Doppelt relevant: Kritische Infrastrukturen der Daseinsvorsorge Doubly relevant: Critical infrastructures of Daseinsvorsorge
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Raumforschung und Raumordnung | Spatial Research and Planning, 2020; 78(6): 575–593 Beitrag / Article Open Access Susanne Krings* Doppelt relevant: Kritische Infrastrukturen der Daseinsvorsorge Doubly relevant: Critical infrastructures of Daseinsvorsorge https://doi.org/10.2478/rara-2020-0034 Eingegangen: 19. April 2020, Angenommen: 17. November 2020 Kurzfassung: Die räumliche Planung ist aufgerufen, sich im Rahmen des Schutzes kritischer Infrastrukturen am Umgang mit dem Risiko von Ausfällen als besonders wichtig geltender Infrastrukturleistungen zu beteiligen. In diesem Beitrag werden Hinweise auf Überschneidungen zwischen den Sektoren kritischer Infrastrukturen und Bereichen der Daseinsvorsorge untersucht, denen in der fachöffentlichen Diskussion bislang wenig Aufmerksamkeit zuteil wurde. Den Sektoren kritischer Infrastrukturen werden dazu unterschiedliche Auffassungen von Bereichen der Daseinsvorsorge gegenübergestellt. Auch wenn sich die Überschneidungsbereiche nicht genau bestimmen lassen, ist davon auszugehen, dass ein Großteil der als kritisch betrachteten Infrastrukturen an der Bereitstellung von Dienstleistungen beteiligt ist, die der Daseinsvorsorge zugerechnet werden. Die betreffenden Infrastrukturen und Dienstleistungen sind demnach Gegenstand unterschiedlicher politischer Gestaltungsbereiche und darauf bezo- gener Maßnahmen. Diese Folgerung lädt zur Befassung mit den Implikationen der räumlichen Organisation der Bereitstellung von Daseinsvorsorgeleistungen für den Schutz kritischer Infrastrukturen ein. Ein Perspektivwech- sel, die Betrachtung von Zielen und Ansätzen der Daseinsvorsorgeplanung aus der Sicht des Schutzes kritischer Infrastrukturen, kann deren mögliche ‚Nebenwirkungen‘ sichtbar machen. Da das Konzept „kritische Infrastruktur“ Schutzwürdigkeit und Gefahrenpotenzial auf sich vereinigt, eröffnet ein solcher Perspektivwechsel mitunter unge- wohnte Ansichten auf die Daseinsvorsorgeplanung und wirft Fragen für Forschung und Praxis auf. Schlüsselwörter: Daseinsvorsorge, Deutschland, kritische Infrastruktur, räumliche Planung, Risikomanagement Abstract: Spatial planning is called on to contribute to managing risks associated with outages of infrastructure ser- vices deemed particularly important in the context of critical infrastructure protection. This paper explores indications of overlaps between critical infrastructure sectors and the fields of Daseinsvorsorge (services of general interests) which have not yet received much attention in expert discussions. It provides a comparison of critical infrastructure sectors and variants of lists of the fields of Daseinsvorsorge. Although the extent of the overlaps cannot be determi- ned exactly, it can be assumed that most of the infrastructures considered to be critical are involved in the provision of services associated with the concept of Daseinsvorsorge. Hence the infrastructures and services in question are subject to different policy areas and interventions carried out in accordance with them. This inference calls for consideration of the implications of the spatial organization of the provision of Daseinsvorsorge services for critical infrastructure protection. A change of perspective, i.e. looking at the aims and means of Daseinsvorsorge planning from the point of view of critical infrastructure protection, enhances the visibility of their potential ‘side effects’. As the *Corresponding author: Susanne Krings, Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, Geographisches Institut, Geographische Entwicklungsforschung, Meckenheimer Allee 166, 53115 Bonn, Deutschland, E-Mail: susanne.krings@uni-bonn.de Die Autorin ist Mitarbeiterin des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe, vertritt hier aber ausschließlich ihre persönliche Auffassung. Open Access. © 2020 Susanne Krings, published by Sciendo. This work is licensed under the Creative Commons Attribution- ShareAlike 3.0 Germany License.
576 Susanne Krings
concept of critical infrastructure incorporates both worthiness of protection and a certain hazard potential, a change
of perspective leads to unfamiliar perceptions of the spatial planning of Daseinsvorsorge and raises academic and
practical questions.
Keywords: Services of general interest, Germany, Critical infrastructure, Spatial planning, Risk management
1 Einleitung 53)? Werden womöglich dieselben Infrastrukturen, die
als kritische Infrastrukturen gelten, auch als Infrastruktu-
Im Rahmen des Schutzes kritischer Infrastrukturen ren der Daseinsvorsorge betrachtet und als solche zum
werden Risiken im Zusammenhang mit „gravierende[n] Gegenstand (raumordnungs)politischer Entscheidungen
Störungen und Ausfälle[n] von wichtigen Infrastruktur- und (raum)planerischer Maßnahmen? Und, sollte dem
leistungen“ (BMI 2009: 10) adressiert.1 Entsprechende so sein, wie kann davon ausgehend über den Umgang
Ereignisse sollen einer Risikomanagement-Logik mit kritischen Infrastrukturen in der räumlichen Planung
folgend möglichst vermieden und deren Folgen im nachgedacht werden?
Bedarfsfall minimiert werden (vgl. BMI 2009: 10). Spä- Um sich diesen Fragen zu nähern, stellt Kapitel 2
testens seit im Jahr 2008 der Passus „dem Schutz kriti- zunächst auf der Basis zentraler Politikinstrumente
scher Infrastrukturen ist Rechnung zu tragen“ (§ 2 Abs. Kernaspekte des Schutzes kritischer Infrastrukturen in
2 Nr. 3 ROG)2 in die Grundsätze der Raumordnung auf- Deutschland vor, gefolgt von einem Überblick über die
genommen wurde, stellt sich die Frage, wie die räum- in behördlichen und fachwissenschaftlichen Veröffentli-
liche Planung zum Risikomanagement beitragen kann. chungen bereits thematisierter Ansätze, die Interessen
In der Auseinandersetzung mit dieser Frage wurde eine des Schutzes kritischer Infrastrukturen in der räumli-
Aussage aus dem Raumordnungsbericht 2011 bislang chen Planung zu berücksichtigen (Kapitel 3). Kapitel
wenig beachtet: „Die meisten Bereiche der öffentlichen 4 führt Daseinsvorsorge als politisches Konzept ein,
Daseinsvorsorge“, so heißt es dort (BBSR 2012: 53), bevor Kapitel 5 die Aussage zu Überschneidungen
„lassen sich einem Sektor oder Teilsektor der Kritischen zwischen Bereichen der Daseinsvorsorge und Sekto-
Infrastrukturen zuordnen.“ Der vorliegende Beitrag ren oder Teilsektoren kritischer Infrastrukturen zu über-
geht diesem Hinweis (und ähnlichen, vgl. BBK 2019b: prüfen versucht. Dazu werden den Sektoren kritischer
17) nach und bietet damit der fachöffentlichen Diskus- Infrastrukturen unterschiedliche Auffassungen von den
sion um die Berücksichtigung kritischer Infrastrukturen Bereichen der Daseinsvorsorge gegenübergestellt und
in der räumlichen Planung einen weiteren Ansatzpunkt die so gewonnenen Befunde diskutiert. Kapitel 6 lädt auf
an. Lassen sich also „die meisten Bereiche der öffentli- dieser Grundlage zu einem Perspektivwechsel ein: Es
chen Daseinsvorsorge […] einem Sektor oder Teilsektor wird die Frage aufgeworfen, wie sich die Sicht auf die
der Kritischen Infrastrukturen zuordnen“ (BBSR 2012: vorgefundene oder angestrebte Struktur der räumlichen
Organisation von Versorgung ändert, wenn deren mögli-
1 Der Begriff „Risiko” ist vielfach definiert worden und es haben cher Ausfall zum Ausgangspunkt gemacht wird. Anhand
sich spezifische Varianten eines Risikomanagement-Fachvokabu- von Beispielen wird der Blick auf mögliche Implikationen
lars herausgebildet. Die Verwendung der Begriffe im vorliegenden der räumlichen Daseinsvorsorgeplanung für den Schutz
Beitrag orientiert sich an der im behördlichen Umfeld üblichen Ter-
kritischer Infrastrukturen gelenkt und Ansätze zu deren
minologie (vgl. BBK 2019a). Risiken erwachsen danach aus der
Möglichkeit, dass eine abstrakte „Gefahr“ die Form eines konkreten
weiterer Untersuchung aufgezeigt. Kapitel 7 schließt mit
„Ereignisses“ annimmt, wodurch Schäden an „Schutzgütern“ ent- einem Resümee ab.
stehen können. „Risiko“ wird verstanden als „Kombination aus der
Eintrittswahrscheinlichkeit eines Ereignisses und dessen negati-
ven Folgen“ (BBK 2019a: 45). „Risikomanagement“ bezeichnet den
systematischen Umgang mit Risiken von der Analyse und Bewer- 2 Schutz kritischer
Infrastrukturen: vom Risiko des
tung bis zur Umsetzung von Maßnahmen. Maßnahmen zur Risiko-
minderung können an der Absenkung der Eintrittswahrscheinlich-
keit eines Ereignisses oder der Reduzierung des zu erwartenden
Schadensausmaßes ansetzen, z. B. indem sie die Exposition oder
Versorgungsausfalls
die Verwundbarkeit von Schutzgütern herabsetzen.
2 Raumordnungsgesetz (ROG) vom 22. Dezember 2008, zuletzt Seit seinen Anfängen Ende der 1990er-Jahre hat sich
geändert durch Artikel 2 Absatz 15 des Gesetzes vom 20. Juli 2017. der Schutz kritischer Infrastrukturen in Deutschland aus-Doppelt relevant: Kritische Infrastrukturen der Daseinsvorsorge 577
gehend von der Bundesebene als Politikfeld etabliert tiert sich allerdings in den Folgen ihres Ausfalls für die
(vgl. Schulze 2006: 155-159, 205-219; BBK 2020: 17-19). „Versorgungssicherheit der Gesellschaft“ (BMI 2009: 5)
Die ressortübergreifende Koordinierung dieser „Kernauf- und verweist damit auf ein über die Infrastruktur hinaus-
gabe staatlicher Sicherheitsvorsorge“ (BMI 2009: 3) liegt weisendes Beziehungsgefüge. Die kritische Infrastruktur
beim Bundesinnenministerium (BMI), unterstützt durch ist demnach Schutzobjekt und Gefahrenquelle, wobei
Behörden in seinem Geschäftsbereich, insbesondere sich beides aus ihrer Position in einem größeren Versor-
das Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastro- gungszusammenhang ergibt.
phenhilfe (BBK) und das Bundesamt für Sicherheit in der Für jene „wichtigen Infrastrukturleistungen“, deren
Informationstechnik (BSI). Politisch-strategische Arbeits- Störung oder Ausfall problematisiert werden, hat sich in
grundlage ist die 2009 vom Bundeskabinett beschlos- den letzten Jahren der Begriff „kritische Dienstleistung“
sene „Nationale Strategie zum Schutz Kritischer Inf- durchgesetzt. Er bezeichnet eine „Dienstleistung, die
rastrukturen“ (BMI 2009). Sie wird von Instrumenten von Betreibern Kritischer Infrastrukturen zur Versorgung
flankiert, die sich einem ebenen- und akteursübergrei- der Allgemeinheit erbracht wird und deren Ausfall oder
fenden Aufgabenverständnis folgend an unterschied- Beeinträchtigung zu erheblichen Versorgungsengpäs-
liche Zielgruppen richten, vor allem an Infrastrukturbe- sen, zu Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit oder
treiber und Behörden in Bund, Ländern und Kommunen zu vergleichbaren Folgen führen würde“ (BBK 2019a: 34)
(z. B. BMI 2005; BMI 2011; BBK 2012; BBK 2019b).3 oder schlicht eine Dienstleistung, die „essentiell für die
Als „kritische Infrastrukturen“4 werden „Organisa- Versorgung der Bevölkerung“ ist (BBK 2019b: 36). Die
tionen und Einrichtungen mit wichtiger Bedeutung für Verwendung des Begriffs dokumentiere, so BBK (2020:
das staatliche Gemeinwesen“ bezeichnet, „bei deren 25), „eine gewisse Akzentverschiebung – vom Schutz
Ausfall oder Beeinträchtigung nachhaltig wirkende Ver- der Infrastruktur zur Aufrechterhaltung der Dienstleis-
sorgungsengpässe, erhebliche Störungen der öffent- tung“. Kritischen Infrastrukturen wird eine zentrale Rolle
lichen Sicherheit oder andere dramatische Folgen ein- bei der Bereitstellung kritischer Dienstleistungen beige-
treten würden“ (BMI 2009: 3). Als spezifisches Merkmal messen und der Schutz der Infrastruktur als Mittel zur
kritischer Infrastrukturen gilt ihre hohe „Kritikalität“5, Aufrechterhaltung der Dienstleistung aufgefasst. Eine
verstanden als „relatives Maß für die Bedeutsamkeit Übersicht zum „derzeitigen Diskussionsstand“ (BBK
einer Infrastruktur in Bezug auf die Konsequenzen, die 2020: 25) hinsichtlich dessen, welche Dienstleistungen
eine Störung oder ein Funktionsausfall für die Versor- zu den kritischen Dienstleistungen zu zählen sind, ist
gungssicherheit der Gesellschaft mit wichtigen Gütern Tabelle 1 zu entnehmen.
und Dienstleistungen hat“ (BMI 2009: 5). Die Verknüp- Bevor das Konzept der kritischen Dienstleistungen
fung von Bedeutsamkeit und Konsequenzen bei Ausfall seine inzwischen sehr zentrale Stellung innerhalb der
macht Kritikalität zu einem vielschichtigen Konzept: Begriffssystematik einnahm, wurde der Gegenstands-
Einerseits kommt darin Schutzwürdigkeit zum Ausdruck, bereich des Schutzes kritischer Infrastrukturen bereits
andererseits Gefahrenpotenzial. Zudem wird Kritikalität über die Nennung von Infrastrukturbereichen, den „Sek-
als Merkmal einer Infrastruktur6 verstanden, sie manifes- toren“, konkretisiert. Die mehrfache Überarbeitung der
Sektorenliste in den letzten zwei Jahrzehnten zeugt von
fortlaufenden Diskussionen um die Ausrichtung des Poli-
3 Vgl. auch BSI-KritisV – BSI-Kritisverordnung vom 22. April 2016,
zuletzt geändert durch Artikel 1 der Verordnung vom 21. Juni 2017, tikfeldes (BBK 2020: 22-23; vgl. Krings 2018: 107-108).
und IT-SiG – IT-Sicherheitsgesetz vom 17. Juli 2015. In der aktuellen, seit 2011 zwischen Bund und Ländern
4 Der Begriffsbestandteil „kritisch“ wird in Quellen und der Fach- abgestimmten Fassung werden insgesamt neun Sekto-
literatur uneinheitlich groß- oder kleingeschrieben. Im Folgenden ren unterschieden, die auf der Bundesebene zusätzlich
wird die Kleinschreibung bevorzugt und in Zitaten die im Original
in 29 Branchen untergliedert sind. Inzwischen werden
verwendete Schreibweise beibehalten.
die kritischen Dienstleistungen, wie in Tabelle 1 darge-
5 Zum Begriff „Kritikalität“ vgl. Engels (2018), Folkers (2018b) und
Lukitsch/Müller/Stahlhut (2018). stellt, den Sektoren zugeordnet (vgl. BBK 2019b: 38;
6 Der Begriff „Infrastruktur“ bleibt in den Quellen zuweilen un- BBK 2020: 24).
scharf. Da der Begriff „kritische Infrastrukturen“ im Plural definiert Die Unterteilung in Sektoren und Branchen impli-
wird, ist unklar, ob er sich im Singular auf ein Infrastrukturelement ziert nicht, dass es sich um separate Systeme handelt.
(z. B. ein Umspannwerk) oder einen Infrastrukturbereich (z. B. die
Vielmehr wird beim Schutz kritischer Infrastrukturen
Gesamtheit der Infrastrukturelemente zur Stromversorgung) be-
zieht. Die ausgewerteten Quellen lassen beide Interpretationen zu. von „hohen Interdependenzen zwischen einzelnen Inf-
Auch „Kritikalität“ wird mitunter auf ganze Infrastrukturbereiche und
weitere Kategorien wie Dienstleistungen oder einzelne Prozesse angewendet.578 Susanne Krings
Tabelle 1: Sektoren und Branchen kritischer Infrastrukturen sowie kritische Dienstleistungen (BBK 2020: 24)
Sektoren Branchen Kritische Dienstleistungen
(Bund und Länder) (Bund) (Diskussionsstand)
Energie Elektrizität, Mineralöl, Gas Stromversorgung, Gasversorgung, Kraftstoff- und
Heizölversorgung, Fernwärmeversorgung
Ernährung Ernährungswirtschaft, Lebensmittelhandel Lebensmittelversorgung
Finanz- und Banken, Börsen, Versicherungen, Zahlungsverkehr, Bargeldversorgung,
Versicherungswesen Finanzdienstleister Kreditvergabe, Wertpapier- und Derivatehandel,
Versicherungsdienstleistungen
Gesundheit Medizinische Versorgung, Arzneimittel und Medizinische Versorgung, Versorgung mit
Impfstoffe, Labore Arzneimitteln (einschließlich Impfstoffen und
Schutzwirkstoffen nach Strahlenschutzrecht),
Versorgung mit Medizinprodukten,
Laboratoriumsdiagnostik
Informationstechnik und Telekommunikation, Informationstechnik Leitungsgebundene und ungebundene (auch
Telekommunikation weltraumbasierte) Sprach- und Datenübertragung,
Datenspeicherung und -verarbeitung
Medien und Kultur Rundfunk (Fernsehen und Radio), gedruckte Warnung und Alarmierung, Versorgung mit
und elektronische Presse, Kulturgut, Informationen, Herstellen von Öffentlichkeit,
symbolträchtige Bauwerke Aufbewahrung identitätsstiftender
Kulturgegenstände und Dokumente, Vermittlung
kultureller Identität, Langzeitsicherung und
‑lagerung von mikroverfilmten Dokumenten der
deutschen Geschichte gemäß Haager Konvention
zum Schutz von Kulturgut
Staat und Verwaltung Regierung und Verwaltung, Parlament, Umsetzung von Recht im Rahmen der Eingriffs-
Justizeinrichtungen, Notfall- und Rettungswesen und Leistungsverwaltung, (polizeiliche und
einschließlich Katastrophenschutz nichtpolizeiliche) Gefahrenabwehr, Verteidigung,
Gesetzgebung, Kontrolle der Regierung,
Rechtsprechung und deren Vollzug
Transport und Verkehr Luftfahrt, Seeschifffahrt, Binnenschifffahrt, Leistungen zum Transport von Personen,
Schienenverkehr, Straßenverkehr, Logistik Leistungen zum Transport von Gütern,
Satellitennavigationssysteme und
satellitengestützte Positions-, Navigations- und
Zeit- sowie meteorologische Dienste
Wasser Öffentliche Wasserversorgung und öffentliche Trinkwasserversorgung, Abwasserbeseitigung
Abwasserbeseitigung
rastruktursystemen“ (BMI 2009: 7) ausgegangen, durch denzen stellen eine Art „endogenes Störungspotenzial“
die sich die Auswirkungen von Ausfällen in Form von (Folkers 2018a: 162) in den vernetzten Infrastruktursys-
„Domino- und Kaskadeneffekten“ ausbreiten können. temen dar. Sie wirken als Ausbreitungspfade für die
Der Begriff „Interdependenz“ wird uneinheitlich verwen- Folgen von Störungen (vgl. Folkers 2012: 157-158) und
det – meist für Abhängigkeiten über die Branchen- und gelten dementsprechend als zentraler Verwundbarkeits-
Sektorengrenzen hinweg, zuweilen auch als Sammelbe- faktor (BMI 2009: 7; vgl. Folkers 2018a: 161-164).
griff für diverse Formen von Abhängigkeitsbeziehungen Die Konstellation aus kritischen Infrastrukturen und
auf unterschiedlichen Ebenen (z. B. BMI 2005: 51; BMI kritischen Dienstleistungen spiegelt sich in der Konstruk-
2009: 5, 7; BMI 2011: 10; BBK 2012: 25).7 Interdepen- tion von Gefahren und Schutzgütern auf unterschiedli-
chen Ebenen wider. Dem in der Strategie beschriebe-
7 Zu unterschiedlichen Formen von Interdependenz und ihrer
nen „All-Gefahren-Ansatz“ (BMI 2009: 7) nach reicht
Operationalisierung vgl. Rinaldi/Peerenboom/Kelly (2001), Hempel/ das Gefahrenspektrum für kritische Infrastrukturen von
Kraff/Pelzer (2018), inter3 (2019) und Schmitt (2019). Naturereignissen bis zu kriegerischen Auseinanderset-Doppelt relevant: Kritische Infrastrukturen der Daseinsvorsorge 579
zungen. Der Schutz der kritischen Infrastrukturen vor Betreibern wird der „institutionalisierten, organisierten
„allen“ Gefahren dient der unterbrechungsfreien Bereit- Zusammenarbeit von Staat und Wirtschaft in etablierten
stellung der kritischen Dienstleistungen, deren Ausfall Sicherheitspartnerschaften“ (BMI 2009: 6) besondere
wiederum als Gefahr für die Bevölkerung sowie weite- Bedeutung beigemessen (vgl. auch BMI 2005: 6; BBK
rer abstrakter Werte, wie „unsere[r] Lebensweise“ (BBK 2012: 24). Freiwilligen Maßnahmen wird Vorrang einge-
2012: 13) oder der „öffentlichen Sicherheit“ (BMI 2009: räumt, gesetzgeberische Mittel aber ausdrücklich nicht
3), gilt. Die Parallelität von Auslöser und Ausfall auf der ausgeschlossen (vgl. BMI 2009: 12-13).9 Der Staat, so
Gefahrenseite korrespondiert mit den jeweils adressier- heißt es im Leitbild der Strategie, steuere „primär mode-
ten Schutzgütern, sodass sich der Schutz kritischer Inf- rierend, nötigenfalls normierend“ (BMI 2009: 2; vgl. BBK
rastrukturen als Risikomanagementprozess auf mehre- 2020: 22).
ren, miteinander verbundenen Ebenen darstellt. Welche Infrastrukturelemente als kritisch zu betrach-
Neben der Verwundbarkeit der betreffenden Infra- ten sind, wie also Kritikalität zu Zwecken der Identifi-
strukturen wird dementsprechend auch eine hohe gesell- zierung operationalisiert werden kann, blieb zunächst
schaftliche Verwundbarkeit gegenüber Ausfällen kriti- offen, wenn auch nicht unbearbeitet (vgl. Fekete 2011).
scher Dienstleistungen als Problem bewertet: Gewohnt Das 2015 verabschiedete IT-Sicherheitsgesetz (IT-SiG)
an die zuverlässige Versorgung habe sich ein „durchaus enthält allerdings Vorgaben für die Betreiber kritischer
trügerisches Gefühl von Sicherheit“ eingestellt, weswe- Infrastrukturen ‚im Sinne des Gesetzes‘ und zog daher
gen „die Auswirkungen eines ‚Dennoch-Störfalls‘ über- die Etablierung eines rechtsverbindlichen, in der BSI-Kri-
proportional hoch“ (BMI 2009: 8) ausfallen würden. Der tisverordnung (BSI-KritisV) geregelten Identifizierungs-
Zusammenhang zwischen immer selteneren Ausfällen verfahrens auf Bundesebene nach sich.10 Da Kritikalität
und immer schwerwiegenderen Folgen wird als „Verletz- als „relatives Maß“ (BMI 2009: 5) aufgefasst wird, gilt
lichkeitsparadoxon“ (BMI 2009: 8) bezeichnet. Das Risi- auch die Identifizierung als kontextabhängiges Unterfan-
komanagement steckt dadurch in einem Dilemma: Die gen, das heißt, ein Infrastrukturelement gilt nicht per se,
Zuverlässigkeit der Versorgung, die es einerseits weiter sondern innerhalb eines abgesteckten Analyserahmens
zu erhöhen gilt, ist andererseits auch Teil des Problems als kritisch (BBK 2020: 32-33). Um „Bedarfsträgern ins-
(vgl. Krings 2018: 110-111). besondere in Ländern und Kommunen eine Anleitung
Hinsichtlich der Umsetzung von Maßnahmen zum für ihre eigene Identifizierung [zu] bieten“ (BBK 2019b:
Schutz der kritischen Infrastrukturen werden deren 11), beschreibt die Arbeitshilfe „Identifizierung in sieben
Betreiber in einer zentralen Rolle gesehen (vgl. BMI Schritten“ (BBK 2019b) eine generische Version des in
2005: 6; BBK 2012: 24; BBK 2020: 22). Da es sich dabei der BSI-Kritisverordnung implementierten Verfahrens.
mehrheitlich und in weiter steigendem Maße um private Die sowohl der BSI-Kritisverordnung als auch der
bzw. privatrechtliche Akteure handele, gehe die „Ver- Arbeitshilfe zugrunde liegende Methode kombiniert ein
antwortung für die Sicherheit, Zuverlässigkeit und Ver- qualitatives Kriterium, das die grundsätzliche Beteili-
fügbarkeit dieser Infrastrukturen zunehmend in private, gung eines Infrastrukturelements an der Bereitstellung
zumindest aber geteilte Verantwortung über“ (BMI einer kritischen Dienstleistung abbildet, mit einem quan-
2009: 6). Aufgaben der öffentlichen Hand bewegten titativen Kriterium, das sich auf den Beitrag eines Infra-
sich unter diesen Bedingungen „vorrangig im Rahmen strukturelements an der Bereitstellung einer kritischen
einer Gewährleistung, allenfalls in der Sicherstellung der Dienstleistung bezieht. Das qualitative Kriterium wird
Versorgung in Krisenzeiten“ (BMI 2009: 6).8 Die Wettbe- in der Verordnung abgedeckt, indem innerhalb der vom
werbssituation, in der sich Infrastrukturbetreiber zuneh-
mend befinden, wird insofern problematisiert, als der 9 Zur Rolle gesetzgeberischer Mittel beim Schutz kritischer Infra-
damit verbundene Preisdruck Investitionen in „sicher- strukturen vgl. Wiater (2013) und Wiater (2017); einen Überblick über
die einschlägige Gesetzgebung des Bundes gibt BBK (2020: 41-43).
heitsrelevante Vorkehrungen“ (BMI 2011: 9) entgegen-
10 Eine 2008 verabschiedete EU-Richtlinie hatte bereits die Iden-
stehen könne (vgl. Folkers 2018a: 253). In der Konstel- tifizierung europäischer kritischer Infrastrukturen, „deren Störung
lation aus staatlichen Stellen und vorwiegend privaten oder Zerstörung erhebliche Auswirkungen in mindestens zwei
Mitgliedstaaten hätte“ (Art. 2b RL 2008/114/EG), im Energie- und
Verkehrssektor auf den Weg gebracht (vgl. § 12g EnWG; EnWG –
8 Seit den 1960er-Jahren wurden Maßnahmen zur Aufrechterhal- Energiewirtschaftsgesetz vom 7. Juli 2005, zuletzt geändert durch
tung der Versorgung im Spannungs- oder Verteidigungsfall in Si- Artikel 1 des Gesetzes vom 5. Dezember 2019; vgl. RL 2008/114/EG
cherstellungsgesetzen geregelt, die später durch Vorsorgegesetze – Richtlinie des Rates über die Ermittlung und Ausweisung europä-
für friedenszeitliche Versorgungskrisen ergänzt wurden (vgl. Klo- ischer kritischer Infrastrukturen und die Bewertung der Notwendig-
epfer 2015: 196-210; BBK 2020: 45-47). keit, ihren Schutz zu verbessern vom 8. Dezember 2008).580 Susanne Krings
IT-Sicherheitsgesetz adressierten Sektoren11 kritische dadurch längerfristig die formelle Identifizierung voran-
Dienstleistungen sowie Kategorien zu ihrer Bereitstel- getrieben wird, bleibt abzuwarten.
lung erforderlicher Anlagen vorgegeben werden.12 Die
Arbeitshilfe führt über mehrere Schritte zu einer kon-
textspezifischen Auswahl kritischer Dienstleistungen, 3 Dem Schutz kritischer
aus der sich die an ihrer Bereitstellung beteiligten Infra-
strukturelemente ableiten lassen (BBK 2019b: 31-41). Mit
Infrastrukturen Rechnung tragen
dem quantitativen Kriterium wird die Folgenschwere des – Stand der Diskussion
Ausfalls eines Infrastrukturelements für die Verfügbarkeit
einer kritischen Dienstleistung in den Blick genommen, Wie dem Schutz kritischer Infrastrukturen bei raumbe-
genauer gesagt, die Anzahl der Menschen, die infolge deutsamen Planungen und Maßnahmen Rechnung
dessen „direkt oder indirekt von einem Ausfall der kriti- getragen werden kann, ist zunächst ausgehend von
schen Dienstleistung betroffen wäre“ (BBK 2019b: 43). einer Erläuterung in der Begründung zur Novellierung
Die BSI-Kritisverordnung legt zu diesem Zweck einen des Raumordnungsgesetzes thematisiert worden:16
Regelschwellenwert in der Höhe von 500.000 tatsäch- „Eine parallele Trassenführung von verschiedenen Inf-
lich – oder rechnerisch von einem Infrastrukturelement rastrukturen“, so heißt es dort (Deutscher Bundestag
– versorgten Personen zugrunde.13 Die Arbeitshilfe leitet 2008: 21), sei „unter dem Aspekt des Schutzes kriti-
dazu an, einen an der Einwohnerzahl des betrachteten scher Infrastrukturen sorgfältig zu prüfen“. Hintergrund
Gebiets ausgerichteten Schwellenwert zu wählen: „Je ist der von Rinaldi, Peerenboom und Kelly (2001: 15) als
größer die Region, desto höher sind im Allgemeinen die „geographische Interdependenz“ bezeichnete Umstand,
Schwellenwerte“ (BBK 2019b: 44). dass mehrere unmittelbar nebeneinanderliegende Infra-
Wie verbreitet das in BBK (2019b) beschriebene strukturen demselben gefährlichen Ereignis ausgesetzt
Verfahren zur Identifizierung bereits angewendet wird, sein können (vgl. auch BBSR 2012: 54; Riegel 2014:
ist schwer zu sagen. Laut BBK (2020: 32) begleite man 23-25). Die Trassenbündelung dient allerdings dazu, die
„derzeit einige Anwender bei der Umsetzung“. In der „weitere Zerschneidung der freien Landschaft und von
Praxis dürften teils individuell bedarfsangepasste Wege Waldflächen“ zu vermeiden und die „Flächeninanspruch-
beschritten worden sein, um sich der Frage zu nähern, nahme im Freiland“ (§ 2 Abs. 2 Nr. 2 ROG) zu begrenzen
welche Infrastrukturelemente im konkreten Fall als kri- (vgl. Riegel 2015a: 60-62).
tisch zu betrachten sind, z. B. in der Einsatzplanung (vgl. Stehen sich unterschiedliche Belange in den Grund-
Lange/Henke/Kariger 2015). Mit dem Landeskatastro- sätzen konflikthaft gegenüber, wie in der beschriebenen
phenschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern formuliert Konstellation, kommt es zu einem Abwägungsproblem
seit 2016 eine landesrechtliche Regelung explizit Vor- (vgl. Runkel 2018: 2998). Es gilt zu entscheiden, in
gaben für die Betreiber kritischer Infrastrukturen (§ 13a welchen Fällen die Interessen des Schutzes kritischer
LKatSG M-V14), ein Identifizierungsverfahren wird dort Infrastrukturen so hoch zu gewichten sind, dass ein
allerdings nicht konkretisiert. Bisweilen ist nicht davon Abweichen vom Bündelungsgebot gerechtfertigt wäre.
auszugehen, dass kritische Infrastrukturen außerhalb Riegel (2015a: 127) nähert sich dem Problem von der Inf-
des vom IT-Sicherheitsgesetz definierten Rahmens rastrukturseite aus und schlägt einen Ansatz zur Ermitt-
bereits flächendeckend in einem formellen Verfahren lung von Schwerpunkten „räumlicher Kritikalität“ als
identifiziert wurden. Allerdings verwenden viele der Entscheidungsgrundlage vor. Dort, wo sich durch Bün-
ab März 2020 im Zusammenhang mit der SARS-CoV- delung oder Kreuzung von Infrastrukturtrassen Schwer-
2-Pandemie auf Länderebene erlassenen Regelungen punkte gebildet haben, könne mit Mitteln der Regional-
den Begriff „kritische Infrastrukturen“ und treffen, darauf planung eine weitere Konzentration vermieden werden
Bezug nehmend, Festlegungen.15 Ob und inwiefern (Riegel 2015a: 121-167; Riegel 2015b: 268-276). Eine zu
hohe Bündelung von Infrastrukturtrassen kann auch aus
11 Vgl. Tabelle 1 mit Ausnahme der Sektoren „Kultur und Medien“ anderen Gründen, z. B. wegen des Immissionsschutzes
sowie „Staat und Verwaltung“.
12 Vgl. Teil 1 Abs. 1 Anhänge 1-7 BSI-KritisV.
13 Vgl. „Berechnungsformeln zur Ermittlung der Schwellenwerte“ BBK/DE/Sonstiges/Covid-19_Kritis_Schulen_Kitas.pdf?__
in Teil 2 der Anhänge 1-7 BSI-KritisV. blob=publicationFile (13.10.2020).
14 Landeskatastrophenschutzgesetz Mecklenburg-Vorpommern 16 Einblicke in den Umgang mit dem zum Untersuchungszeit-
vom 15. Juli 2016, zuletzt geändert am 7. September 2016. punkt recht neuen Abwägungsbelang in der Praxis gibt Riegel
15 Vgl. https://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/ (2014) sowie Riegel (2015a: 79-119).Doppelt relevant: Kritische Infrastrukturen der Daseinsvorsorge 581
sowie des Natur- und Landschaftsschutzes oder auf- und technische Störfälle betrachtete (vgl. Hartz/Saad/
grund kumulativer Effekte als Überlastung des Raums, Greiving et al. 2015; Greiving/Hartz/Hurth et al. 2016). Im
als Überbündelung (vgl. Pleiner 2016: 132; Pleiner 2018: Kontext der Störfallvorsorge – im engeren Sinne, dem
54; Scholles 2018: 39), abgelehnt werden. Es ist also Umgang mit Risiken im Umfeld von Anlagen, die der Stör-
durchaus denkbar, dass sich die Belange des Schut- fall-Verordnung (12. BImSchV)17 unterliegen – könnten
zes kritischer Infrastrukturen in Bezug auf die Trassen- einige Infrastrukturelemente zudem eine Doppelrolle
bündelung im konkreten Fall synergetisch zu weiteren einnehmen: Es wird auf Konstellationen hingewiesen,
Belangen verhalten – womit das oben genannte Abwä- in denen dieselbe Anlage sowohl im Kontext des Schut-
gungsproblem komplexer ausfallen würde. zes kritischer Infrastrukturen als auch im Kontext der
Unter der Annahme, dass sich die mit der Bünde- Störfallvorsorge als relevant betrachtet und damit zum
lung in Verbindung gebrachten Probleme dort verschär- Gegenstand unterschiedlicher Risikomanagementan-
fen, wo das Auftreten bestimmter Ereignisse besonders sätze (mit spezifischen räumlichen Handlungslogiken)
wahrscheinlich ist, wird das Abwägungsproblem auch werden könnte (vgl. Krings 2018: 109-118). Auch jenseits
von der Gefahrenseite aus angegangen: Laut Hand- des Geltungsbereichs der 12. BImSchV werden einige
buch zur Ausgestaltung der Hochwasservorsorge in der Infrastrukturen mit einem anlagenbezogenen Gefahren-
Raumordnung kann es im Interesse des Schutzes kri- potenzial in Verbindung gebracht und nicht immer wurde
tischer Infrastrukturen geboten sein, vom grundsätzlich und wird hinsichtlich dessen, was eine Infrastruktur zu
geltenden Bündelungsprinzip abzuweichen, wenn „über- einer kritischen Infrastruktur macht, klar zwischen „Ver-
schwemmungsgefährdete Bereiche tangiert sind“ (BMVI sorgungswichtigkeit“ und diversen Formen von „Gefähr-
2017a: 39). Dass bestimmte Ereignisse in manchen lichkeit“ unterschieden (vgl. Neisser 2016: 12-19; Krings
Gebieten besonders wahrscheinlich auftreten, ist grund- 2018: 107-109).
legend für Ansätze der raumplanerischen Risikovor- Ausfälle kritischer Infrastrukturen werden nicht als
sorge. Eine räumlich differenzierte Eintrittswahrschein- raum- oder raumplanungsrelevante Gefahrenkatego-
lichkeit von Gefahrenereignissen und, damit verbunden, rie aufgefasst. Es sei zu erwarten, dass sich Ausfälle in
die Möglichkeit besonders gefährdete Gebiete abzu- Form von Domino- bzw. Kaskadeneffekten (vgl. Kapitel
grenzen, gelten als Merkmale ‚raumrelevanter Risiken’ 2) ausbreiten, die, so BMVI (2017a: 39), „immer nur in
(in Abgrenzung zu mehr oder weniger ubiquitären szenariohaften Betrachtungen für umfassend definierte
Risiken; vgl. Greiving 2011: 22). Sofern die Eintrittswahr- Einzelfälle ermittelt werden [können]“. Diese Szenarien
scheinlichkeit der fraglichen Ereignisse und/oder deren zu analysieren sei nicht Aufgabe der Raumordnung,
Folgen mit Instrumenten der räumlichen Planung beein- sondern des Katastrophenschutzes (BMVI 2017a: 39).
flusst werden können, werden sie zudem als „raumpla- Da sich entsprechende Ereignisse über große Distanzen
nungsrelevant“ gesehen (Greiving 2011: 23). Diesem und administrative Grenzen hinweg erstrecken können,
Ansatz folgend können kritische Infrastrukturen als komme es zudem zu einem Auseinanderklaffen von „Pro-
„schutzwürdige Raumnutzung“ betrachtet werden (Grei- blemraum und Aufgabenwahrnehmungsraum“ (BMVI
ving/Hartz/Hurth et al. 2016: 94; Greiving 2018: 418). So 2017a: 38). Ausfallereignisse entziehen sich also gewis-
verfährt das oben genannte Handbuch nicht nur, indem sermaßen zweifach dem Zugriff der raumplanerischen
es auf mögliche Ausnahmen vom Bündelungsgebot hin- Risikovorsorge. „Im Ergebnis“, so BMVI (2017a: 39), sei
weist, sondern auch, indem es dazu aufruft, Errichtung „der primäre Zugang der Raumordnung im Umgang mit
und Ausbau kritischer Infrastrukturen in überschwem- kritischen Infrastrukturen der räumlich bestimmbare phy-
mungsgefährdeten Bereichen möglichst zu vermeiden sische Standort der Infrastrukturen.“ Ein sachgerechter
oder, falls unvermeidlich, Objektschutzmaßnahmen vor- Umgang setze allerdings voraus, „dass dem Planungs-
zuschreiben (BMVI 2017a: 39; vgl. auch Greiving 2018: träger bekannt ist, welche Infrastrukturen als kritisch
418). Exposition oder Verwundbarkeit des Schutzguts einzuordnen […] sind“ (BMVI 2017a: 38; vgl. auch BBK
sollen also reduziert werden, um das Risiko zu mindern. 2020: 38) – eine Bedingung, die derzeit vielerorts nicht
Als schutzwürdige Raumnutzung können kritische Inf- erfüllt sein dürfte (vgl. Kapitel 2). Sollte die formelle
rastrukturen nicht nur im Hochwasserrisikomanagement, Identifizierung kritischer Infrastrukturen vorangetrieben
sondern generell in Verfahren zum Umgang mit raumpla-
nungsrelevanten Risiken berücksichtigt werden. Diese
17 12. Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissions-
Vorgehensweise wurde in einem Modellvorhaben zum schutzgesetzes (Störfall-Verordnung) in der Fassung der Bekannt-
vorsorgenden Risikomanagement in der Regionalpla- machung vom 15. März 2017, zuletzt geändert durch Artikel 1a der
nung erprobt, das auch Risiken durch Erdbeben, Hitze Verordnung vom 8. Dezember 2017.582 Susanne Krings
werden, könnte die Berücksichtigung der Belange des individueller Freiheit und einer prinzipiell begrenzten
Schutzes kritischer Infrastrukturen für die räumliche Sphäre staatlichen Handelns“ (Forsthoff 1938: 42). Aus-
Planung zukünftig erleichtert werden. gestattet mit grundrechtlich gesicherten Freiheiten habe
Der Raumordnungsbericht 2011 weist nicht nur auf jeder „für sein eigenes Wohl zu sorgen“, wobei voraus-
Überschneidungen zwischen den Sektoren kritischer gesetzt werde, die „Zustände gestatten es ihm auch,
Infrastrukturen und Daseinsvorsorgebereichen hin, dafür sorgen zu können“ (Forsthoff 1938: 44). Tatsäch-
sondern bewertet unter der Überschrift „zentrale versus lich sei der Mensch aber „nicht mehr im Besitze der
dezentrale Wasserversorgung“ (BBSR 2012: 54) auch elementarsten Lebensgüter, ohne die sein physisches
Varianten der räumlichen Organisation der Bereitstel- Dasein auch nicht einen Tag denkbar ist“ (Forsthoff
lung einer Daseinsvorsorgeleistung aus der Sicht des 1938: 7). Die Verwaltung trete daher mit der „Darbrin-
Schutzes kritischer Infrastrukturen. Ein Diskussions- gung von Leistungen, auf welche der in die modernen
strang, der an etwaigen Überschneidungen zwischen massentümlichen Lebensformen verwiesene Mensch
Infrastrukturen, die als Mittel zur Bereitstellung von lebensnotwendig angewiesen ist“ (Forsthoff 1938: 7), in
Daseinsvorsorgeleistungen Gegenstand politischer Ent- einer existenziellen, aber rechtlich nicht vorgesehenen
scheidungen und planerischer Praxis sind, und den als Funktion in Erscheinung. Diesem Missstand solle mit
kritisch betrachteten Infrastrukturen ansetzt, hat sich Schaffung einer Rechtsgrundlage für die von ihm als
allerdings bislang nicht herausgebildet. Entsprechende „Daseinsvorsorge“ bezeichneten Verwaltungstätigkeiten
Überschneidungsbereiche werden in der Literatur ver- abgeholfen werden.19
schiedentlich benannt (vgl. Engels/Nordmann 2018: Nach der Gründung der Bundesrepublik wurde
7; Krings 2018: 110) oder impliziert (vgl. Lauwe/Riegel Daseinsvorsorge zu einem prägenden politischen und
2008: 121), aber nicht zum Untersuchungsgegenstand verwaltungspraktischen Konzept. Dazu musste aller-
gemacht. In rechts- und sozialwissenschaftlichen Arbei- dings insbesondere sein Verhältnis zu den Grundrechten
ten, die sich mit dem Beziehungsgefüge von „Daseins- überdacht werden: Um im neuen Umfeld anschlussfähig
vorsorge“ und „kritische Infrastruktur“ sowie den darauf zu sein, konnte die Daseinsvorsorge – anders als nach
bezogenen Politikbereichen befassen, werden räumli- Forsthoffs (1938: 46) ursprünglicher Auffassung – nicht
che oder raumordnungspolitische Aspekte nicht behan- als Ersatz der Grundrechte verstanden werden. Liberale
delt (Sonntag 2005: 116-136; Wiater 2013: 28-31) oder Werte und Wohlfahrtsstaatlichkeit mussten miteinander
nur gestreift (Folkers 2017: 866-868; Folkers 2018a: versöhnt werden (vgl. Folkers 2017: 866). „Wohlfahrts-
245-247; Folkers 2018b: 132). Diese Leerstelle soll der staat“ bedeute, mit den Worten Baduras (1966: 625),
vorliegende Beitrag zu füllen beginnen. Anlass dazu gibt „nicht Wohlfahrt statt Freiheit, sondern Freiheit durch
inzwischen auch die bereits genannte Arbeitshilfe zur Wohlfahrt“ und es bestehe „die Chance der individuellen
Identifizierung: Kritische Dienstleistungen, so heißt es Selbstverwirklichung auf Grund der Wahrnehmung einer
dort, seien „zumeist essentielle Leistungen der Daseins- sozialen Verantwortung durch den Staat“ (Hervorhebung
vorsorge“ (BBK 2019b: 17). im Original). Die Daseinsvorsorge soll die Grundrechte
nicht länger ersetzen, sondern die Wahrnehmung grund-
rechtlich abgesicherter Freiheiten ermöglichen (vgl.
4 Daseinsvorsorge: Knauff 2004: 48).
Zudem widerspreche es, so Forsthoff (1959: 12)
Gewährleistung von später entgegen seiner ursprünglichen Konzeption,
Versorgungsleistungen „allen Anforderungen an den modernen Sozial- und
Verteilungsstaat“, wolle man den Begriff „auf den der
Der Begriff „Daseinsvorsorge“ geht auf den Juristen Vitalsphäre entnommenen Mindeststandard individueller
Ernst Forsthoff zurück, der in den 1930er-Jahren eine Daseinsbehauptung beschränken“. Die „Versorgungs-
Diskrepanz zwischen Verwaltungsrecht und Verwal- bedürfnisse des modernen Menschen“ seien „nicht von
tungswirklichkeit beobachtete.18 Das am Modell des libe-
ralen Rechtsstaats orientierte Verwaltungsrecht basiere
auf der Annahme einer „prinzipiell unbegrenzten Sphäre 19 Forsthoff (1938: 7) nennt an gleicher Stelle auch „die Gewähr-
leistung eines angemessenen Verhältnisses von Lohn und Preis“
und „die Lenkung des Bedarfs, der Erzeugung und des Umsatzes“
18 Zur Entwicklung, theoretischen und geschichtlichen Einord- als Aspekte der Daseinsvorsorge, führt allerdings nicht dazu aus.
nung und Rezeption des Konzepts sowie zur Rolle Forsthoffs vgl. Sie spielen in späteren Diskussionen um die Daseinsvorsorge
Scheidemann (1991) und Kersten (2005). keine Rolle.Doppelt relevant: Kritische Infrastrukturen der Daseinsvorsorge 583
dem allgemeinen Lebensstandard zu lösen und damit Hand verzichtet bei der Leistungserbringung vielfach
nicht konstant“ (Forsthoff 1959: 12). Es ist also konzep- auf ihre „bevorzugte Stellung und wird zum ‚normalen‘
tionell gedeckt, die Bandbreite der Daseinsvorsorge Marktteilnehmer“ (Knauff 2004: 67) neben privaten, pri-
zugerechneter Leistungen im Zuge der wohlfahrts- vatisierten oder öffentlich-privaten Akteuren.
staatlichen Entwicklung der folgenden Jahrzehnte zu Vor diesem Hintergrund entwickelt sich ab Mitte der
erweitern. Daseinsvorsorge soll nicht länger das ‚nackte 1990er-Jahre eine Debatte um „das nach juristischen
Leben‘ ermöglichen, sondern ein ‚gutes Leben‘ (Folkers und politischen Maßstäben richtige Maß der Staatsin-
2018b: 132). Im Umfeld eines „allgemeinen Ausbaus tervention“, die zu einer „Rückbesinnung auf die Bedeu-
des Sozialstaats“ kommt es zu einer „Ausweitung des tung öffentlicher Versorgung“ (Milstein 2018: 364) führt
daseinsvorsorgerischen Leistungsspektrums“, was sich und den Begriff „Daseinsvorsorge“ in den akademischen
mit zunehmender Anerkennung von „Daseinsvorsorge und politischen Diskurs zurückbringt (Krajewski 2011:
als Staatsaufgabe“ in einem „starken Anstieg der leis- 29). Die seit den 2000er-Jahren in einigen Bereichen der
tenden Staatstätigkeit“ (Knauff 2004: 54) niederschlägt. Daseinsvorsorge zu beobachtenden Rekommunalisie-
Diese Entwicklungen bedingen einen erheblichen rungen (vgl. Libbe 2012; Cumbers/Becker 2018) bilden
Ausbau jener Arrangements, für die sich zeitgleich eine Art Gegentrend im Bereich der Erfüllung, die hier
der Begriff „Infrastruktur“ etablierte. Im Kontext eines skizzierte Verantwortungsteilung stellen sie aber nicht
„ständig steigenden und von gleichsam unsichtba- automatisch infrage. „Der Begriff Daseinsvorsorge“, so
ren ‚öffentlichen Händen‘ bereitgestellten, sozial- und lässt sich bisweilen definieren, „umfasst gemeinwohl-
interventionsstaatlichen Betreuungsniveaus“ (van Laak dienliche Leistungen im weiteren Sinn, die der Einzelne
1999: 299) tritt der in den 1950er-Jahren aus dem NATO- zu einer angemessenen Lebensführung benötigt und
Vokabular in den deutschen Sprachgebrauch übernom- deren grundsätzlich marktförmige Darbietung daher
mene Begriff seine Karriere an. Er erfreut sich schnell regelmäßig staatlichem Einfluss unterliegt“ (Milstein
großer Beliebtheit und entwickelt sich zu einer „handli- 2018: 361). Um welche Leistungen es sich dabei im Ein-
chen, weil scheinbar unpolitisch-technischen Kategorie zelnen handelt, „ist grundsätzlich zeitbezogen politisch
für staatliche Vorleistungen im Wirtschaftlichen wie im zu beantworten“ (Knauff 2004: 49).20
Sozialen“ (van Laak 1999: 285). „Infrastruktur“ wird zum
technokratisch-neutral anmutenden Pendant des Kon-
zepts „Daseinsvorsorge“, wobei deren Abgrenzung bis
heute zuweilen schwammig ausfällt und die Präferenz
5 Sektoren kritischer
für den einen oder anderen Begriff auch konjunkturel- Infrastrukturen und Bereiche der
len Schwankungen unterliegt (vgl. Schmidt 2013: 15-28;
Steinführer 2015: 7).
Daseinsvorsorge
In den 1990er-Jahren wird mit der Konturierung
In den Konzepten „Daseinsvorsorge“ und „kritische Inf-
des Gewährleistungsstaates die Frage nach der Reich-
rastruktur“ kommt auf jeweils unterschiedliche Weise die
weite staatlicher Verantwortung für die Daseinsvorsorge
Anerkennung gesellschaftlicher Relevanz und staatlicher
gestellt. Dem vorangegangen war seit den 1970er-Jah-
Verantwortung für bestimmte Versorgungsleistungen
ren ein erst schleichend und überlagert von einem par-
zum Ausdruck (vgl. Kapitel 2 und Kapitel 4). Dabei nimmt
allel weitergehenden Ausbau öffentlichen Engagements
die Bedeutung von Versorgung und den Einrichtungen
vollzogener ‚faktischer Paradigmenwechsel‘ (Knauff
des Versorgens eine jeweils spezifische Form an: Ihre
2004: 58): von der ganz überwiegenden Leistungser-
Verfügbarkeit wird im Kontext der Daseinsvorsorge als
bringung durch öffentliche hin zur vielfältigen Einbindung
Grundvoraussetzung der individuellen Lebensführung
privater Akteure. Eingebettet in eine Programmatik zur
und des sozialen Gefüges konzeptualisiert, ihre Nicht-
Verschlankung des Staats (z. B. Deutscher Bundestag
Verfügbarkeit tritt beim Schutz kritischer Infrastrukturen
1998) und flankiert von europarechtlichen Impulsen (z. B.
als existenzielle Gefahr in Erscheinung. Dabei kommt
KOM 1996) wird hinsichtlich der staatlichen Verantwor-
in der Idee der kritischen Infrastrukturen eine ambiva-
tung für die Daseinsvorsorge nun verstärkt zwischen der
Gewährleistung (ob) und den Modalitäten ihrer Erfüllung
20 Die Interpretation des Leistungsspektrums der Daseinsvor-
(wie) unterschieden (vgl. Knauff 2004: 66): Beschränkt
sorge ist damit ein prinzipiell unabgeschlossener Prozess, dessen
sich die staatliche Verantwortung für eine Aufgabe auf Fortgang sich jüngst anhand der Bereitstellung von (Breitband-)In-
die Gewährleistung, so kann die eigentliche Erfüllung ternetanbindung beobachten lässt (z. B. WD 2012; Beirat für Raum-
durch unterschiedliche Akteure erfolgen. Die öffentliche entwicklung 2015).584 Susanne Krings
lente Haltung gegenüber einem mit Werten wie „soziale strukturen, wobei man die Branchen hinzuziehen muss,
Sicherheit, staatliche Verantwortung und wirtschaftliche um das Notfall- und Rettungswesen im Sektor „Staat und
Prosperität“ (van Laak 2001: 367) konnotierten und mit Verwaltung“ ausfindig zu machen. Nicht in allen Fällen ist
„gesellschaftliche[r] Kohäsion“ (Kaufmann 2011: 107) klar, ob partielle Überschneidungen bestehen könnten
assoziierten Begriff zum Ausdruck: „Nicht mehr nur der (z.B. zwischen Pflegebereich und Gesundheitssektor).
Mangel an Infrastruktur“, sondern auch deren Verdich- Einige soziale Dienstleistungen wie Kinderbetreuung
tung, Vernetzung und „gar der reibungslose Normalbe- und Bildung, aber auch der eher technische Bereich der
trieb der Systeme“ (Kaufmann 2011: 107) gelten nun als Abfallentsorgung werden einhellig zur Daseinsvorsorge
Problem. Während im Kontext der Daseinsvorsorge das gezählt, haben allerdings keine noch so grobe Entspre-
ermöglichende Element mittels Infrastrukturen bereitge- chung unter den Sektoren kritischer Infrastrukturen.
stellter Versorgungsleistungen im Mittelpunkt steht, rückt Umgekehrt hat der Sektor „Ernährung“ kein Gegenüber
mit dem Schutz kritischer Infrastrukturen der Aspekt der in den Spalten 2-4. Ein Blick auf die Branchen verrät,
Gefahrenabwehr in den Vordergrund. dass auch andere Teilsektoren kritischer Infrastrukturen
Überschneidungen der Gegenstandsbereiche von nicht in den hier genannten Daseinsvorsorgebereichen
Daseinsvorsorge und Schutz kritischer Infrastrukturen repräsentiert sind.
erscheinen intuitiv naheliegend. Mangels einer verbindli- Den für Tabelle 2 herangezogenen Quellen nach
chen Liste von Bereichen der Daseinsvorsorge entzieht sind weder die Sektoren kritischer Infrastrukturen sämt-
sich die Aussage, diese könnten mehrheitlich einem lich eine Teilmenge der Bereiche der Daseinsvorsorge,
Sektor oder Teilsektor kritischer Infrastrukturen zuge- noch sind alle Daseinsvorsorgebereiche in den Sektoren
ordnet werden (BBSR 2012: 53), allerdings der unmittel- wiederzufinden. Für viele Bereiche der Daseinsvorsorge
baren Überprüfung. In behördlichen Veröffentlichungen kann aber zumindest von einer gewissen Vergleich-
werden, sofern sie denn eine Liste von Bereichen der barkeit mit einem Sektor gesprochen werden. Ob das
Daseinsvorsorge enthalten, regelmäßig Formulierungen auf die meisten Bereiche zutrifft (vgl. BBSR 2012: 53),
gewählt, die einen Anspruch auf Vollständigkeit zer- hängt davon ab, welcher Auffassung vom Spektrum der
streuen. So mutet die in Tabelle 2 in Spalte 2 enthaltene Daseinsvorsorge man folgt. Umgekehrt lassen viele
Liste von „Infrastrukturen der Daseinsvorsorge“ (BMVBS Sektoren kritischer Infrastrukturen Parallelen zu einem
2010: 36) zwar umfänglich an, wird im begleitenden Text Daseinsvorsorgebereich erkennen.
aber als nicht abschließend bezeichnet. Die juristische Bei einem genaueren Blick in die Arbeitshilfe zur
Konkretisierung des Leistungsumfangs der Daseins- Identifizierung kritischer Infrastrukturen (BBK 2019b)
vorsorge erfolgt sukzessive durch die Rechtsprechung. zeigt sich allerdings, dass die Sektoreneinteilung zumin-
Spalte 3 enthält die von Krajewski (2011: 32-35) und dest unterhalb der Bundesebene keine Ausschlusswir-
Milstein (2018: 365-367) vorgestellte Kasuistik. Der kung entfaltet: Die Arbeitshilfe leitet explizit dazu an,
Fachliteratur sind darüber hinaus auf der Basis unter- auch Infrastrukturelemente aus Daseinsvorsorgeberei-
schiedlicher Kriterien erstellte, mehr oder weniger stark chen, die keine Überschneidungen auf der Ebene der
voneinander abweichende Auflistungen zu entnehmen, Sektoren aufweisen, bei der Identifizierung zu berück-
etwa die von Einig (2008: 18) vorgeschlagene Variante sichtigen. So sei es beim Schritt „Erhebung der Dienst-
(vgl. Spalte 4). Oft werden – wie in Tabelle 2 – mehrere leistungen“ besonders für Kommunen sinnvoll, „Leistun-
Versionen vergleichend gegenübergestellt, um der Viel- gen aus dem Bereich der Daseinsvorsorge zu ergänzen,
falt unterschiedlicher Auffassungen Rechnung zu tragen welche noch nicht über die Sektoren und Branchen
(vgl. Steinführer 2015: 7; BMVI 2017b: 17-19). KRITIS [kritischer Infrastrukturen] erfasst werden“ (BBK
Die Einträge in den Spalten 2-4 weichen hinsichtlich 2019b: 32; meine Hervorhebung). Folglich können die
ihres Abstraktionsgrades voneinander ab, bezeichnen auf diesem Weg identifizierten kritischen Infrastruktu-
zum Teil Einrichtungstypen, zum Teil Dienstleistungen ren auch aus Daseinsvorsorgebereichen ohne Pendant
und repräsentieren erwartungsgemäß unterschiedliche unter den Sektoren kritischer Infrastrukturen stammen.
Auffassungen davon, was zur Daseinsvorsorge zählt. Die Gegenstandsbereiche von Daseinsvorsorge und
Einige Bereiche tauchen in vergleichbarer Weise in allen Schutz kritischer Infrastrukturen könnten sich demnach
drei Spalten auf (z. B. Kinderbetreuung), es scheint vor allem in der kommunalen Praxis noch weiter über-
also eine Art gemeinsamen Nenner zu geben, andere schneiden, als Tabelle 2 vermuten lässt.
kommen nur einmal vor (z. B. Deichbau). Tatsächlich Dass die Bandbreite der Dienstleistungen, die unter-
haben einige der übereinstimmend genannten Bereiche halb der Bundesebene als kritisch betrachtet werden,
auch ein Pendant unter den Sektoren kritischer Infra- deutlich über die Sektoreneinteilung hinausgehen kann,Doppelt relevant: Kritische Infrastrukturen der Daseinsvorsorge 585
Tabelle 2: Sektoren und Branchen kritischer Infrastrukturen und Bereiche der Daseinsvorsorgea
Sektoren und Branchen „Infrastrukturen der „Umfang der „Aufgabenfelder
kritischer Infrastrukturen Daseinsvorsorge“ Daseinsvorsorge“ öffentlicher
(BBK 2020: 24) (BMVBS 2010: 36) (Krajewski 2011: 32-35; Daseinsvorsorge“
Milstein 2018: 365-367) (Einig 2008: 18)
Energie Gasversorgung, Energieversorgung (Gas, Energieversorgung
Elektrizität, Mineralöl, Gas Fernwärmeversorgung, Elektrizität, Fernwärme)
Stromversorgung
Ernährung
Ernährungswirtschaft,
Lebensmittelhandel
Finanz- und Versicherungswesen öffentlich-rechtliche Finanz- und Versicherungs-
Banken, Börsen, Versicherungen, Finanzinstitutionen (z. B. dienstleistungen
Finanzdienstleister Sparkassen, Landesbanken)
Gesundheit Hausärztliche Versorgung, Gesundheitsleistungen Gesundheitswesen
medizinische Versorgung, Krankenhäuser (Krankenhäuser,
Arzneimittel und Impfstoffe, Labore Krankenkassen, Vertragsärzte)
Informationstechnik und Informations- und Telekommunikation Kommunikationsdienstlei-
Telekommunikation Kommunikationssysteme stungen
Telekommunikation und (Grundversorgung, höhere
Informationstechnik Leistungsbandbreiten)
Medien und Kultur Kunst- und Kulturpflege, Rundfunk, Kultureinrichtungen Kulturelle Versorgung
Rundfunk (Fernsehen, Radio), Bibliotheken (Stadthallen, Theaterbetriebe) b
gedruckte und elektronische Presse,
Kulturgut, symbolträchtige Bauwerke
Staat und Verwaltung Polizei, Brandschutz, Notfalltransporte Katastrophenschutz,
Regierung und Verwaltung, Katastrophenschutz, Feuerwehr und
Parlament, Justizeinrichtungen, Rettungsdienst Rettungswesen
Notfall- und Rettungswesen
einschließlich Katastrophenschutz
Transport und Verkehr Straßen (vornehmlich Verkehr (Verkehrsinfrastruktur, Verkehrsinfrastruktur,
Luftfahrt, Seeschifffahrt, Binnen Erschließungsfunktion und Verkehrsdienstleistungen, Verkehrsdienste (wie
schifffahrt, Schienenverkehr, übergeordnetes Netz), ÖPNV insbesondere ÖPNV), Post Schülertransport und
Straßenverkehr, Logistik und Schülertransport öffentlicher Verkehr)
Wasser Trinkwasserversorgung, Trinkwasser, Wasserwirtschaft
öffentliche Wasserversorgung und Schmutz- und Abwasserbeseitigung (einschließlich Ver- und
öffentliche Abwasserbeseitigung Regenwasserkanalisation Entsorgung)
Mobile und stationäre Alten- und Pflegeheime Altenpflege
Pflegeeinrichtungen,
Begegnungsstätten für ältere
Menschen
Jugendzentren, Kindergärten Kinderbetreuung
Kindertageseinrichtungen
Grundschulen, allgemein- Öffentliche Schulen Schule und Bildungswesen
und berufsbildende Schulen,
Volkshochschulen
Abfallentsorgung Abfallbeseitigung Abfallwirtschaft
Sportstätten Sporteinrichtungen (Sportplätze, Sportstätten
Schwimmbäder)
Friedhöfe FriedhöfeSie können auch lesen
