Der Niedergang der Goldenen Aktien - Wie der Europäische Gerichtshof die Unternehmens-kontrolle liberalisiert
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Der Niedergang der Goldenen Aktien
Wie der Europäische Gerichtshof die Unternehmens-
kontrolle liberalisiert BENJAMIN WERNER
Die Vereinheitlichung der Unternehmenskontrollsysteme in der Europäischen Union ist bis heute
an den gegensätzlichen Interessen der Mitgliedstaaten gescheitert. In seiner Rechtsprechung zu
den „Goldenen Aktien“ hat der Europäische Gerichtshof inzwischen allerdings damit begonnen,
eigenständig marktliberale Vorgaben zur Regulierung der Unternehmenskontrolle durchzusetzen.
Benjamin Werner erklärt, warum dieser politisch brisante Integrationsfortschritt gegen den Willen
der Mitgliedstaaten möglich war.
Der Begriff der Unternehmenskontrolle oder Corporate Governance bezeichnet jene
gesetzlichen Regeln, die die formalen Machtverhältnisse in einem Unternehmen bestim
men. Sie legen fest, wer darüber entscheiden darf, welche Ziele ein Unternehmen auf
welche Weise verfolgt. Die Ausgestaltung dieser Regeln ist von erheblicher politischer
Bedeutung, da sie die Funktionsweise der zentralen Organisationen der Wirtschaft maß
geblich bestimmen und damit Einfluss auf Beschäftigung und Wohlstand haben. Die
Unternehmenskontrolle ist also ein wichtiges Instrument, mit dem ein Land seine Wirt
schaft reguliert.
In den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (EU) haben sich historisch ganz
unter
schiedliche Systeme der Unternehmenskontrolle herausgebildet. So dominiert
in Großbritannien etwa die Vorstellung, ein Unternehmen habe hauptsächlich den
Der Niedergang der Goldenen Aktien 31
In den 2000er-Jahren begann der EuGH, Goldene Aktien zu Verstößen gegen die europäische Kapi
talverkehrsfreiheit zu erklären. Damit unterlief er Lösungen der EU-Länder, die diesen weiterhin eine
eigenständige Gestaltung ihrer Unternehmenskontrollsysteme garantierte.
Interessen seiner Eigentümer zu folgen, was sich
insbesondere in den weitreichenden Rechten für Die Regeln zur Unternehmens
Aktionäre ausdrückt. Demgegenüber herrscht in kontrolle sind zentrale Regu-
den meisten kontinentaleuropäischen Ländern
lierungsinstrumente für die
wie Deutschland, Frankreich oder Schweden ein
Verständnis vor, wonach auch die Interessen wei nationale Wirtschaft.
terer Akteure bei der Unternehmensführung zu
berücksichtigen sind. Hierzu zählen vor allem die Belange der Arbeitnehmer, aber auch die
Interessen anderer „Stakeholder“, etwa die der kreditgebenden Banken oder die des Staates.
Diese Unterschiede haben bislang alle politischen Bemühungen vereitelt, einheitliche
Vorgaben für diesen Politikbereich im europäischen Recht zu verankern. Zwar hat es seit
Beginn des Integrationsprozesses immer wieder Versuche gegeben, sich auf gemeinsame
Standards der Unternehmenskontrolle zu einigen, ein Konsens darüber konnte aber nie
erzielt werden. Zu groß waren die Widerstände der Mitgliedstaaten gegen das Abweichen
oder gar Aufgeben zentraler Merkmale ihrer Unternehmenskontrollsysteme. Wenn über
haupt europäische Regelungen auf diesem Gebiet verabschiedet werden konnten, dann
berührten sie entweder keine wesentlichen Fragen oder aber blieben in den entscheiden
den Punkten unverbindlich.
Statt ihre Kompetenzen im Bereich der Unternehmenskontrolle aufzugeben, setzen die
Länder auf autonomieschonende Lösungen, die ihnen auch weiterhin die eigenständige
Gestaltung ihrer Unternehmenskontrollsysteme garantierte. In seiner Rechtsprechung
zu sogenannten Goldenen Aktien hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) inzwischen
jedoch damit begonnen, diese Autonomie einzuschränken.
32 Aus der Forschung
Die Urteile des Europäischen Gerichtshofs
zu Goldenen Aktien in den Jahren 2000 bis 2007 Abb. 1
Jahr Mitgliedstaat Unternehmen Sektor Urteilstenor
ENI, Telecom Energie,
2000 Italien Italia, STET Kommunikation verboten
2002 Portugal verschiedene verschiedene verboten
2002 Frankreich Elf-Aquitaine Energie verboten
2002 Belgien SNTC, Distrigaz Energie erlaubt
2003 Spanien verschiedene verschiedene verboten
2003 Großbritannien BAA Luftwesen verboten
2005 Italien verschiedene Energie verboten
2006 Niederlande KPN, TPG Kommunikation verboten
2007 Deutschland Volkswagen Automobil verboten
Die Rechtsprechung des EuGH zu Goldenen Aktien –
ein Integrationsfortschritt …
Goldene Aktien sind Sonderrechte, die dem Staat wesentliche Kontrollbefugnisse in
einzelnen Unternehmen garantieren. In den 1990er-Jahren griffen viele Mitgliedstaaten
der EU auf dieses Instrument zurück, typischerweise um weiterhin Einfluss auf die
Eigentümerstruktur oder zentrale Unternehmensentscheidungen ihrer privatisierten
Staatsbetriebe auszuüben. In den 2000er-Jahren begann der EuGH jedoch, Goldene Aktien
zu Verstößen gegen die europäische Kapitalverkehrsfreiheit zu erklären (Abb. 1). Dies
betraf auch das 1960 erlassene deutsche VW-Gesetz, das Gesetz über die Überführung der
Anteilsrechte an der Volkswagenwerk Gesellschaft mbH in die private Hand. Dieses Gesetz
räumt dem Land Niedersachsen ein Vetorecht in allen wichtigen Entscheidungen ein.
Zugleich festigte der Gerichtshof im Zuge dieser Rechtsprechung eine bemerkenswert weit
reichende Interpretation der Kapitalverkehrsfreiheit: Alle nationalen Bestimmungen, die den
Erwerb von Aktien potenziell weniger attraktiv machen könnten, sind fortan als Beschränkung
des freien Kapitalverkehrs zu werten und bedürfen der Rechtfertigung durch zwingende
Gründe des Allgemeininteresses. Als attraktivitätsmindernd stufte der EuGH insbeson
dere solche Regelungen ein, die die Kontrollbefugnisse von Aktionären im Unternehmen
beschneiden. Hierdurch könnten, so die Richter, Anleger von einer Unternehmensbeteiligung
abgehalten werden. Rechtsexperten haben darauf hingewiesen, dass sich auf Grundlage die
ser Rechtsprechung zukünftig noch viele weitere nationale Regelungen, die in irgendeiner
Weise die Kontrollrechte von Aktionären beschneiden, als europarechtswidrig einstufen
Der Niedergang der Goldenen Aktien 33ließen. Prominentestes Beispiel des davon betroffenen nationalen Rechts könnten demnach
etwa all jene Vorgaben sein, die – wie die deutsche Aufsichtsratsmitbestimmung – den
Arbeitnehmern Einfluss auf die Unternehmensverwaltung einräumen.
Mit seiner Rechtsprechung zu Goldenen Aktien
verankerte der EuGH folglich spezi fische Vor Goldene Aktien widersprechen
ga
ben, die die Mitgliedstaaten in Zukunft bei der Interpretation der Kapital
der Ausgestaltung ihrer Unternehmens kontroll
verkehrsfreiheit durch den EuGH.
systeme zu berücksichtigen haben. Er begrenzte
das Recht der Mitgliedstaaten, die Macht der
Eigentümer in den Unternehmen auf nationaler Ebene einzuschränken. Damit hatte
der EuGH erreicht, was politisch bislang weder gewollt noch durchsetzbar war: eine
Integrationsvertiefung im Bereich der Unternehmenskontrolle auf marktliberalem Nenner.
… und seine Determinanten
Angesichts der politischen Bedeutung der Unternehmenskontrolle und des Umstands,
dass die Mitgliedstaaten hier vehement ihre nationale Gestaltungshoheit verteidigt haben,
stellt sich die Frage, weshalb der EuGH in der Lage war, solch eine Integrationsvertiefung
herbeizuführen. Warum ließen sich die Mitgliedstaaten das gefallen?
Der wohl wichtigste Grund hierfür ist, dass durch den EuGH eigenmächtig herbeige
führte Integrationsfortschritte kaum korrigiert werden können. Denn die institutionellen
Hürden hierfür sind nur schwer zu überwinden. Geht es um europäische Richtlinien,
bedarf die Korrektur einer entsprechenden Initiative der Europäischen Kommission, die
wiederum von einer qualifizierten Mehrheit im Ministerrat sowie einer absoluten Mehr
heit im Europäischen Parlament unterstützt werden muss. Bei Urteilen, die – wie im Fall
der Goldenen Aktien – Vertragsbestimmungen betreffen, sind die Hürden sogar noch
höher, da ein korrigierender Eingriff hier nur durch eine Vertragsänderung erfolgen
kann. Diese muss einstimmig von allen Regierungen angenommen und zudem in allen
Mitgliedstaaten per Parlamentsbeschluss, in einigen Fällen sogar per Volksabstimmung,
ratifiziert werden. Solange also auch nur ein Mitgliedstaat ein pro-integratives Urteil als
nützlich betrachtet, sinken die Chancen auf eine Korrektur der Rechtsprechung.
Diese geringen Aussichten auf Erfolg dürften
sicher
lich erheblich dazu beigetragen haben, Integrationsfortschritte, die der
dass die Mitgliedstaaten die Rechtsprechung zu EuGH eigenmächtig herbeiführt,
Goldenen Aktien bislang nicht korrigiert haben.
können kaum korrigiert werden.
In Anbetracht der politischen Bedeutung der
Unternehmenskontrolle wäre allerdings zu erwar
ten, dass sie zumindest versuchen würden, diese hohen Hürden zu nehmen. Doch inter
essanterweise haben die Mitgliedstaaten diese Option bislang nicht einmal in Erwägung
gezogen. Die vom EuGH erzielte Integrationsvertiefung muss also auf weiteren Faktoren
beruhen; dazu gehören:
34 Aus der ForschungUnsicherheit. Der EuGH entwickelte seine weitreichende Interpretation der Kapital verkehrsfreiheit nicht auf einen Schlag, sondern erst nach und nach. Dieses schleichend- kumulative Vorgehen des EuGH erschwerte es den Mitgliedstaaten, nach einem einzelnen Urteil das genaue Ausmaß ihres Autonomieverlustes einzuschätzen. Für die Mitgliedstaaten war immer nur klar, was ein Urteil für den konkret betroffenen Sachverhalt bedeutete. Welche weiteren Konsequenzen sich aus diesem Urteil ergeben könnten, blieb dagegen ungewiss. So ließ sich etwa nach den ersten Urteilen zu Goldenen Aktien nicht eindeutig feststellen, ob davon auch das deutsche VW-Gesetz betroffen sein könnte. Und bis heute ist unklar, wie sich diese Rechtsprechung auf Unternehmenskontrollregelungen jenseits der Goldenen Aktien auswirken wird. Zugeständnisse. Der EuGH machte den Mitgliedstaaten spezielle Konzessionen. Ein Bei spiel hierfür ist das Urteil gegen Belgien – der einzige Fall, in dem der EuGH eine Goldene Aktie nicht verbot. Die Richter begründeten diese Entscheidung mit dem Argument, dass zwar auch die belgische Regelung gegen den freien Kapitalverkehr verstoße, es hier aber eine Reihe von zulässigen Gründen gebe, die diesen Verstoß rechtfertigten. Damit hielt der EuGH seine Beschneidung der mitgliedstaatlichen Autonomie im Bereich der Unternehmenskontrolle im Grundsatz aufrecht. Zugleich signalisierte er den Mitgliedstaaten aber, dass es durchaus noch Möglichkeiten gibt, nationale Interessen zu verteidigen. Kreative Urteilsbefolgung. Den Mitgliedstaaten verblieb nach ihrer Verurteilung noch Spielraum, um ihre unmittelbar betroffenen Interessen zu wahren. Beispielhaft hierfür ist etwa der VW-Gesetz-Fall: Nach dem Urteil schaffte Deutschland das Gesetz nämlich nicht einfach ab, sondern passte es lediglich schonend an. Dadurch gelang es, wesentliche Elemente der bisherigen Kontrollstruktur im Volkswagen-Konzern zu erhalten. Dass die Mitgliedstaaten gegen die integrationsvertiefende Rechtsprechung des EuGH nicht vehementer Widerstand leisteten, ist also nicht allein den geringen Erfolgsaussichten politi scher Korrekturversuche geschuldet. Sie schritten vielmehr deshalb nicht ein, weil aus ihrer Sicht der Schaden nicht groß genug beziehungsweise kontrollierbar erschien. Damit bleibt die vom EuGH geschaffene Rechtsprechung aber in Kraft und die Bedrohung für alle natio nalen Bestimmungen, die die Entfaltung des Aktionärswillens beschränken, bestehen. Integration gewonnen – Akzeptanz verloren? Der hier geschilderte Vorgang zeigt: Der Fortgang der europäischen Integration wird nicht allein durch politische Übereinkünfte mit parlamentarischer Beteiligung bestimmt. Auch der EuGH ist ein wichtiger „Motor der Integration“. Diese Form der Integration ist allerdings nicht unproblematisch. Werden nämlich Integrationsfortschritte, die zudem mit bedeutenden, nicht konsensfähigen Grundsatzentscheidungen einhergehen, in politisch sensiblen Politikfeldern wie der Unternehmenskontrolle vom EuGH eigenmächtig durch gesetzt, dann könnte dies als undemokratisch und illegitim betrachtet werden. Es besteht daher die Gefahr, dass der EuGH mit seinem integrationspolitischen Aktivismus Europa- Kritikern weitere Argumente liefert. Der Niedergang der Goldenen Aktien 35
BENJAMIN WERNER
Benjamin Werner ist seit 2008 wissenschaftlicher Mitarbeiter am MPIfG. Er studier-
te Politikwissenschaft, Wirtschaftswissenschaften, Rechtswissenschaft, Soziologie
und Sozialpsychologie in Frankfurt und Lyon und wurde 2012 an der Universität
zu Köln promoviert.
Forschungsinteressen: Staatstheorie; politische Ökonomie; Liberalisierungspolitik;
europäische Integration.
Zum Weiterlesen GERNER-BEUERLE, C.: Shareholders Between SCHARPF, F. W.: Legitimität im europäischen
the Market and the State: The VW Law and Mehrebenensystem. Leviathan 37, 244–280
Other Interventions in the Market Economy. (2009).
Common Market Law Review 49, 97–144
(2012).
GRUNDMANN, S. & MÖSLEIN, F.: Die Gol
dene Aktie: Staatskontrollrechte in Europa
recht und wirtschaftspolitischer Bewertung.
Zeitschrift für Unternehmens- und
Gesellschaftsrecht 32, 317–366 (2003).
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