Bericht des Gemeinderates an den Stadtrat 20130426 - Bieler Tagblatt
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20130426
Bericht
des Gemeinderates an den Stadtrat
betreffend
"Nachhaltige Haushaltsanierung" (NHS) /
"Massnahmenpaket 2016+"2/85
Inhaltsverzeichnis
1. Ausgangslage ..................................................................................................................... 5
1.1. Einleitung .................................................................................................................. 5
1.2. Städtischer Finanzhaushalt ....................................................................................... 6
1.2.1. Nachhaltigkeitslücke ............................................................................................. 6
1.2.2. Wesentliche Faktoren im städtischen Finanzhaushalt ........................................... 8
1.2.3. Zwischenergebnis ............................................................................................... 17
2. Massnahmenpaket 2016+ ................................................................................................. 18
2.1. Projekt „Nachhaltige Haushaltsanierung“ (NHS) ..................................................... 18
2.2. Zielvorgabe ............................................................................................................. 20
2.3. Ergebnisse.............................................................................................................. 21
2.3.1. Ergebnisse nach Handlungsfeld .......................................................................... 21
2.3.2. Ergebnis Topf A .................................................................................................. 30
2.3.3. Ergebnis Topf B .................................................................................................. 33
2.4. Personelle Auswirkungen ....................................................................................... 35
2.5. Umsetzung der Massnahmen ................................................................................. 36
2.6. Steuerpolitik ............................................................................................................ 37
2.7. Verbesserung der Steuersubstratsbasis ................................................................. 40
2.8. "Massnahmenpaket 2016+" .................................................................................... 41
3. Politische Gesamtwürdigung ............................................................................................. 43
3.1. Politische Würdigung und Ausblick ......................................................................... 43
4. Beschlussfassung ............................................................................................................. 46
5. Beschlussesentwurf .......................................................................................................... 48
Anhang I: Massnahmen A-Topf ......................................................................................... 49
Anhang II: Massnahmen B-Topf ........................................................................................ 79
Anhang III: Übersicht Topf A und Topf B ........................................................................... 853/85 Sehr geehrter Herr Stadtratspräsident Sehr geehrte Damen und Herren Das Wichtigste in Kürze Die Finanzlage der Stadt Biel hat sich in den letzten Jahren bekanntlich kontinuierlich verschlechtert. Im Jahr 2010 hat die Rechnung ein erstes Mal nach 11 positiven Jahren mit einem Aufwandüberschuss abgeschlossen. Seither liegen die realen Jahresergebnisse - mit Ausnahme des Rechnungsjahres 2013, welches bekanntlich von Sondereffekten geprägt war - im roten Bereich. Wie dem Finanzplan 2015 – 2019 entnommen werden kann, steuert die Stadt Biel auf ein strukturelles Defizit von rund CHF 40 Mio. (2018) zu. Damit entspricht das strukturelle Defizit rund 10 Prozent des gesamten städtischen Haushaltes. Der Gemeinderat hat auf diese Entwicklungen bereits in den Jahren 2013 und 2014 hingewiesen wie auch im Finanzplan 2015 - 2019 die verschiedenen Gründe, welche zu diesem strukturell bedingten Defizit führen, ausführlich erläutert. Der Gemeinderat hat aufgrund dieser Erkenntnisse im Herbst 2013 das Projekt "Nachhaltige Haushaltsanierung" initiiert, die zu schliessende Nachhaltigkeitslücke definiert und die Zielvorgabe für deren Schliessung festgelegt. Dem Stadtrat wird mit vorliegendem Geschäft das im Rahmen dieses Projekts ausgearbeitete Massnahmenpaket zur Kenntnisnahme und weiteren Beschlussfassung unterbreitet. Das hier vorgelegte Massnahmenpaket enthält 74 Massnahmen mit einem Gesamtvolumen von CHF 28.6 Mio. (Jahr 2018), welche dem Stadtrat zur Beschlussfassung empfohlen werden. Das Paket ist das Ergebnis eines gemeinsamen Prozesses, wobei der Gemeinderat die von den Direktionen und ihren Abteilungen erarbeiteten Vorschläge priorisiert hat. Dabei wurde ein gesamtheitlicher Ansatz gewählt, und das Massnahmenpaket setzt auf verschiedenen, für den städtischen Finanzhaushalt wesentlichen Ebenen an: Aufgaben- und Leistungsverzicht, Effizienzsteigerung, Einnahmensteigerung und Verbesserung der Steuersubstratsbasis. Der Gemeinderat erachtet aufgrund der Ausgangslage und Perspektive im städtischen Finanzhaushalt und aus Gründen der Ausgewogenheit und Gesamtheitlichkeit des Pakets auch eine moderate Erhöhung der Steueranlage um 2/10, auf neu 1.73, als folgerichtig. Dies umso mehr, als die Stadt Biel auch mit dieser Massnahme ihre gute Position im Standortwettbewerb nicht einbüsst. Im Rahmen der Konsensfindung wurde auf die verschiedensten Interessengruppen Rücksicht genommen mit dem Ziel, dass keine Anspruchsgruppe übermässig belastet wird. Das Massnahmenpaket trägt damit der politischen Ausgewogenheit Rechnung. Damit kann der Gemeinderat dem Stadtrat ein rundes, ausgewogenes und wirksames Handlungsprogramm zur Behebung des drohenden strukturellen Defizits vorlegen. Der hier unterbreitete Handlungsvorschlag bildet eine entscheidende Weichenstellung, um den Gemeindehaushalt wieder ins Gleichgewicht zu bringen. Der Gemeinderat manifestiert seine Überzeugung und Entschlossenheit bereits für das Budget 2016, welches mit Beginn der Umsetzung des Massnahmenpakets ausgeglichen abschliessen soll. Mit dem vorgelegten Massnahmenpaket stehen sämtliche Ebenen in der Verantwortung, der Gemeinderat, der Stadtrat wie schlussendlich das Volk. Damit geht der Gemeinderat davon aus, dass sich das Parlament der Tragweite des Massnahmenpakets bewusst ist, den Gemeinderat entsprechend unterstützt und nicht Einzelinteressen zum Durchbruch verhilft.
4/85 Trotz Umsetzung des Massnahmenpakets soll weiterhin Raum zur Verfügung stehen, um Investitionen zwecks positiver Stadtentwicklung, Innovation und Werterhalt zu unterstützen - eine Abwärtsspirale gilt es in jedem Fall zu vermeiden. Deshalb hat der Gemeinderat neben dem vorliegenden Projekt einer nachhaltigen Haushaltssanierung weitere Schwerpunkte für das Jahr 2015 festgelegt. Dazu gehören beispielsweise die weitere Entwicklung des Innovationsparks im Gebiet des künftigen Fachhochschul-Campus, eine gelungene Eröffnung der Tissot Arena, gezielte Investitionen in die Schulinfrastrukturen und den öffentlichen Raum sowie das Neuaushandeln des Leistungsvertrages mit der Berner Kantonspolizei. Die Stadt hat in den kommenden Jahren eine qualitativ bedeutende Aufwertung mit strategischen Projekten in allen Nutzungsbereichen (öffentlicher Raum, urbanes Wohnen, Innovation und Bildung) vor sich. Damit bleibt der Gemeinderat seiner Politik einer aktiven Standortförderung treu und der Schwung und die positive Dynamik der Stadt auf einer gesunden und nachhaltigen Basis bleiben erhalten. Mit der vorliegenden Vorlage soll dem Stadtrat das Massnahmenpaket in seiner Gesamtheit zur Kenntnis und Beratung unterbreitet werden. Ein Ziel bildet dabei auch, dass der Gemeinderat mit der Vorbereitung und dem Vollzug des Massnahmenpakets beauftragt wird. Auch soll eine inhaltliche Vorgabe für die Erstellung des Budgets 2016, unter Berücksichtigung der Erhöhung der Steueranlage um 2/10, wie auch für die Finanzplanung 2016 – 2020 beschlossen werden.
5/85 1. Ausgangslage 1.1. Einleitung In der Finanzplanung 2015 – 2019 wurde die Lage des städtischen Finanzhaushalts ausführlich dargelegt. Der Rechnungsabschluss der Stadt Biel war in den Jahren 2010 bis 2012 nach Jahren mit positivem Abschluss negativ. Das Rechnungsjahr 2013 schloss dank einmaligen Sondereffekten ausgeglichen ab und aufgrund des aktuell vorhandenen Zahlenmaterials ist davon auszugehen, dass das Rechnungsjahr 2014 im Rahmen des Budgets, d.h. defizitär abschliesst. Die Stadt Biel steuert ohne Gegenmassnahmen bis 2018 auf ein strukturelles Defizit von CHF 40 Mio. zu (vgl. untenstehende Tabelle des Finanzplans 2015 – 2019): Laut Art. 71 des kantonalen Gemeindegesetzes zeichnet der Gemeinderat für den städtischen Finanzhaushalt zuständig. Angesichts des eruierten und durch eine externe Analyse bestätigten drohenden strukturellen Defizits hat der Gemeinderat die gebotenen Massnahmen zur nachhaltigen Sanierung des städtischen Finanzhaushalts an die Hand genommen und das nun präsentierte Massnahmenpaket ausgearbeitet. Der kantonalen Aufsichtsbehörde über Gemeinden ist die problematische Situation des Finanzhaushaltes der Stadt Biel bekannt und sie unterstützt die Erarbeitung von Sanierungsmassnahmen. Das Massnahmenpaket sieht kurz- und mittelfristig Einsparungen sowie Mehreinnahmen und längerfristig Verbesserungen beim Steuersubstrat vor. In Kombination mit den grossen Sparanstrengungen sieht der Gemeinderat gleichzeitig eine Erhöhung der Steueranlage von 2/10 vor. Die im vorliegenden Bericht vorgeschlagenen Massnahmen führen in ihrer Kombination zu keiner Verschlechterung der Standortattraktivität der Stadt Biel, weder für die Wohnbevölkerung noch für Unternehmen. Auch mit der im Paket vorgesehenen Steuererhöhung bleibt die Stadt Biel im Vergleich mit den anderen Berner Gemeinden und insbesondere auch im regionalen Vergleich Seeland-Berner Jura ein wettbewerbsfähiger und attraktiver Wohn- und Wirtschaftsstandort.
6/85 1.2. Städtischer Finanzhaushalt 1.2.1. Nachhaltigkeitslücke Die im Rahmen des Projekts Nachhaltige Haushaltssanierung durchgeführten Arbeiten haben die bereits für das Budget 2014 erlangten Erkenntnisse bestätigt: Die schwierige Finanzlage der Stadt Biel ist auf strukturell bedingte Ursachen zurückzuführen. Seit Jahren geben die eingehenden und ausgehenden Beiträge von bzw. an das Gemeinwesen Anlass zu grosser Besorgnis. Sie nehmen ein immer grösseres Ausmass an, insbesondere im Sozialbereich, und können aufgrund des Lastenausgleichsverfahrens weder vom Kanton noch von einer Gemeinde allein gesteuert werden. Die Stadt Biel hat praktisch keine Möglichkeit, diese Zahlungsströme zu beeinflussen. Entsprechend wachsen auf Grund der Berechnungsmechanismen diese Ausgaben im Gleichschritt mit der wachsenden Bevölkerung. Dadurch wird der verbleibende finanzielle Gestaltungsraum der Stadt Biel immer weiter eingeengt, denn längst nicht alle zuziehenden Personen bezahlen einen Gemeindesteuerbetrag, welcher über der Nettobelastung pro Kopf im Lastenverteilersystem liegt. Hinzu kommen zwei weitere zentrale Ursachen für die schwierige finanzielle Situation der Stadt Biel: das tiefe Niveau des ordentlichen Steuerertrags pro Kopf bei den natürlichen Personen und die grosse Volatilität der Steuererträge bei den juristischen Personen. Die Analysen des vom Gemeinderat beigezogenen Experten Prof. Dr. Urs Müller haben aus externer Sicht und mit neuem methodischen Ansatz jene Zahlen erhärtet, die auch aus dem Planungsprozess der Direktionen resultierten: Der Finanzhaushalt bewegt sich demnach mittelfristig auf ein strukturelles Defizit in der Grössenordnung von CHF 40 Mio. im Jahr 2018 zu. Einige der Sonderfaktoren (bspw. Entnahmen aus Spezialfinanzierungen), die diese Entwicklung bisher kompensiert haben, werden in den kommenden Jahren in dieser Relevanz nicht mehr eintreten. Insbesondere werden die Spezialfinanzierungen ausgeschöpft sein und sollten nicht mehr geäufnet werden, sofern sich Defizite abzeichnen. Andererseits gibt es eine Reihe externer Faktoren, die zusätzlichen Druck auf die städtischen Finanzen ausüben werden. Ein Vergleich der Defizite im Verhältnis zum Aufwand mit den Städten Bern, Köniz und Thun zeigt, dass diese Defizitentwicklung keineswegs "kantonstypisch" war, verzeichneten die Vergleichsstädte doch in den vergangenen Jahren fast durchwegs positive Rechnungsabschlüsse.
7/85 Um die Ursachen der aktuellen Finanzlage Biels zu analysieren, wurden auch die Pro-Kopf- Daten Biels mit den anderen drei grossen Städten im Kanton Bern verglichen: Aufwand pro Kopf (CHF im Jahr 2013) Ertrag pro Kopf (CHF im Jahr 2013) Bern Biel Köniz Thun Bern Biel Köniz Thun 8'029 7'750 5'389 6'394 8'169 7'750 5'404 6'394 Diese Daten zeigen, dass Biel bei Gesamtaufwand und -ertrag im oberen Mittelfeld der vier Städte steht. Dies ist auf den ersten Blick insofern logisch, als Biel die zweitgrösste Stadt im Kanton und zudem Zentrum einer doch recht grossen Region ist; in Thun ist diese Zentrumsfunktion schwächer ausgeprägt und Köniz ist eigentlich eine Vorortsgemeinde der Stadt Bern. Zu diesen Gesamtdaten muss jedoch bemerkt werden, dass die Steuern zwar noch immer die wichtigste Ertragsquelle darstellen, aber nur noch einen Drittel der Einnahmen ausmachen. Die zweitwichtigste Ertragsposition (und von der Dynamik her die wichtigste) sind die Rückerstattungen von Gemeinwesen, welche zu einem grossen Teil „Durchlaufcharakter“ haben. In einer Nettobetrachtung sieht die Lage Biels weniger vorteilhaft aus. Im schweizweiten Durchschnitt beläuft sich das steuerbare Einkommen im Jahr 2010 auf CHF 56'869.- (Mittelwert). Auf der untenstehenden Karte ist das tiefe durchschnittliche steuerbare Einkommen in Biel (CHF 40'982.-) erkennbar (Kanton Bern Mittelwert durchschnittliches steuerbares Einkommen CHF 48'524.-). Durchschnittliches steuerbares Einkommen nach Gemeinden im Jahr 2010
8/85 1.2.2. Wesentliche Faktoren im städtischen Finanzhaushalt Einleitend werden die wesentlichen Parameter, welche den Finanzhaushalt der Stadt Biel beeinflussen und prägen, kurz erläutert. Auch soll die bisherige Entwicklung dieser Faktoren betrachtet werden. Die charakteristischen Elemente des Finanzhaushaltes der Stadt Biel lassen sich beispielhaft am Budget 2015 ablesen. 1.2.2.1. Ertragsseite Den grössten Anteil der Ertragsseite machen die Steuern (knapp ein Drittel) sowie die Abgeltungen durch den Kanton/FILAG (ein Viertel) aus. Die Vermögenserträge (Liegenschafts- Beteiligungs- und Zinserträge) steuern rund 5 Prozent und die Entgelte (Gebühren, Dienstleistungen, Benutz.-Gebühren und Bussen) 11 Prozent bei. Die Entnahmen aus Spezialfinanzierungen belaufen sich auf 16 Prozent; sie sind nicht liquiditätswirksam, «neutralisieren» jedoch buchhalterisch die Abschreibungen der spezialfinanzierten Investitionen. Die Entnahmen aus Spezialfinanzierungen können das Bild insofern verzerren, als sie von Jahr zu Jahr stark schwanken und in aller Regel mit entsprechenden Gegenpositionen auf der Aufwandseite direkt verbunden sind. a) Steuererträge Wie den untenstehenden Grafiken entnommen werden kann, ist der Ertrag aus den Steuern natürlicher Personen im Schnitt der letzten Jahre nahezu gleichbleibend (2008 wird von einem Sondereffekt verzerrt). Demgegenüber sind jedoch die Bevölkerungszahl wie auch die Transferzahlungen überproportional gestiegen. Zur Beurteilung der Entwicklung des städtischen Finanzhaushalts kommt der Bevölkerungsentwicklung eine zentrale Rolle zu. Die meisten Infrastrukturen (bspw. Schule, Sozialdienste) sowie der kantonale Finanz- und Lastenausgleich sind sowohl von der Bevölkerungszahl, als auch von deren soziodemografischer Zusammensetzung abhängig. Konkret muss festgestellt werden, dass die Bevölkerungszahl stetig steigt, dabei jedoch keine Steuermehrerträge generiert werden, welche die mit dem Bevölkerungswachstum einhergehenden finanziellen Mehrbelastungen zumindest decken würden. Zu dieser Entwicklung kommt erschwerend hinzu, dass über den Zeitraum von 2002 bis 2012 durch gesetzliche Steuersenkungsmassnahmen von Bund und Kanton (Tarifsenkungen und höhere Abzüge) der Stadt Biel insgesamt jährlich Steuererträge im Umfang von rund CHF 14.4 Mio. entgangen sind. Diese verteilen sich wie folgt: Bei den natürlichen Personen CHF 13'500'000 Bei den juristischen Personen CHF 900'000 Total kalkulatorischer Minderertrag CHF 14'400'000 Bei der Planung des Gesamtsteuerertrages ist von der Annahme auszugehen, dass sich der Ertrag bei den natürlichen Personen auch in den folgenden Jahren relativ konstant im Bereich zwischen CHF 84 bis CHF 85 Mio. bewegen wird. Eine Schätzung der Steuererträge bei den juristischen Personen ist auf Grund deren hohen Volatilität mit sehr vielen Unsicherheiten behaftet. Nicht beeinflussbare Faktoren wie die wirtschaftliche und konjunkturelle Entwicklung, aber auch ausserordentliche, ergebnisrelevante Ereignisse bei den Unternehmen (z.B. Umsatz- und Gewinnrückgang durch Produktionsausfälle), Zu- und Wegzug von Unternehmen, Gesetzesänderungen, etc. beeinflussen die Höhe der vereinnahmten Steuererträge erheblich.
9/85 Bei den Steuererträgen der juristischen Personen ist das Ergebnis 2013 wegen eines Erfassungsfehlers seitens des Kantons nach oben verzerrt. 1.2.2.2 Aufwandseite Auf der Aufwandseite entfällt der Hauptkostenblock von 37 Prozent auf die eigenen Beiträge (Beiträge an den Kanton, eigene Anstalten, private Institutionen und private Haushalte). Die Abschreibungen (inkl. Abschreibungen spezialfinanzierter Investitionen) machen knapp einen Fünftel der Ausgaben aus. Die Stadt Biel bringt 16 Prozent ihrer Aufwendungen für die Abgeltungen an den Kanton (FILAG und Abgeltungen aus Leistungsverträgen) auf. Der Personalaufwand macht rund 16 Prozent, der Sachaufwand 8 Prozent und die Passivzinsen 4 Prozent des Gesamtaufwandes aus.
10/85 a) Nettotransferzahlungen Die eingehenden und ausgehenden Beiträge von bzw. an Gemeinwesen nehmen stetig zu, insbesondere im Sozialbereich, und können aufgrund des Lastenausgleichsverfahrens vom Kanton und den Gemeinden nicht oder kaum gesteuert werden. Die Stadt Biel hat praktisch keine Möglichkeit, diese Zahlungsströme zu beeinflussen. Entsprechend wachsen mit der Bevölkerung auch diese Ausgaben. b) Abschreibungen Wie aus der untenstehenden Grafik über die Entwicklung des Abschreibungsaufwandes ersichtlich, ist dieser im Jahr 2013 massiv angestiegen. Diese Entwicklung setzt sich noch in den Jahren 2014 und 2015 fort. Grund für diesen Anstieg ist die Realisierung der Stadien und weiterer über Spezialfinanzierungen abgewickelter Investitionen.
11/85 Ab 2016 wird erwartet, dass sich der Abschreibungsaufwand ungefähr auf der Höhe der Werte des Jahres 2012 stabilisieren wird (s. folgendes Kapitel zu Investitionsseite). c) Personalaufwand Bei dieser Ausgabenposition haben sich die grossen Sparanstrengungen im Bereich der Personalkosten bewährt und die Kostenentwicklung konnte im Griff behalten werden. Diese Entwicklung ist insbesondere darauf zurückzuführen, dass der Gemeinderat ab dem Jahr 2012 wiederholt Stellenwiederbesetzungsmoratorien von drei oder sogar sechs Monaten verfügt hat. Auch wurde grundsätzlich auf die Schaffung von neuen, nicht über den Lastenausgleich (FILAG) finanzierten Stellen verzichtet. In der Entwicklung der Lohnsumme sind jedoch der automatisierte Stufenanstieg und die Beförderungen gemäss geltendem Personalreglement enthalten. Die Kosten bewegen sich über einen Zeitraum von 10 Jahren konstant im Bereich zwischen CHF 64 bis 67 Mio. Dabei gilt es zu beachten, dass in den letzten Jahren keine Teuerung aufgelaufen ist resp. sogar Minusteuerungen zu verzeichnen waren. Für das Jahr 2015 wurde jedoch darauf verzichtet, wiederum ein Stellenwiederbesetzungsmoratorium vorzusehen, da sich diese Massnahme nur temporär rechtfertigen liess und auf zunehmendes Unverständnis bei den Mitarbeitenden und in weiten Teilen der Politik gestossen ist. Es muss hierzu festgestellt werden, dass im Bereich des Personalaufwandes die Limiten an Sparmassnahmen ausgelotet worden sind. Der Gemeinderat ist sich auch seiner Verantwortung gegenüber dem städtischen Personal bewusst und hat deshalb explizit auf solche Massnahmen verzichtet. Weitere Sparbemühungen zu Lasten des städtischen Personals – ohne dass auch die wahrgenommenen Aufgaben geprüft werden - kann der Gemeinderat nicht mehr vertreten. Im Übrigen würden auch die Sozialpartner entsprechende Sparmassnahmen nicht (mehr) mittragen. Schliesslich gilt an dieser Stelle auch zu erwähnen, dass die Stadt Biel auf motiviertes und gut qualifiziertes Personal angewiesen ist, insbesondere in Zeiten des Fachkräftemangels. Ein wesentlicher Faktor, welcher zur Standortattraktivität der Stadt beiträgt. d) Sachaufwand Auch der Sachaufwand stellt einen Posten dar, bei welchem in den letzten Jahren Sparbeschlüsse und lineare Kürzungen umgesetzt worden sind. Er bewegte sich in den vergangenen 10 Jahren relativ konstant bei rund CHF 30 bis 32 Mio. Dies ist gelungen, obwohl unter dem Sachaufwand ein grosser Anteil von Aufwendungen enthalten ist, die gebundenen Charakter haben (z.B. Sach-, und Gebäudeversicherungen, Schulmaterial, Miet- und Pachtzinsen, Energie- und Heizkosten, Unterhalt und Betrieb der Bau- und IT-Infrastruktur, Inkassokosten, Bankgebühren, usw.) und – zumindest kurzfristig - kaum wesentlich beeinflussbar sind. Einer der Hauptkostentreiber bildet auch die Zunahme der Schüler- und Einwohnerzahlen. Die Bevölkerung von Biel ist zwischen 2002 und 2013 um rund 4'700 Personen (10 Prozent) gewachsen. Zusammengefasst muss festgehalten werden, dass sowohl Personal- wie Sachaufwand inskünftig kaum mehr auf diesem Niveau künstlich tief gehalten werden können. Dafür sind die zu erwartenden, sich insbesondere aus der demographischen Entwicklung ergebenden Herausforderungen zu gross. e) Zinsaufwand Die Höhe der Passivzinsen ist primär von der Höhe der in der Vergangenheit getätigten, aber auch der zukünftigen Investitionen abhängig, die nicht mit selbst erwirtschafteten Mitteln, sondern mittels Fremdkapital finanziert sind. Per Ende 2014 beläuft sich das lang- und
12/85 mittelfristige Fremdkapital auf knapp CHF 700 Mio., das mit einem durchschnittlichen Zinssatz von 2.35 Prozent jährlich fixe Zinsaufwände von rund CHF 17 Mio. verursacht. Wie die untenstehende Grafik der Zinsentwicklung veranschaulicht, sind die Zinskosten ab 2012 angestiegen, was primär auf die in den Jahren 2013 und 2014 getätigten neuen Fremdkapitalaufnahmen im Umfang von CHF 180 Mio. zurückzuführen ist. Weiter haben aber auch die Entwicklungen auf den Kapital- und Finanzmärkten einen wesentlichen Einfluss auf die Entwicklung der zukünftigen Zinskosten. So ist es sehr entscheidend, ob und insbesondere zu welchem Zinssatz die bestehenden und zur Rückzahlung fälligen Kredite und Anleihen refinanziert werden können. Gemäss untenstehender Übersicht der Fälligkeiten müssten im laufenden Jahr CHF 80 Mio. und im Jahr 2019 weitere CHF 180 Mio. zurückbezahlt werden. Weiter ist aber auch von zentraler Bedeutung, in welchem Umfang die zukünftigen Investitionen über eigene Mittel (Selbstfinanzierungsgrad) finanziert werden können. Auch wenn momentan die Konditionen für die Aufnahme von Fremdkapital aus Schuldnersicht äusserst vorteilhaft sind, so sollte sich die Stadt Biel dadurch trotzdem nicht dazu verleiten lassen, die Verschuldung unnötig ansteigen zu lassen und so das Schulden- und Zinsproblem an die zukünftige Generation zu "vererben". Neben den Investitionen führen auch Rechnungsdefizite zu einer Neuverschuldung und damit zu wiederkehrend anfallenden Zinskosten.
13/85 1.2.2.3. Fazit zur Ertrags- und Ausgabensituation Im Finanzplan sind die konsolidierten Planwerte pro Ertrags- und Aufwandgruppe für die Jahre 2016 bis 2018 aufgeführt. Diese wiederspiegeln die Einschätzungen und Überlegungen der jeweiligen Direktionen, die diese im Rahmen des Budgetprozesses 2015 getroffen haben. Die Einsparungsmassnahmen, die durch den Gemeinderat von der ersten bis zur dritten und letzten Budgetlesung für das Jahr 2015 festgelegt wurden, sind darin für das Jahr 2016 und die folgenden Jahre bewusst nicht berücksichtigt worden, da diese keinen nachhaltigen Charakter aufweisen. Für das Jahr 2016 wird ein Defizit von CHF 32.8 Mio., für 2017 ein solches von CHF 39.2 Mio. und für 2018 eines von CHF 42.6 Mio. erwartet. Die schwierige Finanzlage der Stadt Biel ist auf strukturell bedingte Ursachen zurückzuführen. Einerseits geben die eingehenden und ausgehenden Beiträge von bzw. an das Gemeinwesen seit Jahren Anlass zu grosser Besorgnis. Andererseits tragen das tiefe Niveau des ordentlichen Steuerertrags pro Kopf bei den natürlichen Personen und die grosse Volatilität der Steuererträge bei den juristischen Personen zur schwierigen finanziellen Situation bei. Wie die obenstehenden Ausführungen erhellen, hat der Gemeinderat zahlreiche Sparbemühungen umgesetzt, ohne dass der Negativ-Trend im städtischen Finanzhaushalt wirksam behoben werden konnte. Ohne das hier vorgestellte Massnahmenpaket kann die bevorstehende Lücke von rund CHF 40 Mio. somit keinesfalls behoben werden. Bevor auf das Massnahmenpaket selbst eingegangen wird, muss an dieser Stelle auch auf den für den städtischen Finanzhaushalt wichtigen Themenbereich der Investitionspolitik eingegangen werden. 1.2.2.4. Investitionsseite Die Sparmassnahmen dürften auch vor der Investitionspolitik nicht haltmachen, da jede getätigte Investition in den Folgejahren zusätzliche Aufwände und Kosten generiert, welche die zukünftigen Rechnungsergebnisse belasten. Zum einen sind dies die Abschreibungen, zum anderen zusätzliche Zinskosten, die dann entstehen, wenn die Investitionen über Kredite und Anleihen fremdfinanziert werden müssen. Oft entstehen auch weitere Zusatzkosten für den Unterhalt und den Betrieb der erstellten Infrastruktur. Es gilt dabei jedoch zu beachten, dass eine allzu restriktive Einschränkung der zukünftigen Investitionen während längerer Zeit zu einem Investitionsstau, aber auch zu einer veralteten Infrastruktur führen wird. Bereits heute stehen wesentliche Investitionsvorhaben auf der Warteliste, die nicht realisiert werden können resp. in der Investitionsplanung zeitlich verschoben werden müssen. Andererseits muss auch beachtet werden, dass stetige Investitionen auf angemessenem Niveau unverzichtbar sind, wenn eine positive Stadtentwicklung möglich gemacht resp. eine Negativspirale vermieden werden soll. Die nachfolgende Abbildung zeigt den Verlauf der Nettoinvestitionen der Verwaltungsrechnung (inkl. Spezialfinanzierung, jedoch ohne Sonderrechnungen) im Zeitraum von 2005 bis 2015.
14/85
Der steile Anstieg der Investitionsausgaben in den Jahren 2013 bis 2015 wird zur Hauptsache
durch grosse Vorhaben wie Schulhaus Sonnenfeld, Esplanade, Beau-Rivage, Schüssinsel und
Tissot Arena (Gesamtinvestitionsvolumen rund CHF 77 Mio. brutto) verursacht.
Der Anteil der Investitionen an den Gesamtausgaben der bernischen Gemeinden liegt zwischen
11 und 15 Prozent (Mittelwert) in den vergangenen Jahren. Für die Stadt Biel mit konsolidierten
Ausgaben (Verwaltungsrechnung und Sonderrechnungen addiert) von rund CHF 380 Mio. bis
CHF 480 Mio. würde dies jährliche Investitionen von rund CHF 40 Mio. bedeuten.
Die Einführung von HRM2 per 1.1.2016 wirkt sich massgeblich auf die Höhe der zukünftigen
Abschreibungen auf dem Verwaltungsvermögen – und damit auf das Rechnungsergebnis -
aus:
a) Abschreibung bestehendes Verwaltungsvermögen: Der Ende 2015 ausgewiesene
Restbuchwert (gemäss Prognose rund CHF 160 Mio.) muss über einen Zeitraum von 8
bis 16 Jahren linear auf CHF 0 abgeschrieben werden. Diese Frist wird mit dem Budget
2016 beschlossen.
b) Abschreibung auf neuen Investitionen (ab 2016): Die Abschreibungen auf neuen
Investitionen sind in der Gemeindeverordnung (GV) rechtlich verbindlich vorgeschrieben
(bsp. Hoch- und Tiefbauten 25 Prozent). Neu erfolgt die Abschreibung linear (bisher
10 Prozent harmonisiert auf dem Restbuchwert) über die pro Anlagekategorie
vorgegebene, betriebswirtschaftliche Lebensdauer. Neu darf auch erst nach der
Fertigstellung und dem Nutzungsbeginn mit der Abschreibung begonnen werden.
Bis anhin wurden alle getätigten Zahlungen jeweils sofort in die Abschreibungsbasis
aufgenommen.
Der Methodenwechsel führt dazu, dass die Höhe der jährlichen Abschreibungen stark
schwanken kann und der Abschreibungsaufwand im Budget entsprechend schwieriger planbar
wird. Geht man von einem Verwaltungsvermögen am 31.12.2016 von CHF 160 Mio. mit einer
Abschreibungsdauer von 12 Jahren und einem zukünftigen jährlichen Investitionsvolumen
von 40 Mio. CHF mit einer linearen Abschreibung von 4 Prozent, ergibt sich über eine Zeitdauer
von 20 Jahren folgendes Ergebnis:15/85 Berechnungsmodell: Die Gesamtinvestitionen belaufen sich auf CHF 800 Mio. und das jährliche Abschreibungsvolumen steigt von knapp CHF 15 Mio. im Jahr 2016 bis auf CHF 32 Mio. im Jahr 2036 an. Im Berechnungsmodell wurden das Ergebnis und die Einlagen und Entnahmen Spezialfinanzierung mit CHF 0 eingesetzt. Somit beträgt der Selbstfinanzierungsgrad im Modell über 20 Jahre durchschnittlich 62 Prozent. Dies entspricht CHF 500 Mio., d.h. CHF 300 Mio. müssen in Form von neuen Fremdmitteln aufgenommen werden. Dadurch wachsen die langfristigen Schulden auf CHF 1 Mrd. an. Bei Ausgaben (Aufwand) von rund CHF 400 Mio. ergibt sich ein Bruttoverschuldungsanteil von 250 Prozent. Gemäss AGR ist ein Wert von über 200 Prozent kritisch. Werden höhere Investitionen getätigt und gleichzeitig weiterhin negative Rechnungsergebnisse erzielt, steigt die Verschuldung entsprechend schneller an. Weist die Erfolgsrechnung einen Ertragsüberschuss aus, muss dieser unter HRM2 neu bis zur vollständigen Selbstfinanzierung (100 Prozent) für zusätzliche Abschreibungen verwendet werden. Der Gemeinderat ist bestrebt, das Investitionsvolumen mindestens beizubehalten und nimmt in Aussicht, dieses sogar auf einen Zielwert von CHF 40 Mio. zu erhöhen. Dieser Handlungsansatz ist mit Blick auf den zu behebenden Investitionsstau und die gewünschte Innovation für die Stadt Biel wesentlich. Dennoch wird der Gemeinderat allerdings nicht umhin kommen, eine entsprechende Priorisierung in den Investitionsprojekten vorzunehmen. Ein Zielwert von CHF 40 Mio. pro Jahr wird aber nur erreichbar sein, wenn die Kosten anderweitig im Griff bleiben und die Erträge nicht erodieren (z.B. Unternehmenssteuerreform III).
16/85 1.2.2.5. Spezialfinanzierungen Mit HRM2 bleiben die grundsätzlichen rechtlichen Bestimmungen betreffend Spezialfinanzierungen unverändert bestehen. Nach wie vor ist für deren Bildung und Führung eine übergeordnete Rechtsgrundlage oder ein kommunales Reglement notwendig, das bestimmt für welchen Zweck, d.h. für welche öffentliche Aufgabe, Mittel zurückgelegt werden sollen und wer für Einlagen und Entnahmen zuständig ist. Die einzige Änderung gegenüber den heutigen Bestimmungen ist, dass die Spezialfinanzierungsbestände nicht mehr in einer eigenen Bilanzgruppe, sondern als Bestandteil des Eigenkapitals ausgewiesen werden. Im Kanton Bern lässt es der Gesetzgeber zu, Spezialfinanzierungen zur Vorfinanzierung von Investitionen zu bilden (mit Reglement). Neu darf der Spezialfinanzierungsbestand jedoch nicht mehr nach Fertigstellung der betreffenden Investition zu deren sofortigen Abschreibung verwendet werden. Vielmehr muss die Investition gestützt auf die Abschreibungsvorschriften linear über die gesamte Lebensdauer zu Lasten der Erfolgsrechnung abgeschrieben werden. Die Entnahmen aus der entsprechenden Spezialfinanzierung entlasten die Erfolgsrechnung jährlich in gleicher Höhe und neutralisieren so den Abschreibungsaufwand. Abschliessend gilt es festzuhalten, dass es sich bei den in der Bilanz ausgewiesenen Spezialfinanzierungsbeständen nicht um entsprechende Bank- oder Bargeldguthaben handelt, über die sich Investitions- und Konsumausgaben finanzieren lassen. Es handelt sich hier – anlaog der nicht gesetzlichen Reserven bei privatrechtlichen Aktiengesellschaften – um zurückbehaltene, bzw. nicht als solche deklarierte Gewinne. Ein grosser Teil der Spezialfinanzierungen der Stadt Biel ist zudem aus der nicht liquiditätswirksamen Realisierung von Aufwertungs- und Buchgewinnen entstanden. Das weitere Vorgehen bezüglich der aktuell vorhandenen Spezialfinanzierungen bildet Gegenstand eines entsprechenden Berichts an den Stadtrat, welcher parallel zur vorliegenden Vorlage behandelt werden kann. 1.2.2.6. Konjunkturelle Einflüsse Die konjunkturelle Entwicklung ist für den Finanzhaushalt der Stadt Biel von zentraler Bedeutung. Zwar werden sich die wirtschaftlichen Folgen der Aufhebung der Euro-Untergrenze durch die SNB im Januar 2015 nicht sofort auf die Steuererträge bei den juristischen Personen auswirken, da die provisorische Veranlagung für das Jahr 2015 noch auf den Abschlüssen 2014 erfolgt. Es wird jedoch erwartet, dass im Rechnungsjahr 2016 eine entsprechende Verschlechterung erfolgt. Dies würde dann – analog zum Jahr 2013 – zu einem Doppeleffekt führen, dieses Mal jedoch im umgekehrten, sprich negativen Sinn, wie dies letztmals 2010 zu verzeichnen war (siehe auch Abbildung auf Seite 9). Weiter wird auf Grund des Kostendrucks bei den Unternehmen von einem Anstieg der Arbeitslosenzahl ausgegangen. Dies kann sich bereits im laufenden Jahr durch einen Anstieg der Steuerausfälle bei den natürlichen Personen und spätestens im Jahr 2016 durch einen generellen Rückgang des veranlagten Steuerertrags auswirken. Auf der Ausgabenseite wird der Anstieg der Arbeitslosenzahl auch zu höheren Ausgaben bei der Sozialhilfe führen. Hier gilt es jedoch anzumerken, dass die Systematik des kantonalen Finanz- und Lastenausgleichs (FILAG) diese Mehrausgaben grösstenteils abdeckt, aber das Total der Mehrkosten im ganzen Kanton zur Hälfte von der Gesamtheit der Gemeinden zu tragen ist. Positiv wirkt sich hingegen die aktuelle Zinssituation auf die Entwicklung der Zinskosten der Stadt Biel aus. So kann beispielsweise das Ende Mai 2015 zur Rückzahlung fällig werdende Darlehen von CHF 80 Mio. zu einem wesentlich tieferen Zinssatz (alt 2.44 Prozent) refinanziert
17/85 werden. Weiter besteht auch die Möglichkeit, bei der Neuaufnahme von weiterem Fremdkapital für die Finanzierung von Investitionen von den tiefen, kurzfristigen Zinssätzen zu profitieren. 1.2.3. Zwischenergebnis Die Stadt Biel ist an einem Punkt angelangt, wo Einsparungen auf der Ausgabenseite nur mit einschneidenden Massnahmen, wie Aufgaben- und Leistungsverzicht möglich sind. Dies hat entsprechende Konsequenzen und Auswirkungen auf das städtische Personal und auf das Leistungsangebot. Aus diesem Grund hat der Gemeinderat mit dem Projekt „Nachhaltige Haushaltsanierung“ eine strukturelle Überprüfung des Haushaltes und der öffentlichen Leistungen unternommen. Bei der Festlegung der weiteren im Projekt Nachhaltige Haushaltsanierung zu verfolgenden Schritte war klar, dass ein Aufgabenverzicht nicht einfach linear erfolgen kann, hierfür ist die Dimension des Fehlbetrags gemäss Finanzplanung zu wesentlich. Zur wirksamen und nachhaltigen Beseitigung der Lücke wurde ein umfassendes, die untereinander bestehenden Abhängigkeiten berücksichtigendes Massnahmenpaket geschnürt. Dabei wurden für alle Aufgabengebiete Sparvorschläge erarbeitet, da eine Verzichtsplanung in aller Regel eine gewisse Symmetrie erfordert. Nach Erachten des Gemeinderates sollen alle Bevölkerungsgruppen und alle Wirkungsbereiche der Arbeit von Politik und Verwaltung entsprechend ihrer unterschiedlichen Ausgangslage einen Beitrag leisten. Dies soll zu politisch mehrheitsfähigen Lösungen zur nachhaltigen Sanierung der städtischen Finanzen führen. In diesem Sinne wurde darauf verzichtet, Schwerpunkt- resp. themenbezogen einen Aufgaben- und / oder Leistungsverzicht vorzuschlagen. Ertragsseitig bildet kurz- und mittelfristig neben der Potenzialabschöpfung im Bereich von Gebühren, Entgelten und Konzessionen der Vorschlag zur Erhöhung der Steueranlage Gegenstand des Massnahmenpakets. Schliesslich bildet auch die langfristige Verbesserung der Steuersubstratsbasis einen wesentlichen Teil der Arbeiten.
18/85 2. Massnahmenpaket 2016+ 2.1. Projekt „Nachhaltige Haushaltsanierung“ (NHS) Seit Anfang 2014 arbeitet der Gemeinderat am Projekt „Nachhaltige Haushaltsanierung“ (NHS). Anlass für das Projekt bildete die Erkenntnis aus der Finanzplanung, dass die Stadt Biel in den nächsten Jahren auf ein wesentliches Haushaltsdefizit zusteuert. Zunächst wurden die Grösse der Nachhaltigkeitslücke und das finanzielle Projektziel zur Schliessung dieser Lücke definiert. Der Gemeinderat ist der Überzeugung, dass ein Aufgabenverzicht nicht einfach linear erfolgen kann, zumal die letzten Jahre von linearen Kürzungen in den verschiedensten Bereichen geprägt waren. Alle Direktionen mussten aufzeigen, auf welche Aufgaben sie verzichten würden, wenn sie pro Profitcenter auf 10 Prozent resp. 20 Prozent der bisherigen finanziellen Mittel verzichten müssten. Basis bildete hierbei die Nachhaltigkeitslücke in der Höhe von CHF 40 Mio., welche rund 10 Prozent des Bruttoaufwandes der Stadtverwaltung ausmacht. Der Gemeinderat hat gestützt auf diese Vorschläge ein Massnahmenpaket erstellt. Dem Gemeinderat ist es wichtig, dass von den Direktionen für alle Aufgabengebiete Vorschläge erarbeitet wurden, da eine Verzichtsplanung in aller Regel eine sogenannte „Opfersymmetrie“, das heisst ein ausgewogenes Gesamtpaket, erfordert. Der Gemeinderat hatte die strategische Lenkung und Entscheidfindung inne. Die Projektarbeiten wurden in nachfolgender Organisation durchgeführt. Die einzelnen Massnahmen wurden von den Direktionen erarbeitet und entsprechend erfolgte auch eine erste strategische Beurteilung und Priorisierung auf Direktionsebene. Der Gemeinderat seinerseits nahm eine strategische Zuordnung der einzelnen Massnahmen zu den Handlungsfeldern vor. Durch diese breit abgestützte Erarbeitung der Massnahmen konnte sichergestellt werden, dass ein politisch ausgewogen und methodisch konsequent ausgearbeitetes Massnahmenpaket erarbeitet wird.
19/85 Der Gemeinderat hat die für die Erarbeitung von Massnahmenvorschlägen zu erreichenden Sparvorgaben beschlossen, wobei Basis dieser Berechnungen der gesamte Bruttoaufwand der Stadtverwaltung bildete. Alle Direktionen mussten aufzeigen, auf welche Aufgaben sie verzichten würden, wenn sie pro Profitcenter auf 10 Prozent resp. 20 Prozent der bisherigen finanziellen Mittel verzichten müssten. Mit dieser Vorgabe sollte erreicht werden, dass die Direktionen auch „Tabu-Bereiche“ betrachten und auch erst mittel- oder langfristig wirksame Massnahmen prüfen. Ausgehend von einem mittelfristigen strukturellen Defizit (Nachhaltigkeitslücke) von CHF 40 Mio. wurden die finanzwirksamen Zielvorgaben im Finanzplan 2015 – 2019 definiert, wobei ein Gleichgewicht zwischen den Beiträgen von der Aufwand- wie von der Einnahmenseite angestrebt worden ist. Die von den Direktionen erarbeiteten Sparvorschläge enthielten auch Massnahmen, welche als politisch umstritten resp. schwierig in der Umsetzung zu beurteilen waren. Die Massnahmen wurden mit Blick auf die Gesamtsituation der Stadt(-verwaltung) sowie der künftigen Standortqualität der Stadt Biel geprüft und fachlich wie politisch beurteilt. Hinsichtlich der vorgeschlagenen Massnahmen muss berücksichtigt werden, dass die von den einzelnen Direktionen wahrgenommenen Aufgabengebiete bezüglich der „Wählbarkeit“ resp. Freiwilligkeit der Aufgabenwahrnehmung sehr unterschiedlich sind. Konkret erfüllen einzelne Direktionen einen grossen Teil selbstgewählter Aufgaben, andere Direktionen hingegen erfüllen vom kantonalen Recht umfassend vorgegebene Aufgaben, auf welche nicht autonom im Rahmen eines kommunalen politischen Prozesses verzichtet oder deren Umfang wesentlich eingeschränkt werden könnte. Dies sollte nicht dazu führen, dass unterlassen wird, auch in diesen Bereichen Verbesserungen anzustreben. Da diese jedoch meist mit entsprechenden Änderungen der gesetzlichen Grundlagen auf kantonaler Ebene verbunden sind, verlangen diese Arbeiten in der Regel einen erheblich längeren Zeitraum und die Mobilisierung von Akteuren auf den verschiedensten Ebenen (Verbände, kantonale Konferenzen, Vertreter und Vertreterinnen der kantonalen Legislative und/oder Exekutive).
20/85
Es wurde damit ein Vorgehen gewählt, welches die unterschiedliche Ausgangslage der
einzelnen städtischen Aufgaben berücksichtigt und dabei den Ansprüchen an die gewünschte
Symmetrie gerecht wird.
Der Gemeinderat hat anschliessend entschieden, ob er die vorgeschlagenen Massnahmen
fachlich und politisch verantworten kann. Im Hinblick auf die Gesamtsituation der Bieler
Bevölkerung sowie auf die künftige Standortqualität der Stadt hat der Gemeinderat zwei
«Töpfe» A und B geschaffen:
• Dem Topf A hat der Gemeinderat jene Massnahmen zugewiesen, deren Auswirkungen
auf die Bevölkerung und die Standortqualität fachlich und politisch vertretbar sind. Diese
Massnahmen sollen in den Voranschlag 2016 und Finanzplan 2016 - 2020 eingebaut
werden.
• Die Massnahmen im Topf B hat der Gemeinderat zwar geprüft, deren Auswirkungen
erachtet er aber als zu schwerwiegend für die Bevölkerung und/oder die Standortqualität
und lehnt sie daher aus politischen Gründen ab. Diese Massnahmen sollen weder in den
Voranschlag 2016 noch in die Finanzplanung integriert werden. Die dem Topf B
zugewiesenen Massnahmen werden jedoch im vorliegenden Bericht dargestellt. Dies
aus Transparenzgründen und auch zwecks Darlegung der strategischen Überlegungen
bei der Definition resp. Zuordnung der Massnahmen.
Die Sparmassnahmen wurden zum Teil in Varianten mit unterschiedlicher Einsparung oder
Ausgestaltung erarbeitet. Die Kernelemente der A-Massnahmen sind im Anhang I aufgeführt.
Zusätzlich zu den Sparmassnahmen haben die Direktionen auch das Potenzial für
Effizienzsteigerungsmassnahmen und Mehrerträge untersucht.
Beim Erarbeiten des Massnahmenpakets stand der Gemeinderat im Dialog mit den
Sozialpartnern und die Geschäftsprüfungskommission wurde über die Vorgehensweise und die
wesentlichen Inhalte des Projekts informiert.
2.2. Zielvorgabe
Ausgehend von einem mittelfristigen strukturellen Defizit (Nachhaltigkeitslücke) von
CHF 40 Mio. wurden die finanzwirksamen Zielvorgaben im Finanzplan 2015 – 2019 wie folgt
definiert:
1. Kurz- bis mittelfristige Ausgabenreduktion (Aufgaben- und Leistungsverzicht, Effizienzsteigerungen,
Finanztechnische Massnahmen) im Umfang von CHF 15 - 17 Mio.
2. Mittelfristige Einnahmesteigerungen bei Gebühren, Entgelten, Konzessionen, Verrechnung von
Dienstleistungen, Vermögens- und sonstigen Erträgen im Umfang von CHF 1 - 3 Mio.
3. Kurzfristige Ertragssteigerung durch Erhöhung der Steueranlage um zwei Zehntel. Dies entspricht –
vorsichtig kalkuliert – einem Mehrertrag von CHF 10 - 12 Mio.
4. Mittelfristige Erhöhung des Steuersubstrates auf Grund einer weiterhin positiven Stadtentwicklung,
bzw. aufgrund der gegenwärtig hohen Investitionen in das Arbeitsplatz- und Wohnungsangebot von
CHF 10 Mio (Horizont 2025).
Als Vergleichsjahr für die Einsparungen wurde das abgeschlossene Rechnungsjahr 2013 gewählt,
das zum Zeitpunkt der Massnahmen-Erarbeitung verfügbar war. Als Referenzjahr wurde das Jahr
2018 festgelegt, weil für die Umsetzung der Massnahmen Vorbereitungsarbeiten notwendig sind und
das Massnahmenpaket 2016+ insbesondere ab dem Jahr 2018 ergebniswirksam wird.21/85 2.3. Ergebnisse Der Gemeinderat schlägt dem Stadtrat gemäss Anhang I ein Massnahmenpaket mit 65 Massnahmen (Volumen CHF 14.973 Mio) zum Aufgaben- resp. Leistungsabbau inkl. Effizienzsteigerung und 8 Massnahmen zur Ertragssteigerung (Volumen CHF 1.645 Mio.) vor (sog. A-Massnahmen). Wie vorne bereits erläutert, hat der Gemeinderat auch diverse Massnahmen geprüft, welche schlussendlich als fachlich und politisch nicht vertretbar qualifiziert worden sind. Diese 36 sogenannten B-Massnahmen finden sich im Anhang II. Nachdem die einzelnen, sich in ihrer Wirkung auf unterschiedlichen Niveaus bewegenden Massnahmen im Kontext ihrer Konsequenzen zu betrachten waren, entschied sich der Gemeinderat, die Massnahmen in sogenannten Handlungsfeldern zu bündeln. 2.3.1. Ergebnisse nach Handlungsfeld Die Handlungsfelder wurden vom Gemeinderat nach ausführlichen Diskussionen definiert, wobei als Basis insbesondere die Themenbereiche gemäss "Urban Audit" herangezogen worden sind. Die Handlungsfelder sollten der Erlebniswelt der Bürgerinnen und Bürger näher liegen und sich am politischen Handlungsspielraum für die Gestaltung des Wohn- und Wirtschaftsstandortes Biel orientieren. Im Folgenden werden die einzelnen Handlungsfelder vorgestellt, die entsprechenden Massnahmen aus Topf A aufgeführt und eine Beurteilung der Chancen und Risiken dargelegt, die mit diesen Massnahmen verbunden sind. Die Kernelemente der einzelnen Massnahmen finden sich im Anhang I. 2.3.1.1. Handlungsfeld Standortentwicklung Alle definierten Handlungsfelder tragen schlussendlich zur Standortentwicklung der Stadt Biel bei. Um dieses Handlungsfeld einzugrenzen werden hier alle Massnahmen zur
22/85
Standortförderung im engeren Sinne wie beispielsweise Wirtschaftsförderung oder
Standortmarketing zusammengefasst.
Verbesserungen des Betriebsergebnisses
(in 1'000 CHF gerundet)
Nr. Massnahmen 2016 2017 2018 später
1-4 Reduziertes Bau- und Planungsrecht - 80 85 90
1-9 Publikation "à propos" einstellen 35 35 35 35
1-10 Weniger Kommunikationsbeiträge für Events 36 36 36 36
1-12 Einwohnerbefragung und Watch City-Beitrag streichen 7 7 7 7
1-13 Wirtschaftsdelegierter: strategische Engagements reduzieren 8 8 8 8
1-20 Kein Beitrag für Internationales Schachfestival 176 176 176 176
Standortentwicklung 263 343 348 353
Gestraffte Strukturen in der Abt. Stadtplanung resp. eine verstärkte Fokussierung bei der
Dienststelle Baubewilligungen und Kontrollen erlauben eine Reduktion der fixen
Personalressourcen im Bereich Bau- und Planungsrecht. Die reduzierten Ressourcen sollten in
der Regel ausreichen. Der Gemeinderat kann aber nicht ausschliessen, dass bei sehr
komplexen und/oder vielen zeitlich parallelen Geschäften sowie wegen der zunehmenden
Komplexität der Rechtssetzung punktuell externer Support eingekauft werden muss.
Der Verzicht auf die Publikation "à propos" ist dem Gemeinderat alles andere als leicht gefallen,
da damit das einzige Kommunikationsinstrument, welches sich an die gesamte Bevölkerung
und die wirtschaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Akteurinnen und Akteure richtet,
verschwindet. Der Verlust wiegt schwer, aber im Rahmen einer Güterabwägung hat sich der
Gemeinderat dennoch zu diesem Schritt entschlossen, da sonst ein Verzicht auf noch höher
gewichtete Aufgaben und Leistungen notwendig wäre, um die finanziellen Verbesserungsziele
zu erreichen.
Bei den Kommunikationsbeiträgen soll insgesamt eine - finanziell bedingte - Reduktion
erfolgen, welche so umgesetzt wird, dass punktuelle Anlässe weiterhin gefördert und so die
Ausstrahlung der Stadt Biel in Sport, Kultur und anderen Bereichen hoch gehalten werden soll.
Hingegen soll auf Beiträge verzichtet werden, welche regelmässig ausgerichtet werden und so
quasi den Charakter von Subventionen haben. Der Gemeinderat ist sich bewusst, dass diese
Kürzungen bei den Betroffenen Widerstand und Frustrationen auslösen werden, aber er ist
auch überzeugt, dass im Einzelfall das Angebot angepasst und/oder alternative
Finanzierungsquellen erschlossen werden können.
Grundsätzlich gilt, dass ein höheres Engagement des Delegierten für Wirtschaft die Entwicklung
von mehr und/oder grösseren Projekten für die Stadt Biel gestattet, was entsprechend den
Nutzen erhöht. Die Bedeutung dieser strategischen Verwaltungsfunktion wurde in den letzten
Jahren mehrmals unter Beweis gestellt (z.B. Campus, InnoCampus AG resp. Swiss Innovation
Park, neue Verwaltungsstruktur, usw.). In der nächsten Zeit stehen nicht erneut gleich viele und
umfassende Projekte (zeitlich parallel) an resp. es konnten auch einige Themen in den
ordentlichen Betrieb überführt werden, weshalb sich unter Abwägung der gesamten Umstände
ein moderater Abbau vertreten lässt.23/85
2.3.1.2. Handlungsfeld Bildung
Dieses Handlungsfeld beinhaltet Massnahmen im Bereich der Bildung im Zuständigkeitsbereich
der Stadt Biel.
Verbesserungen des Betriebsergebnisses
(in 1'000 CHF)
Nr. Massnahmen 2016 2017 2018 später
4-11 Klassengrösse plus 1 (Variante 2) 200 400 600 800
4-21 Weniger schulische Aktivitäten (keine Skilager) 40 40 40 40
Bildung 240 440 640 840
Grundsätzlich ist anzumerken, dass mit zunehmenden Klassengrössen die Integration der
Kinder mit sozialen Problemen erschwert wird. Durch ein Anheben der Klassengrösse können
finanzielle Einsparungen erzielt und gewisse Investitionen in den Schulraum verzögert werden.
Seit mehreren Jahren hat sich eine Anhebung der Klassengrösse in vernünftigem Rahmen als
vertretbar erwiesen. Gleichzeitig erhöhen grosse Klassen aber den Druck auf die
Schulorganisation, und sie sind eine Belastung für Lehrerinnen und Lehrer. Das Image der
Schulen wird oft mit der Grösse der Klassen in Verbindung gebracht. Eine Erhöhung kann denn
auch dazu führen, dass die Bieler Schulen für Lehrerinnen und Lehrer weniger attraktiv werden
und folglich die Qualität sinken wird. Auch werden bei grösseren Klassen mehr Zusatzräume für
abteilungsweisen Unterricht benötigt, und es sind mehr Zusatzlektionen erforderlich, welche die
Einsparungen relativieren. Grosse Klassen erschweren die Schulorganisation und verringern
die Möglichkeit, die Chancengerechtigkeit zu fördern. Der Gemeinderat hat dennoch bereits
eine leichte Erhöhung angestrebt und im laufenden Budget Einsparungen erzielt.
Die Skilager sind teurer als die Landschulwochen. Ihr Ersatz durch andere Aktivitäten kann in
Betracht gezogen werden. Einige Schulen haben bereits auf Skilager verzichtet. In den anderen
Schulen steigt die Anzahl der Schülerinnen und Schüler, die auf Skilager verzichten. Eine
Reduktion der Aktivitäten scheint demnach dem Gemeinderat vertretbar, auch wenn eine
bestimmte Anzahl Kinder nicht mehr das Skifahren in der Schule lernen.
2.3.1.3. Handlungsfeld Soziale Sicherheit
In diesem Handlungsfeld werden nebst der Sozialhilfe auch verschiedene Bereiche wie
Arbeitsmarkt und Beschäftigung betrachtet, die zur Sozialpolitik einer Gemeinde gehören.
Verbesserungen des Betriebsergebnisses
(in 1'000 CHF)
Nr. Massnahmen 2016 2017 2018 später
3-8 Reduktion städtisch finanzierter Integrationsangebote 300 300 300 300
3-13 Sanktionen in der Sozialhilfe 5 5 5 5
3-14 Arbeitseinsätze für Sozialhilfeersuchende - 30 30 30
3-19 Mietzinslimiten in der Sozialhilfe anpassen 5 5 5 5
3-24 optimierte Abteilung Soziales - 310 310 310
3-26 eingesparte Subventionen DSS 2014 gegenüber 2013 150 150 150 150
3-27 erwartete Effekte aus Umsetzung Motion Studer - 1'355 1'355 1'355
4-34 Keine verbilligte Bus-Abos für EL-/Z-Bezüger 328 328 328 328
soziale Sicherheit 788 2'483 2'483 2'483
Am heikelsten dürfte die Reduktion von städtisch finanzierten Programmplätzen mit dem Ziel
der beruflichen und/oder sozialen Integration sein, weil die Gefahr besteht, dass die Integration
von Sozialhilfebeziehenden in den ersten Arbeitsmarkt erschwert wird und dadurch weniger
Sozialhilfe-Dossiers (SH-Dossiers) abgeschlossen werden. Vor die Frage gestellt, ob alternativ
hierzu zur Erreichung einer Kostenreduktion von CHF 300'000 allenfalls der Personalbestand
reduziert werden sollte, erscheint die hier vorgeschlagene Massnahme als die weniger
einschneidende.24/85 Die Bilanz bezüglich Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger und Steuerzahlerinnen und -zahler wird in etwa ausgeglichen sein. Die SH-Beziehenden haben weniger die Möglichkeit, der Stadt Biel eine sichtbare [Gegen]-leistung zu erbringen. Andererseits wird der Spareffekt die gewünschte Wirkung zeigen. Einige der Massnahmen in diesem Bereich hängen von kantonalen Entwicklungen ab (Gesetzesrevisionen auf Grund diverser laufenden Motionen [u.a. Studer Senkung Sozialhilfe- Kosten um 10 Prozent] und der Revision der SKOS auf 2016). Im Grossen Rat des Kantons Bern wurde die Motion Studer in der September-Session 2013 in allen vier Begehren angenommen und in ihrer Gesamtheit erheblich erklärt. Damit hat der Regierungsrat den Auftrag erhalten, das Sozialhilfegesetz des Kantons Bern einer Teilrevision zu unterziehen. Hiermit soll der Umfang der wirtschaftlichen Hilfe für diverse Leistungen (Grundbedarf für den Lebensunterhalt, Situationsbedingte Leistungen, Integrationszulagen) auf 90 Prozent derjenigen Summe beschränkt werden, die sich bei Anwendung der im Kanton Bern umgesetzten SKOS-Richtlinien ergibt. Zusätzlich soll auch das Anreizsystem verstärkt werden. Gemäss aktuellem Fahrplan soll das kantonale Sozialhilfegesetz im Jahr 2017 revidiert werden. Wie dem Massnahmenkatalog der Direktion Soziales und Sicherheit entnommen werden kann, ist darin auch eine Massnahme (3-27) vorgesehen, welche den Anliegen der Motion Studer entspricht. Obwohl die Stadt Biel in diesen Bereichen keine direkten Einflussmöglichkeiten innehat, sind die aus dem konkreten Auftrag an den Regierungsrat zu erwartenden Effekte aufzunehmen, bzw. will die Stadt sich für ein flexibleres Leistungssystem einsetzen. Auch wird hiermit ein politisches Signal gesetzt, die aktuellen Regelungen der Sozialhilfegesetzgebungen zu überprüfen und wo opportun und verfassungsmässig, in verhältnismässigem Mass anzupassen. Die diversen Sparmassnahmen im Bereich der Sozialhilfe können grundsätzlich die Akzeptanz im Umfeld (sprich bei den Bürgerinnen und Bürgern und den Steuerzahlerinnen und -zahlern) erhöhen. Zudem besteht die Chance, dass die Arbeitsweise - wie in der Fachbeurteilung Büschi/Lanker gefordert - effektiver und effizienter gestaltet und dadurch die Sozialhilfe-Quote gesenkt werden kann. Dem Gemeinderat ist es wichtig, dass alle Anspruchsgruppen einen Beitrag zur Verbesserung der finanziellen Situation der Stadt Biel leisten. Je nach wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Stellung der einzelnen Gruppen fällt die Art und Weise des zumutbaren Beitrages anders aus. Im Bereich der Sozialhilfe sollen dabei prioritär Bereiche erfasst werden, bei denen die Bezügerinnen und Bezüger durch geeignetes Verhalten einen Einfluss ausüben können. Dieser Ansatz kann natürlich dann nicht gewählt werden, wenn Beschlüsse übergeordneter Ebenen Veränderungen zwingend vorschreiben (z.B. Motion Studer).
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