Aktionsplan Resilienz und Demokratie - Wie Deutschland Angriffe auf Demokratie und Gesellschaft abwehren kann - DGAP Policy Brief
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Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik
BERICHT
Aktionsplan Resilienz und
Demokratie
Wie Deutschland Angriffe auf Demokratie
und Gesellschaft abwehren kann
Prof. Dr. Christian Calliess, LL.M. Eur.
Lehrstuhl für Öffentliches Recht und
Europarecht, Freie Universität Berlin68 September 2021
Aktionsplan Resilienz und Demokratie BERICHT
Seit mehreren Jahren stehen die westlichen Demokratien demokratischen Verfassungsstaat eine gemeinsame Ver-
in Europa ebenso wie in Amerika verstärkt unter „digita- antwortung von Politik und Gesellschaft, EU und Mitglied-
lem Beschuss“. Inländische und ausländische Akteure ver- staaten, Unternehmen und Verbrauchern, wobei kein Ak-
suchen mittels hybrider Methoden wie Cyberattacken die teur imstande ist, die Probleme allein zu lösen.
öffentliche Meinungsbildung zu ihren Gunsten zu beein-
flussen und die Institutionen zu schwächen, um der De- Der Themenkomplex Desinformation und Propaganda be-
mokratie nachhaltig Schaden zuzufügen. Vor allem die trifft zudem eine Grauzone der für die Demokratie un-
Presse gerät aufgrund der Online-Angebote großer digi- abdingbaren Informations- und Meinungsfreiheit. Zur
taler Anbieter immer mehr unter Druck und kann daher Vermeidung ungerechtfertigter Eingriffe in diese Frei-
ihrem klassischen Auftrag immer weniger gerecht werden. heitsrechte sowie des Vorwurfs staatlicher Zensur ist da-
Zugleich ist in einigen Teilen der Bevölkerung ein Vertrau- her ein differenziertes und abgestuftes Vorgehen erfor-
ensverlust in Bezug auf die traditionellen Medien und eine derlich. Gezielte staatliche Maßnahmen gegen einzelne
Zuwendung zu alternativen, onlinebasierten Medienan- Inhalte kommen daher – wenn überhaupt – nur als Ultima
geboten (zum Beispiel Facebook, YouTube, Influencer) zu Ratio in Betracht.
verzeichnen.
Inzwischen bezieht deutlich mehr als ein Drittel der Bür-
Die US-Präsidentschaftswahl 2016 und das Brexit-Refe- ger politische Informationen aus sozialen Netzwerken. Seit
rendum haben als Schlüsselereignisse der letzten Jahre die bekannt wurde, dass Drittstaaten oder von ihnen bezahl-
Verwundbarkeit demokratischer Gesellschaften gegen- te private Akteure diese Plattformen zielgerichtet nutzen,
über gezielten Desinformations- und Propagandakampa- um das Vertrauen der Bürger in die Demokratie durch Des-
gnen offengelegt. Die genannten Phänomene stellen sich information und Propaganda zu erschüttern, sind diese
dabei als Bedrohung für den Prozess der demokratischen Netzwerke allerdings zunehmend in den Fokus der Kritik
Willensbildung sowie für die Integrität von Wahlen und geraten.
Abstimmungen dar.
Die Zahl alternativer Online-Medien, über die gezielt
Die massive Welle an Falschinformationen und Verschwö- Falschinformationen und Propaganda oder zumindest
rungstheorien während der Corona-Pandemie hat gezeigt, stark ideologisch eingefärbte Inhalte verbreitet werden,
dass Krisenzeiten mit unsicherer Informationslage eben- wächst. Gesunkene Produktionskosten und verbesserte
falls bewusst ausgenutzt werden können, um Unsicher- technische Möglichkeiten lassen diese Formate professio-
heit in der Bevölkerung zu verbreiten, die gesellschaftliche nell erscheinen, wodurch es den Bürgern erschwert wird,
Spaltung voranzutreiben sowie das Vertrauen in staatli- sie von seriösen Nachrichten zu unterscheiden. Zugleich
che Maßnahmen zur Krisenbewältigung zu untergraben. ist die Medienkompetenz vieler Nutzer bislang eher gering.
Neben dem Schutzgut Demokratie sind somit auch die in- Hinzu kommen Nachrichtenangebote wie Russia Today
nere und äußere Sicherheit der Bundesrepublik betroffen. (RT) oder Sputnik, die von ausländischen Akteuren gesteu-
ert und ebenfalls als Mittel zur Verbreitung von Propagan-
Seit Jahren kommt es schließlich immer wieder zu Hacker- da eingesetzt werden.
angriffen auf staatliche Institutionen (insbesondere den
Deutschen Bundestag), die deren Funktions- und Hand-
lungsfähigkeit und damit die Demokratie selbst gefährden.
HERAUSFORDERUNGEN
Gelingt es nicht, zeitnah eine Antwort auf die neuen Be-
drohungen zu finden, droht die Demokratie irreversiblen
Schaden zu nehmen. Ziel der Bemühungen muss es sein, die
digitale und demokratische Resilienz innerhalb Deutsch-
lands und der EU zu stärken und die Gesellschaften Europas
gegen Angriffe aus dem In- und Ausland zu immunisieren.
Als besondere Herausforderung stellen sich die Komplexi-
tät und Vielschichtigkeit der neuen Bedrohungslandschaft
dar, die ein Zusammenwirken verschiedenster Akteure auf
mehreren Ebenen erfordert und eine Vielzahl möglicher
Handlungs- und Aktionsfelder eröffnet. Demokratie ist imSeptember 2021 69
BERICHT Aktionsplan Resilienz und Demokratie
Europäerinnen und Europäer kommen häufig mit schädlichen
oder illegalen Online-Praktiken in Berührung
EU-weit gaben befragte Internetnutzerinnen und Internetnutzerinnen
an, dass sie schädlichen illegalen Praktiken in der Online-Umgebung
ausgesetzt waren oder Zeugen davon geworden sind.
Desinformation 51 %
Spaltende Inhalte,
d. h. Inhalte, die geschaffen werden,
um die Gesellschaft in Bezug auf ein 45 %
bestimmtes Thema zu spalten
Inhalte, bei denen man nicht ohne
Weiteres feststellen kann, ob es
sich um politische Werbung handelt 37 %
oder nicht
Einschüchterung von Politikern
durch Drohungen oder 24 %
Hassbotschaften
Quelle: Special Eurobarometer 507, https://t1p.de/n4f29
Empfehlungen der Bürgerinnen und Bürger zu stärken sowie ein Infor-
mationsökosystem zu schaffen, in dem Desinformation
und Propaganda leichter als solche identifiziert werden
können.
Schaffung einer resilienten Öffentlichkeit
1. Presse und Rundfunk stärken
Weder Desinformation noch Propaganda oder poli-
tische Werbung sind gänzlich neue Phänomene des Vor dem Hintergrund einer für den Einzelnen nicht mehr
digitalen Zeitalters. Um den durch das Internet be- zu bewältigenden Fülle an Nachrichten, die heutzutage
dingten Veränderungen der Informationsvermittlung über das Internet verfügbar sind, sind Menschen mehr
und -wahrnehmung entgegenzuwirken, sollte in die denn je auf die Auswahl und Aufbereitung von Infor-
Schaffung und Aufrechterhaltung einer resilienten Öf- mationen durch die Institutionen der Presse und des
fentlichkeit investiert werden. Konkret sollte es darum Rundfunks angewiesen. Dabei kommt vor allem dem
gehen, den Zugang zu vertrauenswürdigen, gut recher- öffentlich-rechtlichen Rundfunk die Schlüsselrolle zu,
chierten Inhalten zu erleichtern, die Medienkompetenz die Grundversorgung der Bürger mit vertrauenswür-70 September 2021
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digen und faktengeprüften Inhalten zu gewährleisten. Damit das Vertrauen der Bürger in die Demokratie nicht
Um künftig die Versorgung mit qualitativ hochwertigen durch Desinformation und Propaganda erschüttert
Nachrichten sicherzustellen, bedarf es einer Stärkung wird, bedarf es einer Plattformregulierung, die neue
der freien Presse. Auch ein regulatorisches Eingreifen – der Rolle als Gatekeeper entsprechende – Verant-
mit dem Ziel, ein „level playing field“ zwischen Inter- wortlichkeiten schafft und die Plattformen insgesamt
netkonzernen und Medienanbietern zu schaffen, kann stärker in die Pflicht nimmt.
sinnvoll sein. Dies kann vor allem durch die Ausweitung
des neuen Medienstaatsvertrages auf die Betreiber von Die EU-Kommission hat mit ihrem Vorschlag für ein Ge-
sozialen Netzwerken geschehen, die auf diese Weise setz über digitale Dienste (DSA) einen ersten wichtigen
vergleichbare Verantwortlichkeiten und Pflichten hin- Schritt in Richtung einer solchen Regulierung unter-
sichtlich der Berichterstattung übernehmen müssen. nommen, deren Ziel es ist – ähnlich wie bei der Daten-
schutz-Grundverordnung – Standards für die sozialen
Anders als in der rein privat ausgestalteten US-Me- Medien und die Datenerhebung durch Plattformen zu
dienlandschaft, deren Polarisierung einen erheblichen setzen. Darüber hinaus hat die EU angekündigt, Ge-
Beitrag zur gesellschaftlichen Spaltung der Vereinig- setzgebungsvorhaben zur Regulierung der künstlichen
ten Staaten leistet, existiert in Deutschland mit dem Intelligenz sowie zur Transparenz gesponserter politi-
öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine Institution, de- scher Inhalte im Internet auf den Weg zu bringen. Die
ren Handeln auf gesellschaftliche Integration angelegt künftige Bundesregierung sollte sich an diesen Vorha-
ist. In Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ben – vermittelt über den Rat der EU – aktiv beteiligen
kommt dessen Verpflichtung auf die Grundsätze der und mit eigenen Initiativen einbringen.
Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung
eine besondere Bedeutung zu. Diesem Auftrag kann der • Ein Kernanliegen sollte die Herstellung von mehr
öffentlich-rechtliche Rundfunk langfristig jedoch nur Transparenz im Online-Kontext bilden. Die Öffent-
durch eine strikte Beachtung seiner politischen Neutra- lichkeit soll wissen können, wer der Auftraggeber
lität gerecht werden. einer Anzeige ist und mit wem oder was die Bür-
ger über soziale Medien agieren. Es sollte erkenn-
• Vor dem Hintergrund einer sich stark wandelnden bar sein, was ein Bot ist und was nicht, und ob eine
Medienlandschaft muss über eine Neuausrichtung „Nachricht“ aufgrund einer Interaktion mit dem Bot
des verfassungsrechtlichen Auftrags des Rund- nicht mehr „real“ ist.
funks zur medialen Grundversorgung der Bürger
nachgedacht werden, wobei künftig ein noch stär- • Ferner sollte bei Nachrichten mit politischem Inhalt
kerer Fokus auf der Bereitstellung faktengeprüfter für die Nutzer ersichtlich sein, ob es sich um bezahlte
Inhalte liegen sollte. Werbung oder journalistische Inhalte handelt.
• In Ergänzung des deutschen öffentlich-rechtlichen • Ebenso sollte die Verantwortung von Plattformen
Rundfunks sollte zudem über einen Europäischen hinsichtlich des Einsatzes von Algorithmen vergrö-
Öffentlichen Rundfunk nachgedacht werden, der die ßert und die Kriterien der algorithmischen Nach-
Politiken der EU und die Entscheidungsprozesse in richtenauswahl und -präsentation transparenter
Brüssel, Straßburg und Luxemburg transparenter gemacht werden.
und verständlicher macht.
• Auch die bislang selbstverständliche Anonymität
• Ferner könnte eine nicht-staatliche Rating-Agentur im Internet wird zunehmend zu einer Herausforde-
geschaffen werden, die ausgerichtet an Kriterien wie rung. Je mehr sich der Cyberraum zu einer zweiten
etwa der „Faktentreue der Berichterstattung“ eine (virtuellen) Lebenswelt der Menschen entwickelt,
Bewertung der Medienangebote vornimmt. Eine desto mehr sollte über Möglichkeiten nachgedacht
solche Agentur müsste freilich staatsfern und un- werden, Identitätsfeststellungen analog der klas-
abhängig ausgestaltet sein und der Kontrolle durch sischen (realen) Lebenswelt zu ermöglichen. Vor-
Gerichte unterliegen, um den Eindruck eines „Wahr- stellbar wäre, dass anonyme „Cyber-Identitäten“
heitsministeriums“ zu vermeiden. (vermittelt über Internet-Avatare) in der analogen
Lebenswelt zugeordnet werden können und auf die-
2. Plattformregulierung sem Wege unter bestimmten Voraussetzungen für
ihr Handeln zur Verantwortung gezogen werden
Große Online-Plattformen spielen als Gatekeeper heu- können.
te eine zentrale Rolle bei der Informationsvermittlung.September 2021 71
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3. Öffentlichkeitsarbeit Bedrohungen antizipieren, frühzeitig
erkennen und reagieren
Obgleich die Bundesregierung nicht direkt in den Pro-
zess der öffentlichen Meinungsbildung eingreifen darf, Ein wichtiger Schlüssel zur Abwehr der neuen Bedro-
ist es ihr unbenommen, Informations- und Öffentlich- hungen besteht darin, sie frühzeitig zu erkennen, um
keitsarbeit zu betreiben und die Bevölkerung über das dann rechtzeitig auf sie reagieren zu können. Die bis-
Regierungshandeln zu informieren. Die Bundesregie- herige Erfahrung mit Desinformationskampagnen und
rung sollte in Zukunft verstärkt die Möglichkeiten und Cyberattacken hat gezeigt, dass ein beachtlicher Teil
die Reichweite der sozialen Netzwerke nutzen, um die dieser Angriffe orchestriert und anlassbezogen erfolgt
Bürger mit vertrauenswürdigen Inhalten zu versorgen. und daher unter Umständen antizipiert werden kann.
Als Vorbild kann die Kampagne „Zusammen gegen
Corona“ des Bundesgesundheitsministeriums auf In- • Kurzfristig sollten Detektions- und Frühwarnsyste-
stagram dienen, in der mittels kurzer, einfach verständ- me geschaffen werden, die eine frühzeitige Erken-
licher Videoclips über die neuesten Erkenntnisse in der nung und Abwehr solcher Angriffe erlauben. Die
Pandemiebekämpfung sowie die Empfehlungen des RKI Lagezentren der zuständigen Sicherheitsbehörden
informiert wird. Auf Gegenpropaganda im eigentlichen könnten mit speziell geschulten Mitarbeitern ver-
Sinne sollte jedoch verzichtetet werden, da Gegendar- stärkt werden.
stellungen aus psychologischer Sicht den Effekt haben
können, Menschen erst recht in ihren Vorstellungen zu • Mit dem nationalen Cyberabwehrzentrum besteht
bestärken. bereits eine Kooperationsplattform der zuständigen
Sicherheitsbehörden zur Identifikation und Abwehr
4. Medienkompetenz stärken von Cyberangriffen. Deren bislang auf Cyberangriffe
im engeren Sinne (IT-Systeme) beschränktes Port-
Zwar nimmt die Nutzung sozialer Medien immer mehr folio könnte um den Aspekt der Desinformationsbe-
zu, die Medien- und Technikkompetenz vieler Nutzer kämpfung erweitert werden.
ist bislang jedoch gering ausgeprägt. So weiß etwa die
Hälfte der Europäer nicht, was ein Algorithmus ist, ge- • Es könnte ebenfalls erwogen werden, eine der EU-
schweige denn wie er funktioniert oder welchen Einfluss East StratCom vergleichbare Struktur in Deutsch-
Algorithmen auf die Auswahl und Darstellung von In- land zu schaffen, die ausschließlich mit der
formationen haben. Mittelfristig muss es darum gehen, Aufdeckung und Bekämpfung ausländischer Des-
die Medienkompetenz der Bürger, insbesondere der Ju- information und Propaganda befasst wäre.
gend im Rahmen der Schulbildung, zu erhöhen und sie
für die Mechanismen und Gefahren von Desinformation • Auf europäischer Ebene könnte die EU-Agentur für
und Propaganda im Internet zu sensibilisieren. Netz-und Informationssicherheit (ENISA) sodann
ein Forum bilden, um den Austausch von Erfahrun-
Hier könnte erneut die Idee einer unabhängigen Ra- gen mit politischem Hacking und Desinformation im
ting-Agentur fruchtbar gemacht werden. Denkbar wä- Kontext von Wahlen und Krisensituationen zwischen
re ein Zertifizierungsverfahren, durch das sich Anbieter der EU und ihren Mitgliedstaaten zu erleichtern und
von Online-Nachrichten die Einhaltung und Beach- zu koordinieren. Auf dem Erfahrungsaustausch ba-
tung journalistischer Standards nach dem Pressekodex sierend könnten Leitlinien und Regelbücher für den
bestätigen lassen könnten. Wie bereits bei Online- Umgang mit diesen Herausforderungen formuliert
Shops üblich, wären Betreiber von Online-Nachrich- werden. Die Bundesregierung sollte auf eine enge
tendiensten nach erfolgter Prüfung durch die Agentur Einbindung der deutschen Sicherheitsbehörden in
berechtigt, eine Art Gütesiegel auf ihrer Homepage zu solche kooperativen Strukturen hinwirken.
platzieren.
• Als Konsequenz aus den Erfahrungen der Corona-
Wenn es um Cybersicherheit geht, gehört das „mensch- Pandemie sollte der Themenkomplex Desinforma-
liche Element“ nachweisbar zu den größten Sicherheits- tion und Propaganda in Zukunft fester Bestandteil
risiken. So wurde der bisher größte Cyberangriff auf den deutscher Krisenreaktionspolitik werden.
Bundestag im Jahr 2015 erst durch das unbedachte Öff-
nen von Phishing E-Mails ermöglicht. Dem Ausbau der • Es zeichnet sich bereits jetzt ab, dass sich Desinfor-
Medienkompetenz der Bürgerinnen und Bürger kommt mationskampagnen und Cyberattacken zu einem
daher auch in diesem Bereich erhebliche Bedeutung zu. dauerhaften Problem entwickeln, zu dessen Lö-
sung es fester Strukturen bedarf, die einen engen72 September 2021
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Austausch zwischen Politik, Sicherheitsbehörden, • Zur wissenschaftlichen Erschließung des Phäno-
Wissenschaft und Wirtschaft ermöglichen. Es ist mens Desinformation sind Forscher auf Daten ange-
notwendig, die Bekämpfung hybrider Bedrohun- wiesen, die einen genauen Einblick in die Dynamiken
gen weiter zu institutionalisieren. Insbesondere die der Verbreitung von Falschnachrichten in sozialen
Arbeit des nationalen Cybersicherheitsrats sowie Netzwerken liefern können. Zurzeit besteht jedoch
der daran angeschlossenen Arbeitsgruppen sollten ein Informationsgefälle zugunsten der großen On-
auf jeden Fall fortgesetzt und vertieft werden. line-Plattformen, die über die relevanten Daten
verfügen, sich jedoch häufig weigern, diese der Wis-
• Um künftigen Cyberangriffen auf staatliche Institu- senschaft zu Forschungszwecken zugänglich zu
tionen besser vorzubeugen und deren jederzeitige machen. Im Zuge der anstehenden Plattformregu-
Handlungsfähigkeit sicherzustellen, sollte in die IT- lierung auf EU-Ebene sollte daher auch über eine
Sicherheit kritischer Infrastrukturen, insbesondere Verpflichtung der Online-Anbieter nachgedacht
der Verfassungsorgane von Bund und Ländern, in- werden, Wissenschaftlern datenschutzkonformen
vestiert werden. Zugriff auf diese Daten zu gewähren.
Forschung fördern Transatlantische Wirtschafts- und
Wertegemeinschaft
Neue hybride Bedrohungen wie Desinformation und Cy-
berattacken weisen die Besonderheit auf, dass sie maß- • Als Mitgliedstaat ist Deutschland Teil des euro-
geblich von der verstärkenden Wirkung bestimmter päischen Staaten- und Verfassungsverbundes der
Technologien (Algorithmen, Malicious Social Bots, etc.) EU. Deutsches Handeln darf daher nicht isoliert,
profitieren oder sogar deren Produkt sind (KI-gene- sondern muss stets im Verbund, also kooperativ-
rierte Deepfakes). Die Bekämpfung dieser Phänomene arbeitsteilig gedacht werden. Dies gilt insbesondere
setzt daher ein genaues Verständnis ihrer Funktions- bei Herausforderungen wie den hier relevanten hyb-
weise sowie der technologischen Zusammenhänge riden Bedrohungen, die alle Mitgliedstaaten und die
voraus. Hinzu kommt, dass aufgrund des rasanten tech- EU gleichermaßen betreffen und ein geschlossenes
nologischen Fortschritts jederzeit neue Bedrohungen Vorgehen erfordern. Die Bundesregierung sollte auf
entstehen können und die Gegenmaßnahmen deshalb die Definition einer gemeinsamen Strategie von EU
kontinuierlich angepasst werden müssen. Staatliche und Mitgliedstaaten hinwirken.
Stellen sind darauf angewiesen, stets ein aktuelles Bild
der Bedrohungslandschaft zu haben. • Zugleich sollten sich Deutschland und die EU auf
der anderen Seite des Atlantiks (USA, Kanada) und
• Um mit künftigen Entwicklungen im Bereich Des- in anderen Teilen der Welt (insbesondere der EU-
information Schritt halten zu können, sollte die Nachbarschaft sowie Australien und Neuseeland)
Bundesregierung weiterhin interdisziplinäre For- nach Partnern umsehen, die sich den Bemühungen
schungsprojekte fördern. Mit dem vom BMBF um die Sicherung der Demokratie und der Stärkung
unterstützen Projekt DORIAN (Desinformation auf- der digitalen Resilienz anschließen wollen. Ein ge-
decken und bekämpfen) existiert bereits eine viel- meinsames Forum zum Austausch von Praktiken
versprechende interdisziplinäre Plattform, die als und neuen Anliegen könnte als Teil einer „Transat-
Ausgangspunkt für weitere Arbeiten dienen kann. lantischen Wirtschafts- und Wertegemeinschaft
(TWW)“ bei der OECD, der NATO oder einer neuen
• Mit größter Aufmerksamkeit sollten dabei neue und „Allianz für digitale Demokratie“ verankert werden.
noch gefährlicherer Formen von Desinformation,
insbesondere die sogenannten Deepfakes, in den
Blick genommen werden. Dabei handelt es sich um
Fotos oder Videos, die mittels KI derart manipuliert
werden können, dass sie nicht mehr ohne Weiteres
als „Fakes“ zu identifizieren sind. Experten befürch-
ten, dass der absehbare großflächige Einsatz von
Deepfakes in naher Zukunft das ohnehin schon an-
geschlagene Vertrauen der Öffentlichkeit in Politik
und Medien weiter erodieren lassen könnte. Umso
wichtiger ist es daher, die Regulierung des Einsatzes
von künstlicher Intelligenz voranzutreiben.September 2021 73
BERICHT Aktionsplan Resilienz und Demokratie
ERGEBNIS
Verschiedene Schlüsselereignisse der letzten Jahre haben
die Verwundbarkeit westlicher Gesellschaften gegenüber
Desinformation, Propaganda und gezielter Wahlbeeinflus-
sung offengelegt und Handlungsbedarf erkennen lassen.
Angesichts dieser neuartigen Bedrohungen für die Demo-
kratie ist die deutsche Politik aufgerufen, aktiv Maßnah-
men zu ihrem Schutz zu ergreifen und ihre demokrati-
sche und digitale Resilienz zu stärken. Insoweit erfordert
die Komplexität der neuen Bedrohungslandschaft ein ge-
schlossenes Vorgehen der demokratischen Verfassungs-
staaten Europas unter Einbeziehung von Unternehmen
und Akteuren der Zivilgesellschaft sowie der Partner jen-
seits des Atlantiks. In diesem Rahmen sollte sich Deutsch-
land im Verbund mit der EU für die Entwicklung einer ge-
meinsamen Strategie einsetzen, die auf den Leitprinzipien
der Transparenz, Glaubwürdigkeit, Medienkompetenz und
geteilten Verantwortung basiert.September 2021
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die Meinung der Autorinnen und Autoren
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