Jahren galt grundsätzliche deuten, und plädiert dafür, die Zunahme von
Kritik an der Europäischen Union in den EU-Kritik als einen Prozess der Aneignung
Öffentlichkeiten ihrer Mitgliedsländer weit- europäischer Politik durch die kritischen Ak-
gehend als tabu. Unmittelbar nach dem Ende teure zu interpretieren.
des Kalten Krieges, zwischen 1989 und 1994, Die weiteren Schwerpunktbeiträge befassen
fand EU-Mitgliedschaft die ausdrückliche Zu- sich mit ausgewählten Problembereichen, die
stimmung von über 60, zeitweise 70 Prozent Beichelt als spezifische Anlässe neuerer EU-
der Unionsbürger/innen. Der Bevölkerungs- Kritik identifiziert. Jürgen Neyer und Gert-
anteil der Gegner schien mit unter 10 Prozent Rüdiger Wegmarshaus setzen sich mit dem in
vernachlässigbar, und Politiker beschränkten der Literatur häufig thematisierten „Demokra-
EU-kritische Äußerungen auf Detailaspekte tiedefizit“ der EU auseinander. Während Neyer
der Unionspolitik, wollten sie nicht der Ver- den deklarierten Anspruch der EU, demokrati-
letzung des politischen Anstands beschuldigt schen Prinzipien zu genügen, für grundsätzlich
werden. Diese Konstellation des „permissiven verfehlt hält und die Legitimationschancen
Konsensus“ ist inzwischen Geschichte. Nicht supranationalen Regierens in der EU eher in
nur in der breiteren Bevölkerung ist der An- einem Geltungsgewinn argumentationsba-
teil der EU-Skeptiker in den letzten Jahren sierter und gerechtigkeitsorientierter Politik
dramatisch gestiegen. Auch von politischen sieht, prüft Wegmarshaus diverse Ansätze
Eliten der Mitgliedsstaaten und selbst von direkter und partizipativer Demokratie auf
Intellektuellen, die einst zu den Protagonisten ihre Eignung, die Legitimationsprobleme der
des europäischen Einigungsprojekts zählten, ist EU zu beheben.
inzwischen zunehmend vehemente Grundsatz- Die wachsende Diskrepanz zwischen der
kritik am Modus der europäischen Integration Forcierung der Integration des europäischen
zu vernehmen. So ist EU-Skepsis in den letz- Binnenmarktes (negative Integration) und dem
ten eineinhalb Jahrzehnten zum Gegenstand gleichzeitigen Geltungsverlust von Projekten
intensiver Forschung geworden. positiver, auf Marktregulierung basierender
Timm Beichelt, der im Wintersemester Integrationspolitik gilt als eine weitere zentrale
2009/10 an der Europa-Universität Viadrina in Ursache für zunehmende Unzufriedenheit mit
Frankfurt (Oder) die Ringvorlesung veranstaltet und Kritik an der EU, deren Wahrnehmung
hat, auf welche die Beiträge zum thematischen schon Jacques Delors dazu motiviert hat, für
Schwerpunkt dieser Ausgabe zurückgehen, sy- eine Stärkung der „sozialen Dimension“ der
stematisiert einleitend die diversen Phänomene EU zu werben. Arnaud Lechevalier und Jan
der neueren EU-Skepsis und EU-Kritik nach Wielgohs liefern einen Überblick über die
Trägergruppen und Themen und unterbreitet Entwicklungsphasen der Sozialpolitik der EU
verschiedene Erklärungsangebote. Insbeson- und thematisieren eine Reihe von Faktoren,
dere problematisiert er die in der politischen die der Verwirklichung der Kernideen des
Öffentlichkeit wie in der Forschung noch „Europäischen Sozialmodells“ auf absehbare
immer verbreitete Gewohnheit, substanzielle zeit im Wege stehen werden.
Kritik an der europäischen Integration als für
die weitere Entwicklung der EU destruktiv zu Jan WielgohsBerliner Debatte Initial 21 (2010) 2 29
Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs
EU-Sozialpolitik und die Debatte
um das Europäische Sozialmodell
Timm Beichelt stellt in seinem Beitrag zu rationsfortschritte, die seit der Gründung der
diesem Heftschwerpunkt fest, dass EU-Skepsis EG 1957 erreicht worden sind.
in den letzten Jahren an Breite und Intensität Der Diskurs über die „soziale Dimension“
gewonnen hat, und macht dabei insbesondere der EU bzw. das Europäische Sozialmodell
Identitätsbedrohungen, den Verlust an nationa- (ESM), der den Gegenstand dieses Aufsatzes
ler Souveränität, die EU-Bürokratie sowie den bildet, ist in seiner Entstehung selbst eine
marktzentrierten Modus der Integration und Reaktion auf Konsequenzen von Integrati-
den damit verbundenen Verlust an allgemeiner onsfortschritten, die in den Öffentlichkeiten
politischer Steuerungsfähigkeit als Gegenstände der Mitgliedsländer wie unter den Akteuren
kritischer Diskurse aus. Er konstatiert nicht der EU-Politik seit Anfang der 1990er Jahre
schlechthin die Zunahme von Kritik an der umstritten sind.
EU, sondern bezeichnet diese als Aneignung Im Folgenden werden wir auf den Begriff
europäischer Politik und charakterisiert sie des ESM und markante Veränderungen in der
damit faktisch als Resultat von Prozessen, in politischen Debatte eingehen. Anschließend
denen sich die Akteure der verschiedenen werden wir einige markante Tendenzen der
Ebenen – die Bürger, die Parteien und die po- Sozialpolitik der EU überblicksartig darstellen
litischen Eliten – die europäische Integration und die gegenwärtige Konstellation bewerten.
und ihre Resultate „zu eigen machen“. EU-Kritik Abschließend werfen wir einen Ausblick auf die
erscheint damit selbst als ein Ausdruck des Zukunft der „sozialen Dimension“ der EU.
Integrationsfortschritts – und es hängt von
ihrer politischen Bearbeitung ab, ob sie die
Integration weiter befördert oder desintegrative Entstehung und Entwicklung
Tendenzen beflügelt. des ESM-Diskurses
Vor diesem Hintergrund verstehen wir die
Probleme, die Anlass zu EU-Skepsis und Kritik Worum geht es in der Debatte um das ESM?
geben, nicht einfach als „Mängel“ oder, um mit Der Begriff „Europäisches Sozialmodell“ bzw.
Lenin zu sprechen, als „Kinderkrankheiten“, die „Europäisches Gesellschaftsmodell“ hat in der
dem Umstand geschuldet wären, dass sich die zweiten Hälfte der 1980er Jahre Eingang in die
europäische Integration noch in einem histo- Sprache der europäischen Integrationsdebatten
risch frühen Stadium befindet, und die durch gefunden und gehört heute zum festen Reper-
eine „Vervollkommnung“ des eingeschlagenen toire der offiziellen EU-Rhetorik. Er fungiert
Integrationsmodus quasi organisch überwun- dort als eine Formel, die den normativen
den werden könnten. Vielmehr betrachten wir Anspruch der EU verkörpert, ökonomische
sie als durch die Europäisierung selbst bedingt Dynamik und sozialen Ausgleich systematisch
als Konsequenzen des spezifischen Modus, in miteinander zu verkoppeln (Aust et al. 2002:
welchem die Integration bisher vorangetrieben 273). Der Kontext, in dem die Rede vom ESM
wurde, gleichsam als „Kehrseiten“ der Integ- aufkam, war die Kritik von Kirchen, Wohl-30 Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs
fahrtsverbänden, Gewerkschaften und linken Gesellschaftsmodell, einer besonderen Kapi-
Parteien an dem Umstand, dass das in der talismusvariante, rechtfertigen würden, ist in
Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 der Literatur allerdings umstritten (siehe u.a.
verankerte Binnenmarktprogramm einseitig Baldwin 2003; Crouch 2000; Offe 2001), worauf
auf Deregulierung und Liberalisierung setzte, wir hier aber nicht näher eingehen können.
aber keine sozialpolitischen Akzente enthielt Delors Vorstellung jedenfalls, die Anfang der
(Schulte 2004: 86). Bis Mitte der 1990er Jahre 1990er Jahre von der Mehrheit der Regierungen
setzte sich dann in der politischen Klasse der der EU-Mitgliedsländern zumindest rhetorisch
EU die insbesondere auch vom damaligen unterstützt wurde, lief daraus hinaus, durch
Kommissionspräsidenten Jacques Delors den Ausbau einer europäischen Staatlichkeit,
vertretene Auffassung durch, dass eine Inte- d.h. eine stärkere Verlagerung von politischen
grationsstrategie, die ausschließlich auf die Regelungskompetenzen auf die EU-Ebene und
Integration und Liberalisierung der Märkte die systematische Einbeziehung der europäi-
setzt, den EU-Bürgern gegenüber nicht be- schen Sozialpartner die Marktintegration durch
gründungsfähig wäre und daher mit einem eine „soziale Dimension“ zu ergänzen. Es ging
chronischen Legitimationsdefizit belastet faktisch darum, den sich andeutenden Verlust
bleiben würde (Aust et al. 2002: 286). In den der Nationalstaaten an sozialpolitischer Steue-
europäischen Gesellschaften, so die weitere rungsfähigkeit durch einen Kompetenzgewinn
Argumentation, seien neben Demokratie und auf der supranationalen Ebene zu kompensie-
persönlichen Freiheitsrechten auch solche ren, um so die sozialen Errungenschaften der
Werte wie Tariffreiheit, Chancengleichheit Nachkriegsjahrzehnte unter den veränderten
für alle, soziale Sicherheit und Solidarität tief Bedingungen des gemeinsamen Marktes zu
verwurzelt – Werte, die, wie Delors betonte, bewahren.
„der Markt als solcher nicht schaffen noch be- Mit dem globalen Hegemoniegewinn
wahren kann“ (zit. ebd.). „Die Klammer, die alle marktliberalen Denkens hat sich im Laufe der
diese […] Grundwerte miteinander verbindet“, 1990er Jahre jedoch auch in dieser Debatte
so heißt es schließlich im Weißbuch Sozialpo- ein Paradigmenwechsel vollzogen, in dessen
litik der Kommission, „ist die Überzeugung, Ergebnis solche Vorstellungen von positiver
dass wirtschaftlicher und sozialer Fortschritt Integration (Scharpf 1999: 49) und „euro-
Hand in Hand gehen müssen“ (Europäische keynesianische“ Positionen an den Rand des
Kommission 1994: 5). politischen Diskurses geraten sind. Mit der
Forciert wurde die Debatte nicht zuletzt Lissabon-Strategie vom Jahr 2000 hat die Idee,
durch die Einsicht, dass die einsetzende Glo- den Herausforderungen der Globalisierung
balisierung des Kapitalverkehrs auf Dauer die durch den Umbau der sozialen Marktwirt-
Fähigkeit der einzelnen (westeuropäischen) schaften der Nachkriegsära zu „aktivierenden“
Wohlfahrtsstaaten zu unterminieren droht, Wohlfahrtsstaaten zu begegnen, wie sie in der
durch Marktregulierung und Umverteilung Rede von der „Modernisierung des Europäi-
soziale Ungleichheit zu begrenzen und sozialen schen Gesellschaftsmodells“ (Europäischer
Frieden zu bewahren. Die Errungenschaften Rat 2000; zur Diskussion vgl. Giddens 2006)
der westeuropäischen Wohlfahrtsstaaten der symbolisiert ist, den Charakter einer offiziellen
Nachkriegjahrzehnte, die in der Formel vom Doktrin erfahren. Dieser Paradigmenwechsel
ESM als ein spezifisches Merkmal reklamiert lässt sich – stark vereinfacht und zugespitzt in
werden, durch das sich die europäische Kapi- folgenden Punkten zusammenfassen:
talismusvariante von der US-amerikanischen (1) Der „Markt“ wird nicht mehr vorrangig
und ostasiatischen unterscheide, würden damit als eine Organisationsform kapitalistischer
aufs Spiel gesetzt. Ob die westeuropäischen Wirtschaft angesehen, die politisch reguliert
Gesellschaften tatsächlich genügend Gemein- werden muss, weil sie Krisen und soziale
samkeiten und gemeinsame Unterschiede Ungleichheit produziert, sondern primär als
gegenüber den USA und Japan aufweisen, die ein Instrument der effizienten Allokation von
die Rede von einem spezifisch europäischen Produktionsfaktoren. Als zentrales MerkmalEU-Sozialpolitik und die Debatte um das Europäische Sozialmodell 31
des herkömmlichen Wohlfahrtsstaates gilt nicht ist in der EU bislang ebenso wenig gangbar
mehr dessen Fähigkeit zur Gewährleistung wie der über steuerliche Finanzierung. So
sozialer Kohäsion, sondern seine vermeintliche kann die EU bis heute keine spending power
Wirkung als Wachstumsbremse, insofern leis- dazu einsetzen, Einfluss auf die Ausgestaltung
tungsunabhängige Sozialleistungen (d.h. soziale der Sozialprogramme der Mitgliedsstaaten zu
Bürgerrechte) die Anreize zur Erwerbstätigkeit nehmen (Leibfried/ Obinger 2008: 14).
minimieren. Da sie keine Kompetenzen zur Erhebung
(2) Das vorrangige Ziel wohlfahrtsstaatlicher von Steuern oder Beiträgen hat und nur über
Politik besteht nicht mehr darin, die Bürger einen geringen Etat verfügt (1 Prozent des
vor den Risiken des Marktes zu schützen, EU-Bruttonationaleinkommens im Vergleich
sondern sie für den Markt „fit“ zu machen. zu etwa 20 Prozent in den Mitgliedsstaaten),
Die Begrenzung sozialer Ungleichheit wird fehlt ihr eine autonome finanzielle Grundlage
tendenziell auf die Gewährleistung gleicher für die Entwicklung eigenständiger redistri-
Lebenschancen reduziert, was sich in einer butiver Sozialpolitik. Es überrascht daher
zumindest rhetorischen Favorisierung von Hu- nicht, dass die Fortschritte, die in den letzten
mankapitalinvestitionen gegenüber Ausgaben beiden Jahnzehnten in der EU-Sozialpolitik
zur sozialen Sicherung ausdrückt (Stichwort erzielt worden sind, praktisch ausschließlich
Rekommodifizierung versus Dekommodifi- die regulative Sozialpolitik betreffen. Zudem
zierung). hat die Rechtsprechung des Europäischen
(3) Als zentrale Handlungsebene dieser Gerichtshofes maßgeblich zur Asymmetrie
Reformen gilt wieder der Nationalstaat, d.h. zwischen negativer und positiver Integration
Projekte der positiven Integration spielen – der EU beigetragen (vgl. Scharpf 2009).
im Unterschied zur Delorschen Vision – im
Konzept des „neuen“ ESM keine wesentliche Entwicklungsphasen des „sozialen Europa“
Rolle mehr.
Vor dem Hintergrund dieser Neubewertung In der Geschichte der Sozialpolitik der EU
von Markt, Wohlfahrtsstaat und Handlungsebe- können drei Phasen unterscheiden werden.
ne werden im Folgenden einige markante Ent- Die erste Phase verlief von 1958 bis 1986. Für
wicklungen der EU-Sozialpolitik dargestellt. die Gründung der Europäischen Wirtschafts-
gemeinschaft (EWG) spielten bekanntlich
sicherheitspolitische und ökonomische Motive
Sozialpolitik der EU – Fortschritte, die ausschlaggebende Rolle. Die Römischen
Reichweite und Grenzen Verträge favorisierten zunächst eine Integration
der Märkte und beließen die Zuständigkeit
Wie Leibfried et al. (2005) zeigen, haben beim für die Sozialpolitik bei den Mitgliedsstaaten.
historischen Durchbruch zum Wohlfahrtsstaat Supranationale Sozialpolitik wurde damit als
in allen Bundesstaaten „Strategien“ zur Um- ein Nebenprodukt der Integration konzipiert
schiffung von Vetopunkten eine wichtige Rolle und auf zwei Aufgaben begrenzt:
gespielt. Doch die Wege, die föderalistische –– Erstens wurden im Zusammenhang mit der
Nationalstaaten üblicherweise gegangen sind, Arbeitnehmerfreizügigkeit Maßnahmen
um Solidargemeinschaften aufzubauen, sind zur Koordinierung der nationalen Sozial-
der EU bislang versperrt. In herkömmlichen versicherungssysteme getroffen, um dem
Bundesstaaten wurden sozialpolitisch bedingte Grundsatz des Gleichbehandlungsprinzips
Finanzierungskonflikte zwischen Gebiets- Geltung zu verschaffen, nach dem Arbeit-
körperschaften über den Aufbau autonomer nehmer aus einem anderen Mitgliedsstaat
Sozialversicherungen und die Beitragsfinan- im Beschäftigungsland nicht schlechter als
zierung von Sozialleistungen gelöst. D.h., die einheimische Beschäftigte gestellt werden
Kosten sozialer Sicherung wurden zum großen dürfen (Verordnung von 19711, erneut
Teil Dritten aufgebürdet - den Arbeitsnehmern 2004).
und Arbeitgebern. Dieser Weg über Parafiski –– Zweitens übernahm die EU-Sozialpolitik32 Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs
über die Sozialfonds eine Pufferfunktion die Sozialpolitik im Vertrag von Amsterdam
für die wirtschaftliche Umstrukturierung, umgesetzt wurde. Die Charta der Grundrechte,
insbesondere für Regionen mit alten die am 7. Dezember 2000 in Nizza verkündet
Indust rien. Parallel dazu schreibt der wurde, greift unter anderem die in dieser
EWG-Vertrag die Gleichstellung von Frauen Sozialcharta erklärten Rechte auf. Die Charta
und Männern auf dem Arbeitsmarkt vor. der Grundrechte ist durch den Vertrag von
Diese Regelung hat seitdem Anlass zu einer Lissabon rechtskräftig geworden (Art. 6 Abs. 1
weitreichenden Antidiskriminierungsge- EUV mit Opt-out-Klausel für Großbritannien,
setzgebung und -rechtsprechung gegeben, Polen und Tschechien).
die einen der wichtigsten Beiträge zum Der Eckpfeiler der EU-Sozialpolitik ist seit
„sozialen Europa“ darstellt. 1993 der Vertrag von Maastricht (Vertrag über
Die zweite Phase von 1986 bis 2003 kann mit die Europäische Union/ EUV vom 7.2.1992).
Jean-Claude Barbier (2008) als das „goldene Zum einen, weil er auch für die Sozialpolitik
Zeitalter“ des „sozialen Europa“ betrachtet das Subsidiaritätsprinzip festschreibt, nach
werden. Mit der Einheitlichen Europäischen dem nur solche Aufgaben vergemeinschaftet
Akte von 1986 gewann die EU zum ersten Mal werden sollen, die von den Mitgliedsstaaten
Regelungskompetenzen im Bereich des Arbeits- allein nicht bewältigt werden können, zum
und Gesundheitsschutzes für Arbeitnehmer. anderen, weil er die Verteilung der Kompeten-
Zudem wurde den Sozialpartnern eine legitime zen zwischen der EU und den Mitgliedsstaaten
Rolle auf der EU-Ebene eingeräumt. Nach dem festlegt (Tabelle 1).
Beitritt von Spanien und Portugal wurden 1988 Die Felder, in denen die Souveränität der
die Strukturfonds und der Kohäsionsfonds Nationalstaaten über das Mitentscheidungs-
und damit die Finanzierungsinstrumente der recht des Europäischen Rats (bei qualifizierter
Regionalpolitik der EU spürbar aufgestockt. Mehrheit) und des Europäischen Parlaments
1989 haben die Mitgliedsstaaten (mit Aus- (EP) eingeschränkt werden kann, konzentrie-
nahme von Großbritannien) der Gemeinschaft- ren sich auf Arbeits- und Gesundheitsschutz,
scharta der sozialen Grundrechte der Arbeit- Arbeitsbedingungen, berufliche Eingliederung
nehmer zugestimmt, die als Abkommen über und ähnliches. Es sind die sozialpolitischen
Tabelle 1: Die Kompetenzen der EU auf dem Gebiet der Sozialpolitik
Mitentscheidungsverfahren (EU-Rat und EP) mit qualifizierter Mehrheit:
–– Verbesserung der Arbeitsumwelt zum Schutz der Gesundheit und der Sicherheit der
Arbeitnehmer
–– Unterrichtung und Anhörung der Arbeitnehmer
–– Chancengleichheit von Männern und Frauen auf dem Arbeitsmarkt und Gleichbe-
handlung am Arbeitsplatz
–– Bekämpfung sozialer Ausgrenzung
–– Modernisierung der Sozialschutzsysteme
Mitentscheidungsverfahren mit Einstimmigkeit:
–– Soziale Sicherheit und sozialer Schutz der Arbeitnehmer
–– Schutz der Arbeitnehmer bei Beendigung des Arbeitsvertrags
–– Vertretung und kollektive Wahrnehmung der Arbeitnehmer- und Arbeitgeberinter-
essen
–– Beschäftigungsbedingungen der Staatsangehörigen dritter Länder
Kompetenzübertragung ausgeschlossen für:
–– Arbeitsentgelt
–– Koalitionsrecht, Streik- und AussperrungsrechtEU-Sozialpolitik und die Debatte um das Europäische Sozialmodell 33
Bereiche, die von den 12 Regierungen (darunter und so ist in den letzten Jahren von diesem
11 konservativen), die den Maastricht-Vertrag Verfahren kein intensiver Gebrauch mehr
ausgehandelt haben, als zweitrangig betrachtet gemacht worden.
wurden. Nichtsdestoweniger können Entschei- Wie ist diese Sozialgesetzgebung der EU
dungen in diesen Bereichen brisante Themen insgesamt zu bewerten? Eine generelle Antwort
betreffen, wie die langjährigen Debatten über ist schwierig, denn sie hängt von der jeweiligen
die Änderung der Direktive von 1993 über die Lage in den verschiedenen Ländern und den
Regelung der Arbeitszeit gezeigt haben. betroffenen Gebieten der Sozialpolitik ab.
In anderen Bereichen bleibt das Veto-Recht Allgemein könnte man in Anlehnung an Rib-
der Mitgliedsstaaten ungetastet. Das betrifft hegge (2008) sagen: Die EU-Sozialgesetzgebung
vor allem den Kern des Arbeitsrechts und strebt zwar nicht nach einer Harmonisierung
der Sozialpolitik wie Kündigungsregelungen der „best pratices“, aber zumindest begrenzt
oder die soziale Sicherheit der Arbeitnehmer. sie den Wettbewerb zwischen den nationalen
In einigen Gebieten schließt der Vertrag von Sozialsystemen durch Mindeststandards.
Maastricht eine Kompetenzübertragung an Durch die Integration in den Acquis Commu-
die EU explizit aus – in der Lohnpolitik und nautaire sind diese Mindeststandards auch für
im Koalitionsrecht (und damit hinsichtlich der die Länder zwingend geworden, die der EU
Rechte von Gewerkschaften und der Rolle von erst später beigetreten sind, was namentlich
Tarifverträgen). in einigen ostmitteleuropäischen Staaten zu
Die Logik dieser Kompetenzverteilung liegt nicht zu vernachlässigenden sozialen Verbes-
auf der Hand: Je wichtiger die Sozialbereiche serungen führte.
für die Finanz- und Wirtschaftspolitik sowie Infolge der Einführung eines neuen Kapitels
für die Erhaltung der nationalen Sozialord- über die Beschäftigungspolitik in den Vertrag
nungen sind, desto weniger wird die Macht von Amsterdam wurde 1997 – in Anlehnung
mit der EU-Ebene geteilt. Nichtsdestoweniger an den Koordinierungsmechanismus in der
ist dadurch eine wichtige Gesetzgebung über Wirtschaftspolitik – die sogenannte Offene
Sozialstandards entstanden. Das betrifft ins- Methode der Koordinierung (OMK) eingeführt.
besondere die Freizügigkeit der Arbeitnehmer, Die OMK kam zunächst bei der Koordinierung
der Arbeitslosen und sonstigen EU-Bürger, der nationalen Beschäftigungspolitiken zur
das Diskriminierungsverbot, Arbeitsschutz Anwendung und wurde später auch auf die
und Arbeitsbedingungen, die Europäische Politik der sozialen Inklusion und zum Teil
Aktiengesellschaft und den Europäischen auf die Alterssicherung und die Gesundheits-
Betriebsrat. versorgung ausgeweitet. Die OMK beruht im
Der andere wichtige Aspekt des Maastricht- Kern auf intergouvernementaler Abstimmung,
Vertrags ist die Verankerung des sozialen lässt aber die nationalen Zuständigkeiten in den
Dialogs im EU-Recht. Seit 1993 muss die EU- betroffenen Gebieten unangetastet. Sie stellt
Kommission, wenn sie im sozialpolitischen im Wesentlichen einen Versuch dar, für die
Bereich eine Initiative ergreifen bzw. eine nationalen Beschäftigungs- und Sozialpolitiken
Direktive verabschieden will, den Tarifparteien einen gemeinsamen Rahmen zu definieren.
eine Verhandlungsfrist gewähren. Treffen die Bei diesem Verfahren erarbeitet zunächst
Sozialpartner eine Vereinbarung, dann wird die EU-Kommission in Zusammenarbeit mit
diese zum Gemeinschaftsrecht, wenn der Rat dem EU-Ministerrat gemeinsame Leitlinien,
ihr im Gesetzgebungsverfahren zustimmt. welche die Mitgliedsstaaten in ihrer Politik
Über dieses Verfahren sind einige wichtige berücksichtigen sollen, die aber nicht ver-
Vereinbarungen in EU-Recht umgesetzt wor- bindlich sind. Die Mitgliedsländer erarbeiten
den: im Bereich des Elternurlaubs (1995), der auf dieser Basis nationale Pläne, über deren
Teilzeitarbeit (1997), der befristeten Arbeits- Erfüllung im Dreijahresabstand berichtet wird.
verhältnisse (1999) und der Telearbeit (2004). Anhand dieser Berichte und gegebenenfalls
Allerdings sind die Arbeitsgeberverbände auf mittels eines Benchmarking-Verfahrens nimmt
EU-Ebene in dieser Hinsicht sehr zurückhaltend der EU-Rat dann eine Evaluierung vor und34 Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs
kann auf Empfehlung der Kommission mit anhängen, eine Standortpolitik entwickelt, die
qualifizierter Mehrheit Empfehlungen an die mit der eingangs geschilderten Kernidee des
Mitgliedsstaaten aussprechen. ESM schwer zu vereinbaren ist.
Wie hat sich die Einführung der OMK
bisher auf die nationalen Beschäftigungs- und Der Europäische Gerichtshof und die asym-
Sozialpolitiken ausgewirkt? In Auswertung der metrische Integration Europas
umfangreichen Literatur der letzten Jahre (u. a.
Goestschy 2004; Zetlin/ Pochet 2005; Schmid Parallel zum Einflussgewinn marktlibera-
2008, Barbier u.a. 2009; IRES 2009) sind im len Denkens hat auch die Rechtsprechung
Wesentlichen drei Effekte auszumachen: des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) in
–– Erstens ist unter den administrativen Eliten zunehmendem Maße die nationalen Siche-
der EU eine neue „kognitive Gemein- rungssysteme, das nationale Arbeitsrecht und
schaft“ entstanden, die sich zunehmend die Tarifautonomie beschränkt bzw. in Frage
durch gemeinsame Problemdeutungen gestellt. Wie Fritz Scharpf (2009) ausführlich
auszeichnet – z. B. über die Ursachen von argumentiert, bewirken die Verteilung der
Arbeitslosigkeit und die optimale Art, diese Kompetenzen zwischen der EU und den
zu bekämpfen. Mitgliedsstaaten und die damit verbundene
–– Zweitens bietet die OMK eine strategische Anreizstruktur eine doppelte Asymmetrie.
Machtressource für diverse Akteure, die Die erste Asymmetrie betrifft die Beziehungen
auf nationaler Ebene an der Aushandlung zwischen der gesetzgebenden Gewalt und
von Zielen und Inhalten der Politik betei- der Judikative. Mit den Urteilen zu den Fällen
ligt sind. „Van Gend & Loos“ (1963) und „Costa/ENEL“
–– Drittens hat sich die OMK – und insbesonde- (1964) hat der EuGH nicht nur die Doktrin der
re die Europäische Beschäftigungsstrategie Eigenständigkeit des Europarechts entwickelt,
(EBS) – als ein „selektiver Verstärker“ (Visser die besagt, dass die Mitgliedsstaaten sich frei-
2004) neoliberaler Reformen erwiesen. Das willig einer Gemeinschaft mit eigenständiger
gilt insbesondere für die Arbeitsmarktrefor- Rechtsordnung unterworfen haben, sondern
men sowie für die Unterordnung der sozialen auch den Vorrang des Europarechts gegenüber
Sicherungspolitik unter das inzwischen dem Recht der Mitgliedsstaaten. Die Wirk-
dominierende beschäftigungspolitische samkeit dieser Rechtssprechung, die bei den
Ziel, Arbeitsplätze „um jeden Preis“ zu nationalen Verfassungsgerichten (insbesondere
schaffen. beim deutschen Bundesverfassungsgericht) nie
Seit 2003 ist eine dritte Phase in der EU-Sozi- unumstritten geblieben ist, wird jedoch durch
alpolitik auszumachen, die im Wesentlichen hohe Hürden für ihre politische Umkehrung
durch einen Reformstau gekennzeichnet ist. gestärkt: Entscheidungen des EuGH können
Dazu haben mehrere Faktoren beigetragen, von nur durch Änderungen des EU-Vertragsrechts
denen hier nur zwei hervorgehoben werden aufgehoben werden, die einstimmige Beschlüs-
sollen. Zum einen haben sich im Laufe der se des Europäischen Rats erfordern, in allen
1990er Jahre die Machtverhältnisse von den Mitgliedsstaaten ratifiziert werden müssen,
Befürwortern einer positiven Integrationspolitik und daher bei Themen, zu denen unter den
zu Gunsten von politischen Kräften verschoben, Mitgliedstaaten wenig Einigkeit besteht, kaum
die die „soziale Dimension“ der EU bestenfalls Erfolgsaussichten haben.
als ein Nebenprodukt der wirtschaftlichen Der EuGH hat von dieser Lage Gebrauch
Integration betrachten. Zum anderen hat mit gemacht, um den vier Grundfreiheiten Vorrang
der Ost-Erweiterung das ökonomische Gefälle gegenüber den nationalen Sozialordnun-
innerhalb der EU massiv zugenommen. Ange- gen einzuräumen: Mit dem Urteil zum Fall
sichts der knappen Mittel, die die EU für dessen Dassonville (1974) hat er Artikel 28 EGV2
Überwindung zur Verfügung stellt, haben die so interpretiert, dass „jede Handelsregelung
Beitrittsländer, deren Eliten großenteils den der Mitgliedsstaaten, die geeignet ist, den
Prinzipien marktliberaler Wirtschaftspolitik innergemeinschaftlichen Handel unmittelbarEU-Sozialpolitik und die Debatte um das Europäische Sozialmodell 35
oder mittelbar, tatsächlich oder potentiell zu im Gegensatz zur üblichen Rechtssprechung
behindern, [...] als Maßnahme mit gleicher von Verfassungsgerichten in föderalen Staaten
Wirkung wie eine mengenmäßige Beschrän- die Rechtsprechung des EuGH nicht darauf
kung anzusehen“ [ist]. Von daher müssen zielt, ein „faires“ Gleichgewicht zwischen den
alle nationalen Regelungen, die den Handel Regierungsebenen zu identifizieren und zu
hemmen, als „nicht quantitative“ Hindernisse schützen. Üblicherweise haben nämlich in
betrachtet werden, die gegen die Warenver- jeder Föderation das Verfassungsrecht und
kehrsfreiheit verstoßen. Später hat der EuGH die verfassungsmäßige Rechtsprechung eine
mit der Cassis-de-Dijon-Entscheidung von bipolare konzeptuelle Struktur: Die natio-
1979 die Rechtslage präzisiert und entschieden, nalen und regionalen Interessen haben eine
dass „Hemmnisse für den Binnenhandel der gleichwertige normative rechtliche Stellung.
Gemeinschaft, die sich aus den Unterschieden Auf EU-Ebene dagegen entscheidet der EuGH
der nationalen Regelungen über die Vermark- im Alleingang, welche nationalen Interessen
tung eines Erzeugnisses ergeben, hinzunehmen als gesetzlich vorgeschriebene „zwingende
[sind], soweit diese Bestimmungen notwendig Erfordernisse“ gelten dürfen. Insofern ist der
sind, um zwingenden Erfordernissen [wie EuGH ein Instrument zur Förderung eines
dem Schutz der öffentlichen Gesundheit oder dynamischen Prozesses – einer Integration, die
dem Verbraucherschutz], gerecht zu werden“. zunehmend auf Kosten der nationalstaatlichen
Wenn solche nationalen Regelungen nicht Autonomie geht (Scharpf 2009).
gerechtfertigt erscheinen, weil sie den vom Obwohl der EVG-Vertrag eine Zuständigkeit
EuGH festgesetzten „zwingenden Erforder- der EU im Bereich der Lohnpolitik und des Ko-
nissen“ nicht entsprechen, oder weil sie den alitionsrechts explizit ausschließt, hat der EuGH
„Proportionalitätstest“ des EuGH (zwischen 2007 und 2008 in mehreren Entscheidungen
den deklarierten Zielen und den angewandten (Viking, Laval, Rüffert und Kommission versus
Mitteln) nicht bestehen, gilt das Prinzip der Luxembourg) im Namen der Grundfreiheiten
gegenseitigen Anerkennung. Insofern hat die das nationale Streikrecht bzw. die Lohnpolitik
„Cassis-Doktrin“ die Verhandlungskonstellation und Tarifverträge in Frage gestellt (Höppner
und die Anreize, denen die Mitgliedsstaaten 2009; Laulom/ Lefresne 2009).
im Gesetzgebungsverfahren gegenüberstehen, Ähnliches gilt für den Gesundheitsbereich.
verändert. Während bis dato die nationale Ge- Unter Verweis auf die Dienstleistungs- und
setzgebung in Kraft blieb, so lange die nationalen Warenverkehrsfreiheit hat der EuGH die
Regierungen der Harmonisierungsrichtlinie Patientenmobilität entscheidend ausgeweitet
nicht zustimmten, findet jetzt das Prinzip der und die Mitgliedsstaaten in ihrer Souverä-
gegenseitigen Anerkennung systematische nität über die Sozialversicherungssysteme
Anwendung (Scharpf 2009). eingeschränkt. In seiner Rechtsprechung
Eine Folge dieser Rechtsprechung ist die stellte er fest, dass, auch wenn der Bereich
systematische Liberalisierung des Binnen- der sozialen Sicherheit national geregelt
marktes und die Ausweitung der Reichweite wird, die Dienstleistungsfreiheit in diesem
der „negativen Integration“ (Scharpf 1999: Bereich Anwendung finden muss. Dem
49). Angesichts des „verfassungsrechtlichen gemäß sieht das Gericht Regelungen, die
Charakters“ der Entscheidungen des EuGH für ambulante Leistungen im Ausland eine
können politische Versuche, die Reichweite Vorabgenehmigung der einheimischen Kran-
dieser Liberalisierung mittels EU-Gesetzgebung kenkasse fordern, als Verstoß gegen die
zu beschränken, durch das Veto „liberaler“ Dienstleistungsfreiheit. Der EuGH hat in
Regierungen ohne Schwierigkeit blockiert anderen Entscheidungen hinzugefügt, dass
werden. Diese Konfiguration unterminiert die Gefährdung des finanziellen Gleichge-
die Verhandlungsmacht der Befürworter von wichts des sozialen Sicherungssystems keine
Liberalisierungsbeschränkungen und positiver ausreichende Begründung für die Ablehnung
Integrationspolitik. der Kostenübernahme für eine Behandlung
Die zweite Asymmetrie entsteht daaus, dass im Ausland sei. Die Genehmigungspflicht36 Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs
ist nur noch im stationären Bereich – sofern scher „Schocks“ in der Eurozone zu begren-
verhältnismäßig – gerechtfertigt. zen, wie die gegenwärtige Krise eindrücklich
bestätigt. Zum anderen bewirkt sie, dass den
nationalen Arbeitsmärkten eine Pufferfunk-
Die aktuelle Konfiguration der Europäi- tion über die Flexibilisierung der Löhne und
schen Wirtschafts- und Währungsunion des Arbeitsrechts zugeschrieben wird. Unter
(EWU) und ihre Konsequenzen für ein diesen Umständen verschärft die einheitliche
soziales Europa Währung die Anreize zur Lohnzurückhaltung
und zum Sozial- und Fiskalwettbewerb zwi-
Der institutionelle Rahmen der EWU erzeugt schen den Mitgliedsländern (Fitoussi/ Saraceno
für die Sozialpolitik der EU wie die der Mit- 2005; Beier et al. 2006; Creel et al. 2007; De
gliedsländer erhebliche Restriktionen. Eine Grauwe 2006).
Koordinierung der Wirtschafts- und Lohn- Die internationale Mobilität der Produkti-
politik auf EU-Ebene gibt es lediglich durch onsfaktoren schränkt den Umverteilungsspiel-
die „Grundzüge der Wirtschaftspolitik“, die in raum der Regierungen zunehmend ein und
Form einer Empfehlung des Rates beschlossen drängt sie, die Abgaben auf die am wenigsten
wurden, und den Stabilitätspakt. Der Stabilitäts- mobilen Produktionsfaktoren zu verschieben,
pakt soll sicherstellen, dass die Mitgliedsstaaten d. h. den Verbrauch und den Faktor Arbeit.
in ihre Bemühungen um Haushaltsdisziplin Wie die Abbildungen 1-3 zeigen, haben die
auch ihre Sozialausgaben einbeziehen. In den EU-Mitgliedsstaaten in den letzten Jahren die
„Grundzügen der Wirtschaftspolitik“ wird Abgaben auf die mobilsten Faktoren, d.h. auf
Sozialpolitik explizit der Wirtschaftspolitik Kapital sowie die höchsten Vermögens- und
untergeordnet. Erwerbseinkommen, erheblich gesenkt – auf
Diese institutionelle Architektur der EWU, ein Niveau, das deutlich unter dem der meisten
die dem sogenannten „Brüssel-Frankfurt- anderen OECD-Länder liegt (Laurent 2007).
Konsens“ geschuldet ist, hat weitere negative Die sozialpolitisch kontraproduktive Ten-
Folgen für die soziale Entwicklung. Zum einen denz zeigt sich auch im Bereich der Lohnent-
erschwert sie es, den Umfang makroökonomi- wicklung. Zwar ist die vielfach befürchtete
Abb. 1: Körperschaftssteuern in der EU 1995 bis 2005 in Prozent
EU 15 (obere Kurve) EU 10 (untere Kurve)
Quelle: EurostatEU-Sozialpolitik und die Debatte um das Europäische Sozialmodell 37 Abb. 2: Körperschaftsteuersatz in der EU im Vergleich zu anderen OECD-Ländern Quelle: Laurent (2007) Abb. 3: Entwicklung der Spitzen-Einkommensteuersätze und des Körperschaftsteuersatzes in 11 EU-Ländern Quelle: Laurent (2007)
38 Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs
race to the bottom hier bislang ausgeblieben. Arbeitskosten zu senken, Sozialleistungen
Gleichwohl haben mehrere EWU-Länder reduziert und der kontributive Charakter der
– allen voran Deutschland – in den letzten sozialen Sicherungssysteme verstärkt. Zugleich
Jahren einen aggressiven „Lohnwettbewerb“ wurden die Mindestleistungen gekürzt, die
zu Lasten anderer EU-Mitglieder betrieben das Auffangnetz für die steigende Anzahl von
(Abbildung 4). Ein Vergleich der Entwicklung Bürgern bilden, die von Sozialversicherungen
der Lohnstückkosten in der deutschen und der ausgeschlossen sind, um den Druck zur Be-
französischen Industrie (Abbildung 5) zeigt, schäftigungsaufnahme – auch zu Niedriglöhnen
dass die Lohnstückkosten (Arbeitkosten pro – zu erhöhen. Beide Strategien zusammen
Kopf/ Produktivität) in Deutschland abneh- verstärken den Trend zur „Zersplitterung“ der
men, nicht weil die Produktivität schneller Beschäftigungsnormen und einer Zweigleisig-
als in Frankreich wächst, sondern wegen der keit der sozialen Sicherungssysteme. Letzt-
Stagnation der Löhne und der indirekten endlich manifestieren sich die Effekte dieser
Kosten (Sozialleistungskürzungen, Reform der Entwicklung in einer deutlichen Zunahme
Finanzierung der Sozialversicherung). der sozialen Ungleichheit in den Euro-Ländern
Zwar haben die Unterschiede in der insti- und der EU generell (Abbildung 6).
tutionellen Verfassung der nationalen Beschäf- Fazit: Die institutionelle Architektur der
tigungs- und sozialen Sicherungssysteme die Europäischen Wirtschafts- und Währungsuni-
von der EWU ausgehenden Impulse zur Kon- on – mit ihren Strafverfahren (Stabilitätspakt),
vergenz bislang noch stark gebremst. Dennoch der Harmonisierung (Acquis communautaire
macht es sich bemerkbar, dass die Mehrheit und Rechtsprechung), der Konkurrenz (über
der Mitgliedsstaaten der Währungsunion die den europäischen Binnenmarkt) und der „trans-
gemeinsame Tradition des sogenannten Bis- nationalen Kommunikation“ (insbesondere
marckschen Modells der Lohnversicherung mittels der OMK) – forciert die Unterminierung
teilen, im Rahmen dessen Sozialleistungen der nationalen Umverteilungssysteme – eine
überwiegend über lohnabhängige Beiträge Tendenz, die der ursprünglichen Idee des
(Lohnnebenkosten) finanziert werden. Daher Europäischen Sozialmodells, Konvergenz in
wurden in den meisten Euro-Ländern, um die
Abb. 4: Entwicklung der Lohnstückkosten in der Eurozone 1998-2005
(Arbeitskosten pro Kopf/Produktivität)
Quelle: Europäische Kommission: EMU after Five Years, European Economy, Special ReportEU-Sozialpolitik und die Debatte um das Europäische Sozialmodell 39
Abb. 5: Entwicklung der Lohnstückkosten in der Industrie in Deutschland und Frankreich
150,00
Arbeitskosten und
140,00 Produktivität in
FRANKREICH
130,00
120,00
110,00
Produktivität in DEU
100,00
Arbeitskosten DEU
90,00
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Quelle: Europäische Kommission: EMU after Five Years, European Economy, Special Report
Abb. 6: Entwicklung der Einkommensungleichheit
(Veränderungen um Gini-Koeffizient-Punkte)
Mid-1980s to Mid-1990s Mid-1990s to Mid-2000s Cumulative change (Mid-1980s to Mid-2000s)
- 0,08 - 0,04 0,00 0,04 0,08 - 0,08 - 0,04 0,00 0,04 0,08 - 0,08 - 0,04 0,00 0,04 0,08
AUT
BEL
CZE
DNK
FIN
FRA
DEU
ESP
GBR
GRC
HUN
IRL
ITA
LUX
NLD
PRT
SWE
CAN
JPN
USA40 Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs
Richtung höherer Niveaus des sozialen Aus- 69 Prozent3 auf mindestens 75 Prozent zu
gleichs zu befördern, entgegen läuft. steigern;
Die im Juni 2010 vom Europäischen Rat –– die Schulabbrecherquote von derzeit 15
beschlossene „Strategie für Beschäftigung und auf unter 10 Prozent zu senken und den
intelligentes, nachhaltiges und integratives Anteil der 30- bis 34-Jährigen mit einem
Wachstum – Europa 2020“ (Europäischer Rat Hochschulabschluss oder vergleichbarer
2010; Europäische Kommission 2010) lässt in Qualifikation von gegenwärtig 31 auf min-
dieser Hinsicht keine grundsätzlichen Kor- destens 41 Prozent zu erhöhen;
rekturabsichten erkennen. Das Dokument, –– soziale Integration durch die Verminde-
das als Konsequenz der globalen Finanz- und rung der Armut zu fördern, wobei die
Wirtschaftskrise vor allem eine Stärkung der konkrete Festlegung der Ziele den Mit-
wirtschaftspolitischen Koordination innerhalb gliedsstaaten freigestellt ist (Europäischer
der EU, die strengere Überwachung der Haus- Rat 2010: 12).
haltspolitiken der Mitgliedsstaaten sowie eine Doch schon die Erfahrungen der Lissabon-Stra-
abgestimmte Strategie für den Ausstieg aus tegie zeigen, dass die Annahme: „Ein höheres
den temporären staatlichen Maßnahmen zur Bildungsniveau erhöht […] die Beschäftigungs-
Krisenbekämpfung ankündigt, folgt in sozial- fähigkeit, und eine erhöhte Beschäftigungsquote
politischer Hinsicht der Logik der in weiten hilft, die Armut einzugrenzen“ (Europäische
Teilen gescheiterten Lissabon-Strategie aus Kommission 2010, 13) bestenfalls als unter-
dem Jahre 2000. „Europa 2020“ sieht vor: komplex zu bewerten ist und dass eine Politik
–– die durchschnittliche Beschäftigungsquote der Beschäftigungsförderung „um jeden Preis“
unter den 20- bis 64-Jährigen von derzeit in der Realität vor allem die Ausweitung des
Tabelle2: Beschäftigung und Armutsgefährdung in der EU-15, 2001-2008
Beschäftigungsquote* Armutsgefährdung** Armutsgefährdung
vor Sozialtransfers nach Sozialtransfers
2001 2008 Veränderung 2001 2008 2001 2008
Ø EU-15 64,1 67,3 +3,3 24,0 24,8 15,0 16,4
Spanien 57,8 64,3 +6,5 23,0 24,1 19,0 19,6
Griechenland 56,3 61,9 +5,6 23,0 23,3 20,0 20,1
Deutschland 65,8 70,7 +4,9 21,0 24,2 11,0 15,2
Italien 54,8 58,7 +3,9 22,0 23,4 19,0 18,7
Österreich 68,5 72,1 +3,6 22,0 24,5 12,0 12,4
Niederlande 74,1 77,2 +3,1 22,0 19,8 11,0 10,5
Finnland 68,1 71,1 +3,0 29,0 27,2 11,0 13,6
Belgien 59,9 62,4 +2,5 23,0 27,0 13,0 14,7
Frankreich 62,8 64,9 +2,1 26,0 23,1 13,0 13,4
Dänemark 76,2 78,1 +1,9 29,0 27,8 10,0 11,8
Irland 65,8 67,6 +1,8 30,0 34,0 21,0 15,4
Luxemburg 63,1 63,4 +0,3 23,0 23,6 12,0 13,4
Schweden 74,0 74,3 +0,3 17,0 28,5 9,0 12,2
Großbritannien 71,4 71,5 +0,1 28,0 29,0 18,0 18,8
Portugal 69,0 68,2 -0,8 24,0 24,9 20,0 18,5
Quelle:Eurostat
* AnteilderBeschäftigtenandererwerbsfähigenBevölkerungimAlterzwischen15und64Jahren;AngabeninProzentbzw.
ProzentpunktenfürdieVeränderung
** AnteilderPersonenmiteinemEinkommenvonwenigerals60ProzentdesjeweiligennationalenDurchschnittseinkom-
mensanderGesamtbevölkerung;AngabeninProzentEU-Sozialpolitik und die Debatte um das Europäische Sozialmodell 41
Niedriglohnsektors stimuliert. Wie Tabelle 2 denen die Problemlösungskapazität der EU
zu entnehmen ist, ist in den fünf Ländern der institutionell eng begrenzt ist und gleichzeitig
EU-15, die von 2001 bis 2008 den höchsten die der Mitgliedsstaaten sukzessive abnimmt
Anstieg der Beschäftigungsquote aufzuweisen (Scharpf 1999: 109). Der Anspruch, der im
hatten, im gleichen Zeitraum die Armuts- Diskurs über das ESM erhoben wird – wirt-
gefährdung (vor Sozialtransfers) gestiegen. schaftliche Dynamik und sozialen Fortschritt
Mit Ausnahme Italiens nahm dabei auch der systematisch zu verkoppeln – scheint daher
Bevölkerungsanteil zu, der trotz staatlicher bei aller gegenläufigen offiziellen EU-Rhetorik
Transferleistungen von Armut bedroht ist. (auch der ESM-Modernisierer) in den letzten
Gleichzeitig zeigt die Tabelle, dass auch in Län- beiden Jahrzehnten deutlich an Geltung ver-
dern mit hohen Beschäftigungsraten (über 70 loren zu haben, wie nicht zuletzt die Zunahme
Prozent im Jahr 2008) Armutsgefährdung nur der sozialen Ungleichheit und der Armutsge-
dort signifikant gemindert wird, wo der Staat fährdung zeigt.
vergleichsweise umfangreiche Sozialtransfers Die „alte“ Vorstellung, den Rückgang so-
organisiert. Genau diese Fähigkeit wird durch zialpolitischer Problemlösungskapazität der
die oben erläuterte institutionelle Verfassung Nationalstaaten durch eine substanzielle Kom-
der EU wie auch durch die neue Strategie petenzverlagerung auf die supranationale Ebene
„Europa 2020“ in Frage gestellt. zu kompensieren, scheint vorerst gescheitert.
Und die Erfolgaussichten der „neuen“ Strategie,
mittels unverbindlicher intergouvernementaler
Schlussbemerkungen Abstimmung im Rahmen der OMK die negati-
ven sozialpolitischen Effekte der Binnenmarkt-
Sicherlich wäre es verkürzt, die Entwicklung, regeln und des Wettbewerbsrechts wirksam zu
die die EU-Sozialpolitik in den letzten 15 Jah- neutralisieren und soziale Kohäsion innerhalb
ren genommen hat, als bloßen Ausdruck des und zwischen den Mitgliedsgesellschaften zu
Siegeszuges neoliberaler Ideologie zu deuten. gewährleisten, scheinen eher fraglich. Viel-
Wie wir gezeigt haben, sind im Bereich der mehr ist damit zu rechnen, dass Jürgen Neyers
supranationalen regulativen Sozialpolitik, d.h. Charakterisierung der EU als eines Gebildes,
der Setzung von EU-weiten Standards, in den das sich im sozialpolitischen Bereich durch
1990er Jahren durchaus erkennbare Fortschritte „organisierte Unverantwortlichkeit“ (Neyer
erzielt worden, deren Bedeutung namentlich für 2007: 43) auszeichnet, für absehbare Zeit seine
einige Beitrittsländer nicht unterschätzt werden Gültigkeit behalten wird. Die Formel vom ESM
sollte. Insofern lassen sich die Lissabon-Strategie droht damit, sich von einer identitätsstiften-
und „Europa 2020“ nicht nur als Strategien den europäischen Vision in eine bloße Fiktion
zur Überwindung der auf Dekommodifizie- bzw. eine Etikette für die Umorientierung
rung orientierten Wohlfahrtsregime, sondern der mitgliedsstaatlichen Sozialpolitiken von
auch als Versuch der Zurückweisung radikaler Welfare- zu Workfare-Politik (Peck 2001) zu
neoliberaler Positionen interpretieren. Zudem verwandeln.
kann man die OMK auch als einen Versuch Abschließend sollen noch einige Faktoren
interpretieren, im Bereich des Sozialschutzes, anführt werden, die der Entwicklung einer Euro-
in dem es der EU an gesetzgeberischer Kom- päischen Sozialpolitik, die dem ursprünglichen
petenz fehlt, gemeinschaftliches Handeln aber Anspruch eines spezifischen Europäischen
geboten bzw. wünschenswert ist, zumindest Sozialmodells im eingangs erläuterten Sinne
eine politische Strategie zu finden, die den gerecht werden könnte, entgegenstehen:
Trend zu einer race to the bottom bremst (vgl. Erstens, mit der fortschreitenden Ver-
Schulte 2004: 89). lagerung wichtiger Kompetenzen in den
Gleichwohl reichen diese Fortschritte Zuständigkeitsbereich der EU – namentlich
nicht annähernd, um das Grundproblem auch in der Außenhandels-, Wettbewerbs- und
nur im Ansatz zu bewältigen, dass nämlich Währungspolitik – gehört die Sozialpolitik
Sozialpolitik zu den Politikfeldern gehört, in zu den wenigen zentralen Politikfeldern, in42 Arnaud Lechevalier, Jan Wielgohs
denen die Regierungen der Mitgliedsstaaten effizient, positive Integrationspolitik dagegen
noch Gestaltungskompetenzen besitzen, die wenig attraktiv.
einen gehaltvollen programmatischen Partei- Viertens haben mit der Osterweiterung
enwettbewerb ermöglichen. Ungeachtet der das ökonomische Gefälle und die kulturel-
vorteilhaften Möglichkeit, die Schuld für die le Heterogenität innerhalb der EU massiv
Gründe gesellschaftlicher Unzufriedenheit zugenommen, was die länderübergreifende
der EU zuzuschreiben, würde ein weiterer Einigungsfähigkeit in diesem für die nationalen
sozialpolitischer Kompetenzabtritt den de- Legitimationszusammenhänge substanziellen
mokratischen Wettbewerb weiter entleeren Politikfeld zusätzlich beschränkt.
und die heute schon bestehenden Legitimati- Fünftens sind auch die Erwartungshaltungen
onsprobleme der nationalen politischen Eliten der EU-Bürger an eine supranationale europä-
weiter verschärfen. ische Sozialpolitik heterogen und ambivalent.
Zweitens bietet die traditionelle Vielfalt der Einerseits befürwortet insgesamt eine Mehrheit
national spezifischen Ausgestaltungen der eu- der EU-Bürger – wie Abbildung 7 zeigt – eine
ropäischen Sozialstaaten (vgl- Esping-Andersen aktivere sozialpolitische Rolle der EU, was
1990) dank deren institutioneller Trägheit zwar interventionistische Positionen und positive
einen gewissen Puffer gegen marktliberale Integrationspolitik durchaus legitimieren
Reformstrategien. Aber gleichzeitig erschwert würde. Andererseits deuten die Befunde dieser
sie auch eine länderübergreifende Einigung auf und anderer Meinungsumfragen (Dehousse
sozial progressive und Konvergenz fördernde 2008) auf eine tendenzielle Spaltung der öf-
supranationale Lösungen. fentlichen Meinung zwischen wie in den ein-
Drittens, auch wenn im Bereich der zelnen Gesellschaften hin: In den ökonomisch
Wirtschaftspolitik marktliberales Denkens leistungsstärkeren Ländern und unter den
in den letzten Jahren und namentlich im einkommensstärkeren Bevölkerungsgruppen
Zuge der Weltwirtschaftkrise von 2008/9 fällt die Zustimmung zu einer stärker harmoni-
an Attraktivität verloren zu haben scheint, sierenden Rolle der EU vergleichsweise gering
dominieren hinsichtlich der europäischen aus. Damit korrespondieren auch Analysen der
Sozialpolitik weiterhin Orientierungen auf re- Referenden über den EU-Verfassungsvertrag in
kommodifizierende Reformstrategien. Aus der Frankreich und den Niederlanden. Diejenigen,
Perspektive liberal orientierter nationalstaat- die gegen den Vertrag gestimmt haben, haben
licher wie EU-Eliten aber ist die gegenwärtige ein gemeinsames soziales Profil: Es waren über-
Konfiguration fast optimal: Der Wettbewerb wiegend Arbeiter, Menschen mit niedrigem
zwischen den nationalen Systemen scheint Bildungsniveau und Teile der Mittelschichten,
Abb. 7: Zustimmung der Bevölkerung zu einer Harmonisierung
der sozialen Sicherungssysteme in der EU (2006)
100
80
EU-25
60
40
20
0
H
GR
T
LV
CY
A
IE
UK
CZ
D
SK
EE
B
P
S
E
DK
NL
LT
F
SF
PL
L
SI
I
M
Quelle:
Quelle:Eurobarometer (2006a: 43)
Eurobarometer (2006a: 43)EU-Sozialpolitik und die Debatte um das Europäische Sozialmodell 43
die die EU vornehmlich als großen Markt wahr- (Hofbauer 2007). Statt dessen ist eher damit
nehmen und die marktliberale Konstruktion zu rechnen, dass Gruppen, deren EU-Kritik
der Union als Bedrohung empfinden (ebd.: bislang einen Aneignungsanspruch artikuliert,
6), oder die die Präkarisierung wachsender sukzessive in Richtung eines grundsätzlicheren
Bevölkerungsgruppen und den Abbau öffent- „Euro-Skeptizismus“ (siehe Beichelt in diesem
licher Dienstleistungen aus sozialethischen Heft) tendieren werden. Für die Legitimation
Gründen ablehnen. Aber es sind genau diese des europäischen Integrationsprojekts stellt
Gruppen, die vergleichsweise ungünstige Vo- sich damit eine Herausforderung, auf die die
raussetzungen haben, um ihre Interessen im politischen Eliten der EU wie die ihrer Mit-
demokratischen Wettbewerb zur Geltung zu gliedsstaaten bislang keine Antwort bieten.
bringen, und deren Unzufriedenheit daher ein
hohes Anomiepotenzial enthält.
Man kann die Debatte um die „soziale Anmerkungen
Dimension“ der EU und die darin artikulierte 1 VO (EWG) 1408/71 vom 14. Juni 1971; ergänzt durch
Kritik an der marktzentrierten Konstruktion der die Durchführungsverordnung (EWG) 574/72, die die
Union im Sinne der anfangs angesprochenen praktische Anwendung ersterer regelt. Die Verordnung
1408/71 zur Anwendung der Systeme der sozialen
Anregung von Beichelt als einen Prozess der Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie
Aneignung europäischer Integrationspolitik deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemein-
interpretieren. Aber es handelt sich dabei um schaft zu- und abwandern, stellt eine Art Sozialversi-
einen Prozess, in dem rivalisierende Aneig- cherungsabkommen zwischen den Mitgliedstaaten der
EU, dem Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) und
nungsansprüche geltend gemacht werden, der Schweiz dar, das die Systeme die sozialen Sicherung
insofern die Teilnehmer der Debatte kon- koordiniert. Um die Arbeitnehmerfreizügigkeit nicht
kurrierende soziale Gruppen und politische zu beschränken, sorgt die Verordnung dafür, dass
Arbeitnehmer und Selbstständige bei einer beruf-
Akteure sind, die den Anspruch erheben, die lichen Tätigkeit im Ausland sozial abgesichert sind,
EU so zu gestalten, dass sich damit ihre jeweils d.h., sie weiterhin ihren Krankenversicherungsschutz
eigenen Lebenschancen verbessern bzw. ihren genießen, ihre Rentenansprüche nicht einbüßen, und
je spezifischen Präferenzen Rechnung getragen auch im Fall der Arbeitslosigkeit abgesichert sind. Der
Geltungsbereich der Verordnung wurde im Laufe der
wird. Über die Verwirklichung so verstandener Jahre, nicht zuletzt aufgrund der Rechtsprechung
Aneignungsansprüche wird immer wieder neu des EuGH (siehe unten), sukzessive ausgeweitet. Er
im demokratischen Wettbewerb oder auch in erstreckt sich nunmehr auch auf Angestellte und
Selbstständige, die in anderem Mitgliedstaat einer
sozialen Kämpfen entschieden. Deren Ausgang Beschäftigung nachgehen bzw. eine solche suchen,
ist trotz der gegenwärtigen Hegemonie markt- sowie auf Rentner (mit Rentenansprüchen), Grenz-
liberalen Denkens offen und unterliegt nicht arbeiter und Studenten/Auszubildende (jeweils mit
zuletzt auch kontingenten Entwicklungen. Die Angehörigen).
2 „Mengenmäßige Einfuhrbeschränkungen sowie alle
obigen Ausführungen sollten jedoch deutlich Maßnahmen gleicher Wirkung sind zwischen den
gemacht haben, dass in diesem Wettbewerb Mitgliedstaaten verboten“.
wenig Chancengleichheit besteht, sondern dass 3 Für „Europa 2020“ werden neue Indikatoren entwickelt.
So wird in den Angaben von Eurostat die Beschäfti-
soziale Gruppen bzw. politische Akteure, die gungsquote künftig auf die 20- bis 64-Jährigen bezogen,
eine stärkere positive Integration im Interesse anstatt wie bisher auf die 15- bis 64- Jährigen.
der Verkopplung von ökonomischer Dynamik
und sozialem Ausgleich teils aufgrund ihrer
unzureichenden Organisationsfähigkeit, teils
Literatur
durch die institutionelle Architektur der EU Aust, Andreas/ Leitner, Sigrid/ Lessenich, Stephan, 2002:
systematisch benachteiligt sind. Dies beschränkt Konjunktur und Krise des Europäischen Sozialmodells.
die Aussichten für eine Umkehrung des seit Politische Vierteljahresschrift 43 (2), 272-301.
Baldwin, Peter, 2003: Der europäische Wohlfahrtsstaat.
dem Maastrichter Vertrag zunehmenden Konstruktionsversuche einer zeitgenössischen For-
Trends zur Polarisierung zwischen den in der schung. In: Stephan Lessenich/ Ilona Ostner (Hg.):
EU dominierenden Eliten und der öffentlichen Welten des Wohlfahrtskapitalismus. Frankfurt (Main):
Campus, 45-63.
Meinung sowie der Erosion des zuvor breiten Barbier, Jean-Claude, 2008 : La longue marche de l’Europe
gesellschaftlichen Integrationskonsenses sociale. Paris: Presse Universitaire de France.Sie können auch lesen
