Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich - Auszug aus dem Protokoll des ...

Auszug aus dem Protokoll
des Regierungsrates des Kantons Zürich
Sitzung vom 2. Februar 2022

173. Teilrevision des Umweltschutzgesetzes, Schweizer Kreislauf-
wirtschaft stärken (Vernehmlassung)
Mit Schreiben vom 2. November 2021 eröffnete die Kommission für Um-
welt, Raumplanung und Energie des Nationalrates (UREK-NR) die Ver-
nehmlassung zur Teilrevision des Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober
1983 (USG, SR 814.01).
   Die UREK-NR reichte 2020 die parlamentarische Initiative 20.433
«Schweizer Kreislaufwirtschaft stärken» ein; sie fasst die Anliegen zahl-
reicher Vorstösse zu verwandten Themen in einem kohärenten Gesetzes-
entwurf zusammen.
   Mit Änderungen im USG sowie wenigen Anpassungen im Bundesge-
setz über das öffentliche Beschaffungswesen (SR 172.056.1), im Mehr-
wertsteuergesetz (SR 641.20) und im Energiegesetz (SR 730.0) will die
Kommission die Rahmenbedingungen und Rechtsgrundlagen schaffen,
um die Kreislaufwirtschaft in der Schweiz zu stärken, die Umweltbelas-
tungen zu senken sowie die Leistungsfähigkeit und Versorgungssicher-
heit der Schweizer Wirtschaft zu erhöhen. Ziel ist ein wirksames Paket
zur vermehrten Ressourcenschonung, indem die vorgeschlagenen Mass-
nahmen einen ganzheitlichen Ansatz verfolgen und dabei nicht nur die
Abfallverwertung, sondern den gesamten Produktions- und Konsum-
zyklus berücksichtigen.
   Die Vernehmlassungsvorlage schafft wichtige Grundlagen für die Stär-
kung einer modernen, umwelt- und ressourcenschonenden sowie wett-
bewerbsfähigen Kreislaufwirtschaft. Der schonende Umgang mit Roh-
stoffen, Materialien und Gütern sowie die Schliessung von Stoffkreisläu-
fen tragen zur Schonung von Deponievolumen bei und leisten einen Bei-
trag zu den Klimazielen der Schweiz.

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Auf Antrag der Baudirektion
beschliesst der Regierungsrat:
   I. Schreiben an die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Ener-
gie des Nationalrates, 3003 Bern (Zustelladresse: Bundesamt für Umwelt,
3003 Bern; Zustellung auch als Word- und PDF-Version an wirtschaft@
bafu.admin.ch):
  Wir danken Ihnen für die Gelegenheit zur Stellungnahme zum Vor-
entwurf vom 11. Oktober 2021 über die Teilrevision des Umweltschutz-
gesetzes (USG, SR 814.01) im Rahmen der parlamentarischen Initiative
«Schweizer Kreislaufwirtschaft stärken» der Kommission für Umwelt,
Raumplanung und Energie des Nationalrates und äussern uns wie folgt:

  Allgemeines
   Die vorgeschlagene Teilrevision des USG schafft wichtige Grundlagen
zur Umsetzung von Massnahmen für eine wirksame Ressourcenscho-
nung. Eine moderne Kreislaufwirtschaft umfasst die Förderung von Re-
cyclingprodukten, eine entsprechend angepasste Produktgestaltung, opti-
mierte Produktionsprozesse, eine effiziente Ressourcennutzung und die
Schaffung von innovationsfördernden Rahmenbedingungen für die Wirt-
schaft. Wir begrüssen diesen Ansatz und die dargelegte Stossrichtung.
Beides passt sehr gut zu den im Kanton Zürich laufenden Arbeiten im
Zusammenhang mit dem Gegenvorschlag des Regierungsrates zur kan-
tonalen «Kreislauf-Initiative» und zur Kreislaufwirtschaft generell.
   Eine Kreislaufwirtschaft muss sowohl ökologisch als auch wirtschaft-
lich sein. Der Staat soll die Rahmenbedingungen – insbesondere mit einem
Blick auf die Förderung von Innovationen – setzen und dabei eine aus-
gewogene Regulierungsdichte finden. Somit stehen Massnahmen im Vor-
dergrund, bei denen Kosten und Nutzen in einem guten Verhältnis ste-
hen. Die Vernehmlassungsvorlage nimmt dieses Grundanliegen weit-
gehend auf, benötigt in einzelnen Punkten aber noch Präzisierungen.

  Allgemeine Bemerkungen und Anträge zum Vorentwurf
   Antrag: Die finanziellen und personellen Auswirkungen auf die Kan-
tone und Gemeinden und die indirekten Auswirkungen auf die Steuer-
einnahmen seien besser zu beziffern.
   Begründung: Dem erläuternden Bericht zufolge sollen der Ausbau der
Recyclinginfrastruktur und die Entsorgungsprozesse über vorgezogene
Entsorgungsgebühren oder Recyclingbeiträge finanziert werden, weshalb
mit keiner ausserordentlichen Zusatzbelastung der Verwaltungsbudgets
zu rechnen sei. In den Bereichen Littering und Entsorgung von Abfällen
seien Kosteneinsparungen zu erwarten. Allerdings werden die adminis-
trativen Kosten und indirekten Auswirkungen ausser Acht gelassen.

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  Antrag: Die Regulierungsfolgenabschätzung sei im Hinblick auf die
Folgen für die einzelnen Branchen zu präzisieren.
  Begründung: Die Ausführungen im Bericht (Ziff. 4.4) sind zu knapp.
Es ist zu wenig ersichtlich, welche konkreten Auswirkungen die neuen
Regelungen auf einzelne Unternehmen haben könnten.

  Anmerkungen und Anträge zu einzelnen Bestimmungen
  Den im Folgenden nicht aufgeführten Artikeln aus dem Vorentwurf
zur Teilrevision des USG stimmen wir ohne weitere Anmerkungen oder
Anträge zu.
   Art. 10h Abs. 1 VE-USG
   Wir unterstützen, dass die Schonung von natürlichen Ressourcen
und die Stärkung der Kreislaufwirtschaft neu als Grundsatz im USG
verankert werden. Es ist richtig und wichtig, dass bei den Bestrebungen,
die Umweltbelastung zu vermeiden, auch die im Ausland verursachten
Umweltbelastungen berücksichtigt werden müssen. Ansonsten würde es
zu Ungleichbehandlungen zwischen den Wirtschaftstätigkeiten im In-
land und denjenigen im Ausland kommen.
  Art. 10h Abs. 2 VE-USG
  Wir unterstützen den Minderheitsantrag, wonach der Bund Plattfor-
men zwar unterstützen, aber nicht selbst betreiben sollte.
   Art. 30a VE-USG
   Zwei Minderheitsanträge möchten Produkte, die für eine einmalige
und kurzfristige Verwendung bestimmt sind, einer Kostenpflicht unter-
stellen. Darauf sei zu verzichten, obwohl die Möglichkeit einer Unter-
stellung zur Kostenpflicht allenfalls ein Instrument zur Verminderung
solcher Produkte sein könnte. Wir sehen darin allerdings keinen kon-
kreten Mehrnutzen, da solche Produkte bereits mit den heutigen Rege-
lungen verboten werden können, was einen ausreichenden Mehrnutzen
für die Umwelt bringt.
   Art. 30b Abs. 2 Bst. c VE-USG
   Antrag: Folgende Präzisierung sei vorzunehmen: «c. unverkaufte Pro-
dukte zu entpacken und Inhalt und Verpackungsmaterialien getrennt
zu sammeln, ausgenommen sind kompostierbare Verpackungen.»
   Begründung: Die Präzisierung verdeutlicht die Forderung nach der
Trennung der Materialien. Der Austrag von Kompost- oder Vergärungs-
produkten ist der Pfad, von dem am meisten Fremdstoffe auf Landwirt-
schaftsflächen gelangen. Solange die Aufbereitungstechnik nicht in der
Lage ist, Fremdstoffe aus Kompost- und Vergärungsprodukten zu entfer-
nen, muss zu Beginn der Verwertung Inhalt und Verpackungsmaterial
getrennt werden. In diesem Sinne wäre gar zu prüfen, ob dies nicht auch

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für kompostierbare Verpackungen gelten sollte. In der Praxis zeigt sich,
dass die biologische Abbaubarkeit von Verpackungen, die als «biologisch
abbaubar» ausgelobt werden, sehr unterschiedlich ausfallen kann, sogar
in industriellen Vergärungs- oder Kompostieranlagen.
   Art. 30d Abs. 2 Bst. b VE-USG
   Antrag: Bst. b sei mit Bauabfällen allgemein sowie mit Bauabfällen aus
dem Rück- und Umbau zu ergänzen: «verwertbare Anteile von Bauabfäl-
len aus dem Rück- und Umbau sowie aus unverschmutztem Aushub- und
Ausbruchmaterial das zur Ablagerung auf Deponien bestimmt ist vor
der Ablagerung auf Deponien oder auf Materialentnahmestellen;»
   Begründung: Der Geltungsbereich sollte sämtlichen, nicht nur un-
verschmutzten Aushub sowie Bauabfälle aus dem Rück- und Umbau er-
fassen. Sonst fehlen wichtige Bauabfall-Fraktionen, die ein grosses Poten-
zial für die stoffliche Verwertung haben. Unverschmutzter Aushub wird
vorrangig auf Materialentnahmestellen (Kiesgruben, Steinbrüche) ab-
gelagert und nicht auf Deponien.
   Art. 30d Abs. 2 Bst. d VE-USG
   Antrag: Anstatt des Begriffs «kompostierbare Abfälle» sei «biogene
Abfälle» zu verwenden.
   Begründung: Im Erläuterungsbericht heisst es: «Unter kompostierba-
ren Abfällen werden biogene Abfälle verstanden, die sich für eine stoff-
liche Verwertung durch Kompostierung oder Vergärung eignen.» Ein-
facher und klarer ist es, direkt den Begriff «biogene Abfälle» zu verwen-
den. Dieser Begriff wird schon heute in Art. 14 der Abfallverordnung
(SR 814.600) verwendet.
   Art. 30d Abs. 3 VE-USG
   Antrag: Dieser Absatz sei zu präzisieren oder wegzulassen.
   Begründung: Der Grundsatz der stofflichen Verwertung vor thermi-
scher Verwertung und vor Deponierung kommt aus Abs. 1 genügend klar
zum Tragen.
   Art. 31b Abs. 4 VE-USG
   Antrag: Die Bestimmung sei wie folgt zu ergänzen «[…] dürfen frei-
willig durch private Anbieter gesammelt werden, sofern sie stofflich ver-
wertet werden und dies in der kantonalen Abfallplanung vorgesehen ist.
[…]»; alternativ sei die Einführung einer Konzession auf kantonaler
oder Bundesstufe zu prüfen.
   Begründung: Die Entsorgung der Siedlungsabfälle liegt in der Ver-
antwortung der Kantone (Art. 31b USG). Gemäss Gesetzesentwurf sol-
len neu private Anbieterinnen und Anbieter Separatsammlungen für Sied-
lungsabfälle ohne Konzession durchführen können. Die vorgesehene

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Konzessionsbefreiung für private Wertstoffsammlungen schränkt den
Einflussbereich und die Organisationsautonomie der Kantone ein und
kann eine zuverlässige Abfallplanung verunmöglichen. Die Kantone er-
mitteln mit der Abfallplanung nach Art. 31 USG ihren Bedarf an Abfall-
anlagen, vermeiden Überkapazitäten und legen die Standorte der Abfall-
anlagen fest. Da Separatsammlungen von Glas, Papier, Karton, Metal-
len, Grünabfällen und Textilien, für die heute besondere Bestimmungen
bestehen, gemäss dem Bericht zum Vorentwurf nicht betroffen sind, kön-
nen wir einer Teilliberalisierung zustimmen. Solche freiwilligen Samm-
lungen von Siedlungsabfällen müssen jedoch in der kantonalen Abfall-
planung vorgesehen sein, damit keine Über- oder Unterkapazitäten bei
den Abfallanlagen und den kommunalen Infrastrukturen entstehen. An-
dernfalls könnte dies zu kostspieligen Vorhalteleistungen oder zu einer
Gefährdung der Entsorgungssicherheit führen. Zudem hat der Bundes-
rat hohe Anforderungen an die stoffliche Verwertung zu definieren.
   Als Alternative zu den vorgeschlagenen Änderungen auf Gesetzes-
oder Verordnungsebene ist zu prüfen, ob die Kantone oder der Bund eine
Konzession für solche Sammlungen erteilen könnten. Dies hätte ver-
schiedene Vorteile. Private hätten im Vergleich zu heute nur wenige oder
nur einen Ansprechpartner. Im Rahmen der Konzessionserteilung könn-
ten massgeschneiderte Anforderungen an die stoffliche Verwertung de-
finiert und die kantonale Abfallplanung berücksichtigt werden.
  Art. 31b Abs. 5 VE-USG
  Die Schaffung einer Gesetzesgrundlage für ein Verbot von Littering
wird ausdrücklich begrüsst. Betreffend den damit zusammenhängenden
Art. 61 Abs. 4 VE-USG erachten wir es für sinnvoller, Littering mit einer
bundesrechtlichen Ordnungsbusse ahnden zu können (entsprechender
Antrag mit Begründung siehe nachfolgend).
   Art. 32abis ff. VE-USG
   Es ist zu begrüssen, dass auch ausländische Online-Versandhandels-
unternehmen, welche Produkte in der Schweiz in den Verkehr bringen,
eine vorgezogene Entsorgungsgebühr wie inländische Anbieterinnen
und Anbieter entrichten müssen und dadurch für sie gleiche Rahmen-
bedingungen gelten sollen. Allerdings ist fraglich, ob die Schweiz aus-
ländische Anbieterinnen und Anbieter zu einer Abgabe verpflichten kann.
Zudem stellt sich die Frage der Kompatibilität der vorgeschlagenen Mass-
nahmen mit internationalen Verträgen. Gegebenenfalls ist auf die An-
passung zu verzichten.

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   Art. 35i VE-USG
   Wir unterstützen die Einführung der Bestimmungen und damit ver-
bundene Anforderungen zur ressourcenschonenden Gestaltung von
Produkten und Verpackungen, namentlich bezüglich Lebensdauer, Re-
parierbarkeit und Verwertbarkeit. Die Gestaltung ist massgebend für
die Umweltauswirkungen von Produkten und Verpackungen und kann
von den Konsumentinnen und Konsumenten kaum beeinflusst werden.
Die EU will mit der neuen Ökodesign-Richtlinie einen funktionierenden
Markt für Recyclingmaterialien entwickeln, dies insbesondere über die
Festlegung von Normen und Beschränkungen von besorgniserregenden
Stoffen. Dieser Artikel beugt demnach Handelshemmnissen sowie Wett-
bewerbsverzerrungen beim grenzüberschreitenden Warenverkehr vor.
   Art. 35j VE-USG
   Antrag: Die Bestimmung sei um Anforderungen an die Bauweise zu
ergänzen.
   Begründung: Die Bauwirtschaft ist der Wirtschaftszweig mit dem
grössten Rohstoffbedarf und produziert den grössten Teil des Abfalls.
Weit entwickelte, innovative Ansätze zeigen, dass es technisch möglich
ist, deutlich ressourcenschonender zu bauen. Die heutigen marktwirt-
schaftlichen und regulativen Rahmenbedingungen verunmöglichen aller-
dings den Marktdurchbruch dieser Innovationen. Wir unterstützen da-
her, dass der Bundesrat die Möglichkeit erhält, Anforderungen an ein
ressourcenschonendes Bauen zu stellen. Die Verwendung von umwelt-
schonenden sowie rückgewonnenen Baustoffen, die leichte Trennbarkeit
von verwendeten Bauteilen oder die Wiederverwendung von Bauteilen
haben das Potenzial, den Rohstoffbedarf und die Umweltbelastung von
Gebäuden erheblich zu senken. Recyclingbaustoffe tragen ausserdem zur
Schonung des knappen Deponieraums bei. Der Aspekt der Bauweise –
also wie und in welchen Mengen Material verbaut wird – wird im Vor-
entwurf nicht ausdrücklich erwähnt. Dies ist aber ein weiterer zentraler
Punkt, wenn es um Ressourcenschonung und Verringerung der Um-
weltbelastungen beim Bauen geht. Gestützt auf diese Bestimmungen
wird es Sache des Bundesrates sein, die Ausführungsbestimmungen so
zu gestalten, dass Innovationen zum Durchbruch verholfen und Über-
regulierungen vermieden werden.
   Art. 49 Abs. 1 VE-USG
   Antrag: Der Absatz sei wie folgt zu ergänzen: «Der Bund und die
Kantone können die Aus- und Weiterbildung […].»
   Begründung: Die Kantone sollen auch die Förderungsmöglichkeiten
für Bildungsangebote erhalten.

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   Art. 61 Abs. 4 VE-USG
   Antrag: Littering soll mit einer bundesrechtlichen Ordnungsbusse ge-
ahndet werden können.
   Begründung: Der Sachverhalt dürfte in der Regel sehr einfach und
ordnungsbussentauglich sein. Der Aufwand für die Polizei wäre unter
Berücksichtigung des Unmittelbarkeitsprinzips geringer. Entsprechende
Widerhandlungen, die nicht unmittelbar festgestellt würden, wären dann
ohnehin im Rahmen eines ordentlichen Strafverfahrens zu behandeln.
Das Verschulden ist nicht allzu hoch zu gewichten, weshalb eine Ord-
nungsbusse im Bereich zwischen Fr. 100 und Fr. 300 als genügend erach-
tet wird.
   Art. 23 Abs. 2 Ziff. 12 Mehrwertsteuergesetz
   Antrag: Die Ziffer sei wegzulassen.
   Begründung: Eine Lenkung über die Mehrwertsteuer ist ungeeignet
und schwer umsetzbar. Es gibt viele Baustoffe, die nur bestimmte Anteile
an rückgewonnenen Materialien enthalten. Überdies leidet die Mehr-
wertsteuer schon heute an einer Unmenge von Steuerbefreiungen, was zu
Verzerrungen und grossen administrativen Kosten führt. Die Zahl der
Steuerbefreiungen sollte deshalb nicht noch weiter vergrössert werden.

  Weitere zu prüfende Aspekte
   Eine Lenkungsabgabe auf die Ablagerung von Bauabfällen sowie Aus-
hub- und Ausbruchmaterial in Deponien und Materialentnahmestellen
(Kiesgruben, Steinbrüche) wäre ein wirksames Mittel, um die Verwer-
tungsquote zu erhöhen und den wertvollen, raren Raum zur Deponie-
rung solcher Abfälle zu schonen. Dies ist in der vorliegenden USG-Re-
vision nicht vorgesehen. Im Sinne einer Gesamtbetrachtung ist zu prü-
fen, ob dieses Instrument bereits mit der vorgesehenen Revision berück-
sichtigt werden könnte.
   Es ist ausserdem zu prüfen, wie die Verwertung des mineralischen An-
teils der Kehrichtschlacke ermöglicht werden kann. Mit einer entsprechen-
den Aufbereitung der Schlacke könnte Deponieraum geschont werden.

  II. Mitteilung an die Geschäftsleitung des Kantonsrates, die Mitglieder
des Regierungsrates sowie an die Baudirektion.

                                                Vor dem Regierungsrat
                                                Die Staatsschreiberin:

                                                Kathrin Arioli