IST DIE FORMELLE REGIONALPLANUNG IN EUROPA WIRKLICH TOT?
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03 / 2 02 0 _ N AC H R I C H T EN D ER A R L THEMA 23
Peter Schmitt, Lukas Smas
IST DIE FORMELLE
REGIONALPL ANUNG IN EUROPA
WIRKLICH TOT?
„(…) regional planning as we know it is now defunct and kurs weniger gewürdigt werden? Wie hat sich die formelle
something we need to get used to.“ (Harrison/Galland/ Regionalplanung dort seit der Jahrtausendwende verän-
Tewdwr-Jones 2020: 1) dert?
In zahlreichen europäischen Ländern wuchs in den Diese Fragen haben wir im ESPON COMPASS Projekt,
späten 1950er bis ca. Ende der 1970er Jahre im Zuge der an dem auch die ARL beteiligt war, unter Einbeziehung zahl-
Planungseuphorie die Erkenntnis, dass die staatliche Regio- reicher nationaler Expertinnen und Experten empirisch un-
nalplanung mit ihren formalen Vorgaben und Instrumenten tersucht und vergleichend aufbereitet (Nadin/Fernández
eine bedeutsame Steuerungsinstanz darstellt (z. B. Fried- Maldonado/Zonneveld et al. 2018). Dabei haben wir uns
mann/Weaver 1979). Infolgedessen wurde die Regionalpla- auf acht Länder konzentriert: Deutschland, Frankreich,
nung mit entsprechenden Institutionen und Instrumenten Irland, Italien, Norwegen, Polen, Schweden und Ungarn.
ausgestattet und etabliert. Jedoch wird seit der Jahrtau- Diese Länder wurden ausgewählt, um unterschiedliche na-
sendwende die Bedeutung und damit die praktische und tionale Planungs- und Politiksysteme in Europa abzudecken
politische Relevanz der Regionalplanung verstärkt in Frage (Nadin/Stead 2008).
gestellt, da diese beispielsweise als zu wenig entwicklungs- Mit dieser repräsentativen Auswahl wurden drei zen-
orientiert und zu bürokratisch und unflexibel wahrgenom- trale Aspekte der formellen Regionalplanung im Zeitraum
men wird. 2000 bis 2016 vergleichend untersucht:
In der Folge werden vermehrt andere Formate in For-
schung und Praxis diskutiert, wie beispielsweise die strate- >> Veränderungen der formellen organisatorischen Struk-
gische Entwicklungsplanung, die Einbeziehung informeller tur der Regionalplanung
Governance-Netzwerke oder auch flexibler Funktional-
räume (u. a. Olesen 2012; Vallée 2012; van Straalen/Witte >> Veränderungen des räumlichen Zuschnitts der Pla-
2018). Generell kann gesagt werden, dass in den letzten nungsregionen
Jahren eine Koexistenz von formellen und informellen In-
stitutionen in der Praxis der Regionalplanung zu beobach- >> Veränderungen der formellen (d. h. gesetzlich vorge-
ten ist. Dieses Nebeneinander kann zwar Spannungen er- schriebenen) regionalen Planungsinstrumente
zeugen, aber formelle und informelle Institutionen können
sich auch sinnvoll ergänzen, wenn es gelingt, hybride For- Schlaglichtartig werden im Folgenden einige Ergeb-
men regionaler Governance zu etablieren (Mäntysalo/ nisse unserer Analyse dargestellt (für eine vertiefende Dis-
Bäcklund 2018). kussion und die Erläuterung der Untersuchungsergebnisse
Allerdings wurde die formelle Regionalplanung in Dä- vgl. Smas/Schmitt 2020).
nemark sowie in Großbritannien in den letzten Jahren im
Prinzip abgeschafft und entweder auf die nationale und Positionsbestimmung: formelle
kommunale Ebene verlagert (Dänemark) oder durch lokal Regionalplanung im europäischen Vergleich
zu initiierende Self-governance-Formate ersetzt (Großbri- Betrachtet man die Veränderungen des räumlichen Zu-
tannien). Wie im Eingangszitat deutlich wird, argumentie- schnitts der Planungsregionen (vgl. Abb. 1), kann bei-
ren Harrisson et al. in einem jüngst erschienenen Artikel spielsweise hervorgehoben werden, dass in Irland die An-
deshalb, dass die formelle Regionalplanung nicht mehr zeit- zahl der Planungsregionen auf der Basis von funktions-
gemäß sei und mittlerweile generell der Vergangenheit an- räumlichen Überlegungen reduziert wurde und damit die
gehöre. Dabei verweisen sie auf die oben genannten Defizi- Planungsregionen räumlich neu formiert wurden. Die for-
te und auf Entwicklungen in Großbritannien, Dänemark melle organisatorische Struktur der Regionalplanung wur-
und in den Niederlanden. de hingegen nicht verändert. In Polen, Frankreich und Itali-
Aber ist das wirklich so? Wie sehen die institutionel- en wurden sowohl der räumliche Zuschnitt (durch die
len Voraussetzungen in anderen europäischen Ländern stärkere Berücksichtigung von Metropolregionen in Polen
aus, die oftmals im internationalen wissenschaftlichen Dis- und Italien bzw. eine generelle Reduzierung der Planungs-24 THEMA 03 / 2 02 0 _ N AC H R I C H T E N D ER A R L
Veränderungen Ferner wurde untersucht, ob die jeweiligen formellen
Planungsinstrumente auch regulativer Natur sind, d. h. bin-
Räumlicher Zuschnitt der regionalen
Italien dende Verpflichtungen und Entscheidungen beinhalten für
Irland Frankreich andere Planungsinstrumente bzw. Planungsebenen oder
Polen auch Planungsträger.
Planungsräume
Die Ergebnisse dieser Bestandsaufnahme sind in Ta-
Quelle: Smas/Schmitt (2020: 5, verändert)
belle 1 dargestellt. Dabei wurden die englischen Bezeich-
nungen beibehalten, um Übersetzungsfehler zu vermeiden.
Mit Blick auf die untersuchten Charakteristika wird deut-
Veränderungen
Deutschland lich, dass sich diese formellen regionalen Planungsinstru-
Norwegen Ungarn mente maßgeblich unterscheiden und damit Hinweise auf
Schweden die Divergenz und Vielfalt formeller Regionalplanung in Eu-
Keine
ropa geben. Die Tabelle macht auch deutlich, dass diese In-
strumente oftmals mehrere Charakteristika miteinander
Keine verbinden.
Veränderungen
Veränderungen Zusammenfassend kann gesagt werden, dass die for-
melle Regionalplanung zwischen 2000 und 2016 in immer-
Formelle Organisation hin fünf (der untersuchten acht) europäischen Ländern
der Regionalplanung durch verschiedene Reformen maßgeblich verändert wor-
den ist. Diese Veränderungen sind jedoch unterschiedlich
Abb. 1: Veränderungen und Kontinuitäten formeller Regionalplanungs-
räume und Organisationsstrukturen im Vergleich
zu positionieren, wie Abbildung 2 verdeutlicht. In immerhin
vier (der untersuchten acht) Ländern wurden die Pla-
nungsregionen räumlich vergrößert (Irland, Frankreich,
Italien und Polen). Auch wurden einige neue instrumentel-
regionen in Frankreich) als auch die organisatorischen le Charakteristika in die formelle Regionalplanung aufge-
Strukturen (hier Neuverteilung von Kompetenzen zwi- nommen, damit wurde ihr Handlungsspektrum auch mit-
schen einzelnen subnationalen Planungsebenen) verän- hilfe dieser gesetzlich vorgeschriebenen Instrumente
dert. In Ungarn wurden die regionalen Planungsagenturen erweitert. Gleichwohl wurden in Deutschland, Irland, Nor-
aufgelöst und die formelle Regionalplanung wurde auf die wegen und Schweden die formalen regionalen Planungs-
Regionalregierungen übertragen bei gleichzeitiger Beibe- kompetenzen bis auf einige Anpassungen innerhalb der na-
haltung eines eher kleinräumlichen Zuschnitts der Pla- tionalen Raumplanungssysteme im Allgemeinen nicht
nungsregionen. In Deutschland, Norwegen und Schweden wesentlich umverteilt bzw. verändert.
wurden zwischen 2000 und 2016 keine nennenswerten Än- Generell kann festgehalten werden, dass die instituti-
derungen vorgenommen. onellen und instrumentellen Bedingungen für die formelle
Mit Blick auf die formellen (d. h. gesetzlich vorge- Regionalplanung in Europa (nach wie vor) umfangreich
schriebenen) Planungsinstrumente kann gesagt werden, sind und in den letzten Jahren in einigen Ländern erneuert
dass außer in Deutschland und Schweden in allen anderen und an veränderte Kontexte angepasst wurden (s. Abbil-
sechs europäischen Ländern entweder neue Instrumente dung 2). Wir stellen fest, dass in den acht untersuchten
eingeführt (oftmals mit direktem Bezug auf Metropolregi- Ländern die institutionellen Voraussetzungen für die for-
onen, z. B. in Polen und Italien) oder die bestehenden In- melle Regionalplanung generell vorhanden sind, um ihren
strumente umfangreich überarbeitet worden sind. In unse- originären Aufgaben gerecht zu werden, d. h. vor allem
rer Bestandsaufnahme der vorhandenen regionalen Pla- Landnutzungsänderungen zu steuern, aber auch vermehrt
nungsinstrumente im Jahre 2016, die entweder Pläne im strategische regionale Entwicklungen fachlich zu kanalisie-
klassischen Sinne oder auch Entwicklungsprogramme um- ren bzw. Entscheidungsprozesse intersektoral und gegebe-
fassen, haben wir ferner unterschieden, ob diese nenfalls regionsübergreifend zu koordinieren. Die Analyse
der formellen, gesetzlich vorgeschriebenen Regionalpla-
a einen visionären Charakter haben (d. h. eine normative nungsinstrumente zeigt auch, dass diese oftmals „Mehr-
Agenda aus Prinzipien oder Zielen benennen, um ein zweckinstrumente“ sind, von denen erwartet wird, dass sie
definiertes Leitbild perspektivisch zu erreichen), regulative, visionäre und/oder strategische Ziele und Poli-
tikoptionen verbinden und gleichzeitig einen Rahmen für
b strategisch ausgelegt sind (d. h. evidenzbasierte Ent- weitere Pläne sowie für Entscheidungen anderer Planungs-
wicklungsleitlinien beinhalten, um Entscheidungsprozes- ebenen und Planungsträger bieten sollen. Dabei ist es von
se intersektoral und gegebenenfalls regionsübergreifend untergeordneter Bedeutung, ob in einem Land ein oder
zu koordinieren), mehrere formelle Instrumente für die Regionalplanung ver-
fügbar sind. Unseres Erachtens ist es entscheidender zu
c einen Ordnungsrahmen beinhalten, welcher Ziele defi- differenzieren, welche instrumentellen Aspekte in dem ei-
niert, die gegebenenfalls auch rechtlich nicht bindende nen oder anderen Land abgedeckt werden. Beispielsweise
Bezüge zu anderen Plänen und Entscheidungen herstel- ist auffällig, dass in Schweden der dortige Regionalplan
len. (der bislang institutionell nur in der Region Stockholm als03 / 2 02 0 _ N AC H R I C H T EN D ER A R L THEMA 25
Name des Regionalplanungsinstruments Charakteristika
regulativ stra- Ordnungs
Englisch (Landesprache) visionär
(bindend) tegisch -rahmen
Frankreich Regional scheme for spatial planning,
sustainable development and equality
of territories
ja X X
(Schéma régional d’aménagement, de
développement durable et d’égalité
des territoires )
Ile de France region’s master plan
(Schéma directeur ja X
de la région d'Ile-de-France )
Deutsch- State Development Plan
ja X X
land (Landesentwicklungsplan)
Regional Development Plan
ja X
(Regional Plan )
Ungarn County Land-use Plan
ja
(Megyei területrendezési terv)
County Development Concept
X X X
(Megyei terülerfejlesztési koncepció)
Irland Regional Planning Guidelines
X X X
Italien Regional Spatial Plan
ja X X
(Piano Territoriale Regionale)
Provincial Territorial Coordination Plan
(Piano Territoriale di Coordinamento ja X
Provinciale)
General Territorial Metropolitan Plan
(Piano Territoriale Generale ja X
Metropolitanto)
Strategic Metropolitan Plan
X X X
(Piano Strategico Metropolitano)
Norwegen Regional Planning Strategy
X X
(Regional planstrategi)
Regional Master Plan with guidelines
ja X
(Regional plan med retningslinjer)
Polen Regional (voivodeship)
Development Strategy X
(Strategia rozwoju województwa)
Spatial Management Plan
(voivodeship) (Plan zagospodarowania ja X
Quelle: Smas/Schmitt (2020: 5, verändert)
przestrzennego województwa)
Metropolitan Association
Development Strategy
X
(Strategia rozwoju związku
metropolitalnego)
Schweden Region Plan
X X
(Regional plan)
Tab. 1: Formelle (gesetzlich vorgeschriebene) Regionalplanungsinstrumente im Vergleich (Stand 2016)26 THEMA 03 / 2 02 0 _ N AC H R I C H T E N D ER A R L
etabliertes Instrument angewandt wird) lediglich zwei der Abschließende Anmerkungen
vier untersuchten Aspekte abdeckt. Hingegen decken die Mit unserer Untersuchung und diesem Beitrag möchten
Regionalplanungsinstrumente in Italien und in Ungarn alle wir die formellen Aspekte der Regionalplanung (wieder)
vier hier analysierten instrumentellen Aspekte ab. Gleich- ein wenig in den Fokus rücken, da diese auf der Basis unse-
wohl muss hinzugefügt werden, dass dies in Italien nur für rer Positionsbestimmung in zahlreichen europäischen Pla-
die Metropolregionen gilt, da der Strategic Metropolitan nungssystemen nach wie vor ein wichtiges und zentrales
Plan als einziges Instrument auch den visionären Aspekt be- Element darstellen. Von daher argumentieren wir, dass die
inhaltet (s. Abb. 2). radikalen Veränderungen, die in Großbritannien und Däne-
Demnach verweist die Analyse auch auf mögliche mark vorgenommen wurden, eher die Ausnahme als die
Spannungen zwischen verschiedenen subnationalen Ebe- Norm innerhalb der formellen Regionalplanung in Europa
nen hinsichtlich des angemessenen Umfangs der Regional- sind.
planung. Dies gilt vor allem für Länder wie beispielsweise Die formelle Regionalplanung in Europa ist demnach
Frankreich, Polen und Italien, in denen Agglomerations- nicht tot oder irrelevant; vielmehr hat sie sich in den letzten
bzw. Metropolräume mit zusätzlichen formellen Planungs- zwei Jahrzehnten weiterentwickelt und wurde an veränder-
instrumenten und -kompetenzen ausgestattet worden te Kontexte angepasst. Angesichts sich weiterhin dyna-
sind. Das kann durchaus zu asymmetrischen Beziehungen misch entwickelnder Planungskontexte sollten Regionalpla-
innerhalb der nationalen Raumplanungssysteme führen, da ner/innen ihre formellen Kompetenzen, die Angemessenheit
einzelnen Planungsregionen unterschiedliche Kompeten- des räumlichen Zuschnitts der Planungsregionen sowie die
zen und formelle Instrumente zur Verfügung stehen. ihnen zur Verfügung stehenden formellen Instrumente be-
ständig kritisch reflektieren
Veränderungen
der regionalen Planungsräume
Räumlicher Zuschnitt
Quelle: Smas/Schmitt (2020: 9, verändert)
Keine Veränderungen
Keine Veränderungen Veränderungen
Formellen Organisation der Regionalplanung
Visionär Strategisch Ordnungs- Regulativ
rahmen
= Neu eingeführtes instrumentelles Charakteristikum (2000-2016)
Abb. 2: Charakteristika formeller (gesetzlich vorgeschriebener) Regionalplanungsinstrumente im Verhältnis zu Veränderungen und Kontinuitäten
formeller Regionalplanungsräume und Organisationsstrukturen im Vergleich03 / 2 02 0 _ N AC H R I C H T EN D ER A R L THEMA 27
Im Anschluss an eine solche Positionsbestimmung A S S O C . P R O F. D R . P E T E R S C H M I T T
der institutionellen Voraussetzungen der formellen Regio- ist seit 2014 am Kulturgeographischen Institut
nalplanung wäre es von daher wichtig, die Praxis der Regio- an der Universität in Stockholm tätig und ko-
ordiniert dort den internationalen Masterstu-
nalplanung im internationalen Vergleich zu analysieren.
diengang Urban and Regional Planning. Seine
Dies ist natürlich nur in größeren Forschungsverbünden momentanen Arbeits- und Forschungsschwer-
zielführend umzusetzen, da es unserer Meinung nach nicht punkte umfassen u. a. den Vergleich europäi-
darum gehen sollte, im Rahmen empirisch-beschreibender scher Planungssysteme, das Verhältnis zwi-
Studien (einmal mehr) einzelne Best- oder Worst-Practice- schen Verfahrens- und Verteilungsgerechtig-
Beispiele herauszustellen. Vielmehr sollten mithilfe eines keit in der räumlichen Planung sowie die trans-
systematischen Untersuchungsrasters die inhaltliche Aus- nationale Raumentwicklungspolitik innerhalb
der EU.
richtung sowie die regionalen Arbeitsweisen und Ergebnis-
se der Regionalplanung vergleichend analysiert werden. Tel. +46 08 6747853
Nur auf diese Weise können wir empirisch gesättigte und peter.schmitt@humangeo.su.se
komparative Rückschlüsse liefern, inwieweit die hier disku-
tierten formellen Modernisierungen die bestehenden in-
formellen Arrangements ergänzen und die Praxis der Regi- D R . LU K A S S M A S
onalplanung in Europa nachhaltig prägen. ist seit 2018 am Kulturgeographischen Institut
an der Universität in Stockholm tätig. Er forscht
und arbeitet aktuell u. a. zum Vergleich euro-
päischer Planungssysteme, zur Governance
Literatur
lokaler Megaprojekte sowie zu der Frage, wie
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Szejgiec-Kolenda, B.; Śleszyński, P.; Lüer, C.; Böhme, K.; Nedovic-
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