EU-Dienstleistungsrichtlinie: Relevanz und Schluß-folgerungen für die IG Metall

EU-Dienstleistungsrichtlinie:
Relevanz und Schluß-
folgerungen für die IG Metall

1. Der Richtlinienentwurf der EU

2. Beschlußlage des DGB und Haltung
   der Arbeitgeber

3. Auswirkungen für den
   Organisationsbereich IG Metall

4. Fazit und Schlussfolgerungen

5. Nächste Schritte

IG Metall Vorstand
FB Handwerk / Betriebspolitik KMU

Januar 2005

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1.    Der Richtlinienentwurf der EU

Am 25. Februar 2004 legte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine
Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über Dienstleistungen im
Binnenmarkt vor.

Diese Richtlinie bedarf zu ihrer Beschlussfassung der qualifizierten Mehrheit im Rat
und einer Mehrheit im Europäischen Parlament. Die ursprüngliche Planung, die
Richtlinie in großer Eile durchzupeitschen, die erste Lesung im Europäisches
Parlament bereits im 1. Halbjahr 2004 durchzuführen und die Richtlinie bis Ende
2005 zu verabschieden um sie dann bis 2007 in nationales Recht umzusetzen, war
angesichts ihrer Komplexität, der Reichweite der Folgen, ihrer Unausgegorenheit und
nicht zuletzt der massiven Kritik unterschiedlichster gesellschaftlicher Gruppen und
Institutionen nicht haltbar.

Nun ist geplant, Ende Januar/Anfang Februar einen überarbeiteten Richtlinien-
Vorschlag in die Beratung einzubringen und sie voraussichtlich im Juni in erster
Lesung im Europäisches Parlament zu beraten. Es ist zu erwarten, dass auch zu
diesem Entwurf weitreichende Änderungsforderungen in die Beratung eingebracht
werden. Die Entscheidungsverfahren auf europäischer Ebene werden sich bis ins
zweite Halbjahr 2005 hinziehen.

Der Richtlinienentwurf beruft sich auf die Lissabonstrategie und das damit
verbundene Ziel, Wachstum und Beschäftigung zu fördern. Die Richtlinie soll den
gesamten Dienstleistungsbereich erfassen, der in den meisten EU-Staaten mehr als
70 Prozent der Beschäftigung und Wirtschaftskraft stellt. Darunter falle n so
verschiedene Branchen wie beispielsweise Bauindustrie, Handwerk, industrielle
Dienstleistungen, Handel, Wasserversorgung und Kulturbetriebe.

Sie umfasst so unterschiedliche Sachverhalte wie grenzüberschreitende Erbringung
bzw. Vertrieb von Dienstleitungs-Produkten (z. B. Softwaredownload; EDV-Services),
die Inanspruchnahme von Dienstleistungen in anderen Mitgliedsstaaten (Kfz-
Reparaturen; Kultur, Gesundheitsdienstleistungen), die grenzüberschreitende
Erbringung von Dienstleistungen durch die Entsendung von Arbeitnehmern bzw. die
Arbeitnehmerverleihung oder die Niederlassungsfreiheit für Unternehmen.

Die Erbringung von Dienstleistungen soll nur noch den Gesetzen und Standards
unterliegen, die am Sitz des Dienstleistungsunternehmens gelten. Für Kontrollen soll
der Staat verantwortlich sein, an dem die Firma ihren Sitz hat. Durch die Einführung
des „Herkunftslandsprinzips“ würde die neoliberale Umgestaltung Europas durch den
Abbau von Regulierungen und die Entfesselung eines unbegrenzten Lohn- und
Sozialdumpings radikal vorangetrieben.

Durch ihren horizontalen Ansatz will die DLR das Herkunftslandsprinzip zur
grundlegenden Regelung machen und abweichendes, nationales Recht entweder
aushebeln oder nur als Ausnahme von der Regel (übergangsweise) weiterbestehen
lassen. Diese Vorgehensweise führt zu einer außerordentlich komplexen, in der
Gesamtheit kaum zu durchschauenden Fülle von Wirkungen durch zahlreiche
Änderungen der tatsächlichen Rechtsverhältnisse. Eine im Sommer 2004 initiierte

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Expertise zu Auswirkungen und Handlungsempfehlungen für den
Organisationsbereich der IG Metall, soll deshalb eine fundierte Basis für die weitere
Diskussion und Arbeit schaffen.

2.    Beschlußlage des DGB und Haltung der Arbeitgeber

Der DGB-Bundesvorstand hat am 6. Juli 2004 eine Stellungnahme zum
Richtlinienentwurf beschlossen, in der er das Ziel unterstützt, die
Wettbewerbsfähigkeit des Dienstleistungs-Sektors zu erhöhen, den
Richtlinienentwurf jedoch als ungeeignet bewertet.

Die Kritik fußt einerseits auf der einseitigen Wettbewerbsorientierung und der
fehlenden Berücksichtigung sozialer und umweltpolitischer Ziele der EU in der
Konzeption der Richtlinie.

Der DGB-Beschluss fordert einen veränderten Ansatz der Richtlinie gekoppelt mit
dem zweifachen Junktim, dass die Dienste der öffentlichen Daseinsvorsorge durch
eine eigene Richtlinie geregelt werden und auch die Regulierung der Arbeits- und
Sozialbedingungen eigenständig mit dem Ziel geregelt wird, eine schrittweise
Harmonisierung im Sinne der Verbesserung der Standards zu gewährleisten und
national bessere Standards nicht in Frage zu stellen. Arbeits- und sozialrechtliche
Fragen sollen explizit von der Wirkung der Dienstleistungsrichtlinie ausgenommen
werden. Arbeitnehmerentsendung und Leiharbeit auf Grundlage einer
eigenständigen Rechtsgrundlage geregelt und vor Missbrauch als Instrument in
einem europäischen Dumpingwettbewerb geschützt werden.

Der Richtlinienentwurf ist auch bei zahlreichen anderen gesellschaftlichen Gruppen,
Verbänden und Institutionen auf entschiedene Kritik gestoßen. Dies gilt auch für die
Arbeitgeberseite. Der ZDH hat eine umfangreiche Stellungnahme zum
Richtlinienentwurf verfasst, die er als überschießende Regelung charakterisiert und
insbesondere die Regelungen zur Niederlassungsfreiheit massiv kritisiert. Das
Herzstück des Richtlinienentwurfs, die Einführung des Herkunftslandsprinzips (HKP)
bei der Erbringung grenzüberschreitender Dienstleistungen kritisiert beispielsweise
die Bundesvereinigung Bauwirtschaft zutreffend mit dem Hinweis, dass ohne
vorhergehende Harmonisierung der Wettbewerbsbedingungen, ein unterbietender
Standortwettbewerb der Mitgliedsstaaten die Folge ist, diese zu einer „Nivellierung
von Standards nach unten“ führe, das Herkunftslandsprinzip deshalb abzulehnen sei.
Eine Position, die auch der ZDH in modifizierter Form vertritt. Dagegen wird der
Richtlinienentwurf vom BDA gerade deshalb im Kern unterstützt, verbunden mit der
Erwartung, dass dieser dazu beiträgt „überholte Schutzvorschriften abzubauen“.

Auch von Seiten des Bundesrates wird massive Kritik am Richtlinienentwurf geübt.
Er geht davon aus, dass die Regelungen zum Herkunftslandsprinzip durch die
Regelungskompetenz der EU nicht gedeckt seien. Das Herkunftslandsprinzip gehe
über die Koordinierung hinaus und führe zu einer Verdrängung nationaler
Vorschriften bei gleichzeitigem Kontrollverlust. Die Rechtssicherheit werde
beeinträchtigt, da kein einheitliches Recht mehr gälte. (Stattdessen 25 verschiedene
Rechtsordnungen in 20 Sprachen miteinander konkurrieren).
Er äußert außerdem erhebliche Bedenken insoweit, als das Herkunftslandsprinzip
eine dem internationalen Privatrecht vorrangige Kollisionsnorm darstellen würde.

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3.    Auswirkungen für Organisationsbereich IG Metall

In der öffentlichen Diskussion wird immer wieder die Beschreibung der Ausnahmen
vom Herkunftslandsprinzip in Artikel 17 des Richtlinienentwurf als Argument
angeführt um zu begründen, dass Entsendung und Leiharbeit vom
Herkunftslandsprinzip ausgenommen seien. Artikel 17 könnte tatsächlich den
Eindruck erwecken, als würde das zuvor in Artikel 16 eingeführte
Herkunftslandsprinzip gleich wieder aufgehoben. Es heißt dort nämlich, dass die
Angelegenheiten , die unter die Entsenderichtlinie fallen, gemeint sind damit die
Entsendung von Arbeitnehmern und die Leiharbeit, dass diese Angelegenheiten also
vom Herkunftslandsprinzip ausgenommen werden.

Leider wird hier - wohlgemerkt nur als Ausnahme von der Regel - lediglich ein
ziemlich löchriger Schutzschirm aufgespannt. Dieser wird nämlich nur insoweit
wirksam, wie die EU-Entsenderichtlinie durch nationales Recht untersetzt wird. Das
Deutsche Entsendegesetz ist jedoch in seiner Wirkung lediglich auf bau- und
baunahe Bereiche begrenzt. Zudem macht es allgemeinverbindliche Tarifverträge
zur Voraussetzung für die Anwendung tariflicher Mindeststandards auf entsandte
Arbeitnehmer. Doch selbst dieser löcherige Schutz wird durch die im
Richtlinienentwurf vorgesehenen Beschränkungen der Kontrollmöglichkeiten weiter
unterlaufen.

Für die Dienstleistungstätigkeiten die nicht unter dem Schutz des Entsendegesetzes
stehen, bleibt die Frage nach dem Verhältnis der Dienstleistungsrichtlinie zum
internationalen Privatrecht. Denn auf Grundlage des Artikels 34 EGBGB werden
wichtige Arbeitnehmerschutzrechte zu zwingendem innerstaatlichem Recht der BRD
gemacht. So beispielsweise das Mutterschutzgesetz, Arbeitsschutzgesetz,
Arbeitszeitgesetz und auch die Bestimmungen des AÜG.

Da der Richtlinienentwurf auch die gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung
erfasst, ist insoweit zunächst der gesamte Organisationsbereich der IG Metall
erfasst. Ob eine Ausnahme bei konzerninterner Arbeitnehmerüberlassung besteht,
wie sie vergleichbar in § 1 AÜG enthalten ist, ist fraglich. Für die notwendigen
Geschäftsmäßigkeit der Dienstleistung dürfte es schon genügen, wenn es eine
konzerninterne Kostenverrechnung gibt. Daher gilt der Richtlinienentwurf
grundsätzlich auch für die konzerninterne Arbeitnehmerüberlassung.

Für den Organisationsbereich der IG Metall haben wir hinsichtlich der
Rechtsgrundlagen und Wirkungen deshalb im Wesentlichen drei Fallkategorien zu
unterscheiden:
   1.    Arbeitnehmerentsendung im baunahen Bereichen, die durch das AEntG
         geregelt werden
   2.    Arbeitnehmerentsendung, die nicht unter das AEntG fallen
   3.    Leiharbeit

Darüber hinaus kann es in grenznahen Bereichen überall dort zur
grenzüberschreitenden Erbringung von Dienstleistungen kommen, wo ein starkes
Preisgefälle herrscht (z.B. durch Versicherungsunternehmen organisierte Kfz.-

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Reparatur). Dies müsste ggf. durch entsprechende statistische Daten ermittelt und
validiert werden.

Die erste Fallkonstellation gilt für über 1 Mio. Arbeitnehmer in den baunahen
Bereichen des Elektrohandwerks, des Heizungs-, Klima- und Sanitärhandwerks, des
Metallbauer- und Schlosserhandwerks sowie des Holz- und Tischlerhandwerks. Hier
gilt in den baunahen Bereichen das Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG),
allerdings gibt es keine allgemeinverbindlichen Tarifverträge. Bei Anwendung des
Richtlinienentwurfs bliebe es für diese Branchen zunächst bei den im Arbeitnehmer-
Entsendegesetz abschließend aufgeführten „Zwingenden Arbeitsbedingungen“.
Diese betreffen im Wesentlichen gesetzliche Regelungen zu Arbeits- und
Ruhezeiten, Urlaub, Arbeits- und Gesundheitsschutz, Antidiskriminierung, zum
Schutz von Schwa ngeren, Kindern und Jugendlichen. Dagegen käme für die
Entlohnung und sonstigen Arbeitsbedingungen das Herkunftslandprinzip aufgrund
des Fehlens für allgemeinverbindlich erklärter Tarifverträge und sonstiger
gesetzlicher Regelungen selbst in diesen baunahen Handwerksbereichen zur
Anwendung.

Der Bereich der baunahen Handwerke im Organisationsbereich der IG Metall würde
bei Anwendung des Richtlinienentwurfs folglich für den grenzüberschreitenden
Unterbietungswettbewerb bei den Löhnen und Arbeitszeiten freigegeben. Bezogen
auf die Arbeitszeit gilt dies zumindest formal bis zu den Grenzen des
Arbeitszeitgesetzes. Für die tatsächlichen Verhältnisse kommen dann jedoch alle
Probleme zum Tragen, die bereits mit Blick auf die vorgesehenen Beschränkungen
für die Kontrolle bei der Einhaltung rechtlicher Vorschriften angesprochen wurden.

Eine weitere Fallkonstellation ist die Entsendungen von Arbeitnehmern außerhalb
dieser baunahen Bereiche. Für diesen Teil des drittbezogenen Personaleinsatz
außerhalb des Arbeitnehmerentsendegesetzes gibt es derzeit keine begrenzenden
Regelungen. Es gilt zwar das Arbeitnehmerüberlassungsgesetz und dessen
Gleichbehandlungsgebot, aber eben nur, soweit tatsächlich
Arbeitnehmerüberlassung vollzogen wird. Einem Unterbietungswettlauf bei Löhnen
und Arbeitsbedingungen wird hier durch den Richtlinienentwurf Tür und Tor geöffnet.

Diese Fallkonstellation ist zur Zeit nicht zu quantifizieren, hat aber angesichts der
zunehmenden Bedeutung von Dienstleistungsfunktionen auch in der Industrie bzw.
im Produzierenden Gewerbe sicher eine wachsende Bedeutung. Beispielsweise
kann es sich dabei im Bereich von IT-Dienstleistungen um die Entsendung von
Arbeitnehmern ausländischer Dienstleistungserbringer handeln, die zur Vorbereitung
und Durchführung von Offshoring-Strategien am Ort des Dienstleistungsempfängers
arbeiten. Ebenso könnte es sich auf Arbeitnehmerentsendungen ausländischer
Dienstleistungs-Anbieter beispielsweise in den Tätigkeitsbereichen Werksschutz-
und Sicherheitsdienste, Werkskantinen, Facility Management, textiles
Reinigungsgewerbe, Wartungsdienste von Maschinen usw. beziehen. Beispielsweise
verrichten ca. 41 Prozent der Beschäftigten in der Metall- und Elektroindustrie
Dienstleistungstätigkeiten, die allerdings in sehr unterschiedlichem Maße direkt oder
mittelbar von einem durch die DLR verschärften Wettbewerbsdruck betroffen wären.
Die potentielle Vielzahl von Möglichkeiten und ihre Praxisrelevanz ist zur Zeit noch
gar nicht abschätzbar. In jedem Fall müssen wir davon ausgehen, dass die
Erschließung der Möglichkeit, in diesen Bereichen massive Kostenvorteile durch

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Lohn- und Sozialdumping zu erzielen, auch die Entwicklung und schließlich auch die
Nachfrage nach entsprechenden Dienstleistungsangeboten nach sich ziehen wird.

Die 3. Kategorie ist die Leiharbeit und spätestens hierdurch wird der gesamte
Organisationsbereich der IG Metall durch den Richtlinienentwurf betroffen. Der
Richtlinienentwurf ist hier uneinheitlich, weil er einerseits eben auch die
gewerbsmäßige Arbeitnehmerüberlassung erfasst, andererseits derzeit durch einen
Verweis auf die Entsende-Richtlinie diese vom Herkunftslandprinzip ausnimmt. Das
AÜG steht durch den Richtlinienentwurf unter einem ständigen Rechtfertigungsdruck
gegenüber der Europäischen Kommission, ob es als Einschränkung der
Dienstleistungsfreiheit verhältnismäßig ist.

4.    Fazit und Schlussfolgerungen

•     Die EU-Dienstleistungsrichtlinie betrifft in ihrer Wirkung nicht nur typische
      Dienstleistungsberufe sowie handwerkliche und Montagetätigkeiten in
      baunahen Bereichen, sondern auch Dienstleistungs- und
      Produktionstätigkeiten in der Industrie.
•     Das Herkunftslandsprinzip dient dabei als Instrument, um Mindeststandards
      bei Löhnen und Arbeitsbedingungen auszuhebeln, den Standortwettbewerb zu
      intensivieren und einen verschärften Unterbietungswettbewerb um Löhne und
      Arbeitsbedingungen einzuleiten.
•     Dies steht im Widerspruch zu den Interessen der Arbeitnehmer und ihrer
      Gewerkschaften. Dies steht auch im Widerspruch zu den Zielen und Aufgaben
      der EU, die sich in Art. 2 des Vertrages auf den wirtschaftlichen und sozialen
      Fortschritt verpflichtet..
•     Der Richtlinienentwurf ist insgesamt gänzlich ungeeignet, den Binnenmarkt für
      Dienstleistungen weiterzuentwickeln. Dem Ziel der sozialen Harmonisierung
      und Verbesserung der Lebensverhältnisse wirkt er direkt entgegen.
•     Eine einzige Richtlinie ist überfordert, all die unterschiedlichen Anforderungen
      der verschiedenen und äußerst unterschiedlichen Dienstleistungssektoren und
      -tätigkeiten zielführend zu regeln. Sektorspezifische Regelungen sind der
      angemessenere Weg, wenn es um das Ziel der Entwicklung und nicht einfach
      nur der Deregulierung des Binnenmarktes geht.
•     Voraussetzung ist allerdings, den Schutz vor einem gesellschaftlich
      schädlichen Unterbietungs- und Standortwettbewerb bei Löhnen und
      Arbeitsbedingungen im Rahmen der Arbeitnehmerentsendung und Leiharbeit
      zu gewährleisten und entscheidend zu verbessern.
•     Die Einhaltung zwingender nationaler Mindestarbeitsbedingungen ist zu
      sichern (internationales Privatrecht). Dies muß sich sowohl auf die
      Rechtsnormen als auch die Kontrollmöglichkeiten beziehen.

5.    Nächste Schritte

Eine grundlegende Information der Organisationsgliederungen und der
Thematisierung in den Medien der IG Metall.

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Die bestehende Zusammenarbeit zur Dienstleistungsrichtlinie mit IG BAU und verdi
unter Federführung des DGB wird fortgesetzt und weitere Gewerkschaften nach
Möglichkeit einbezogen. Nach der eher grundsätzlichen Auseinandersetzung mit
dem Richtlinienentwurf kommt es nun darauf an, auch unter taktischen
Gesichtspunkten detailiierte und konkrete Änderungsvorschläge und Forderungen zu
erarbeiten.

Die gemeinsame Erstellung eines Informationsflyers zur Dienstleistungsrichtlinie ist
mit IG BAU und verdi vereinbart. Weitere Gewerkschaften werden sich
möglicherweise beteiligen. Der Flyer dient der Information von Mitgliedern und
Öffentlichkeit und kann genutzt werden, das Thema unter anderem in den
Landtagswahlkampf in NRW einzubringen.

Die ZDH-Stellungnahme zur Dienstleistungsrichtlinie wird als Anker genutzt, um die
Diskussion zur DLR in der Selbstverwaltung des Handwerks voranzutreiben und
diese als politische Lobbystruktur zu nutzen.

Parallel zum Frühjahrsgipfel der Staats- und Regierungschefs der EU hat der EGB
für den 19. März eine Großkundgebung in Brüssel geplant. Diese soll genutzt
werden, um über die Dienstleistungsrichtlinie und die Position der Gewerkschaften
zu informieren und unseren Forderungen Nachdruck zu verleihen. Die deutsche
Beteiligung wird vom DGB organisatorisch vorbereitet und unterstützt.

Die Lobbyarbeit auf Bundesebene und vor allem auf europäischer Ebene ist zu
intensivieren. Mit den Berufssekretariaten EMB, EFBH und EGV/TBL ist ein
gemeinsames Vorgehen abzustimmen und zu koordinieren. Uns nahe stehende
wichtige Entscheidungsträger sind zu informieren und einzubinden.