Bericht - Hamburgische Bürgerschaft
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BÜRGERSCHAFT
DER FREIEN UND HANSESTADT HAMBURG Drucksache 21/17124
21. Wahlperiode 08.05.19
Bericht
des Stadtentwicklungsausschusses
über die Drucksache
21/15691: Bereitstellung einer geodatenbasierten Online-Anwendung zur
Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger an Planungsvorhaben
zugleich Stellungnahme des Senats zu dem Ersuchen der Bürger-
schaft vom 22. Mai 2014 „Bürgerbeteiligung und Transparenz: Ein-
richtung eines webbasierten Planungs- und Vorhabensmelders“
(Drucksache 20/11736)
Senatsmitteilung)
Vorsitz: Jörg Hamann Schriftführung: Martina Koeppen
I. Vorbemerkung
Die Bürgerschaft hat die Drs. 21/15691 in ihrer Sitzung am 30. Januar 2019 auf
Antrag SPD-Fraktion sowie der GRÜNEN und der Fraktion DIE LINKE an den Stadt-
entwicklungsausschuss überwiesen.
Der Stadtentwicklungsausschuss befasste sich in seiner Sitzung am 16. April 2019
abschließend mit der Drucksache.
II. Beratungsinhalt
Die Senatsvertreterinnen und -vertreter erläuterten ihre Vorlage und ergänzten, das
geodatenbasierte Online-Tool stehe seit Januar 2016 allen Behörden und Unterneh-
men Hamburgs zur Verfügung. Bis einschließlich März 2019 sei das Tool bei 33 Ver-
fahren eingesetzt worden, es werde weiterhin sehr gut angenommen. Zunehmend
bestehe auf Seiten der planungsverantwortlichen Bezirke und der Fachbehörden der
Wunsch, auch spätere Planungsphasen mit Online-Beteiligung zu begleiten und bei-
spielsweise Entwürfe auch im Internet zur Diskussion zu stellen. Die Auswertung der
bisherigen online-begleiteten Verfahren belege, dass die Beiträge der Bürgerinnen
und Bürger durchweg konstruktiv und mit wertvollen Hinweisen und Impulsen verse-
hen seien. Störmanöver oder Ähnliches seien nicht aufgetreten, insgesamt sei die
Bürgerbeteiligung seriös. Parallel zu den laufenden Beteiligungsverfahren würden die
Stadtwerkstatt und der Landesbetrieb für Geoinformation und Vermessung (LGV) im
Rahmen mehrerer Forschungs- und Entwicklungsprojekte mit verschiedenen Partnern
an der Weiterentwicklung des Beteiligungstools arbeiten, beispielsweise im Rahmen
des Projekts DIPAS (Digitales Partizipationssystem) an der Aufgabe, in Vor-Ort-
Veranstaltungen und in Echtzeit mit Bürgerinnen und Bürgern digitale Instrumente
einzusetzen.
Die Senatsvertreterinnen und -vertreter erläuterten im weiteren Verlauf das Online-
Beteiligungstool mit einer Power-Point-Präsentation (siehe auch die Anlage zum
Protokoll 21/39). Zu Seite 3 ergänzten sie, das Tool sei aus ihrer Sicht ein guter Ser-Drucksache 21/17124 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode vice für die Bürgerinnen und Bürger, weil sich jeder, ohne vor Ort sein zu müssen, in Planungsverfahren einbringen könne. Eine breite Beteiligung werde somit ermöglicht. Zu Seite 4 bemerkten sie, die Online-Beteiligung werde zumeist in einer frühen Pla- nungsphase eingesetzt, sodass noch Ideen, Kritik, Vorschläge et cetera eingebracht werden könnten. Mittlerweile könnten auch weitere Planungsphasen mit Online- Beteiligung begleitet werden. Dies sei sinnvoll, weil manche Planverfahren über meh- rere Jahre liefen oder Varianten vorgestellt und diskutiert werden könnten. Zu den Zuständigkeiten auf Seite 4 sei anzufügen, das Tool sei bundesweit einmalig, weil es Hamburg selber vollständig und auf hamburgische Bedürfnisse maßgeschneidert ha- be, es sei nicht eingekauft worden. Das Tool basiere auf der Geodaten-Infrastruktur der Stadt Hamburg, dies sei ein Vorteil, denn dadurch könne auf umfangreiche Daten zurückgegriffen werden. Die Bürgerinnen und Bürger hätten online die Möglichkeit, ihre Ideen, Kritik, Fragen oder Vorschläge räumlich verortet einzubringen, siehe auch Seite 5 der Präsentation. Neu sei, dass dazu ein Punkt in der Karte markiert werden könne, wenn es um einen konkreten Ort gehe oder auch Trassen eingezeichnet werden können, beispielsweise im Hinblick auf die Radschnellwege. Die Beiträge anderer könnten eingesehen sowie kommentiert oder bewertet werden. Das Tool sei mit einer Open-Source-Software erstellt worden und werde in die Website der Stadt eingebunden. Der Projektverantwortliche habe Zugriff auf die Daten und könne diese jederzeit abru- fen und weiterverarbeiten (siehe Seite 8). Zu Seite 10 der Präsentation sei anzumer- ken, normalerwiese seien überwiegend die Bezirke die Absender. Das Bild sei etwas verschoben, weil derzeit sieben Verfahren für die Metropolregion und zu den Rad- schnellwegen in der Planung seien. Personenbezogene Daten würden aus Datenschutzgründen nicht erhoben, anonym könnten aber gewisse Kennzahlen abgefragt werden. Das Alter der Teilnehmenden sei zum Beispiel interessant. Die Altersstruktur könne anhand der Tortendiagramme auf Seite 13 abgelesen werden. Daran könne man feststellen, dass es nicht unbedingt vom Medium abhänge, wen man erreiche, sondern vielmehr von der Thematik. Die Geschlechterverteilung werde nicht abgefragt. Hinsichtlich der Ergebnisse könne man feststellen, dass es durchweg positive Feed- backs gebe. Die Bürgerinnen und Bürger würden grundsätzlich seriös, ernsthaft und konstruktiv ihre Ortskompetenz einbringen. Kritik sei ebenfalls dabei, dies sei aber ganz normal und legitim. Von den genannten 13 500 Beiträgen habe bisher kein ein- ziger gelöscht werden oder redaktionell überarbeitet werden müssen. Daran könne man erkennen, dass es keinerlei Missbrauch des Tools gebe. Das Tool werde fortlaufend weiterentwickelt, unter anderem in Zusammenhang mit dem Projekt DIPAS. Dabei gehe es insbesondere darum, das virtuelle Online- Beteiligungstool zusammenzubringen mit den Beteiligungsinstrumenten, die vor Ort eingesetzt würden, digitale Informationsquellen und Beteiligungsinstrumente sollen so vor Ort nutzbar gemacht werden. Als Medium würden die sogenannten digitalen Da- tentische, die Touchtables, eingesetzt, die auch intern in der Verwaltung eingesetzt würden, beispielsweise bei der Infrastrukturplanung, Veloroutenplanung, bei der Bau- maßnahmen- oder Radverkehrskoordination. Die Touchtables seien, wie der Name schon verrate, zum Anfassen gedacht. Usability-Tests mit Gruppen von zufälliger Zusammensetzung fänden statt. Neben der Stadtwerkstatt und dem LGV sei als Partnerin die HafenCity-Universität (HCU) noch zu nennen, die vor allem für die Evaluation des Projektes zuständig sei. Einer der nächsten Entwicklungsschritte betreffe die 3D-Visualisierung von beispiels- weise städtebaulichen Entwürfen, gegebenenfalls schon in der zweiten Jahreshälfte das Projekt Grasbrook (Seite 18). Das Verfahren werde laufend pilotiert. Ziel sei, das Produkt bis zum Ende des nächsten Jahres zur Marktreife zu bringen, damit es dann auch den Bezirken und Fachbehörden zur Verfügung gestellt werden könne. Künstliche Intelligenz (Seite 19) werde derzeit testweise zur Unterstützung in Form eines Chatbots bei der Beitragseingabe eingesetzt, um die Bürgerinnen und Bürger bei der Strukturierung ihrer Beiträge zu den Planungsvorhaben zu unterstützen. Auch 2
Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode Drucksache 21/17124
bei der Auswertung der Daten solle Künstliche Intelligenz (KI) eingesetzt werden, um
Ressourcen zu sparen, derzeit würden diese noch händisch ausgewertet.
DIPAS füge sich in die Architektur der digitalen Stadtentwicklung ein, insbesondere
bei der Schnittstelle zur digitalen Bauleitplanung (Seite 20).
Die Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE fragte nach den Kriterien für reine Online-
Beteiligungen. Online-Beteiligungen sollten nicht die alleinige Kontaktmöglichkeit dar-
stellen. Wissenswert sei die Umsetzung der Auswertung, denn die Beiträge bei einer
Online-Beteiligung könnten sehr voneinander abweichen. Ob eine Kostenersparnis im
Hinblick auf die Auswertung der Online-Beteiligung möglich sei, bezweifelte sie.
Die Senatsvertreterinnen und -vertreter erläuterten, Ressourcensparen sei möglich,
wenn man vom Ende aus dächte. Wenn sie beispielsweise in einem Beteiligungsver-
fahren bis zu 4 000 Bürgervorschläge erhalten würden und man sich vorstellen würde,
welchen Aufwand man hätte betreiben müssen, um diese Vorschläge analog einzu-
sammeln, sei das Online-Verfahren tatsächlich ressourcensparend. Zu Beginn einer
Online-Beteiligung müssten natürlich erst einmal finanzielle Mittel eingesetzt werden.
Im Planungsverfahren sei es dann aber zumeist günstiger, eine nennenswerte Anzahl
von Rückmeldungen online zu generieren. Sie würden dahingehend beraten, als dass
die Online-Beteiligung eine Ergänzung zu den Präsenzformaten darstelle. Sie wollten
mit DIPAS die Workshops und Informationsveranstaltungen nicht abschaffen, sondern
verbessern.
Der FDP-Abgeordnete warf ein, unabhängig von der Online-Beteiligungsmöglichkeit
sei bei den Teilnehmenden oftmals das Frustrationspotenzial relativ hoch. Die Erwar-
tungshaltung, Verfahren durch die Beteiligung mitzugestalten, werde in den seltensten
Fällen erfüllt. Sein Gedanke sei, dass es vielmehr ein Kommunikations- als ein Betei-
ligungsmittel sei. Er fragte, wie viele der eingebrachten Anregungen, Vorschläge und
Ideen konkret umgesetzt würden.
Die Senatsvertreterinnen und -vertreter meinten, jedes Beteiligungsverfahren stehe
und falle mit eindeutig kommunizierten Erwartungen, unabhängig von den eingesetz-
ten Instrumenten. Die Mitwirkungs- und Entscheidungsmöglichkeiten müssten klar
dargestellt werden. Meistens seien die Einflussnahmen auf Entscheidungen deutlich
begrenzt, bei Entscheidungsvorbereitungen hingegen seien Mitwirkungsmöglichkeiten
regelmäßig gegeben. Zu Missverständnissen komme es trotz deutlicher Beschreibun-
gen dennoch immer mal wieder. Es sei Aufgabe der Planungsverantwortlichen, die
Mitwirkungsmöglichkeiten konkret darzustellen, genauso, wie dafür zu sorgen, dass
die Ergebnisse eines solchen Beteiligungsverfahrens in die weitere Planung über-
nommen würden. In der Regel gebe es in der Verwaltung darüber keinerlei Missver-
ständnisse. In der Kommunikation mit den Bürgerinnen und Bürgern seien Erläuterun-
gen aber immer wieder sinnvoll. Ein Kommunikationsmodell sei ihr Beteiligungstool
eher nicht, denn es sei ein dialogisches Instrument mit hoher Transparenz. Am wich-
tigsten sei aber die Umsetzung. Die Frage nach der Anzahl konkreter Umsetzungen
von Vorschlägen lasse sich nicht beantworten, weil der Input der Bürgerinnen und
Bürger nicht quantifizierbar sei. Manchmal seien die Rückmeldungen sehr konkret,
oftmals aber auch nicht, beispielsweise wenn sich jemand den Ausbau des Radver-
kehrs wünsche. Dies lasse sich im Hinblick auf die Planungsumsetzung nicht quantifi-
zieren.
Beteiligung bedeute nicht, Recht zu bekommen oder sich durchzusetzen, es bedeute
vielmehr, gehört zu werden. Zu guter Letzt flössen die Beteiligungen in die Entschei-
dungen der planenden Stellen mit ein. Eine gute Beteiligungskultur trage zu einer
Qualifizierung der Planung bei, dadurch würden die Planungen besser. Der Einzelne
könne allerdings einen anderen Eindruck erhalten, wenn sein Vorschlag keine Auf-
nahme gefunden habe. Man müsse aber die Gesamtbeteiligung betrachten.
Die SPD-Abgeordneten lobten das Beteiligungstool. Sie fragten im Hinblick auf die
Tortendiagramme auf Seite 13 der gezeigten Präsentation, wie sich die Anzahl der
Teilnehmenden insgesamt entwickelt habe, ob sich immer mehr Menschen beteiligen
würden oder ob die Entwicklung abhängig vom jeweiligen Verfahren sei. Außerdem
sei wissenswert, wie die Bürgerinnen und Bürger über die jeweilige Beteiligungsmög-
lichkeit Kenntnis erlangten.
3Drucksache 21/17124 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode Die Senatsvertreterinnen und -vertreter erklärten, die Planungsverantwortlichen wür- den alle öffentlichkeitswirksamen Möglichkeiten zur Information über die Beteili- gungsmöglichkeiten nutzen, beispielsweise könne man vorhandene Verteiler nutzen, eine Pressemitteilung herausgeben, online werben, bei Veranstaltungen im Straßen- raum plakatieren und diverses mehr. Die Entwicklung der Beteiligung sei nicht linear, es gebe vollkommen unterschiedliche Projekte und Themenzusammenhänge. Manches Verfahren beziehe sich nur auf ein kleines Quartier, bei dem man froh sei, wenn letztendlich 70 qualifizierte Beiträge zusammenkämen und 100 Personen an einer Umfrage teilgenommen hätten. Bei anderen Verfahren, zum Beispiel alles zum Thema Verkehr, sei die Beteiligung wiede- rum sehr hoch. Beim Verfahren zum StadtRAD seien über 4 000 Vorschläge im Hin- blick auf neue Stationen eingegangen, beim Lärmaktionsplan hätten sich um 4 500 Personen beteiligt. Die beiden Diagramme auf Seite 13 der Präsentation bezögen sich auf die jeweils projektbegleitende Umfrage. Zum Bahndamm Sternschanze habe sich die Umfrage breit herumgesprochen, die Beteiligung sei sehr hoch gewesen. Viele Menschen seien betroffen. Der Grasbrook dagegen sei für viele Menschen noch sehr abstrakt, nur wenige direkte Nachbarn seien vorhanden, dementsprechend sei die Resonanz für dieses Verfahren geringer. Sie gingen aber von einer steigenden Betei- ligung aus, je konkreter die Planungen würden. Der Abgeordnete der GRÜNEN meinte, ein solches Instrument habe bisher gefehlt, insbesondere für Fälle, in denen es nicht gelinge, viele Menschen in Veranstaltungen vor Ort zu bewegen. Die Barrieren könnten mit diesem Tool abgebaut werden. Teil- nahme werde damit viel besser möglich. Gegebenenfalls müssten noch sprachliche Barrieren abgebaut werden. Interessant seien die teilnehmenden Altersgruppen. In den Vor-Ort-Veranstaltungen seien die dominanten Teilnehmenden eher männlich und älter, in den Online-Beteiligungen sei es gut durchmischt, jüngere Gruppen seien deutlich erkennbar. Der Partizipationsgrad werde deutlich erhöht. Der Entwicklungs- prozess sei aber noch nicht beendet, Fortentwicklungen seien noch möglich. In den Beteiligungszahlen spiegle sich auch die Dauer des jeweiligen Beteiligungsverfahrens wieder. Das Tool sei interaktiv, die Teilnehmenden könnten auch aufeinander einge- hen. Interessant sei, dass die Beiträge grundsätzlich seriös und positiv seien und bis- her keines habe gelöscht werden müssen. Er fragte nach dem Schutz und dem Auf- wand, die Beiträge alle daraufhin zu überprüfen, und ob der Sicherheitsaufwand auch von Bots torpediert werden könne. Die weiteren Entwicklungsschritte seien wissenswert und ob geplant sei, auch das Merkmal des Geschlechts zu erheben. Die Senatsvertreterinnen und -vertreter erläuterten, es habe bereits einige harmlose Bot-Attacken gegeben. Produkte aus dem Gesundheitsbereich seien als Werbung platziert worden und hätten relativ einfach wieder gelöscht werden können. Es sei ein guter Spam-Schutz installiert, der weiterentwickelt werde. Die Laufzeit sei projektabhängig, weniger als drei Wochen sollten es nicht sein, sonst würden sich zu wenige beteiligen. Vier Wochen seien besser, viel länger mache aber auch nicht viel mehr Sinn. In der Regel habe ein Bezirksamt ein laufendes Verfahren, die Eingänge könnten in der Regel im täglichen Geschäft gelesen werden. Je mehr Resonanz erzeugt werde, desto mehr Arbeit mache die Auswertung. Deshalb setzten sie auch auf KI, bestimmte Auswertungen seien automatisierbar, beispielsweise die Zuordnung zu Themen. Evaluiert würden die Entwicklung der Teilnehmerzahlen sowie auch deren Struktur, darüber wollten sie fortlaufend berichten. Die Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE meinte, es sei einleuchtend, dass die Aus- wertung im Hinblick auf die StadtRAD-Standorte einfacher sei als bei inhaltlich diffe- renzierte Angaben und fragte nach der Auswertung, wenn diese nicht manuell erfolge. Sie wollte wissen, ob es bei den konventionellen Verfahren auch so sei, dass die Bei- träge mit Vorschlägen und Ideen meist in deutlicher Überzahl seien als die mit kriti- schem Inhalt. Erfreulich sei, dass nur wenige unsachliche Beiträge beigesteuert wür- den. Wissenswert sei, ob ein Zugang nur unter echtem Namen möglich sei und ob das Tool nur in deutscher Sprache anwendbar sei. 4
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Die Senatsvertreterinnen und -vertreter erklärten, die Frage nach der Bearbeitung sei
wichtig, weil immer mehr Informationen verarbeitet werden müssten. Die KI-Aus-
wertungen bezögen sich auf Natural Language Processing, also die Verarbeitung von
natürlicher Sprache, und würden auf algorithmenbasierten Auswertungstools beruhen.
Durch KI werde es in den nächsten Jahren nicht soweit sein, dass ein Endbericht auf
Knopfdruck gefertigt würde. Vielmehr sei es eine Vereinfachungsstufe, eine automati-
sche Verschlagwortung finde beispielsweise statt, bestimmte Themen- oder Ortsbe-
züge könnten herausgefiltert werden, sodass eine Vorstrukturierung der Informationen
für die Planungsverantwortlichen erfolge. Es werde vorsortiert, mit Querbezügen ver-
sehen und in einer Art Hypertextform organisiert. Es sei ein Forschungs- und Entwick-
lungsprojekt, an dem sie mit dem CityScienceLab der HCU zusammenarbeiteten. Die
bisher ausgewerteten Testergebnisse ließen erwarten, dass es zu einer guten Hilfe-
stellung für die Planungsverantwortlichen kommen könne.
Die Auswertung und Prüfung der eingegangenen über 4 000 Vorschläge zu den
StadtRAD-Standorten sei sehr zeitraubend gewesen, selten sei dies in diesem Aus-
maß so gegeben. Die Beiträge hätten alle in Bezug zu den parallel laufenden Gutach-
ten gesetzt werden müssen. Es seien informelle Beteiligungsverfahren, die Bürgerin-
nen und Bürger würden keine Stellungnahmen abgeben, die von den Planungsver-
antwortlichen einzeln beantwortet würden, sondern alles werde gelesen, mit allem
werde sich auseinandergesetzt, aber die Rückmeldungen würden in Clustern erfolgen.
In welcher Form dies geschehe, sei von Verfahren zu Verfahren unterschiedlich.
Grundsätzlich gebe es eine schriftliche Dokumentation mit Zusammenfassung der
Beiträge und mit Reaktion der Planungsverantwortlichen im Hinblick darauf, was
umgesetzt werden könne und was warum nicht. Aus ihrer Sicht seien Bürgerbeteili-
gungsverfahren im Vorfeld von städtebaulichen oder landschaftsplanerischen Wett-
bewerben sehr erfolgreich, weil diese Verfahren für die Teilnehmenden gut nachvoll-
ziehbar seien. Die Beiträge könnten in die Ausschreibungsunterlagen mit einfließen,
die städtebaulichen Entwürfe könnten daran abgeprüft werden. Grundsätzlich muss
die Auswertung für die Planungsverantwortlichen umsetzbar sein, nicht jeder Beitrag
müsse einzeln abgearbeitet werden, stattdessen werde darauf gebündelt reagiert.
Der Eindruck sei, dass kritische Beiträge in Vor-Ort-Veranstaltungen eher höher seien,
weil die Motivation bei denjenigen, die einer Planung kritisch gegenüberstünden, grö-
ßer sei, den Aufwand einer Vor-Ort-Veranstaltung auf sich zu nehmen als für die posi-
tiv Gestimmten. Es sei aber kein Querschnitt der Bevölkerung. Sie hofften in Bezug
auf die Online-Beteiligung, dass mehr Menschen mit offener oder positiver Einstellung
erreicht würden. Minderheitenmeinungen seien online leichter zu bekunden als in
einem Vor-Ort-Format.
Ob die Beteiligung anonym oder mit Klarnamen erfolgen solle, entscheide der Pla-
nungsverantwortliche. Meist sei das Verfahren anonym. Man könne aber eine Anmel-
dung vorschalten, sodass eine E-Mail-Adresse angegeben werden müsse. Allerdings
sei damit der echte Name noch lange nicht sichtbar, der Nutzername sei frei wählbar.
Viele würden freiwillig ihren richtigen Namen verwenden. Sie berieten die Planungs-
verantwortlichen dahingehend, eine einfache Sprache und so wenig Fachsprache als
möglich zu verwenden. Mehrsprachige Fassungen wären wünschenswert, dies schei-
tere aber derzeit an den vorhandenen Ressourcen. Beim Verfahren zum Grasbrook
hätten sie immerhin die Dokumentationsbroschüre zusätzlich in englischer und in tür-
kischer Sprache veröffentlicht.
Die Abgeordnete der Fraktion DIE LINKE fragte nach, wie denn ohne Klarnamen
sichergestellt werde, dass nicht ein einzelner viele Beiträge liefere.
Die Senatsvertreterinnen und -vertreter meinten, es gehe selten um Ja/Nein-
Aussagen, sondern um Dialoge/Meinungen. Die Motivation, dass eine Person immer
wieder den gleichen Text beitrage, sei ihrer Meinung nach nicht hoch. Das exzessive
Kopieren von Aussagen würde auffallen.
Der Abgeordnete der GRÜNEN regte einen Folgebericht in anderthalb bis zwei Jahren
an, um die Entwicklungen bewerten zu können und brachte daher folgendes zusätzli-
che Ersuchen ein: „Der Senat wird gebeten, in anderthalb bis zwei Jahren einen
Folgebericht zu DIPAS vorzulegen.“
5Drucksache 21/17124 Bürgerschaft der Freien und Hansestadt Hamburg – 21. Wahlperiode
III. Ausschussempfehlung
Der Stadtentwicklungsausschuss empfiehlt der Bürgerschaft
1. die Kenntnisnahme der Drs. 21/15691 und
2. einstimmig, das folgende Ersuchen zu beschließen:
„Der Senat wird gebeten, in anderthalb bis zwei Jahren einen Folgebericht zu
DIPAS vorzulegen.“
Martina Ko ep pen , Berichterstattung
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