Einführung in das deutsche öffentliche Recht - 4 Die Staatsorgane des Bundes und die verfassungsrechtliche Organstreitigkeit

Einführung in das deutsche
                          öffentliche Recht
                    § 4 Die Staatsorgane des Bundes und die
                    verfassungsrechtliche Organstreitigkeit

Univ.-Prof. Dr. Ulrich Stelkens
Lehrstuhl für Öffentliches Recht, insbesondere
deutsches und europäisches Verwaltungsrecht

§ 4 Die Staatsorgane des Bundes und die
   verfassungsrechtliche Organstreitigkeit

A) Die Staatsorgane des Bundes (Art. 38 bis 69 GG)

B) Exkurs: Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene

C) Das Organstreitverfahren

D) Die Staatsorgane der Länder

A) Die Staatsorgane des Bundes (Art. 38 bis 69 GG)

A) Die Staatsorgane des Bundes (Art. 38 bis 69 GG)

• Bundespräsident (Art. 54 bis 61 GG): Staatsoberhaupt: Gewählt mit Amtszeit
  von fünf Jahren von Bundesversammlung (Mitglieder des Bundestages +
  gleiche Anzahl von Mitgliedern, die von Landtagen gewählt werden).
  „Integrationsfunktion“, „Staatsnotar“. Wichtige Kompetenzen nur in Zeiten
  politischer Krise (Art. 63 Abs. 4, Art. 68 GG, Art. 81 GG).
    Einführend zum Bundespräsidenten: Voßkuhle/Schemmel, JuS 2021, 118 ff.

• Bundestag (Art. 38 bis 49 GG): Parlament der Bundesrepublik: Wird nach Art.
  38 GG direkt vom Volk für i.d.R. 4 Jahre gewählt – Anzahl der Mitglieder
  bestimmt Wahlgesetz (gesetzliche Mitgliederzahl z. Zt. 598 + Überhang und
  Ausgleichsmandate (aktuell 631). Keine Möglichkeit der Selbstauflösung –
  Auflösung nur durch Bundespräsident im Fall des Scheiterns einer
  Regierungsbildung / einer Vertrauensfrage möglich. Hauptfunktion:
  Gesetzgebung, Budgetrecht, Wahl des Bundeskanzlers, Kontrolle der
  Bundesregierung

A) Die Staatsorgane des Bundes (Art. 38 bis 69 GG)

• Bundesrat (Art. 50 bis 53 GG): Vertretung der Länder durch Landesregierungen
  mit unterschiedlicher Stimmenzahl je nach Einwohnerzahl (mind. drei höchstens
  sechs Stimmen). Hauptfunktion: Mitwirkung an Bundesgesetzgebung,
  Verwaltung des Bundes, Angelegenheiten der EU
    Einführend zum Bundesrat: Voßkuhle/Kaufhold, JuS 2020, 1160 ff.

• Bundeskanzler, Bundesminister, Bundesregierung:
     Bundeskanzler wird vom BT grundsätzlich mit Mehrheit seiner Mitglieder
      gewählt (Art. 63 GG) und von BPräs ernannt. Abwahl nur durch Neuwahl
      (konstruktives Misstrauensvotum (Art. 67 GG). BK bestimmt die „Richtlinien
      der Politik“ (Art. 65 GG)
     Bundesminister werden vom BK vorgeschlagen und von BPräs ernannt,
      der sie auf Vorschlag des BK auch entlässt. Sie leiten innerhalb der
      „Richtlinien der Politik ihre Geschäftsbereiche selbstständig. Keine nur auf
      einen Bundesminister bezogene Vertrauensfrage des BT.
     Bundesregierung: Besteht aus Bundeskanzler und Bundesministern
    Einführend zur Bundesregierung: Voßkuhle/Schemmel, JuS 2020, 736 ff.; zur
    „Kanzlerdemokratie“: Schenke, JZ 2015, 1009 ff.

B) Exkurs: Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene

• Initiativrecht: Bundesregierung, Bundesrat, „aus der Mitte des Bundestages“
  (Art. 76 GG)

• Beschluss über Gesetzesinitiative beim Bundestag (Art. 77 Abs. 1 Satz 1 GG)

• Zuleitung zum Bundesrat (Art. 77 Abs. 1 Satz 2 GG)

• Behandlung des Gesetzesbeschlusses beim Bundesrat mit wichtiger
  Unterscheidung zwischen Einspruchs- und Zustimmungsgesetzen (Art. 77 Abs.
  2 bis 4 GG): Ggf. Vermittlungsverfahren und neue Zuleitung zum Bundestag.

  Art. 78. Ein vom Bundestage beschlossenes Gesetz kommt zustande, wenn
  der Bundesrat zustimmt, den Antrag gemäß Artikel 77 Abs. 2 nicht stellt,
  innerhalb der Frist des Artikels 77 Abs. 3 keinen Einspruch einlegt oder ihn
  zurücknimmt oder wenn der Einspruch vom Bundestage überstimmt wird.

Gesetzgebungsverfahren
(Art. 76 bis 82 GG)
Für Rolle des Bundesrats
maßgeblich: Unterscheidung
zwischen Einspruchs- und
Zustimmungsgesetzen (Art. 77
GG)
Gesetzgebungsnotstand: Sehr
enge Voraussetzungen (Art. 81
GG)

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B) Exkurs: Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene

Gesetzgebungsverfahren auf Bundesebene:

 Art. 82. (1) Die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande
 gekommenen Gesetze werden vom Bundespräsidenten nach
 Gegenzeichnung [durch die Bundesregierung] ausgefertigt und im
 Bundesgesetzblatte verkündet. Rechtsverordnungen werden von der Stelle, die
 sie erläßt, ausgefertigt und vorbehaltlich anderweitiger gesetzlicher Regelung
 im Bundesgesetzblatte verkündet.
 (2) Jedes Gesetz und jede Rechtsverordnung soll den Tag des Inkrafttretens
 bestimmen. Fehlt eine solche Bestimmung, so treten sie mit dem vierzehnten
 Tage nach Ablauf des Tages in Kraft, an dem das Bundesgesetzblatt
 ausgegeben worden ist.

Siehe zum Bundes-Gesetzgebungsverfahren einführend (anhand von kleinen
Fällen) Bäumrich/Fadavian, JuS 2017, 1067 ff.

C) Das Organstreitverfahren

                                Grundgesetz

Art. 93 (1) Das Bundesverfassungsgericht entscheidet:
1. über die Auslegung dieses Grundgesetzes aus Anlaß von Streitigkeiten
   über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten
   Bundesorgans oder anderer Beteiligter, die durch dieses Grundgesetz oder
   in der Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten
   ausgestattet sind;

Zur Ausgestaltung und zum Ablauf siehe diese Hinweise auf den Seiten des
BVerfG

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht
               (Bundesverfassungsgerichtsgesetz - BVerfGG)
§ 63. Antragsteller und Antragsgegner können nur sein: der Bundespräsident, der
Bundestag, der Bundesrat, die Bundesregierung und die im Grundgesetz oder in
den Geschäftsordnungen des Bundestages und des Bundesrates mit eigenen
Rechten ausgestatteten Teile dieser Organe.
§ 64 (1) Der Antrag ist nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, daß
er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder
Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch das Grundgesetz
übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist.
(2) […].
(3) Der Antrag muß binnen sechs Monaten, nachdem die beanstandete
Maßnahme oder Unterlassung dem Antragsteller bekannt geworden ist, gestellt
werden.
(4) […].
§ 67 Das Bundesverfassungsgericht stellt in seiner Entscheidung fest, ob die
beanstandete Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners gegen eine
Bestimmung des Grundgesetzes verstößt. Die Bestimmung ist zu bezeichnen.
Das Bundesverfassungsgericht kann in der Entscheidungsformel zugleich eine für
die Auslegung der Bestimmung des Grundgesetzes erhebliche Rechtsfrage
entscheiden, von der die Feststellung gemäß Satz 1 abhängt.

C) Das Organstreitverfahren

Beispiele für „klassische“ Interorganstreitigkeiten :
• Bahnreform: Streit zwischen Bundesratspräsident als Vertreter des
  Bundespräsidenten und Bundestag um Verpflichtung zur Ausfertigung eines
  Gesetzes, vgl. Art. 57, Art. 82 GG
• Chefsache I: Streit zwischen Bundespräsident und Bundeskanzler um
  Verpflichtung des BPräs zur Ernennung eines Bundesministers, vgl. Art. 64 Abs.
  1 GG
• Chefsache II: Streit um Weigerung des Bundespräsidenten, den Bundestag
  nach Art. 68 Abs. 1 GG aufzulösen
• Gleichgeschaltet (1. Fallfrage): Streit um Partei gegen Bundestag wegen
  Auflösung der Partei durch Gesetz [klarer Verstoß gegen Art. 21 GG]
• The Rock (1. Fallfrage): Streit zwischen Bundestag (für den
  Minderheitenfraktion klagt) und Bundeskanzler über dessen Befugnisse im
  „Staatsnotstand“
• Zu Tisch bei Petra Prächtle: Streit zwischen Bundesregierung und
  Bundespräsidenten wegen dessen Einmischung in Bundespolitik

C) Das Organstreitverfahren

Wichtig: Organstreitigkeit begründet keine allgemeine
„Verfassungsaufsicht“:
Gegenstand des Organstreitverfahrens ist nicht die „Verfassungsgemäßheit“ des
Handelns des Antragsgegners schlechthin, sondern nur, ob der Antragsgegner
Rechte des Antragstellers verletzt hat.
Siehe hierzu (zur Klage der AfD-Fraktion gegen die Flüchtlingspolitik der
Bundesregierung): BVerfG, 2 BvE 1/18 v. 11.12.2018, Abs. 14 ff. = BVerfGE 150,
194, 199 ff.
• Der Organstreit eröffnet nicht die Möglichkeit einer objektiven
  Beanstandungsklage
• Aus dem Grundgesetz lässt sich kein eigenes Recht des Deutschen
  Bundestages dahingehend ableiten, dass jegliches materiell oder formell
  verfassungswidrige Handeln der Bundesregierung unterbleibe (Abs. 18)

C) Das Organstreitverfahren

Geltendmachung von Rechten eines Organs durch Teile dieses Organs (§ 64
Abs. 1 BVerfGG)
• Mit § 64 Abs. 1 BVerfGG soll gerade Fraktionen ermöglicht werden, die Rechte
  des Bundestages durchzusetzen (BVerfG, 2 BvE 1/07 v. 12.3.2007, Abs. 22 =
  BVerfGE 117, 359, 366 f.).
• Dies gilt auch - und gerade - für den Fall, dass der Bundestag die angegriffene
  Regierungsmaßnahme mehrheitlich gebilligt hat, die Bundestagsmehrheit (und
  damit der Bundestag selbst, vgl. Art. 42 Abs. 2 GG) in dieser Maßnahme also
  keine Verletzung der Rechte des Bundestages sieht (oder sehen will).
• § 64 Abs. 1 BVerfGG soll der Sicherung der Rechte des Parlaments innerhalb
  des parlamentarischen Regierungssystems dienen. Dieses System führt zu einer
  weitgehenden politischen Übereinstimmung von Regierung und der sie tragender
  parlamentarischer Mehrheit. Die durch § 64 Abs. 1 BVerfGG zugelassene
  Prozessstandschaft der Fraktionen durch den Bundestag soll damit den
  "gemeinsamen Verfassungsbruch" von Regierung und parlamentarischer
  Mehrheit zu Lasten der parlamentarischen Minderheit verhindern
    Grundlegend hierzu: StGH v. 12.7.1921 (Landtagsfraktion des Landeswahlverbands
    Braunschweig ./. Staatsministerium Braunschweig), in: RGZ 102, 415, 419 ff..

C) Das Organstreitverfahren

Beispiele für Intraorganstreitigkeiten :
Streitigkeiten zwischen den einzelnen Mitgliedern eines Kollegialorgans. Praktisch
sind hier bisher nur Streitigkeiten aus dem Bereich des Parlamentsrechts
geworden.
Typische Fälle:
• ein Abgeordneter/ eine Gruppe von Abgeordneten fühlt sich in seinen
  Abgeordnetenrechten durch bestimmte Geschäftsleitungsmaßnahmen des
  Bundestagspräsidenten verletzt.
    Tumult im Bundestag: Streit zwischen Bundestagsmitglied und
    Bundestagspräsident wegen Ordnungsmaßnahme
• Oppositionsfraktionen sieht ihre Rechte durch die Mehrheit des Bundestages
  nicht hinreichend berücksichtigt.
    BVerfG, 2 BvE 4/14 v. 3. 5. 2016, Abs. 83 ff. = BVerfGE 142, 25, 54 ff.: Streit
    zwischen Bundestagsminderheit- und Bundestag um Absenkung der Quoren
    für „Oppositionsrechte“ zur Sicherung einer effektiven Oppositionsarbeit auch
    in Zeiten der großen Koalition

C) Das Organstreitverfahren

Beispiel für typische parlamentsrechtliche Streitigkeit (nach BVerfG, 2 BvE
2, 3/58 v. 14.7.1959 = BVerfGE 10, 4 ff.):
Ein Abgeordneter wehrt sich dagegen, dass der Bundestag durch Beschluss die
Redezeit der einzelnen Abgeordneten begrenzt : vgl. § 25 Abs. 2, § 35 GeschO BT
                                  Grundgesetz
Art. 38. (1) Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in
allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind
Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und
nur ihrem Gewissen unterworfen.
(2) und (3) […].
Art. 40 (1) Der Bundestag wählt seinen Präsidenten, dessen Stellvertreter und
die Schriftführer. Er gibt sich eine Geschäftsordnung.
(2) Der Präsident übt das Hausrecht und die Polizeigewalt im Gebäude des
Bundestages aus. Ohne seine Genehmigung darf in den Räumen des
Bundestages keine Durchsuchung oder Beschlagnahme stattfinden.
Art. 42 (1) Der Bundestag verhandelt öffentlich. […].
(2) und (3) […].

C) Das Organstreitverfahren

Beispiel für typische parlamentsrechtliche Streitigkeit (nach BVerfG, 2 BvE 2,
3/58 v. 14.7.1959 = BVerfGE 10, 4 ff.): Ein Abgeordneter wehrt sich dagegen, dass
der Bundestag durch Beschluss die Redezeit der einzelnen Abgeordneten begrenzt
(vgl. § 25 Abs. 2, § 35 GeschO BT)
• Ausgangspunkt: Aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG folgt das Recht des einzelnen
  Abgeordneten im Bundestag das Wort zu ergreifen; hiervon geht auch Art. 42
  Abs. 1 Satz 1 GG („verhandeln“) aus. Der Bundestag ist ein Forum von „Rede
  und Gegenrede“ (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 2 GeSchO BT).
• Aber: Rederecht kann durch Bundestagsbeschluss beschränkt werden. Dies
  folgt aus dem Recht des Parlaments, Debatten zu schließen. Ohne dieses Recht
  könne kein Parlament auf Dauer bestehen, weil es sonst jeder Obstruktion jeder
  Minderheit oder einzelner Abgeordneter ausgeliefert wäre (kein „Filibustern“).
• Abwägung: Redezeitbeschränkung findet Grenzen am Wesen und der
  grundsätzlichen Aufgabe des Parlaments, Forum von Rede und Gegenrede zu
  sein. Hieraus werden dann im Einzelnen bis ins Detail gehende Vorgaben
  hergeleitet. Es ist zulässig, Redezeit nach Fraktionen zu bündeln und nicht auf
  einzelne Redner zu verteilen; es ist zulässig, Redezeit nach Größe der
  Fraktionen zu staffeln.

D) Die Staatsorgane der Länder und das Grundgesetz

                                Grundgesetz
Art. 28. (1) Die verfassungsmäßige Ordnung in den Ländern muß den
Grundsätzen des republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates im
Sinne dieses Grundgesetzes entsprechen. In den Ländern, Kreisen und
Gemeinden muß das Volk eine Vertretung haben, die aus allgemeinen,
unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Bei
Wahlen in Kreisen und Gemeinden sind auch Personen, die die
Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates der Europäischen Gemeinschaft
besitzen, nach Maßgabe von Recht der Europäischen Gemeinschaft
wahlberechtigt und wählbar. In Gemeinden kann an die Stelle einer gewählten
Körperschaft die Gemeindeversammlung treten.
(2) Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der
örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu
regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen
Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung.
[…].
(3) Der Bund gewährleistet, daß die verfassungsmäßige Ordnung der Länder den
Grundrechten und den Bestimmungen der Absätze 1 und 2 entspricht.

D) Die Staatsorgane der Länder und das Grundgesetz

• Sogenannte „Homogenitätsklausel“ des Art. 28 GG soll nur „ein gewisses
  Maß an Homogenität der Bundesverfassung und der Landesverfassungen“
  garantieren, (BVerfG, 2 BvK 1/00 v. 7.5.2001, Abs. 60 = BVerfGE 103, 332,
  350)
• Homogenität bedeutet nicht Uniformität. Die Eigenstaatlichkeit der Länder
  erfordert weite Ausgestaltungsmöglichkeiten - wohl bis an die Grenze des Art.
  79 Abs. 3 GG (hierzu auch § 5 des Kurses)
• Über welche Staatsorgane die Länder verfügen und ob auf Landesebene
  Streitigkeiten zwischen den Organen vor einem Landesverfassungsgericht
  ausgetragen werden, richtet sich grundsätzlich allein nach den
  Landesverfassungen

D) Die Staatsorgane der Länder und das Grundgesetz

• Landesverfassungen folgend allerdings durchgehend dem vom Grundgesetz
  vorgezeichneten Modell der parlamentarischen Demokratie, bei dem der direkt
  gewählte Landtag den Ministerpräsidenten wählt (keine Direktwahl des
  Ministerpräsidenten), so dass dieser vom Vertrauen des Landtags abhängig ist.
• Durchgehend ist auf Landesebene aber auch eine Volksgesetzgebung
  vorgesehen (wenn auch mit unterschiedlich hohen Hürden).
• Landesorganstreit vor Landesverfassungsgericht ist mittlerweile in allen Ländern
  vorgesehen, folgt durchaus ähnlichen Regeln wie nach den §§ 63 ff. BVerfG
       Aufgerundet: Streit vor dem SVerfGH zwischen zwei Abgeordneten und
        dem saarländischen Landtag um die Anerkennung als Fraktion
       An die Kette gelegt (1. Fallfrage): Streit vor dem SVerfGH zwischen
        saarländischen Landtag und Ministerpräsident um Ausfertigung eines
        Gesetzes

D) Die Staatsorgane der Länder und das Grundgesetz

Grundgesetz „adressiert“ die Landesorgane aber in einzelnen
Grundgesetzbestimmungen:

                                  Grundgesetz
Art. 51. (1) Der Bundesrat besteht aus Mitgliedern der Regierungen der Länder,
die sie bestellen und abberufen. Sie können durch andere Mitglieder ihrer
Regierungen vertreten werden. […].
Art. 54. (3) Die Bundesversammlung besteht aus den Mitgliedern des
Bundestages und einer gleichen Anzahl von Mitgliedern, die von den
Volksvertretungen der Länder nach den Grundsätzen der Verhältniswahl
gewählt werden.
Art. 80. (1) Durch Gesetz können die Bundesregierung, ein Bundesminister oder
die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen.
[…].

An die Kette gelegt (2. Fallfrage): Streit vor dem BVerfG zur Frage, inwieweit die
Landesverfassung die Regierung bei der Abstimmung im Bundesrat an ein Votum
der Länder binden kann.