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SCHRIFTENREIHE
ENERGIESYSTEME DER ZUKUNFT
September 2014
Analyse
Rechtliche Rahmenbedingungen für
die Reform der Förderung erneuerbarer
Energien in Deutschland
Rüdiger Wolfrum (Hrsg.)
„Energiesysteme der Zukunft“ ist ein Projekt von:
Nationale Akademie der Wissenschaften Leopoldina
acatech – Deutsche Akademie der Technikwissenschaften
Union der deutschen Akademien der WissenschaftenImpressum Herausgeber em. Prof. Dr. Rüdiger Wolfrum Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg Im Neuenheimer Feld 535 69120 Heidelberg E-Mail: sekrewol@mpil.de Autoren Prof. Dr. Ulrich Büdenbender Prof. Dr. Klaus Ferdinand Gärditz Prof. Dr. Wolfgang Löwer Technische Universität Dresden Universität Bonn Universität Bonn Prof. Dr. Markus Ludwigs Prof. Dr. Marian Paschke Prof. Dr. Peter-Tobias Stoll Julius-Maximilians-Universität Würzburg Universität Hamburg Universität Göttingen em. Prof. Dr. Rüdiger Wolfrum Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht, Heidelberg Reihenherausgeber acatech – Deutsche Akademie der Technikwissenschaften e. V. (Federführung) Residenz München, Hofgartenstraße 2, 80539 München | www.acatech.de Deutsche Akademie der Naturforscher Leopoldina e. V. – Nationale Akademie der Wissenschaften – Jägerberg 1 , 06108 Halle (Saale) | www.leopoldina.org Union der deutschen Akademien der Wissenschaften e. V. Geschwister-Scholl-Straße 2, 55131 Mainz | www.akademienunion.de Redaktion/Koordination Philipp Großkurth, Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung Gestaltung und Satz unicommunication.de, Berlin Stand: Februar 2014 Dieses Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, der Entnahme von Abbildungen, der Wiedergabe auf fotomechanischem oder ähnlichem Wege und der Speicherung in Datenverarbeitungsanlagen bleiben - auch bei nur auszugsweiser Verwendung - vorbehalten. Das Akademienprojekt Das Akademienprojekt „Energiesysteme der Zukunft“ erarbeitet Stellungnahmen und Analysen zur Gestaltung der Energiewende. Stellungnahmen enthalten Handlungsoptionen für die Transformation des Energiesystems und wer- den nach externer Begutachtung vom Kuratorium des Akademienprojekts verabschiedet. Analysen sind Ergebnisbe- richte von Arbeitsgruppen. Die inhaltliche Verantwortung für Analysen liegt bei den Autoren. Sofern eine Analyse Bewertungen enthält, geben diese die persönliche Meinung der Autoren wieder.
Rechtliche Rahmenbedingungen für die Reform der Förderung erneuerbarer Energien in Deutschland Rüdiger Wolfrum (Hrsg.) Schriftenreihe Energiesysteme der Zukunft
4 Inhaltsverzeichnis
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis����������������������������������������������������������������������������� 6
Vorbemerkung������������������������������������������������������������������������������������������ 7
1. Wettbewerbsrechtliche Aspekte�������������������������������������������������������������� 8
1.1. Das Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (EEG)�������������������������������������� 8
1.2. Europäisches Recht zur Förderung erneuerbarer Energien������������������������������������� 9
1.3. Rechtspflicht zu europaweitem Wettbewerb��������������������������������������������������������� 11
2. Beihilferechtliche Rahmenbedingungen������������������������������������������������ 12
2.1. Bindung des EEG an das unionale Beihilferecht����������������������������������������������������� 12
2.2. Generelle beihilferechtliche Bewertung des EEG-Fördersystems�������������������������� 15
2.2.1. Beihilfeverbotstatbestand des Art. 107 Abs. 1 AEUV��������������������������������� 15
2.2.2. Ausnahmetatbestand des Art. 107 Abs. 3 AEUV���������������������������������������� 17
2.2.3. Bedeutung der Leitlinien und Bewertung des Änderungsprozesses���������� 18
2.3. Zulässigkeit der Sonderregeln für die stromintensive Wirtschaft�������������������������� 20
2.4. Zeitliche Perspektive der EEG-Reform aus beihilferechtlicher Sicht����������������������� 22
3. Vertrauensschutz für Altanlagen������������������������������������������������������������ 25
3.1. Vertrauenstatbestand�������������������������������������������������������������������������������������������� 25
3.2. Grenzen des Vertrauensschutzes�������������������������������������������������������������������������� 26Inhaltsverzeichnis 5
4. Die internationale Dimension����������������������������������������������������������������� 30
4.1. Vorgaben des Subventionsrechts der WTO������������������������������������������������������������ 30
4.2. Investitionsschutzrecht������������������������������������������������������������������������������������������ 32
4.3. Schutz bestehender Investition������������������������������������������������������������������������������ 32
4.4. Grundsatz der fairen und gerechten Behandlung�������������������������������������������������� 33
4.5. Schutz zukünftiger Investitionen���������������������������������������������������������������������������� 33
Fazit�������������������������������������������������������������������������������������������������������� 34
Addendum���������������������������������������������������������������������������������������������� 35
Literaturverzeichnis�������������������������������������������������������������������������������� 36
Zitierte Gesetze, Richtlinien und Entscheidungen���������������������������������� 37
Über das Akademienprojekt������������������������������������������������������������������� 396 Abkürzungsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
a.a.O. am angegebenen Ort
ABl. Amtsblatt
Abs. Absatz
AEUV Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union
Art. Artikel
BGBl. Bundesgesetzblatt
BIT Bilateral Investment Treaty, bilaterale Übereinkommen zum Schutz von
ausländischen Investitionen
BNetzA Bundesnetzagentur
BVerfG Bundesverfassungsgericht
BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz
DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt
EC European Commission, Europäische Kommission
ECHVertr Vertrag über die Energiecharta
EE Erneuerbare Energien
EEG Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (Erneuerbare-Energien-Gesetz)
EuG Gericht der Europäischen Union
EuGH Gerichtshof
EuR Europarecht (Zeitschrift)
EUV Vertrag über die Europäische Union
GATS General Agreement on Trade in Services, Allgemeines Abkommen über den
Handel mit Dienstleistungen
GATT General Agreement on Tariffs and Trade, Allgemeines Zoll- und Handelsabkommen
GG Grundgesetz
ICTSD International Centre for Trade and Sustainable Development
KEF Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten
lit. littera, Buchstabe
Rn. Randnummer
Rs. Rechtssache
S.A. Société Anonyme (Frankreich), etwa vergleichbar mit der deutschen
Aktiengesellschaft (AG)
SCM Agreement on Subsidies and Countervailing Duties, SCM-Übereinkommen,
Übereinkommen über Subventionen und Ausgleichszölle
Slg. Sammlung
StromNEV Stromnetzentgeltverordnung
VwVfG Verwaltungsverfahrensgesetz
WTO World Trade Organisation, WelthandelsorganisationVorbemerkung 7 Vorbemerkung Das Energiesystem der Bundesrepublik hat sich im letzten Jahrzehnt nachhaltig ge- wandelt. Die Förderung der erneuerbaren Energien (EE) wurde maßgeblich durch das Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (EEG) und seine Vorgänger gestaltet. Das EEG schaffte die wirtschaftlichen Voraussetzungen für einen beschleunigten Aus- bau, wobei die Förderung durch ein Umlagesystem von den Endverbrauchern getra- gen wurde. Diese Grundidee wurde auch von anderen Staaten aufgegriffen. Neben dem fortschreitenden Ausbau der erneuerbaren Energien hatte das EEG noch weitere Auswirkungen. Die Kosten der Förderung erhöhten sich ebenso. Im Strom- sektor kam es zu massiven strukturellen Veränderungen. Gleichzeitig blieb eine Ver- ringerung der Treibhausgasemissionen bislang aus. Die Rahmenbedingungen für die Förderung erneuerbarer Energien haben sich deut- lich geändert. Gegenüber der Ausgangslage bei Einführung des EEG müssen neuere Entscheidungen des Europäischen Gerichtshofes (EuGH) beachtet werden – die uni- onsrechtliche Kompetenzlage hat sich verändert. Darüber hinaus ändern sich derzeit die Richtlinien der Europäischen Kommission. Beides zusammen genommen bedeu- tet, dass die Förderung der erneuerbaren Energien in Deutschland europarechtskon- form reformiert werden muss.1 Diese Analyse erklärt die rechtlichen Rahmenbedingungen, die der Gesetzgeber bei einer Reform zu beachten hat. Diese lassen sich in Fragen des europäischen Wettbe- werbsrechts (Kapitel 1), des Beihilferechts (Kapitel 2), des Vertrauensschutzes (Kapi- tel 3) und des internationalen Investitionsrechts (Kapitel 4) unterscheiden. Das Papier nimmt keine abschließende Bewertung von Reformoptionen vor. Es soll vielmehr aufgezeigt werden, welche Hürden bei einer Reform zu überwinden sind. Die wichtigsten Ergebnisse werden anschließend in einem Fazit zusammengefasst. 1 Diese Analyse wurde im Januar 2014 verfasst und im März 2014 aktualisiert. Die Ergebnisse wurden im Rahmen des Akademienprojekts „Energiesysteme der Zukunft“ vorgestellt und diskutiert.
8 Wettbewerbsrechtliche Aspekte
1. Wettbewerbsrechtliche Aspekte
1.1 Das Gesetz für den Vorrang innerdeutschen Stromerzeugung, son-
Erneuerbarer Energien (EEG) dern auch in Bezug auf Stromimporte aus
den EU-Nachbarstaaten. Im Falle ausge-
Das geltende Gesetz für den Vorrang Er- schöpfter Netzkapazität tritt somit sogar
neuerbarer Energien (EEG) bewirkt einen die Stromeinspeisung aus Kraftwerken
umfassenden Dirigismus im Bereich der unter Einsatz regenerativer Energien in
Stromerzeugung unter weitestgehendem der EU zurück. Konventionelle Kraftwer-
Ausschluss des Wettbewerbs. Elektrizität ke im Inland wie in der EU werden durch
aus erneuerbaren Energien ist seitens der den Vorrang erneuerbarer Energien in
Netzbetreiber vorrangig, das heißt sie ist eine Reserveposition gedrängt – mit allen
vor allen Arten konventioneller Stromer- daraus resultierenden wirtschaftlichen
zeugung abzunehmen, zu übertragen und Konsequenzen.
zu verteilen (§ 8 Abs. 1 S. 1 EEG). Dies gilt
für alle regenerativen Energien gleicher-
§ 16 Abs. 1 S. 1 Gesetz für den Vorrang
maßen, ohne dass diese untereinander
Erneuerbarer Energien (EEG)
im Wettbewerb stünden. Übersteigt die
Elektrizitätserzeugung aus erneuerbaren Netzbetreiber müssen Anlagenbetreiberinnen
Energien die Aufnahmemöglichkeit der und Anlagenbetreibern Strom aus Anlagen, die
Netze, entscheidet sich die Frage, welche ausschließlich erneuerbare Energien oder Gru-
bengas einsetzen, mindestens nach Maßgabe
erneuerbaren Energien den Vorzug erhal-
der §§ 18 bis 33 vergüten.
ten, nicht unter ökonomischen Aspekten.
Maßgeblich ist vielmehr die Regelbarkeit
der Stromaufnahme im Netz, was zur § 18 Abs. 1 Gesetz für den Vorrang
Konsequenz hat, dass leichter regelbare Erneuerbarer Energien (EEG)
Energien (zum Beispiel Windstrom an
Die Höhe der Vergütung für Strom, der in Ab-
Land) zugunsten schwieriger regelbarer
hängigkeit von der Bemessungsleistung oder
Energien (zum Beispiel Photovoltaik) der installierten Leistung der Anlage vergütet
vom Netz genommen werden. wird, bestimmt sich
1. bei den §§ 23 bis 28 jeweils anteilig nach
§ 8 Abs. 1 S. 1 Gesetz für den Vorrang der Bemessungsleistung der Anlage und
Erneuerbarer Energien (EEG) 2. bei dem § 32 jeweils anteilig nach der instal-
lierten Leistung der Anlage
Netzbetreiber sind vorbehaltlich des § 11 ver- im Verhältnis zu dem jeweils anzuwendenden
pflichtet, den gesamten angebotenen Strom Schwellenwert.
aus Erneuerbaren Energien und aus Grubengas
unverzüglich vorrangig abzunehmen, zu über-
tragen und zu verteilen.
Die wirtschaftliche Subvention der
erneuerbaren Energien erfolgt durch diffe-
Das Gesamtsystem des EEG ist renzierte, an den unterschiedlichen Kosten
rein national ausgerichtet und entfaltet der einzelnen Energieformen ausgerich-
die beschriebenen Wirkungen nicht nur tete Vergütungssätze (§§ 16 ff. EEG), die
gegenüber konventionellen Formen der nach dem Umlagesystem der §§ 34 ff. EEGWettbewerbsrechtliche Aspekte 9
bis hin zu den Endverbrauchern verteilt eiterentwicklung des EEG.2 Nicht nur
W
werden können. Dies gilt im Ergebnis die zukünftige Ausgestaltung, sondern
auch im Falle der Direktvermarktung nach auch die geltende Fassung des EEG unter-
§§ 33a ff. EEG. liegt dem Erfordernis der Vereinbarkeit
mit Europarecht.
Das kurz zusammengefasste För-
derkonzept des EEG wirft die Frage der
Europarechtskonformität auf. Völlig zu 1.2 Europäisches Recht zur Förde-
Recht betonen der Koalitionsvertrag rung erneuerbarer Energien
vom 27.11.2013 zur Begründung der gro-
ßen Koalition zwischen CDU/CSU und Auf europäischer Ebene verfolgt die Richtli-
SPD sowie das vom Bundeskabinett am nie 2009/28/EG vom 23.04.2009 die För-
22.01.2014 beschlossene Eckpunktepa- derung erneuerbarer Energien. Art 3 Abs. 1
pier zur Reform des EEG das Erforder- schreibt als Ausbauziel bis zum Jahr 2020
nis der Europarechtskonformität für die vor, mindestens 20 Prozent des Bruttoend-
energieverbrauchs der Gemeinschaft durch
erneuerbare Energien zu decken. Daraus
EU-Richtlinie 2009/28/EG Art. 3 Abs. 1
wird zugleich deutlich, dass die Richtlinie
Jeder Mitgliedstaat sorgt dafür, dass sein ge- sich nicht auf den Elektrizitätssektor be-
mäß den Artikeln 5 bis 11 berechneter Anteil schränkt. Die Kompetenz zur Ausgestaltung
von Energie aus erneuerbaren Quellen am des Fördersystems liegt nach Art. 3 Abs. 3
Bruttoendenergieverbrauch im Jahr 2020 min- S. 2 allein bei den Mitgliedstaaten.
destens seinem nationalen Gesamtziel für den
Anteil von Energie aus erneuerbaren Quellen
in diesem Jahr gemäß der dritten Spalte der Die Richtlinie kennt kein euro-
Tabelle in Anhang I Teil A entspricht. Diese parechtlich vorgegebenes einheitliches
verbindlichen nationalen Gesamtziele müs- Fördersystem. Dies ist Ausfluss von
sen mit dem Ziel in Einklang stehen, bis 2020 Art. 194 des Vertrags über die Arbeitsweise
mindestens 20 Prozent des Bruttoendenergie-
der Europäischen Union (AEUV), der trotz
verbrauchs der Gemeinschaft durch Energie
aus erneuerbaren Quellen zu decken. Um die begrenzter europäischer energiepolitischer
in diesem Artikel aufgestellten Ziele leichter Befugnisse die Kompetenz der EU-Mit-
erreichen zu können, fördern die Mitglied- gliedstaaten zur Festlegung des jeweiligen
staaten Energieeffizienz und Energieeinspa- nationalen Energiemixes anerkennt.
rungen.
Zu Unrecht wird allerdings teilwei-
EU-Richtlinie 2009/28/EG Art. 3 Abs. 3 se der Standpunkt vertreten, die Richtlinie
2009/28/EG gehe als spezielle Regelung
Zur Erfüllung der in den Absätzen 1 und 2 ge-
nannten Ziele können die Mitgliedstaaten un-
den wettbewerbsorientierten Richtlini-
ter anderem folgende Maßnahmen anwenden: en von 2009 vor und lasse damit um-
a) Förderregelungen;
fassende Wettbewerbsausschlüsse zu.3
b) Maßnahmen zur Kooperation zwischen ver- Hier ist eine differenziertere Betrach-
schiedenen Mitgliedstaaten und mit Dritt- tung angebracht, denn an zahlreichen
ländern im Hinblick auf die Erfüllung ihrer Stellen verweist die Richtlinie 2009/28/
nationalen Gesamtziele gemäß den Artikeln EG auf die wettbewerbssichernden Richt-
5 bis 11.
linien.4 Die Regelung der europarechtli-
Unbeschadet der Artikel 87 und 88 des Ver- chen Verpflichtung zur Begründung von
trags haben die Mitgliedstaaten das Recht,
gemäß den Artikeln 5 bis 11 dieser Richtlinie
zu entscheiden, in welchem Umfang sie die in 2 Große Koalition 2013.
einem anderen Mitgliedstaat erzeugte Energie 3 Haucap und Kühling 2012, S. 15.
aus erneuerbaren Quellen fördern wollen. 4 Vgl. Richtlinie 2009/28/EG, Erwägungsgründe Nr. 7,
53, 54, 55, 60 sowie Art. 2j, 15 Abs. 1, 7, 8, 11, Art. 22
Abs. 1b.10 Wettbewerbsrechtliche Aspekte
Wettbewerb bleibt grundsätzlich unbe- Förderinstrumentarium des EEG in ver-
rührt. Schon aufgrund der europarecht- gleichbarer Weise vornehmen, würde der
lichen Normenhierarchie ist ein anderer europaweite Wettbewerb in der Elektrizi-
Befund ausgeschlossen: Das europäische tätswirtschaft umfassend eingeschränkt
Unionsrecht verpflichtet zum freien Wa- und mit zunehmender Zeit in der EU na-
renverkehr und damit zum Wettbewerb hezu bedeutungslos. Eine solche Wirkung
im gemeinsamen Binnenmarkt auch kommt der Richtlinie 2009/28/EG weder
für die Stromwirtschaft. Die Richtlinie von ihrem Regelungsgehalt noch nach
2009/72/EG konkretisiert dieses Prin- dem Willen des Richtliniengebers zu. Da-
zip hinsichtlich des Elektrizitätssektors. raus folgt, dass die Förderung regenerati-
Die Richtlinie 2009/28/EG gestattet die ver Energien nach dem EEG keinen um-
aus den Fördermechanismen für Erneu- fassenden Wettbewerbsausschluss zulässt.
erbare Energien resultierende begrenzte
Einschränkung des Wettbewerbs, ak- Weitere Klärung des umstrittenen
zeptiert durch Art. 3 Abs. 1, 2 sowie den Verhältnisses der Richtlinie 2009/28/EG
Erwägungsgrund Nr. 6 der Richtlinie zu den Binnenmarktrichtlinien von 2009
2009/72/EG, nicht aber eine weitgehen- und zur Warenverkehrsfreiheit aus Art.
de Totalabsage an den Wettbewerb in 34 AEUV könnte in Kürze das Vorabent
der Stromerzeugung als Konsequenz des scheidungsersuchen eines schwedischen
EEG. Gerichts in der Rs. Ålands Vindkraft (C-
573/12) bringen. Den Hintergrund bil-
det das schwedische Quotenmodell zur
EU- Richtlinie 2009/72/EG Erwägungs-
Förderung erneuerbarer Energien. Der
gründe 3 & 6
EuGH ist im Kern mit der Frage befasst,
(3) Die Freiheiten, die der Vertrag den Bürgern ob territoriale Beschränkungen von För-
der Union garantiert — unter anderem der derregelungen für erneuerbare Energien
freie Warenverkehr, die Niederlassungsfrei- sowohl mit der Richtlinie 2009/28/EG
heit und der freie Dienstleistungsverkehr
als auch mit Art. 34 AEUV im Einklang
– sind nur in einem vollständig geöffneten
Markt erreichbar, der allen Verbrauchern
stehen. In seinen Schlussanträgen vom
die freie Wahl ihrer Lieferanten und allen 28.01.2014 stellt Generalanwalt Bot zwar
Anbietern die freie Belieferung ihrer Kun- zunächst unter Rekurs auf Art. 3 Abs. 3
den gestattet. Uabs. 2 und Erwägungsgrund 25 fest,
(6) Ein reibungslos funktionierender Elekt- dass es die Richtlinie 2009/28/EG den
rizitätsbinnenmarkt sollte die Erzeuger
Mitgliedstaaten erlaube, die Erteilung
unter besonderer Beachtung der Länder
und Regionen, die vom Energiemarkt der
grüner Zertifikate den in ihrem Hoheits-
Gemeinschaft am stärksten isoliert sind, gebiet belegenen Anlagen vorzubehalten
durch geeignete Anreize zu Investitionen (Rn. 37 ff.). Im Weiteren gelangt er dann
in neue Energieerzeugung, einschließlich aber zur Ungültigkeit dieses sekundär-
aus erneuerbaren Quellen, veranlassen. Ein
rechtlichen Dispenses und zur Unverein-
reibungslos funktionierender Markt sollte
barkeit einer territorialen Beschränkung
auch die Verbraucher durch geeignete Maß-
nahmen zu einer effizienteren Nutzung der der Förderung erneuerbarer Energien mit
Energie motivieren, wofür eine gesicherte Art. 34 AEUV (Rn. 52 ff.). Mit Blick auf
Energieversorgung Grundvoraussetzung ist. die zeitlichen Wirkungen der Ungültig-
keitserklärung schlägt der Generalanwalt
vor, diese in entsprechender Anwendung
Eine Kontrollüberlegung bestätigt von Art. 264 Abs. 2 AEUV um 24 Mona-
den Befund: Würden alle EU-Staaten, te ab Urteilsverkündung aufzuschieben,
vergleichbar der Bundesrepublik Deutsch- damit die gebotenen Änderungen an der
land mit der Energiewende 2011, den Richtlinie 2009/28/EG vorgenommen
Ausbau erneuerbarer Energien mit dem werden können (Rn. 121).Wettbewerbsrechtliche Aspekte 11
Sollte der EuGH dem Generalan- insbesondere § 39 EEG 2012 im Fall der
walt folgen, würde dies für die aktuel- sogenannten Direktvermarktung einen
le Diskussion um die Reform des EEG verringerten Satz der EEG-Umlage vor-
bedeuten, dass ab Eintritt der Urteils- sieht, der nur dann zum Tragen kommt,
wirkungen die in § 2 EEG vorgesehene wenn das Elektrizitätsversorgungsunter-
Beschränkung der Förderung auf An- nehmen 50 Prozent seines Stromportfo-
lagen „im Bundesgebiet“ unionsrechts- lios von inländischen Erzeugern von EE-
widrig wäre. Dies hätte zur Folge, dass Strom bezogen hat [...]“.6
die Netzbetreiber und Letztverbraucher
in Deutschland auch Grünstromanlagen Darüber hinaus hat die Kom-
aus anderen EU-Mitgliedstaaten fördern mission zum jetzigen Stand der Dinge
müssten. Die hiermit verbundenen wirt- Zweifel an der Vereinbarkeit des Förder-
schaftlichen Auswirkungen sollten bei der mechanismus für Strom aus erneuerba-
Ausgestaltung des zukünftigen Fördermo- ren Energiequellen und für Strom aus
dells berücksichtigt werden. Grubengas, sofern der Finanzierungs-
mechanismus Einfuhren betrifft, die im
Rahmen des EEG förderfähig gewesen
1.3 Rechtspflicht zu europaweitem wären, wenn sie in Deutschland erzeugt
Wettbewerb worden wären.7
Die Richtlinie 2009/72/EG vom Zwar ist nicht zu übersehen, dass
13.07.2009 verlangt zur Förderung des jede Förderung erneuerbarer Energien
gemeinsamen Marktes für die Mitglied- eine gewisse Beeinträchtigung des Wett-
staaten der EU eindeutig wettbewerbso- bewerbs bedeutet. Sie darf jedoch nicht
rientierte Systeme der Elektrizitätswirt- zu einer unzulässigen Diskriminierung
schaft. Nationalrechtliche Regelungen, von EU-ausländischen Erzeugern von
die den Wettbewerb blockieren, sind EE-Strom oder einer umfassenden Wett-
damit nicht vereinbar. Das EEG-Förder- bewerbsblockade führen. Insbesondere
system bewirkt nicht nur auf nationaler ist ein Ausschluss der Lieferung von Elek-
Ebene eine deutliche Einschränkung trizität aus anderen EU-Staaten sowohl
des Wettbewerbs zwischen Elektrizität aus wettbewerbsrechtlichem als auch
aus erneuerbaren Energien und in kon- unter ökologischem Aspekt im Hinblick
ventioneller Stromerzeugung, sondern auf die Gleichwertigkeit regenerativer
blockiert auch Stromexporte aus dem Energien unabhängig vom Standort der
EU-Bereich nach Deutschland. Dies gilt Erzeugung inakzeptabel.8 Die zukünftige
wegen der reinen nationalrechtlichen Ausgestaltung des EEG muss zu einem
Ausrichtung des Vorrangsprinzips im besseren (ausgewogeneren) Abgleich
EEG nicht nur für Elektrizität aus kon- ökologischer und wettbewerbsorientier-
ventionellen Kraftwerken, sondern auch ter Belange führen.
unter Einsatz regenerativer Energien in
der EU. Die letztgenannte Wirkung ist
von der Kommission im Rahmen ihres
Beschlusses vom 18.12.2013 zur förmli-
chen Eröffnung des EU-Beihilfeverfah-
rens aufgegriffen worden:5 „Die Kommis-
sion stellt fest, dass das EEG 2012 dem
ersten Anschein nach insofern eine dis-
kriminierende Wirkung haben dürfte, als 6 A.a.O., Rn. 247.
7 Europäische Kommission 2014a.
8 Büdenbender 2013, S. 83 ff.; ähnlich aus ökonomischer
5 Europäische Kommission 2014a. Sicht Bettzüge 2013, S. 25 ff.12 Beihilferechtliche Rahmenbedingungen
2. Beihilferechtliche Rahmenbedingungen
2.1 Bindung des EEG an das verschiedenen Energiequellen und die
unionale Beihilferecht allgemeine Struktur seiner Energiever-
sorgung“ autonom zu regeln. In diesem
Der deutsche Gesetzgeber ist im energie- Rahmen besteht für die Mitgliedstaaten
wirtschaftlichen Bereich und damit auch ein Regelungsspielraum für autonome
bei Regelung des EEG an das Beihilferecht energiepolitische Regelungen. Die Vor-
der Europäischen Union gebunden. Das behaltsregelung schafft aber weder eine
Europarecht nimmt die Energiewirtschaft Grundlage für eine umfassende „Energie-
und das Energiewirtschaftsrecht nicht souveränität“ jedes Mitgliedstaates noch
von der Geltung der Wettbewerbsregeln definiert sie den mitgliedstaatlichen Re-
im Allgemeinen und der beihilfenrechtli- gelungsspielraum als wettbewerbs- oder
chen Regelungen des Art. 107 AEUV sowie beihilferechtlichen Ausnahmebereich.
des Stand-Still-Gebotes des Art. 108 Abs. Die den Mitgliedstaaten zustehende Be-
3 Satz 3 AEUV im Besonderen aus. Durch fugnis ist von diesen in Übereinstimmung
die Einführung des spezifischen Energie- mit den unionsrechtlichen Wettbewerbs-
titels durch den Lissabonner Vertrag und und Beihilferegeln auszuüben.
den damit anerkannten Vorbehalt zuguns-
ten der mitgliedstaatlichen Energiepolitik Die beihilferechtlichen Anforde-
(Art. 194 Abs. 2 AEUV) wurde die Geltung rungen des Europarechts stehen im Hin-
des Wettbewerbs- und Beihilferechts der blick auf die Loyalitätspflichten gem. Art.
Europäischen Union für den Bereich der 4 Abs. 3 UAbs. 2 Vertrag über die Euro-
Energiewirtschaft weder gelockert noch päische Union (EUV) und den daran an-
infrage gestellt. knüpfenden Grundsatz des Vorrangs des
Unionsrechts nicht zur Disposition der
Mitgliedstaaten und damit auch nicht zur
Art. 107 Abs. 1 Vertrag über die Disposition des deutschen Gesetzgebers.
Arbeitsweise der Europäischen Union Der deutsche Gesetzgeber ist gehalten,
(AEUV) die Förderung der Erneuerbarer Energi-
Soweit in den Verträgen nicht etwas anderes
en unter strikter Beachtung der Vorgaben
bestimmt ist, sind staatliche oder aus staatli- des unionalen Beihilferechts zu gestalten.
chen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher
Art, die durch die Begünstigung bestimmter
Unternehmen oder Produktionszweige den Art. 194 Abs. 1-2 Vertrag über die
Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen Arbeitsweise der Europäischen Union
drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, so- (AEUV)
weit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten
beeinträchtigen.
Die Energiepolitik der Union verfolgt im Geiste
der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten
im Rahmen der Verwirklichung oder des Funk-
Nach Art. 194 Abs. 2 UAbs. 2 AEUV tionierens des Binnenmarkts und unter Berück-
hat jeder Mitgliedstaat die Kompetenz, sichtigung der Notwendigkeit der Erhaltung
die „Bedingungen für die Nutzung seiner und Verbesserung der Umwelt folgende Ziele:
Energieressourcen, seine Wahl zwischenBeihilferechtliche Rahmenbedingungen 13
EE-Richtlinie 2009 wird das EU-Beihil-
a) Sicherstellung des Funktionierens des Ener- ferecht vom sekundärrechtlichen Dispens
giemarkts; nicht erfasst.
b) Gewährleistung der Energieversorgungssi-
cherheit in der Union;
c) Förderung der Energieeffizienz und von Ener- Art. 4 Abs. 3 UAbs. 2 Vertrag über die
gieeinsparungen sowie Entwicklung neuer Europäische Union (EUV)
und erneuerbarer Energiequellen und
d) Förderung der Interkonnektion der Energie- Die Mitgliedstaaten ergreifen alle geeigneten
netze. Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art
zur Erfüllung der Verpflichtungen, die sich aus
Unbeschadet der Anwendung anderer Bestim-
den Verträgen oder den Handlungen der Orga-
mungen der Verträge erlassen das Europäische
ne der Union ergeben.
Parlament und der Rat gemäß dem ordentli-
chen Gesetzgebungsverfahren die Maßnah-
men, die erforderlich sind, um die Ziele nach
Absatz 1 zu verwirklichen. Der Erlass dieser
Maßnahmen erfolgt nach Anhörung des Wirt- Die EE-Richtlinie 2009 erwähnt
schafts- und Sozialausschusses und des Aus- Instrumente, mit deren Einsatz die Mit-
schusses der Regionen. gliedstaaten die Nutzung erneuerbarer
Diese Maßnahmen berühren unbeschadet des Energien fördern können. Damit ist aber
Artikels 192 Absatz 2 Buchstabe c nicht das keine abschließende Harmonisierung der
Recht eines Mitgliedstaats, die Bedingungen Förderregime erfolgt. Die Konformität
für die Nutzung seiner Energieressourcen, sei-
mit den Beihilferegeln bleibt unbeschadet
ne Wahl zwischen verschiedenen Energiequel-
len und die allgemeine Struktur seiner Energie- der Zulässigkeit der Fördermaßnahmen
versorgung zu bestimmen. im Übrigen erhalten und hängt maßgeb-
lich von der Ausgestaltung der Förder-
maßnahmen ab.
Die beihilferechtliche Kontrolle des
EEG ist unmittelbar an den Bestimmun- Ursprünglich wurde die Verein-
gen des europäischen Primärrechts, nicht barkeit des in Deutschland durch das
aber anhand der Bestimmungen des Se- Stromeinspeisegesetz eingeführten Ver-
kundärrechts vorzunehmen. EU-Sekun- gütungs- und Fördermodells für erneu-
därrecht – wie die Erneuerbare-Energi- erbare Energien mit dem europäischen
en-Richtlinie 2009/28/EG – kann eine Beihilfenrecht kaum infrage gestellt. Die
Harmonisierung mitgliedstaatlicher För- seinerzeit ergangene Rechtsprechung des
derregime bewirken; es kann insbesonde- Europäischen Gerichtshofes (EuGH) in
re vom Primärrecht belassene Regelungs- der Rechtssache (Rs.) PreussenElektra
spielräume ausfüllen oder die Beurteilung stufte das Fördersystem nicht als „staatli-
beihilferechtlicher Ausnahme- und Abwä- che oder aus staatlichen Mitteln gewährte
gungstatbestände etwa zugunsten der Zie- Beihilfe“ im Sinne des Art. 107 AEUV ein.9
le des Umwelt- und Klimaschutzes durch Nach verbreiteter Auffassung galt dieser
Richtlinienrecht abschließend ausfüllen. Befund auch für das EEG.
Der derzeit geltenden EE-Richtlinie 2009
kommt eine abschließende Bedeutung in Durch neuere Entwicklungen ist diese
diesem Sinn allerdings nicht zu. Gemäß rechtliche Bewertung erschüttert und in-
Art. 3 Abs. 3 lit. a) der EE-Richtlinie 2009 frage gestellt worden:
können Mitgliedstaaten zur Erfüllung
ihrer europarechtlichen Pflichten För- • Die nach der „PreussenElektra“-Ent-
derregelungen erlassen. Die möglichen scheidung vom 13.03.2001 ergangene
Maßnahmen werden aber nur sehr allge- neuere Rechtsprechung des EuGH hat
mein benannt. Nach den ausdrücklichen
Regelungen in Art. 3 Abs. 3 UAbs. 2 der 9 EuGH 2001.14 Beihilferechtliche Rahmenbedingungen
ein erweitertes Verständnis des euro- • Am 5. November 2013 hat die EU-
parechtlichen Beihilfebegriffs etab- Kommission ein Paket von „Leitlini-
liert. Das Vorliegen des Tatbestands en für staatliche Interventionen im
einer Beihilfe ist nicht (mehr) an den Stromsektor“ und „Leitlinien für die
Einsatz staatlicher Haushaltsmittel ge- Ausgestaltung von Fördersystemen
bunden. Nach dieser Rechtsprechung für erneuerbare Energien“ verab-
können auch vom Staat veranlasste schiedet, in denen eine beihilferecht-
und unter staatlicher Kontrolle von liche Bewertung von Förderinstru-
Unternehmen verwaltete Sonderabga- menten hervorgehoben wird, nach
ben/Umlagen als Beihilfe im Sinne des der die Mitgliedstaaten zur Schaffung
Art. 107 AEUV angesehen werden. marktorientierter Förderinstrumente
• Mit Beschluss vom 6.3.2013 hat die angehalten werden.
Kommission ein Beihilfeverfahren er- • Am 18. Dezember 2013 hat die Kom-
öffnet, welches sich auf die Regelung mission ein förmliches Beihilfever-
des § 19 Abs. 2 StromNEV a.F. sowie fahren wegen der Förderung strom-
die „§ 19-Umlage“ bezieht. Diese Son- intensiver Unternehmen durch die
derumlage wird von den Verteiler- Teilbefreiung von der EEG-Umlage
netzbetreibern erhoben und an ihren eingeleitet und nach den vorläufigen
jeweiligen Übertragungsnetzbetreiber Feststellungen dabei die Vereinbar-
abgeführt, um die Erlösausfälle der keit der gewährten Vorteile mit den
Übertragungsnetzbetreiber zu kom- beihilferechtlichen Regeln infrage
pensieren. Die Kommission hat zur gestellt. Die Bundesregierung hat am
Verfahrenseröffnung die Auffassung 28. Februar 2014 beim Gericht der
begründet, dass es sich bei der Son- Europäischen Union gegen den Eröff-
derumlage um selektive Vorteile be- nungsbeschluss Klage eingereicht.
gründende Mittel, die dem Staat zu-
rechenbar seien, und damit um eine Eine abschließende Entscheidung der
unzulässige Beihilfe im Sinne des Art. Kommission und der europäischen Ge-
107 AEUV handelt.10 richte zur Europarechtskonformität des
01.01.2009 18.12.2013
Neues EEG tritt in Kraft Beihilfeverfahren gegen das EEG
7
Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Eröffnung eines förmlichen Beihilfeverfahrens we-
Energien vom 25.10.2008 (BGBl. I S. 2074) gen der Förderung stromintensiver Unternehmen
tritt am 01.01.2009 in Kraft. durch die Teilbefreiung von der EEG-Umlage.
6
5 17.07.2008 EuGH Urteil 05.11.2013 19.12.2013 EuGH Urteil
Rechtssache C-206/06 Essent Neue Leitlinien Rechtssache C-262/12 Vent de Colère
Der Beihilfetatbestand kann auch erfüllt Neue Leitlinien zur Schaffung Fördermittel, die nicht aus dem Staatshaushalt
4 sein, wenn Unternehmen zur Mittelver- marktorientierter Förderinstru- fließen, stellen staatliche Mittel dar, wenn sie
waltung staatlich beauftragt wurden. mente durch die Mitgliedstaaten. ständig unter staatlicher Kontrolle stehen.
3
13.03.2001 EuGH Urteil 06.03.2013 Beihilfeverfahren 28.02.2014
Rs. C-379/98 PreussenElektra (§ 19 Abs. 2 StromNEV a. F.) Klage gegen Eröffnungsbeschl.
2 Fördersystem des StrEG wird nicht als Sonderumlage (§ 19 Umlage) ist unzuläs- Die Bundesregierung reicht beim Ge-
„staatliche oder aus staatlichen Mitteln sige Beihilfe nach Art. 107 AEUV. richt der Europäischen Union gegen den
gewährte Beihilfe“ im Sinne des Art. 107 Eröffnungsbeschluss vom 18.12.2013
1 AEUV eingestuft. Klage ein.
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Abbildung 1: Ökonomische und europarechtliche Grunddaten der Einspeisung erneuerbarer Energien 10
10 ÜNB 2014, BDEW 2014, EuGH, Europäische Kommission.Beihilferechtliche Rahmenbedingungen 15
EEG in seiner geltenden Fassung mit dem Ein allseits anerkannter Begriff der
Beihilferecht des AEUV steht noch aus. Beihilfe im Sinne des Art. 107 AEUV lässt
Angesichts der in der PreussenElektra- sich zwar derzeit nicht feststellen. Nach der
Folgejudikatur konkretisierten Position neueren europäischen Behörden- und vor
des EuGH und der neuen Leitlinienpolitik allem Rechtsprechungspraxis besteht aber
der Kommission führt aus rechtswissen- eine inzwischen gesicherte Tendenz, den
schaftlicher Sicht letztlich kein Weg an der Beihilfebegriff und damit den grundsätz-
Erkenntnis vorbei, dass die Handlungsop- lichen Beihilfeverbotstatbestand des Art.
tionen für eine Reform des EEG maßgeb- 107 AEUV erweitert auszulegen. Entschei-
lich durch das Beihilferecht der Art. 107 ff. dend wird nicht mehr auf die staatliche
AEUV beeinflusst und begrenzt werden. Mittelherkunft, sondern auf das Ausmaß
der staatlichen Einflussnahme auf die Er-
hebung und Verwaltung der infrage ste-
2.2 Generelle beihilferechtliche Be- henden Mittel abgestellt.
wertung des EEG-Fördersystems
In diesem Sinne hat die Rechtspre-
2.2.1 Beihilfeverbotstatbestand des Art. 107 chung des EuGH betont, dass Maßnah-
Abs. 1 AEUV men, bei denen keine staatlichen Mittel
Die Rechtsfrage, ob die Förderung, die übertragen werden, unter den Begriff
den Erzeugern von Strom aus erneuerba- der Beihilfe fallen können. Art. 107 Abs.
ren Energiequellen auf der Grundlage des 1 AEUV erfasst nach der in den Rs. Es-
EEG gewährt wird, den Beihilfebegriff des sent und Doux Élevage grundgelegten
Art. 107 AEUV erfüllt, wird in der rechts- Rechtsprechung des EuGH sämtliche
wissenschaftlichen Literatur nicht (mehr) Geldmittel, die die öffentlichen Stellen
einheitlich beantwortet und schon gar tatsächlich zur Unterstützung der Unter-
nicht (mehr) uneingeschränkt verneint. nehmen verwenden können, ohne dass es
Der Umstand, dass das Fördersystem des darauf ankommt, dass diese Mittel dauer-
EEG im Ausgangspunkt auf Zahlungen haft zum Vermögen des Staates gehören.
zwischen Privaten (Netzbetreiber/Anla- In seiner am 19.12.2013 verkündeten
gebetreiber) beruht und keine staatlichen Rechtsprechung in der Rs. Vent De Co-
Mittel beansprucht, bedeutete nach den lère hat der EuGH diese Rechtspre-
hergebrachten Grundsätzen der Preussen- chung gefestigt und bestätigt: „Auch
Elektra-Entscheidung des EuGH, dass die wenn die der fraglichen Maßnahme
Anwendung des Beihilfetatbestandes des entsprechenden Beträge nicht auf Dau-
Art. 107 AEUV nicht in Betracht kommt. er dem Staat gehören,11 genügt folglich
der Umstand, dass sie ständig unter
Der europarechtliche Beihilfe- staatlicher Kontrolle und somit den zu-
begriff erfasst aber schon nach seinem ständigen nationalen Behörden zur Ver-
Wortlaut nicht nur die unmittelbar aus fügung stehen, damit sie als staatliche
Haushaltsmitteln generierte staatliche Mittel qualifiziert werden können.“12
Zuwendung als Beihilfe. In der Praxis des
EU-Beihilferechts steht die private Her- In der Rs. Vent De Colère hat der
kunft der infrage stehenden Mittel einer EuGH zu dem in Frankreich praktizierten
Anwendung der Beihilfenkontrolle nicht Modell der Festlegung von Abnahmebe-
grundsätzlich im Wege. Als Zuwendung dingungen für Strom aus Windkraftan-
„aus staatlichen Mitteln“ werden vielmehr lagen entschieden, dass die Staatlichkeit
auch vom Staat veranlasste und unter der Mittel im Sinne des europäischen
staatlicher Kontrolle von nicht staatlichen
Einrichtungen und Unternehmen verwal- 11 EuGH 2013a; EuGH 2008.
tete Mittel angesehen. 12 EuGH 2013c.16 Beihilferechtliche Rahmenbedingungen
eihilferechts nicht voraussetzt, dass die
B • schließlich bestehen staatliche Kon-
Förderung der EE-Erzeuger beziehungs- trollmechanismen, die staatlichen
weise die Kompensation der Mehrbelas- Behörden die Überwachung der Zah-
tung der Netzbetreiber aus einem staat- lungsströme ermöglichen.
lich vereinnahmten Abgabenaufkommen
erfolgt. Der EuGH hält es für ausreichend, Unter Bezugnahme auf die Rechtspre-
dass die Maßnahmen dem Staat zurechen- chung des EuGH hat die Kommission
bar seien, und hält diese Zurechenbarkeit in dem am 6.3.2013 eröffneten Beihil-
dann für gegeben, wenn der fragliche För- feverfahren gegen die Bundesrepublik
dermechanismus durch ein Gesetz einge- Deutschland zur Netzentgeltbefreiung für
führt wurde. Fördermittel, die nicht aus stromintensive Unternehmen nach der
dem Staatshaushalt fließen, stellen staat- StromNEV a.F. entschieden, „dass es sich
liche Mittel dar, wenn sie ständig unter bei der von den Übertragungsnetzbetrei-
staatlicher Kontrolle stehen. Insofern hat bern verwalteten § 19-Umlage um staat-
der EuGH insbesondere darauf abgehoben, liche Mittel handelt und dass die aus der
dass die Beiträge von allen Endverbrau- § 19-Umlage finanzierte Befreiung eine
chern erhoben würden, die Höhe der auf- staatliche Beihilfe ist.“13
erlegten Belastungen staatlich festgelegt
werde, rechtliche Sanktionen für den Fall Ebenso hat die Kommission in dem
der Nichtzahlung vorgesehen seien und am 18.12.2013 eröffneten Beihilfeverfah-
durch die beauftragte Einrichtung kein Ge- ren gegen die Bundesrepublik Deutsch-
winn aus der Verwaltung der Fördermittel land mit einer entsprechenden Begrün-
erwirtschaftet werde. Nach den in der Rs. dung festgestellt, dass die öffentliche
Essent aufgestellten Grundsätzen ist nicht Förderung, die den Erzeugern von EE-
entscheidend, ob die Fördermittel durch Strom auf der Grundlage des EEG 2012 in
eine staatliche Stelle verwaltet werden; der Form von Einspeisetarifen und Marktprä-
Beihilfetatbestand kann auch erfüllt sein, mien gewährt wird, eine Beihilfe im Sinne
wenn Unternehmen zur Mittelverwaltung des Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt. Für
staatlich beauftragt wurden. ausschlaggebend erachtet die Kommissi-
on auch in diesem Verfahren das Ausmaß
Nach diesen Rechtsprechungsgrundsät- der staatlichen Einflussnahme auf die
zen unterliegen EE-Fördermaßnahmen, Fördermittel.
die eine Förderung ohne den Einsatz
staatlicher Mittel vorsehen, unter den fol- Im Rahmen einer „kleinen EEG-
genden Anforderungen an den Inhalt und Novelle“, die einzelne Elemente staat-
das Ausmaß staatlicher Ingerenz der Kon- licher Förderingerenz beseitigt oder
trolle durch das Beihilferegime des Art. minimiert, dürfte die Beachtung des Bei-
107 AEUV: hilferechts der Europäischen Union aller-
dings kaum zu gewährleisten sein. Wür-
• Der Staat auferlegt den Stromkun- den etwa die Kontrollmechanismen der
den eine Sonderumlage, mit der die Bundesnetzagentur (BNetzA) beseitigt
Vorteile der durch eine Ausnahme- und auf eine nicht staatliche Einrichtung
regelung begünstigten Unternehmen – etwa nach dem Vorbild der staatlich un-
kompensiert werden soll; abhängigen Kommission zur Ermittlung
• mit der Verwaltung der Umlage wer- des Finanzbedarfs der Rundfunkanstal-
den Unternehmen staatlich beauf- ten (KEF) – verlagert und diese beauf-
tragt; tragt, die sachgerechte Verwaltung der
• der Staat stellt zudem die Regeln für die EE-Fördermittel zu überwachen, wäre im
Zweckbestimmung und Verwendung
der Umlagemittel auf und 13 Europäische Kommission 2013.Beihilferechtliche Rahmenbedingungen 17
Ergebnis eine positive Konformitätspro- bewertungen in Eröffnungsbeschlüssen
gnose nicht rechtssicher gewährleistet. eine besondere Brisanz (EuGH 2013b).
Dementsprechend hat die Kommission Nach dieser Vorabent scheidung sind
im EEG-Beihilfeverfahren vom 6.3.2013 „die nationalen Gerichte, wenn die Kom-
festgestellt, dass allein die Ausgestaltung mission das förmliche Prüfverfahren
des Überwachungsmechanismus „nichts hinsichtlich einer in der Durchführung
an der Schlussfolgerung ändert, dass die begriffenen Maßnahme eröffnet hat, ver-
Übertragungsnetzbetreiber mit der Ver- pflichtet, alle erforderlichen Maßnah-
waltung staatlicher Mittel beauftragt men zu treffen, um die Konsequenzen
worden sind, die sie nicht nach eigenem aus einem eventuellen Verstoß gegen die
Ermessen verwenden können“ und dass Pflicht zur Aussetzung der Durchführung
bereits aus diesem Grund die Fördermit- dieser Maßnahme zu ziehen“ (Ziffer 42).
tel als unter staatlicher Kontrolle stehend Vor diesem Hintergrund stellt sich somit
angesehen werden können.14 die Frage: Gebietet das Stand-Still-Gebot
des Art. 108 Abs. 3 Satz 3 AEUV, dass das
Auch wenn die abschließende Be- noch geltende EEG-Umlagen- und Be-
urteilung des Verfahrensausgangs in den freiungssystem solange auszusetzen ist,
beiden Beihilfeverfahren zum § 19 Abs. bis es die EU-Kommission nach dessen
2 StromNEV und zum Fördermodell des beihilferechtskonformer Umgestaltung
EEG in seiner derzeitigen Form noch aus- genehmigt hat?
steht, ist im Hinblick auf die durch die
Rechtsprechung des EuGH entwickelten Die Dramatik ist für den deutschen
Grundsätze zur Kontrolle von EE-Förder- EEG-Reformgesetzgeber nicht zu unter-
maßnahmen festzustellen, dass nach dem schätzen, bezieht doch die Rechtspre-
derzeitigen Stand der Rechtsentwicklung chung des EuGH zu parafiskalischen Ab-
die Konformität des EEG-Fördermodells gaben- und Umlagenfinanzierungen von
mit dem unionalen Beihilferecht nicht ge- Beihilferegelungen die Finanzierungs-
sichert ist. quelle (hier: die EEG-Umlage) in das Ver-
fahren der Beihilfenkontrolle und damit
Entscheidend für eine positive Kon- das Stand-Still-Gebot des Art. 108 Abs.
formitätsprognose ist nach der geltenden 3 Satz 3 AEUV der so refinanzierten Be-
Rechtslage eine Gesamtschau der Elemen- günstigungen (hier: EEG-Umlagebefrei-
te staatlicher Ingerenz auf das Fördermo- ungen energieintensiver Industrieunter-
dell. Insofern verspricht ein insgesamt nehmen) ein (unter anderem EuGH 2003
staatsfernes, vorwiegend auf marktorien- und EuGH 2013c).
tierte Instrumente setzendes Modell am
ehesten eine Vereinbarkeit mit dem Bei- 2.2.2 Ausnahmetatbestand des Art. 107
hilferecht der Europäischen Union. Der Abs. 3 AEUV
Gesetzgeber ist deshalb gut beraten, die Die legislativen Handlungsoptionen für
beihilferechtlichen Bedenken durch eine eine Reform des EEG werden nicht nur
Neukonzeption des EEG auszuräumen. dem Verbotstatbestand, sondern auch
dem Ausnahmetatbestand des Art. 107
Dabei ist der Druck auf den Ge- Abs. 3 AEUV zugeordnet. Insofern brin-
setzgeber groß, denn der Eröffnungsbe- gen die einschlägigen „Leitlinien der Ge-
schluss der Kommission vom 18.12.2013 meinschaft für staatliche Umweltschutz-
gewinnt durch das Grundsatzurteil des beihilfen“ zum Ausdruck, dass staatliche
EuGH vom 21.11.2013 zur Bindung na- Beihilfen für die EE-Förderung dann
tionaler Gerichte an die Kommissions- gerechtfertigt sein können, „wenn die
Kosten für die Energieerzeugung aus er-
14 Europäische Kommission 2013. neuerbaren Energieträgern höher sind18 Beihilferechtliche Rahmenbedingungen
als die Kosten für die Energieerzeugung Strom aus erneuerbarer Energie auf der
mittels weniger umweltfreundlicher Grundlage des EEG 2012 in Form von
Energieträger und wenn es keine ver- Einspeisetarifen und Marktprämien ge-
bindliche Gemeinschaftsnorm gibt, die währt wird, die Voraussetzungen der Aus-
den Anteil erneuerbarer Energien für nahme vom Beihilfeverbot gem. Art. 107
einzelne Unternehmen festlegt“.15 Damit Abs. 3 lit. c) AEUV und der dazu erlasse-
soll der Markteintritt für solche erneu- nen Leitlinien für Beihilfen für den Um-
erbare Energien ermöglicht werden, die weltschutz erfüllt.
infolge hoher Kosten der Energiegewin-
nung zu wettbewerbsfähigen Preisen auf 2.2.3 Bedeutung der Leitlinien und Bewer-
dem Markt nicht angeboten werden kön- tung des Änderungsprozesses
nen. Die Leitlinien der Kommission können
nach ständiger Rechtsprechung der eu-
In dem am 18.12.2013 eröffneten ropäischen Gerichte nicht als Rechts-
Beihilfeverfahren zum EEG 2012 hat die norm qualifiziert werden, die die Ver-
Kommission festgestellt, dass die öffent- waltung auf jeden Fall zu beachten hat.
liche Förderung, die den Erzeugern von Sie enthalten lediglich allgemeine Re-
geln, die als Maßstab für künftige Ein-
zelfallentscheidungen gelten sollen, und
Art. 107 Abs. 3 Vertrag über die
können daher aus sich heraus und für
Arbeitsweise der Europäischen Union
sich allein keine verbindlichen Rechts-
(AEUV)
wirkungen erzeugen. Nach derselben
Als mit dem Binnenmarkt vereinbar können an- Rechtsprechung stellen sie „jedoch eine
gesehen werden: Verhaltensnorm dar, die einen Hinweis
a) Beihilfen zur Förderung der wirtschaftlichen auf die zu befolgende Verwaltungspra-
Entwicklung von Gebieten, in denen die Le- xis enthält und von der die Verwaltung
benshaltung außergewöhnlich niedrig ist im Einzelfall nicht ohne Angabe von
oder eine erhebliche Unterbeschäftigung Gründen abweichen kann, die mit dem
herrscht, sowie der in Artikel 349 genannten
Grundsatz der Gleichbehandlung verein-
Gebiete unter Berücksichtigung ihrer struk-
turellen, wirtschaftlichen und sozialen Lage;
bar sind“.16 Infolge dieser Selbstbindung
b) Beihilfen zur Förderung wichtiger Vorhaben kann eine Abweichung der Kommission
von gemeinsamem europäischem Interes- von den Leitlinien gegebenenfalls ei-
se oder zur Behebung einer beträchtlichen nen zu sanktionierenden Verstoß gegen
Störung im Wirtschaftsleben eines Mit- allgemeine Rechtsgrundsätze wie eben
gliedstaats;
den der Gleichbehandlung oder des Ver-
c) Beihilfen zur Förderung der Entwicklung ge-
trauensschutzes bedeuten. Anerkannt ist
wisser Wirtschaftszweige oder Wirtschafts-
gebiete, soweit sie die Handelsbedingun-
überdies, dass bereits Leitlinienentwürfe
gen nicht in einer Weise verändern, die dem als „vorbereitendes Soft Law“ eine vor-
gemeinsamen Interesse zuwiderläuft; prägende Kraft in sich tragen.17
d) Beihilfen zur Förderung der Kultur und der
Erhaltung des kulturellen Erbes, soweit sie Bei der anstehenden Reform des
die Handels- und Wettbewerbsbedingun-
EEG wird allerdings zu beachten sein,
gen in der Union nicht in einem Maß beein-
trächtigen, das dem gemeinsamen Interes-
dass eben diese Leitlinien mit dem gleich-
se zuwiderläuft; falls am 18.12.2013 eingeleiteten Kon-
e) sonstige Arten von Beihilfen, die der Rat sultationsverfahren einem Änderungs-
durch einen Beschluss auf Vorschlag der prozess unterworfen sind. Zu welchem
Kommission bestimmt. Ergebnis dieser Prozess führen wird und
16 EuG 2008.
15 Europäische Kommission 2008. 17 Vgl. Schwarze 2011, S. 1, 17.Beihilferechtliche Rahmenbedingungen 19
welche Änderungen die Leitlinien erfah- ünschenswerten Anteil erneuerbarer
w
ren werden, lässt sich derzeit noch nicht Energien in naher Zukunft hervorbringen,
exakt abschätzen. Aus dem bereits vorlie- sodass in bestimmten Bereichen staatli-
genden Entwurf der neuen Leitlinien und che Maßnahmen als notwendig angese-
aus den bereits verabschiedeten „Leit- hen werden, um den gewünschten Anteil
linien für staatliche Interventionen im der erneuerbaren Energien zu erreichen.
Stromsektor“ vom 5. November 2013, die Die Mitgliedstaaten können sich danach
ihrerseits „Leitlinien zu Förderregelungen für Interventionen entscheiden, um den
für erneuerbare Energien“ enthalten, lässt im Aufbau begriffenen Sektor der erneu-
sich aber eine deutliche Tendenz ablesen, erbaren Energie zu unterstützen.
dass die Ausnahmen vom Beihilfenrecht
für EE-Strom zukünftig restriktiver ge- Ausgehend von diesen Erwägungen
handhabt werden sollen. formuliert die Kommission im Weiteren
„Leitlinien zu Förderregelungen für er-
In den „Leitlinien der Gemeinschaft neuerbare Energien“. Gefordert werden
für staatliche Umweltschutzbeihilfen“ dort eine schrittweise Abkehr von Einspei-
aus dem Jahr 2008 wird insbesondere severgütungen zugunsten von Einspeise-
die ausnahmsweise Zulässigkeit von Be- prämien und Quotenvorgaben sowie eine
triebsbeihilfen für die Energieerzeugung stärkere Ausrichtung der Förderung auf
aus erneuerbaren Energieträgern noch den EU-Emissionshandel (European Uni-
umfänglich anerkannt, um die Differenz on Emission Trading System, EU ETS).
zwischen den Erzeugungskosten und dem Wettbewerbsbasierte Vergabemechanis-
Marktpreis des betreffenden Energieer- men sollen darüber hinaus verstärkt zum
zeugnisses auszugleichen. Danach können Einsatz kommen. Die Leitlinien enthalten
die Mitgliedstaaten „Betriebsbeihilfen als darüber hinaus Best-Practice-Grundsätze
Ausgleich für die Differenz zwischen den für Einspeisevergütungen und Quoten-
Kosten für die Erzeugung von Energie aus verpflichtungen.
erneuerbaren Energieträgern (einschließ-
lich der Abschreibung des Mehraufwands In vergleichbarer Weise bringt
für den Umweltschutz) und dem Markt- der „Entwurf der Leitlinien für Umwelt-
preis des betreffenden Energieerzeugnis- schutz- und Energiebeihilfen 2014-2020“
ses gewähren“.18 Diese Betriebsbeihilfen zum Ausdruck, dass die EE-Förderung
werden darüber hinaus lediglich dadurch weiterhin gerechtfertigt ist. Die Kommis-
begrenzt, dass sie nur bis zur vollständi- sion will aber ausweislich des Entwurfs
gen Abschreibung der Anlagen nach den der Leitlinien in Zukunft die Beihilfenpo-
üblichen Bilanzierungsregeln gewährt litik differenziert nach bereits verbreite-
werden dürfen. ten und weniger verbreiteten Technologi-
en differenzieren.19
In den „Leitlinien für staatliche
Interventionen im Stromsektor“ vom 5. Zusammengefasst bringen die Leitlinien
November 2013 hat die EU-Kommis- folgende Grundsätze zum Ausdruck:
sion unter Hinweis auf Art. 194 AEUV
die Förderung der Entwicklung neu- • Die staatliche finanzielle Unterstüt-
er und erneuerbarer Energiequellen als zung sollte sich auf das notwendige
ein primärrechtlich verankertes Ziel der Maß beschränken und dazu beitragen,
Energiepolitik betont. Die Kommissi- dass erneuerbare Energien wettbe-
on hält es für unwahrscheinlich, dass werbsfähig werden (Subsidiaritäts-
die Energiemärkte den gesellschaftlich grundsatz).
18 Europäische Kommission 2008. 19 Europäische Kommission 2014b.20 Beihilferechtliche Rahmenbedingungen
• Förderregelungen sollten flexibel sein
und sinkenden Erzeugungskosten § 33b Gesetz für den Vorrang Erneuer-
Rechnung tragen. Mit zunehmender barer Energien (EEG)
Reife sollten die Technologien all-
Eine Direktvermarktung nach § 33a kann in den
mählich den Marktpreisen ausgesetzt folgenden Formen erfolgen:
werden, und mit der Zeit sollte die
1. als Direktvermarktung zum Zweck der Inan-
Förderung ganz eingestellt werden spruchnahme der Marktprämie nach § 33g
(Flexibilitätsgrundsatz). oder
• Einspeisetarife sind durch Einspeise- 2. als Direktvermarktung zum Zweck der Ver-
prämien oder andere Förderinstru- ringerung der EEG-Umlage durch ein Elekt-
mente wie Quotenvorgaben zu erset- rizitätsversorgungsunternehmen nach § 39
Absatz 1 oder
zen, die die Erzeuger zwingen, auf die
3. als sonstige Direktvermarktung.
Marktpreise zu reagieren (Substituti-
onsgrundsatz).
Die danach bei der anstehenden Re- 2.3 Zulässigkeit der Sonderregeln für
form des EEG zu beachtenden Grund- die stromintensive Wirtschaft
sätze der angeführten Leitlinien können
nicht ohne erhebliche Umgestaltungen Wie bereits angesprochen hat die Kom-
des Fördermodells des EEG umgesetzt mission in zwei gegen die Bundesrepublik
werden. Das EEG in seiner derzeitigen Deutschland eröffneten Beihilfeverfahren
Fassung erfüllt die Grundsätze der Leit- die (teilweise) Netzentgeltbefreiung und
linien und der Best-Practice-Forderung die Verringerung der EEG-Umlage für
allenfalls in Ansätzen. Eine auf das not- stromintensive Unternehmen nach den in
wendige Maß beschränkte Förderung den Eröffnungsbeschlüssen vorläufig ge-
(Subsidiaritätsgrundsatz) sehen die §§ troffenen Feststellungen als europarechts-
16 ff. EEG nicht vor. Dem Flexibilitäts- widrige Beihilfe bewertet. Im Hinblick auf
grundsatz der Leitlinien genügt die der- die in diesen Verfahren schlüssig vorgetra-
zeitige EEG-Förderung nur ansatzweise genen Begründungserwägungen bestehen
insofern, als die Fördersätze nach § 20 erhebliche beihilferechtliche Bedenken
Abs. 2, 3 EEG degressiv angelegt und be-
fristet sind.
§ 40 Gesetz für den Vorrang Erneuer-
Eine Marktpreisorientierung ist
barer Energien (EEG)
in den Regeln zur Direktvermarktung
zwar vorgesehen, deren Anwendung ist Das Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhr-
aber in §§ 33 a ff. EEG 2012 umfassend kontrolle begrenzt auf Antrag für eine Abnah-
in das Belieben des Anlagenbetreibers mestelle die EEG-Umlage, die von Elektrizitäts-
gestellt. Eine Substitution der festen versorgungsunternehmen an Letztverbraucher,
die stromintensive Unternehmen des produ-
Einspeisevergütung durch eine flexible
zierenden Gewerbes mit hohem Stromver-
Einspeiseprämie kennt das EEG in sei- brauch oder Schienenbahnen sind, weiterge-
ner geltenden Fassung gleichfalls nicht; geben wird, entsprechend den §§ 41 und 42.
dementsprechend genügt es auch weder Die Begrenzung erfolgt, um die Stromkosten
den Best-Practice-Anforderungen an dieser Unternehmen zu senken und so ihre in-
ternationale und intermodale Wettbewerbsfä-
Einspeiseprämien noch den Anforderun-
higkeit zu erhalten, soweit hierdurch die Ziele
gen an Einspeisequoten. des Gesetzes nicht gefährdet werden und die
Begrenzung mit den Interessen der Gesamtheit
der Stromverbraucherinnen und Stromver-
braucher vereinbar ist.Sie können auch lesen
