Arbeitslosengeld - wie lange man dafür arbeiten muss
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IAB Kurzbericht
Aktuelle Analysen aus dem Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung
19/2012
In aller Kürze Leistungsansprüche bei kurzen Beschäftigungszeiten
Arbeitslosengeld – wie lange
Um einen Anspruch auf Arbeits
losengeld I zu erwerben, muss eine
Person innerhalb der letzten 24 Mo
nate (Rahmenfrist) mindestens
zwölf Mo nate (Anwartschaftszeit)
beschäftigt gewesen sein.
man dafür arbeiten muss
von Elke Jahn und Gesine Stephan
Mit diesen Anspruchsvorausset
zungen liegt Deutschland etwa im
Mittelfeld der EU-15-Länder. Aus
Rahmenfrist und Anwartschaftszeit sind einen Anspruch auf Arbeitslosengeld I zu
theoretischer Sicht gibt es für eine
Verlängerung der Rahmenfrist und wichtige Gestaltungselemente in der erwerben. Allerdings gilt diese Regel erst
eine Verkürzung der Anwartschafts Arbeitslosenversicherung. Da der Anteil seit Februar 2006. Vorher hatte ein Ar-
dauer Pro- und Contra-Argumente. flexibler Erwerbsformen immer weiter beitnehmer 36 Monate Zeit, die Anwart-
Um Effekte möglicher Regelungs steigt, ist die Absicherung der Kurzzeit- schaftszeit von zwölf Monaten zu erfüllen.
änderungen zu untersuchen, wird beschäftigten bei Arbeitslosigkeit in den Eine verkürzte Anwartschaftszeit von
hier der erste Abgang aus Beschäf Fokus der Politik gerückt. Wie sich Ver- sechs Monaten sieht das Gesetz vor für Ar-
tigung im Jahr 2010 analysiert. änderungen von Rahmenfrist und An- beitnehmer, deren Arbeitsverhältnisse von
Innerhalb von 90 Tagen danach wartschaftsdauer für diese Gruppe aus- Vornherein auf nicht mehr als zehn Wochen
erhielten 43 Prozent der Per sonen wirken, wird im Folgenden theoretisch (bis Juli 2012: sechs) befristet waren und
Arbeitslosengeld I und 18 Prozent und empirisch untersucht. deren Verdienste in den zwölf Monaten vor
Arbeitslosengeld II. Knapp die Hälfte
Anspruchsentstehung eine jährliche Ent-
der Letzteren war bereits während
Die Anwartschaftszeit gibt an, wie viele Mo- geltgrenze nicht übersteigen.2 Von dieser
der Erwerbstätigkeit auf Leistungen
der Grundsicherung angewiesen. nate insgesamt eine Person innerhalb einer Regel profitiert aber nur ein geringer Teil
Rahmenfrist in Versicherungspflichtverhält- der „instabil“ Beschäftigten. Gründe hierfür
Wäre im Jahr 2010 die Rahmen
frist von zwei auf drei Jahre verlän nissen1 gestanden haben muss, um einen können sein, dass die Befristungen länger
gert worden, hätten etwa 50.000 Anspruch auf Arbeitslosengeld zu erwerben. dauerten, der Arbeitsvertrag ohne eine ex-
Personen zusätzlich Leistungen In Deutschland muss ein Arbeitnehmer plizite Befristungsklausel abgeschlossen
aus der Arbeitslosenversicherung derzeit mindestens zwölf Monate innerhalb wurde oder die Entlohnung zu hoch war.
erhalten. der letzten 24 Monate in Versicherungs- Die Folge ist, dass es für Kurzzeitbe-
Bei einer Rahmenfrist von zwei pflichtverhältnissen beschäftigt gewesen schäftigte mitunter nicht einfach ist, einen
Jahren in Kombination mit einer sein, um im Falle einer Arbeitslosmeldung Anspruch auf Arbeitslosengeld I zu erwer-
Verkürzung der Anwartschaftszeit ben, obwohl sie Beiträge zur Arbeitslo-
von zwölf auf vier Monate hätten 1
Zu diesen zählen neben sozialversicherungspflichti-
ger Beschäftigung auch andere Zeiten nach §§ 24 bis senversicherung zahlen. Findet sich nicht
vermutlich etwa 250.000 Personen
28a SGB III, z. B. des Krankengeldbezugs. schnell ein Anschlussjob, müssen sie unter
zusätzlich Leistungen bezogen – im 2
Die Entgeltgrenze entspricht der Höhe der Bezugs-
Schnitt aber nur für kurze Zeit. größe nach § 18 SGB IV. Im Jahr 2011 betrug die Be-
Umständen von Arbeitslosengeld II leben.
zugsgröße West 30.660 Euro und Ost 26.040 Euro. Dies hat auch Wirkungen auf die Renten-
ansprüche: Arbeitslosengeld I führt zu Rentenbei- hätten. Gesondert betrachtet werden Beschäftigte
tragszeiten, die sich an 80 Prozent des bisherigen aus der Zeitarbeitsbranche, in der die Fluktuation
Brutto-Arbeitseinkommens bemessen. Für Bezieher besonders hoch ist.3
von Arbeitslosengeld II sind hingegen seit Anfang
2011 keine Rentenversicherungsbeiträge mehr von
Internationaler Vergleich
der Bundesagentur für Arbeit zu leisten.
Um den Zugang zum Arbeitslosengeld I für Kurz- Wichtige Parameter eines Systems der Arbeitslosen-
zeitbeschäftigte zu erleichtern, könnte man erwä- versicherung sind u. a. die Höhe und Dauer der Leis-
gen, die Rahmenfrist zu verlängern oder die Anwart- tungen, die Dokumentation von Suchanstrengungen,
schaftszeit zu verkürzen. In beiden Fällen wäre es Sanktionen sowie Rahmenfrist und Anwartschafts-
einfacher, die Anspruchsvoraussetzungen zu erfüllen. zeit. Die folgende Betrachtung beschränkt sich auf
Zur besseren Einordnung der deutschen Rege- die beiden Letzteren: Sie variieren im internationa-
lungen richtet dieser Kurzbericht zunächst einen len Vergleich deutlich (vgl. Abbildung 1). Im Mittel
Blick auf die EU-Länder und zeigt, wie dort An- der EU-15-Länder liegt die Rahmenfrist bei 25 Mo-
wartschaftszeit und Rahmenfrist geregelt sind. Der naten, die Anwartschaftsdauer bei zehn Monaten. In
leichtere Zugang zum Arbeitslosengeld I hätte nicht Deutschland, Österreich und Italien müssen Arbeit-
nur zur Folge, dass die Zahl der Empfänger steigt nehmer mindestens zwölf Monate in den vergan-
– wie im zweiten Abschnitt erörtert wird –, sondern genen 24 Monaten beschäftigt gewesen sein, um
er kann auch gesamtwirtschaftliche Wirkungen einen Anspruch auf Arbeitslosengeld I zu erwerben.
haben. Schließlich wird untersucht, wie viele Per- Nur in Dänemark und Spanien finden sich deutlich
sonen im Jahr 2010 beim ersten Abgang aus einer längere Rahmenfristen. Die vergleichsweise großzü-
versicherungspflichtigen Beschäftigung bei alterna- gige Regelung in Dänemark mit 36 Monaten ist Teil
tiven Kombinationen von Rahmenfrist und Anwart- des Flexicurity-Konzepts, das gleichzeitig kaum eine
schaftszeit Anspruch auf Arbeitslosengeld I gehabt Absicherung des Beschäftigungsverhältnisses durch
einen gesetzlichen Kündigungsschutz vorsieht. In
Spanien haben abhängig Beschäftigte sogar 72 Mo-
Abbildung 1 nate Zeit, die Anwartschaftszeit von zwölf Monaten
Anwartschaftszeit und Rahmenfrist in den zu erfüllen. Hintergrund der langen Rahmenfrist dort
EU-15-Mitgliedsstaaten 2011 ist, dass ca. ein Drittel aller spanischen Arbeitnehmer
80 befristet beschäftigt ist.
Spanien Die Anwartschaftszeit beträgt in den Niederlan-
70 den, Luxemburg und Schweden sechs Monate. Al-
Durchschnitt EU 15
lerdings müssen niederländische Arbeitnehmer die
60 Anwartschaftszeit innerhalb von neun und luxem-
burgische innerhalb von zwölf Monaten erfüllen.
Rahmenfrist in Monaten
50 Schweden hat sogar eine Rahmenfrist von sechs
Monaten, sodass die Arbeitnehmer dort vorher ohne
40
Dänemark Unterbrechung beschäftigt gewesen sein müssen,
um einen Anspruch auf Lohnersatzleistung zu erhal-
Frankreich Finnland
30 Belgien ten. Hinzu kommt, dass schwedische Arbeitnehmer
vorher mindestens zwölf Monate Beiträge zur Ar-
Großbritannien Griechenland Portugal
Deutschland
20
Österreich
beitslosenversicherung geleistet haben müssen. Am
Italien kürzesten ist die Anwartschaftsdauer in Frankreich:
Luxemburg Irland
10 Niederlande Dort erwerben Beschäftigte bereits nach vier Mona-
Schweden
ten einen Anspruch auf Arbeitslosengeld.
0
0 2 4 6 8 10 12 14 16 18
Anwartschaftszeit in Monaten 3
In dem für die Analyse verwendeten Datensatz liegen keine
Informationen über den Vertragstyp vor. Deshalb kann eine Un-
Quelle: Venn 2012 (Zur besseren Vergleichbarkeit wurden alle Werte auf Monate umgerechnet und
terscheidung zwischen auf Dauer ausgerichteten und befristeten
gerundet. In Finnland, Irland, Schweden und Österreich müssen Arbeitslose vor dem ersten Anspruch
mindestens 10 bis 24 Monatsbeiträge in die Arbeitslosenversicherung eingezahlt haben.)
Arbeitsverträgen nicht getroffen werden. Leiharbeitnehmer hin-
© IAB gegen lassen sich über die Branche „Arbeitnehmerüberlassung“
identifizieren.
2 IAB-Kurzbericht 19/2012 Die Theorie: Effekte veränderter der Anreiz, kürzere Beschäftigungsverhältnisse auf-
Zugangsbedingungen zunehmen, da diese nun einen Anspruch auf Lohn
ersatzleistungen begründen können.
Grundlegende Idee hinter der Festsetzung einer An- Diesen Vorteilen steht entgegen, dass für man-
wartschaftszeit und Rahmenfrist ist es, die Ausga- che Arbeitslose ein Anreiz entsteht, erst nach dem
ben der Arbeitslosenversicherung zu begrenzen und Auslaufen des (kurzen) Anspruchs intensiv nach ei-
möglichen Missbrauch zu verhindern. Generell hat ner Erwerbstätigkeit zu suchen. Denn die finanzielle
eine Verlängerung der Rahmenfrist zur Folge, dass Absicherung durch einen Leistungsanspruch kann
der Anteil der Arbeitslosen mit Leistungsanspruch bewirken, dass der Anspruchslohn4 steigt und die
zunimmt, weil Arbeitnehmer länger Zeit haben, die Zeit sich verlängert, bis eine neue Stelle angenom-
nötige Anwartschaftszeit zu erfüllen. In die gleiche men wird. Neuere Studien weisen für Deutschland
Richtung zielt eine Verkürzung der Anwartschafts- empirisch nach, dass mit einer längeren Anspruchs-
zeit: Sinkt sie bei konstanter Rahmenfrist, nimmt dauer auch die Dauer der Arbeitslosigkeit steigt (z. B.
die Wahrscheinlichkeit zu, dass Arbeitslose die An- Schmieder et al. 2012a, b). Darüber hinaus kann es
spruchskriterien erfüllen – der Anteil der Anspruchs- zu Mitnahmeeffekten kommen, wenn Personen, die
berechtigten steigt. dem Arbeitsmarkt nur eingeschränkt zur Verfügung
Die Änderung der Anspruchskriterien hat jedoch stehen, nun anspruchsberechtigt werden. Auch ist
noch eine Reihe weiterer Wirkungen, die in Tabel- nicht auszuschließen, dass die Hemmschwelle, einen
le 1 zusammengefasst und im Folgenden ausführ- Arbeitnehmer zu entlassen, für Arbeitgeber sinkt:
lich dargestellt werden. Bei großzügigeren Anspruchsvoraussetzungen kön
nen sie eher davon ausgehen, dass der entlassene
Wirkung auf die Arbeitslosen Arbeitnehmer sozial abgesichert ist.
Eine großzügigere Ausgestaltung von Rahmen-
4
Der Anspruchslohn, auch Reservationslohn genannt, bezeichnet
frist und Anwartschaftszeit zahlt sich für neue den Lohn, bei dem ein Arbeitnehmer gerade noch bereit ist, eine
Anspruchsberechtigte nur dann aus, wenn ihr An- Arbeit anzunehmen.
spruch auf Arbeitslosengeld I über dem auf Grund-
sicherung ihrer Bedarfsgemeinschaft liegt oder ihre
Bedarfsgemeinschaft keinen Anspruch auf Grund
Tabelle 1
sicherungsleistungen gehabt hätte.
Hingegen gibt es bei vorherigen Aufstockern zum Die wichtigsten Argumente für und gegen eine Verlängerung
der Rahmenfrist und eine Verkürzung der Anwartschaftszeit
Erwerbseinkommen keine Effekte auf das Haushalts-
einkommen (und damit auf die soziale Absicherung), Pro Contra
wenn die Schutzfunktion der Arbeitslosenversiche- Effekte für Kunden nur Chance auf eine bessere Steigende Suchdauer nach
dann, wenn der Anspruch Passung von Arbeitslosen einer neuen Beschäftigung
rung ausgeweitet wird. neu erworben wurde und und Arbeitsplätzen aufgrund höheren
Unter der Voraussetzung, dass der Arbeitslosen- a) der Arbeitslosengeld- (aufgrund längerer Anspruchslohns
anspruch über dem Suchdauer) Mögliche Mitnahmeeffekte
geldanspruch über dem Grundsicherungsanspruch
Grundsicherungsniveau Niedrigeres Armutsrisiko (bei Meldung trotz
der Bedarfsgemeinschaft liegt, ist davon auszugehen, der Bedarfsgemein- Bessere Planungssicherheit fehlender Verfügbarkeit)
dass das Armutsrisiko des anspruchsberechtig ten schaft liegt oder Hemmschwelle für arbeit-
Aufnahme kurzer
b) auf Grundsicherung kein Arbeitsverhältnisse wird geberseitige Entlassungen
Personenkreises zurückgeht und die Planungssicher- Anspruch besteht. sinkt (z. B. saisonal), da
attraktiver
heit steigt. Hiervon profitieren vor allem Personen, verbesserte Absicherung
die tätigkeitsbedingt – wie etwa Saison- oder Ge- Wirkung auf die Vereinfachungen Mehr Anspruchsberechtigte
legenheitsarbeiter – nur geringe Anteile des Jahres Arbeitslosenversicherung gegenüber der jetzigen Höhere Ausgaben
Regelung einer kurzen für Arbeitslosengeld
erwerbstätig sind. Das Entstehen eines Anspruchs Anwartschaftszeit
Steigende Verwaltungskosten
auf Arbeitslosengeld I hat für diese Arbeitslosen
Lastverschiebung von
außerdem den Vorteil, dass sie länger nach einer ge- Bund/Kommunen zur BA
eigneten Stelle Ausschau halten können und nicht
Gesamtwirtschaftliche Niedrigeres Armutsrisiko Risiko höherer
jede Beschäftigung annehmen müssen, um ihr Exis Wirkungen Arbeitslosenquote
Niedrigeres Risiko,
tenzminimum zu decken. Die Folge könnte sein, dass Grundsicherungs-
leistungen zu beziehen
sich die Passung zwischen Arbeitslosen und Arbeits-
plätzen verbessert sowie die Qualität und Dauer von Quelle: Eigene Zusammenstellung. © IAB
Beschäftigungsverhältnissen zunimmt. Zudem steigt
IAB-Kurzbericht 19/2012 3Wirkung auf die Arbeitslosenversicherung schaftszeit vorsieht – vereinfacht werden könnte.
Da die diskutierten Änderungen den Anteil der An- Hierzu gehört vor allem die Prüfung, ob und wie
spruchsberechtigten erhöhen, steigen voraussicht- lange Arbeitsverträge befristet waren, und welches
lich die Ausgaben für Lohnersatzleistungen. Weil Einkommen in den letzten zwölf Monaten vor dem
auch die Zahl der Anträge auf Arbeitslosengeld zu- Anspruch erzielt wurde.
nehmen wird, ist darüber hinaus mit einem Anstieg
der Verwaltungskosten zu rechnen. Die finanziellen Gesamtwirtschaftliche Wirkungen
Mittel hierfür könnten z. B. durch eine Beitrags- Großzügige Bestimmungen bei den Anspruchskrite
satzerhöhung aufgebracht werden. Insgesamt käme rien können das Armutsrisiko bzw. das Risiko,
es zu einer Lastenverschiebung vom Bund bzw. den Grundsicherung zu beantragen, senken. Dies kann
Kommunen zur Bundesagentur für Arbeit, da ein Teil insbesondere in Krisenzeiten auch einen konsum
der bisherigen Empfänger von Arbeitslosengeld II stabilisierenden Effekt haben. Gleichzeitig steigen
nun Anspruch auf Arbeitslosengeld I hätte. die Ausgaben. Erfolgt die Gegenfinanzierung durch
Für Erwerbslose nimmt der Anreiz zur Arbeitslos einen höheren Beitragssatz, steigen einerseits die
meldung infolge der erweiterten Anspruchsberechti Sozialabgaben für alle beschäftigten Arbeitnehmer
gung zu. Es könnten sich nun auch Arbeitslose bei der (mit der Folge, dass ihre Nettoeinkommen sinken).
Arbeitsagentur melden, die bereits eine Anschluss- Andererseits steigen die Lohnnebenkosten der Ar-
beschäftigung in Aussicht haben, um sehr kurze Fris beitgeber. Dadurch nehmen die Kosten des Pro-
ten zwischen zwei kurzen Beschäftigungsverhält- duktionsfaktors Arbeit für alle Branchen und Qua-
nissen zu überbrücken. Dies gilt auch für die bereits lifikationsstufen zu, wodurch die Nachfrage nach
erwähnten Personengruppen, die dem Arbeitsmarkt Arbeitskräften insgesamt zurückgehen dürfte.
an sich nicht ganzjährig zur Verfügung stehen. Die Gesamtwirkung solcher Änderungen auf die
Ein Vorteil der Verkürzung der Anwartschaftszeit Zahl der registrierten Arbeitslosen setzt sich wie
wäre, dass die bisherige Regelung – die in wenigen folgt zusammen: Erstens erwerben Personen zu-
Sonderfällen zurzeit bereits eine kurze Anwart- sätzlich einen Anspruch auf Arbeitslosengeld I. Bei
ihnen kann die Dauer der Suche nach einer neuen
Stelle (und damit die durchschnittliche Dauer der
i Die Datengrundlage Arbeitslosigkeit) zunehmen. Zweitens steigt der An-
reiz, auch kürzere Arbeitsverhältnisse zu akzeptieren.
Die Auswertungen basieren auf den Integrierten Erwerbsbiografien (IEB) des
IAB in der Version V09.01. Datenbasis ist eine 10-Prozent-Stichprobe aller Per- Drittens können aufgrund der gestiegenen Arbeits-
sonen, die im Zeitraum 12/2009 bis 11/2010 ein Versicherungspflichtverhältnis kosten Arbeitsplätze entfallen. Insgesamt besteht
beendet haben, für das eine Beschäftigungsmeldung abgegeben wurde. Pro das Risiko, dass die Zahl der registrierten Arbeits
Person wird nur die erste Meldung im Beobachtungszeitraum untersucht. Dies
losen und damit die Arbeitslosenquote steigt.
unterscheidet sich vom Fallkonzept der Statistik der Bundesagentur für Arbeit,
bei dem eine Person im Jahresverlauf durchaus mehrmals gezählt werden kann.
Der aktuelle Datenrand liegt bei den Beschäftigungsmeldungen am 31.12.2010, Flexible Beschäftigung
bei den Meldungen von Zeiten der Arbeitsuche, des Leistungsbezugs und von In dem diskutierten Kontext der Anspruchsvorausset-
Maßnahmeteilnahmen am 14.7.2011. zungen der Arbeitslosenversicherung nimmt flexible
Der hier untersuchte Datensatz aus der 10-Prozent-Stichprobe umfasst etwa Beschäftigung eine Sonderrolle ein. Dabei sind vor
315.000 Personen, dabei wurde folgende Auswahl getroffen:
allem Leiharbeitnehmer und befristet Beschäftigte
Berücksichtigt werden nur Abgänge aus Beschäftigung, bei denen für den
von Interesse, da sie einen überproportional hohen
Folgemonat kein versicherungspflichtiges Beschäftigungsverhältnis gemeldet
wurde. Für die untersuchte Fragestellung sind Abgänge aus Mini-Jobs sowie Anteil der Anpassungslast bei Veränderung der kon-
Job-to-Job-Integrationen von untergeordnetem Interesse. junkturellen Lage tragen (Bundesagentur für Arbeit
Die Auswertung beschränkt sich auf Personen, die zum Zeitpunkt der jeweils 2012). Im Juni 2011 wurden erstmals über 900.000
interessierenden Meldung zwischen 15 und 64 Jahre alt waren. Leiharbeitnehmer registriert. Etwa die Hälfte der
Ausgeschlossen werden Jahresmeldungen mit Anschlussmeldung, Abmeldun-
Leiharbeits
verhältnisse endet nach weniger als
gen aufgrund von Erziehungszeiten, Tod, Krankenkassen- oder Beitrags grup
penwechseln, Unterbrechungsmeldungen wegen des Bezugs von Entgeltersatz
drei Monaten. Weit über zwei Millionen Arbeits-
leistungen (z. B. Krankengeld) sowie Abgänge aus Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, kräfte sind heute befristet beschäftigt; von 1996
Arbeitsgelegenheiten oder aus Arbeitsverhältnissen, die mit dem Beschäfti bis 2010 stieg der Anteil befristeter Arbeitsverhält-
gungszuschuss gefördert wurden. Zudem werden Meldungen mit einem Tages nisse von unter 5 auf etwa 9 Prozent der Gesamt-
entgelt von Null nicht berücksichtigt, da diese i. d. R. Unterbrechungsmeldungen
beschäftigung (Hohendanner 2010). Vor zehn Jahren
kennzeichnen. Davon abgesehen gehen auch Meldungen sehr kurzer und sehr
gering entlohnter Beschäftigungsverhältnisse in die Auswertungen ein. war weniger als jede dritte Neueinstellung befristet,
mittlerweile ist es fast jede zweite.
4 IAB-Kurzbericht 19/2012Diese Gruppen können in einer Gesamtbetrachtung
Abbildung 2
einerseits als Nettozahler gesehen werden, wenn
Verteilung der Zugangszeitpunkte in Lohnersatzleistungen
sie trotz Beitragszahlungen von den Leistungen
relativ zum Zeitpunkt des Abgangs aus Beschäftigung
der Arbeitslosenversicherung ausgeschlossen sind. 2010, kumulierte Anteile in Prozent
Das ist der Fall, wenn es ihnen trotz gelegentlicher
Phasen der Erwerbstätigkeit nicht gelingt, die An- 50 Alle Abgänge aus versicherungspflichtiger Beschäftigung
Anteil an den Abgängen aus Beschäftigung
45
wartschaftszeit innerhalb der Rahmenfrist zu erfül-
40 Arbeitslosengeld II
len. Andererseits könnten sie als Nettoempfänger Arbeitslosengeld I
35
Leistungen der Arbeitslosenversicherung überpro-
30
portional in Anspruch nehmen, wenn ihr Arbeitslo- 25
sigkeitsrisiko deutlich höher ausfällt als bei anderen 20
Beschäftigtengruppen. Aus theoretischer Sicht las- 15
sen sich hierzu keine eindeutigen Prognosen treffen. 10
5
0
Die Empirie: Analyse von Abgängen früher -11 -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 1 2 3 4 5 6
Monat des Zugangs in Lohnersatzleistungen relativ zum Abgang aus Beschäftigung
aus Beschäftigung
Wie setzt sich der Personenkreis zusammen, der aus 50 Abgänge aus der Arbeitnehmerüberlassungsbranche
Anteil an den Abgängen aus Beschäftigung
45
versicherungspflichtiger Beschäftigung in Arbeitslo- Arbeitslosengeld II
40
sigkeit übergeht? Wie hoch wäre die Zahl der zusätz- Arbeitslosengeld I
35
lichen Personen gewesen, die bei einer Verlängerung 30
der Rahmenfrist bzw. Verkürzung der Anwart- 25
schaftszeit nach dem Ende einer Beschäftigung ei- 20
nen Anspruch auf Arbeitslosengeld I gehabt hätten? 15
Im Folgenden wird jeweils der erste Abgang einer 10
Person aus einer versicherungspflichtigen Beschäf- 5
tigung im Zeitraum 12/2009 bis 11/2010 untersucht, 0
früher -11 -10 -9 -8 -7 -6 -5 -4 -3 -2 -1 1 2 3 4 5 6
wenn diese anschließend mindestens einen Monat Monat des Zugangs in Lohnersatzleistungen relativ zum Abgang aus Beschäftigung
ohne Beschäftigung war (vgl. Infokasten links). Lesehilfe: Der Monat -2 (-1) auf der Zeitachse umfasst Zugänge bis 30 (0) Tage vor Beginn der Arbeits-
losigkeit. Der Monat 1 (2) umfasst Zugänge bis 30 (60) Tage nach Beginn der Arbeitslosigkeit.
Anteil der Leistungsbezieher an den Anmerkungen: Aufstocker sind sowohl bei den Arbeitslosengeld-I-Beziehern als auch bei den
Arbeitslosengeld-II-Beziehern eingeordnet. Die Abgrenzung der Stichprobe ist im Infokasten
Abgängen aus Beschäftigung links beschrieben.
Quelle: IAB-Auswertungen auf Basis der IEB. © IAB
Zunächst wird untersucht, ob Personen innerhalb von
90 Tagen nach dem Ende einer sozialversicherungs-
pflichtigen Beschäftigung Leistungen bezogen ha- geld-II-Empfänger bereits mindestens einen Monat
ben (das bedeutet nicht, dass sie diese Leistung auch vor dem Ende der Beschäftigung Arbeitslosengeld II.
am Ende des 90-Tage-Zeitraums noch beziehen). Die Diese Personen sind also keine „Neuzugänge“ im Ar-
90-Tage-Abgrenzung wird gewählt, da bei Arbeitslo- beitslosengeld II, sondern haben bereits zuvor das
sengeld-I-Bezug im Falle einer Eigenkündigung eine Erwerbseinkommen aufgestockt oder aus anderen
Sperrzeit von drei Monaten greifen kann. Aufsto- Gründen Grundsicherungsleistungen bezogen.
cker werden im Folgenden sowohl bei den Arbeits- In der Arbeitnehmerüberlassungsbranche bezogen
losengeld-I- als auch bei den Arbeitslosengeld-II- sogar 40 Prozent der Abgänger aus Beschäftigung
Beziehern ausgewiesen. bzw. mehr als die Hälfte aller Leistungsempfänger
Innerhalb von 90 Tagen nach Ende der Beschäf- innerhalb von 90 Tagen Arbeitslosengeld II. Jedoch
tigung bezogen 43 Prozent der Abgänger Arbeits- erhielten 21 Prozent dieser Arbeitslosengeld-II-Emp-
losengeld I und 18 Prozent Arbeitslosengeld II (vgl. fänger (also wiederum mehr als die Hälfte der spä-
Abbildung 2). Darunter waren 5 Prozentpunkte teren Bezieher) bereits mindestens einen Monat vor
Leistungsaufstocker, bekamen also Arbeitslosen- Beschäftigungsende Leistungen der Grundsicherung.
geld I und II. Damit erhielt ein knappes Drittel aller
Leistungsbezieher Arbeitslosengeld II.5 5
Wenn betrachtet wird, wer innerhalb von 10 Tagen Leistungen
bezogen hat, so beträgt der Anteil der ALG-II-Bezieher 24 %. Von
Allerdings erhielten 8 Prozent der Stichprobe und diesen erhielten 68 % bereits mindestens einen Monat vorher
somit knapp die Hälfte der späteren Arbeitslosen- Arbeitslosengeld II.
IAB-Kurzbericht 19/2012 5Tabelle 2 Hier zeigt sich noch stärker als für die Gesamtgrup-
Struktur der Abgänge aus Beschäftigung pe der Beschäftigten, dass soziale Problemlagen oft
Abgänge im Zeitraum 12/2009 bis 11/2010, Anteile einzelner Personengruppen in Prozent schon vor dem Ende einer Beschäftigung bestanden.
Alle Branchen
darunter: Personen, die bereits während der Erwerbstätig-
Arbeitnehmerüberlassung
keit mit Arbeitslosengeld II aufstocken mussten,
kein kein
Alg I* Alg II* Alg I* Alg II* würden von einer großzügigeren Ausgestaltung der
Bezug* Bezug*
Frauen 48 39 37 30 27 23 Anspruchskriterien nicht profitieren, da sie trotz An-
Ausländer 19 9 18 21 11 17 spruch auf Arbeitslosengeld I weiterhin aufstocken
Letzte Beschäftigung in müssten.6
16 27 31 14 25 24
Ostdeutschland
nach Altersgruppen
16-24 Jahre 25 15 18 43 21 23 Struktur der Abgänge aus Beschäftigung
25-34 Jahre 28 25 33 25 28 35 Arbeitslosengeld-I-Empfänger sind – unter den Ab-
35-44 Jahre 19 23 25 15 20 21 gängen aus Beschäftigung – tendenziell älter als Ar-
45-54 Jahre 16 23 19 13 22 17 beitslosengeld-II-Empfänger (vgl. Tabelle 2). Ebenso
55-64 Jahre 12 13 5 5 9 4 beziehen Arbeitslose mit nicht deutscher Staats
nach Beschäftigungsstatus
angehörigkeit relativ häufiger Arbeitslosengeld II als
Einfache Arbeiter (Vollzeit) 28 29 45 65 53 71
Arbeitslosengeld I. Ein knappes Drittel war zuletzt
Facharbeiter/Meister (Vollzeit) 13 25 14 13 24 12
in Ostdeutschland beschäftigt und fast die Hälfte
Angestellte (Vollzeit) 32 29 13 9 14 5
der Arbeitslosengeld-II-Empfänger sind einfache
Auszubildende 1 1 1 0 0 0
Teilzeitbeschäftigte 26 17 26 13 8 11
Arbeiter. Personen, die vorher teilzeitbeschäftigt
nach Qualifikation waren, erhalten ebenfalls relativ häufiger Arbeitslo-
Ohne Ausbildung 24 18 37 43 21 41 sengeld II als Arbeitslosengeld I. Über ein Drittel hat
Berufsausbildung/Abitur 53 73 60 51 75 58 keinen Ausbildungsabschluss.
Uni-/FH-Abschluss 12 9 3 4 4 2 Besonders auffällig ist: Mehr als ein Viertel der
nach Branchen Arbeitslosengeld-II-Empfänger war zuvor in der Ar-
Verarbeitendes Gewerbe 14 15 6 – – – beitnehmerüberlassung tätig (27 %). Arbeitslosen-
Land und Forst, Fischerei,
Bergbau
4 2 2 – – – geld-II-Empfänger finden sich aber auch vergleichs-
Energie, Wasser, Abfall 0 1 1 – – – weise häufig in der Branche Sonstige wirtschaftliche
Baugewerbe 5 12 8 – – – Dienstleistungen (12 %) und im Gastgewerbe (10 %).
Handel (einschl. Reparatur Kfz) 13 15 12 – – – Die Auswertung der Personenmerkmale von Ar-
Verkehr und Lagerei 5 6 6 – – – beitslosengeld-II-Empfängern, die vorher in der Ar-
Gastgewerbe 8 7 10 – – – beitnehmerüberlassungsbranche tätig waren, bestä-
Information und Kommunikation 3 2 2 – – – tigt ebenfalls, dass diese Personen vorher vor allem
Finanzen und Versicherungen 3 1 0 – – –
einfache Tätigkeiten ausgeübt haben (71 %) und
Grundstücks- und
1 1 1 – – – häufig über keine Ausbildung verfügten (41 %, vgl.
Wohnungswesen
Freiberufl. wissenschaftl. und
5 5 2 – – –
Tabelle 2).
techn. Dienstleistungen
Die Verdienste der Arbeitslosengeld-I-Bezieher
Arbeitnehmerüberlassungs-
9 10 27 100 100 100 waren in der letzten Beschäftigung deutlich höher
branche
Sonstige wirtschaftliche
6 7 12 – – – als bei Personen, die Arbeitslosengeld II erhalten.
Dienstleistungen
Tatsächlich haben 50 Prozent der späteren Arbeits-
Öffentliche Verwaltung 4 2 1 – – –
Erziehung und Unterricht 5 3 2 – – –
losengeld-II-Bezieher in ihrer letzten Beschäftigung
Gesundheits- und Sozialwesen 11 6 5 – – – weniger als 1.054 Euro pro Monat und 80 Prozent
Kunst, Unterhaltung weniger als 1.557 Euro pro Monat verdient (vgl.
2 1 1 – – –
und Erholung Tabelle 3). Von den späteren Arbeitslosengeld-I-
Sonstige Dienstleistungen
und private Haushalte
3 3 3 – – – Beziehern verdienten hingegen 50 Prozent weniger
Beobachtungen 135.962 136.652 57.714 12.647 13.488 15.561 als 1.661 Euro pro Monat und 80 Prozent weniger
* Innerhalb von 90 Tagen nach dem Abgang aus Beschäftigung. als 2.465 Euro pro Monat. In der Arbeitnehmerüber-
Anmerkungen: Aufstocker sind sowohl bei den Arbeitslosengeld-I-Beziehern als auch bei den lassungsbranche liegen die Verdienste niedriger.
Arbeitslosengeld-II-Beziehern eingeordnet. Die Abgrenzung der Stichprobe ist in dem Infokasten
zur Datengrundlage (Seite 4) beschrieben.
Lesehilfe: Von den Personen ohne Leistungsbezug waren 48 % Frauen. Bei den Abgängen
mit ALG-I-Bezug sind es 39 %, bei denen mit ALG-II-Bezug sind es 37 %. Das impliziert, 6
Weitere Informationen zum Wechsel zwischen kurzen Beschäf-
dass Frauen unterproportional Leistungen beziehen. tigungszeiten und Leistungsbezug nach dem SGB II finden sich in
Quelle: IAB-Auswertungen auf Basis der IEB. © IAB Koller/Rudolph (2011).
6 IAB-Kurzbericht 19/2012Wie hätten sich eine Verlängerung
der Rahmenfrist und/oder eine Verkürzung
i Die Schätzung eines erweiterten Anspruchs im Jahr 2010
der Anwartschaftsdauer ausgewirkt? Für die Schätzung eines Anspruchs auf Arbeitslosengeld I im Fall einer Ar-
Auf Basis von Individualdaten lassen sich die direk beitslosmeldung wird zunächst ermittelt, wie viele Tage Personen innerhalb
ten „Erstrundeneffekte“ einer Veränderung von Rah- der Rahmenfrist in Versicherungspflichtverhältnissen gemeldet waren. Dabei
menfristen und Anwartschaftszeiten abschätzen. Pro ist zu berücksichtigen, dass eine Rahmenfrist nicht in eine vorangegangene
Rahmenfrist hineinragen kann: Wurden innerhalb der letzten zwei (drei) Jahre
Person wird nur die erste Meldung im Beobachtungs-
Leistungen in Anspruch genommen, so beginnt die aktuelle Rahmenfrist mit
zeitraum untersucht (vgl. Infokasten rechts). Dies der letzten Leistungsepisode (oder einem Ruhezeitraum) innerhalb der letzten
geschieht im Folgenden für ausgewählte Varianten, zwei (bzw. drei) Jahre, der ein erstmaliger oder neu erfüllter Anspruch auf Ar-
die Anfang 2012 im politischen Raum diskutiert wur- beitslosengeld zugrunde lag. Vereinfachend wird dies hier als Beginn der letz-
den. Mögliche Verhaltenseffekte und längerfristige ten Leistungsepisode innerhalb der letzten zwei (bzw. drei) Jahre nachgebildet,
die mehr als eine Woche nach einer anderen Leistungsperiode begann. Wei-
Effekte werden dabei allerdings nicht berücksichtigt.
terhin können Restansprüche innerhalb von vier Jahren seit ihrer Entstehung
Zudem nimmt ein vergleichsweise hoher Anteil der geltend gemacht werden.
Personen trotz der mindestens einmonatigen Unter-
brechung bis zum nächsten Beschäftigungsverhält-
nis keine Leistungen in Anspruch – auch wenn ein Tabelle 3
solcher infolge der geänderten Anspruchsvorausset- Brutto-Monatsentgelte vor dem Abgang aus Beschäftigung
zungen bei der Arbeitslosmeldung bestanden hätte. in Euro
Daher wird die geschätzte Zahl der Anspruchsbe-
darunter:
rechtigten mit dem Anteil der tatsächlichen Inan- Alle Branchen
Arbeitnehmerüberlassung
spruchnahme innerhalb von 90 Tagen gewichtet. kein Bezug* Alg I* Alg II* kein Bezug* Alg I* Alg II*
Insgesamt lassen die gewichteten Zahlen vermu- Mittelwert 1.607 1.857 1.125 1.172 1.431 1.036
ten, dass eine Rahmenfrist von drei Jahren in Kombi- Perzentile
nation mit einer Anwartschaftsdauer von zwölf Mo- 20. Perzentil 604 1.057 590 709 959 647
naten im Jahr 2010 dazu geführt hätte, dass etwa 50. Perzentil 1.293 1.661 1.054 1.116 1.273 1.024
50.000 zusätzliche Personen in diesem Zeitraum 80. Perzentil 2.316 2.465 1.557 1.518 1.783 1.330
Arbeitslosengeld I bezogen hätten – dies entspricht * Innerhalb von 90 Tagen nach dem Abgang aus Beschäftigung.
einem Anstieg des Anteils der entsprechenden Leis Anmerkung: Aufstocker sind sowohl bei den Arbeitslosengeld-I-Beziehern als auch bei den Ar
beitslosengeld-II-Beziehern eingeordnet. Zur Abgrenzung der Stichprobe vgl. Infokasten auf S. 4.
tungsbezieher an allen Abgängen um 2 Prozent (vgl. Lesehilfe: Ein 50. Perzentil von 1.293 Euro gibt an, dass 50 Prozent aller Personen in der Gruppe
Tabelle 4). brutto nicht mehr als 1.293 Euro pro Monat verdienten.
Quelle: IAB-Auswertungen auf Basis der IEB. © IAB
Verkürzt man die Anwartschaftszeit bei einer Rah-
menfrist von drei Jahren auf sechs Monate, hätten
etwa 200.000 Personen (6 %) zusätzlich Arbeits
losengeld I erhalten. Tabelle 4
Eine Rahmenfrist von zwei Jahren in Kombina Geschätzter zusätzlicher Arbeitslosengeld-I-Bezug nach dem ersten
tion mit einer Anwartschaftsdauer von vier Mona- Abgang aus Beschäftigung im Zeitraum 12/2009 bis 11/2010
Personen in 1.000
ten hätte hingegen knapp 250.000 (8 %) zusätzliche
Leistungsbezieher bedeutet. Unter diesen wären Alle Branchen
darunter:
Arbeitnehmerüberlassung
40.000 aus der Arbeitnehmerüberlassungsbranche
Anwart- Rahmenfrist
gewesen. Würde das bisherige Verhältnis von Bei-
schaftszeit 2 Jahre 3 Jahre 2 Jahre 3 Jahre
trags- zu Anspruchszeiten (2:1) erhalten bleiben,
Zuwachs in 1.000
hätten die zusätzlichen Leistungsbezieher bei der
12 Monate + 52 +9
letztgenannten Variante im Mittel allerdings nur
6 Monate + 168 + 202 + 24 + 34
einen Anspruch von fünf Monaten erworben – der 4 Monate + 247 + 275 + 39 + 48
Effekt auf das Volumen an Arbeitslosen in Personen- Zuwachs in Prozent (an allen Abgängen)
jahren hätte damit deutlich unter demjenigen auf 12 Monate +2 +2
die betroffene Personenzahl gelegen. 6 Monate +5 +6 +6 +9
Bei allen untersuchten Varianten bezog etwa ein 4 Monate +8 +9 + 10 + 12
Drittel der geschätzten zusätzlichen Arbeitslosen- Anmerkung: Für die Berechnungen wurden die vorhergesagten Ansprüche mit dem bis
herigen Anteil tatsächlicher Inanspruchnahme innerhalb von 90 Tagen an den geschätz-
geld-I-Empfänger unter den aktuellen Regelungen
ten Ansprüchen gewichtet. Zur Abgrenzung der Stichprobe vgl. Infokasten auf Seite 4.
innerhalb von 90 Tagen nach Ende der Beschäfti- Quelle: IAB-Auswertungen auf Basis der IEB. © IAB
gung Arbeitslosengeld II. In der Arbeitnehmerüber-
IAB-Kurzbericht 19/2012 7lassungsbranche ist dies sogar für mehr als die Hälf- folge einer Verlängerung der Rahmenfrist oder einer
te der zusätzlichen Arbeitslosengeld-I-Bezieher der Verkürzung der Anwartschaftsdauer zusätzlich An-
Fall (vgl. Tabelle 5). spruch auf Arbeitslosengeld I erworben hätten.
Je nach Variante erhielten 40 bis 45 Prozent die- Aus theoretischer Sicht gibt es Gründe für und
ser Arbeitslosengeld-II-Empfänger – dies entspricht gegen eine Verlängerung der Rahmenfrist bzw. eine
einem Siebtel der zusätzlichen Empfänger – bereits Verkürzung der Anwartschaftsdauer – ihre Gewich-
mindestens einen Monat vor Ende der Beschäftigung tung ist letztlich eine politische Entscheidung.
PD Dr. Elke Jahn Grundsicherungsleistungen. Bei diesem Personen- Eines zeigen unsere Befunde jedoch deutlich: Die
ist wissenschaftliche kreis wäre durch den Bezug von Arbeitslosengeld I Arbeitslosenversicherung kann die soziale Absiche-
Mitarbeiterin im Forschungs-
die Bedürftigkeit nicht beendet worden. Hingegen rung von Randbelegschaften nur begrenzt gewähr-
bereich „Arbeitsförderung
und Erwerbstätigkeit“ im IAB. hängt es bei Personen, die erst nach Beschäftigungs- leisten. Ein beträchtlicher Anteil derjenigen Personen,
elke.jahn@iab.de ende Arbeitslosengeld II bezogen haben, in jedem die derzeit nach einer Beschäftigung Arbeitslosen-
Einzelfall von der Lage der Bedarfsgemeinschaft ab, geld II erhalten, hat schon zuvor Leistungen der
ob die Inanspruchnahme von Arbeitslosengeld I ihre Grundsicherung bezogen. Auch nach einer Reform,
Bedürftigkeit beendet hätte. Insgesamt liegt der An- die die Anwartschaftsdauer verkürzt oder die Rah-
teil der zu erwartenden Aufstocker zum Arbeitslosen- menfrist verlängert, müsste ein Siebtel bis ein Drittel
geld I bei den zusätzlichen Beziehern damit zwischen der zusätzlichen Arbeitslosengeld-I-Bezieher voraus-
einem Siebtel und einem Drittel (vgl. Tabelle 5). sichtlich mit Arbeitslosengeld II aufstocken.
Auch zeigen die Berechnungen, dass alleine infol-
Fazit ge einer Verlängerung der Rahmenfrist auf drei Jah-
Prof. Dr. Gesine Stephan
Für Randbelegschaften wie Leiharbeiter und befristet re vergleichsweise wenige Personen nach dem Ende
ist Leiterin des Forschungs- Beschäftigte ist die Flexibilität auf dem Arbeitsmarkt einer Beschäftigung zusätzlich Arbeitslosengeld I
bereichs „Arbeitsförderung mit Belastungen und Risiken verbunden. Wenn sie bezogen hätten. Verkürzt man hingegen nur die An-
und Erwerbstätigkeit“ im IAB.
ihren Job verlieren, können sie oft keine Ansprüche wartschaftszeit auf vier Monate, so hätten zusätz-
gesine.stephan@iab.de
an die Arbeitslosenversicherung geltend machen. lich 250.000 Personen Arbeitslosengeld I erhalten
Daher liegt es nahe zu fragen, wie viele Personen in- – im Mittel jedoch nur für eine relativ kurze Zeit.
Tabelle 5 Literatur
Bundesagentur für Arbeit (2012): Arbeitsmarktberichter-
Anteil der bisherigen Arbeitslosengeld-II-Bezieher an den geschätzten
stattung: Zeitarbeit in Deutschland – Aktuelle Entwick-
zusätzlichen Arbeitslosengeld–I-Beziehern, in Prozent
lungen, Nürnberg.
darunter: Hohendanner, C. (2010): Befristete Arbeitsverträge zwi-
Alle Branchen schen Auf- und Abschwung: Unsichere Zeiten, unsichere
Arbeitnehmerüberlassung
Rahmenfrist Verträge?, IAB-Kurzbericht Nr. 14, Nürnberg.
Anwart-
schaftszeit 2 Jahre 3 Jahre 2 Jahre 3 Jahre Koller, L.; Rudolph, H. (2011): Arbeitsaufnahmen von SGB-
II-Leistungsempfängern: Viele Jobs von kurzer Dauer,
Anteil bisheriger ALG-II-Bezieher (innerhalb von 90 Tagen nach Abgang)
IAB-Kurzbericht Nr. 14, Nürnberg.
12 Monate 31 53
6 Monate 34 36 53 56 Schmieder, J. F.; von Wachter, T.; Bender, S. (2012a): The
4 Monate 35 36 55 57
Long-Term Effects of UI Extensions on Employment,
American Economic Review Papers and Proceedings
darunter: ALG II schon einen Monat vor Beschäftigungsende
102, 514-519.
12 Monate 45 49
Schmieder, J. F.; von Wachter, T.; Bender, S. (2012b): The
6 Monate 40 42 42 46
Effects of Extended Unemployment Insurance over the
4 Monate 41 43 42 46 Business Cycle: Evidence from Regression Discontinuity
Anmerkungen: Für die Berechnungen wurden die vorhergesagten Ansprüche mit dem Estimates Over Twenty Years, Quarterly Journal of Eco-
bisherigen Anteil tatsächlicher Inanspruchnahme innerhalb von 90 Tagen an den ge- nomics 127, 701-752.
schätzten Ansprüchen gewichtet. Die Abgrenzung der Stichprobe ist in dem Infokasten
zur Datengrundlage (Seite 4) beschrieben. Venn, D. (2012): Eligibility Criteria for Unemployment Bene-
Quelle: IAB-Auswertungen auf Basis der IEB. © IAB
fits: Quantitative Indicators for OECD and EU Countries,
OECD Social, Employment and Migration Working Papers
131, OECD, Paris.
Impressum IAB-Kurzbericht Nr. 19, November 2012 Herausgeber: Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) der Bundesagentur für Arbeit, 90327 Nürnberg
Redaktion: Elfriede Sonntag, Martina Dorsch Graphik & Gestaltung: Monika Pickel Druck: Vormals Manzsche Buchdruckerei und Verlag, Regensburg Rechte:
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Internet: www.iab.de. Dort finden Sie u. a. diesen Kurzbericht zum kostenlosen Download Anfragen: iab.anfragen@iab.de oder Tel. 0911/179-5942 ISSN 0942-167X
8 IAB-Kurzbericht 19/2012Sie können auch lesen
