Konjunkturpolitik in der Corona-Krise - Stellungnahme 04/2020 - Bundesfinanzministerium
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Stellungnahme
04/2020
Konjunkturpolitik
in der Corona-KriseKonjunkturpolitik in der Corona-Krise Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen Stellungnahme 04/2020
Konjunkturpolitik in der Corona-Krise
Konjunkturpolitik in der Corona-Krise
Zusammenfassung: Die Krise hat angebots- der Pandemie bzw. den globalen Maßnahmen des
und nachfrageseitige Schocks ausgelöst. Infektionsschutzes erwachsen ist. Wenn die Infek-
Angesichts der vielfältigen Unsicherheiten, tion eingedämmt ist, ist zumindest die Ursache des
unter denen die Politik gegenwärtig agieren Einbruchs behoben. Die Corona-Krise ist daher in
muss, empfiehlt der Wissenschaftliche Bei- erster Linie, aber nicht ausschließlich, eine ange-
rat, hinsichtlich weiterer Maßnahmen aktiver botsseitige Krise. Durch die Krise wurden interna-
Konjunkturpolitik zurückhaltend zu agieren. tionale Lieferketten unterbrochen und auch durch
Über existierende Maßnahmen zur Liquidi- die Lockdown-Maßnahmen wurden Firmen ver-
tätssicherung, zur Ausweitung der Kurzarbeit anlasst, ihre Produktion einzustellen oder zumin-
und temporäre Hilfen hinaus könnte insbe- dest herunterzufahren. In der aktuellen Phase der
sondere eine Ausweitung des Verlustrück- Lockerung können viele Firmen nicht mit voller
trags dazu beitragen, die Liquidität bislang Kapazität produzieren, z. B. weil internationale
profitabler Unternehmen zu sichern. Eine Transporte deutlich verlangsamt sind, Kommu-
beschleunigte Abschreibung könnte die nikationswege mitunter durch Homeoffice behin-
Investitionsnachfrage bei Unternehmen mit dert werden und innerhalb des Betriebs nur mit
tragfähigen Geschäftsmodellen stimulieren. entsprechenden Abständen zwischen den Mitar-
beitern produziert werden kann. All dies wirkt wie
ein negativer temporärer Produktivitätsschock
In der aktuellen Corona-Krise hat die Politik auf der Angebotsseite. Daher muss es vordringli-
schnell und beherzt mit umfangreichen Maßnah- ches Ziel der Politik sein, so gut wie möglich diese
men der Einkommenssicherung und der Liqui- angebotsseitigen Probleme zu vermindern.
ditätshilfen reagiert. Die öffentliche Debatte um
konjunkturpolitische Maßnahmen für die weite- Zugleich erlebt die deutsche Wirtschaft eine tief
ren Phasen der Corona-Krise lässt bisweilen eine greifende Strukturverschiebung auf der Nachfra-
klare Problemdiagnose vermissen. Gesucht sind geseite: Ausgelöst durch die Gefahren der Pande-
Konzepte, die diese sehr spezielle Krise überwin- mie selbst und durch die Eingriffe ins Alltagsleben
den können. Dabei ist darauf zu achten, dass die im Rahmen der gesundheitspolitisch motivierten
Konzepte weder die finanziellen Möglichkeiten Maßnahmen haben sich innerhalb kürzester Zeit
des Staats überdehnen, noch in einer Weise in die die Nachfragestrukturen stark verändert. In eini-
Struktur der sozialen Marktwirtschaft eingreifen, gen Branchen ist das Geschäft fast komplett zum
dass sie dieses System dauerhaft beschädigen. Erliegen gekommen. Ein Beispiel ist die interna-
tionale Luftfahrt, die im Passagierverkehr unter
Trotz der Schwere der Krise handelt es sich bislang weitgehend hermetisch geschlossenen Grenzen
um keinen typischen Fall einer Krise, die die übli- leidet. Andere Teile der Wirtschaft erleben hin-
chen konjunkturpolitischen Maßnahmen erfor- gegen eine Überhitzung. Beispielsweise ist es zu
dert. Denn bei der Corona-Krise handelt es sich einem weltweiten ‚Digitalisierungsschub‘ gekom-
auf der wirtschaftlichen Ebene um eine Krise, men, so dass in einigen Branchen die sprunghaft
die sich fundamental von den nachfragebeding- gestiegene Nachfrage nach Produkten der digi-
ten Wirtschaftskrisen unterscheidet, die Deutsch- talen Ökonomie die (kurzfristigen) Produktions-
land in den vergangenen 70 Jahren durchlebt hat. kapazitäten übersteigt und es zu Lieferengpäs-
Zwar erleidet die deutsche Wirtschaft gegenwärtig sen kommt. Noch ist allerdings völlig unklar, ob
einen außerordentlich schweren Einbruch, der aus sich diese Verwerfungen nach kurzer Zeit wieder
1Konjunkturpolitik in der Corona-Krise
geben werden oder der Beginn einer dauerhaften Unsicherheit. Denn angesichts der international
Veränderung der Nachfragestruktur sind. hoch arbeitsteiligen Produktion und weltweiter
Absatzmärkte kann sich die deutsche Wirtschaft
Klar ist, dass diese Situation grundsätzlich ande- von diesen internationalen Entwicklungen nicht
rer Natur ist als eine Krise, in der ganz allgemein abkoppeln.1 Nicht zuletzt ist ungewiss, inwieweit
die Nachfrage hinter den Produktionskapazitäten europäisch koordinierte Programme beschlossen
der Wirtschaft zurückbleibt und in der sich durch werden. Angesichts dieser vielfältigen Unsicher-
Konsumstimulation eine Verbesserung erzielen heiten ist derzeit eine Konjunkturpolitik ange-
ließe. Eine konjunkturpolitische Erhöhung der zeigt, die sich auf die automatischen Stabilisato-
Kaufkraft würde sich angesichts der bestehenden ren konzentriert und mit aktiver Stimulierung
strukturellen Veränderungen vermutlich auf die zurückhält.
Produkte richten, die ohnehin knapp sind, also
eher die bestehende Überhitzung in diesen Sekto- Die Corona-Krise und die strukturellen Verän-
ren verstärken. Vor diesem Hintergrund mag sich derungen im Nachfrageverhalten haben zu einer
auf den ersten Blick eine spezielle Nachfragepo- zeitweiligen, möglicherweise sogar dauerhaften
litik anbieten, die sich auf die unterausgelasteten Entwertung von Produktivkapital geführt. Diese
Sektoren richtet, die nicht angebotsseitig, sondern Entwertung findet etwa im Gastgewerbe, in der
nachfrageseitig restringiert sind. Doch dem steht Tourismusindustrie oder im Flugverkehr statt,
entgegen, dass beispielsweise eine Stimulierung weil Nachfragegewohnheiten sich abrupt ändern
des Flugverkehrs nicht gelingen kann, solange und dem Eigentümer des Kapitalstocks, zum Bei-
Grenzen noch geschlossen sind. Vor diesem Hin- spiel dem Busunternehmen oder der Fluglinie, es
tergrund ist auch die Senkung der Umsatzsteuer nicht mehr erlauben, diesen Kapitalstock rentier-
in der Gastronomie problematisch, weil angesichts lich einzusetzen. Ein Konjunkturprogramm sollte
der Engpässe auf der Angebotsseite und der Res- nicht versuchen, alle solche Schäden der Coro-
triktionen im täglichen Leben eine Stimulierung na-Krise auszugleichen. Der Staat sollte die knap-
der Nachfrage zum jetzigen Zeitpunkt nicht sinn- pen steuerlichen Mittel eher möglichst selektiv
voll ist. Die aktuelle Einkommenssicherung von und zielgenau einsetzen.
Gastwirten ist durch andere Maßnahmen bes-
ser zu erreichen, und in der langen Frist entfällt Ein Kriterium für die Zielgenauigkeit der Poli-
der Grund, diese Branche zu privilegieren. Auch tik bei der Liquiditätssicherung der Unterneh-
andere notleidende Sektoren operieren sozusa- men kann an der Profitabilität festgezurrt wer-
gen noch unter angezogener Handbremse. Ein den. Unternehmen sollten idealerweise dann
Tritt auf das Gaspedal ist demgemäß noch nicht gerettet werden, wenn sie ein langfristig tragfä-
zielführend. higes Geschäftsmodell besitzen. Dies dürfte umso
eher der Fall sein, wenn sie zwar jetzt in der Krise
Die Politik muss gegenwärtig in einem Umfeld Verluste machen, aber in den Vorjahren Gewinne
multipler Unsicherheiten weitreichende Ent- erzielt haben. An diesem Kriterium knüpft die –
scheidungen treffen. Natürlich weiß niemand mit weiter unten näher ausgeführte – Maßnahme des
Sicherheit zu sagen, wie lange die Restriktionen steuerlichen Verlustrücktrags an, für den sich der
aufgrund der Coronapandemie aufrechterhalten
werden müssen. Im Inland ist das Infektionsge-
schehen jedoch inzwischen deutlich abgeklungen,
und auch in stark betroffenen Nachbarländern in
1 Die Komplexität wird noch weiter erhöht durch die
Europa zeichnet sich eine Beruhigung ab. Dies für Notwendigkeit der Abstimmung auf europäischer Ebene, z. B.
sich genommen könnte eine rasche wirtschaft- bei den Grenzöffnungen, aber auch bei den europäischen
Hilfs- und „Wiederaufbau“-Programmen. Die Maßnahmen
liche Erholung ermöglichen, allerdings besteht auf europäischer Ebene sind nicht Bestandteil dieser
vor allem im internationalen Umfeld erhebliche Stellungnahme.
2Konjunkturpolitik in der Corona-Krise
Beirat bereits in seiner Stellungnahme vom April zu stimulieren. Allerdings ist angesichts der Res-
stark gemacht hat2. triktionen auf der Angebotsseite unklar, ob ein
solcher nachfrageseitiger Impuls zum jetzigen
Mitunter wird in der politischen Diskussion Zeitpunkt (schon) sinnvoll ist. Leider ist die Daten-
betont, dass eine Konjunkturpolitik auch in den lage in Deutschland bezüglich zeitnah verfügba-
Dienst der Umweltpolitik zu stellen ist. Klar ist, rer Indikatoren am aktuellen Rand sehr schlecht.
dass konjunkturelle Impulse, die dazu führen, die Vordinglicher als Einkommensimpulse erschei-
Produktionskapazitäten in überholte, CO2-inten- nen gegenwärtig eine planbare Rückkehr ins
sive Produkte zu erhöhen, problematisch wären. gewohnte Erwerbsleben (z. B. durch Öffnung von
Gleichzeitig gilt aber, dass eine einseitige Nachfra- Kitas und Schulen) und ein Erwartungsmanage-
gesteuerung hin zu sauberen Produkten zu einer ment von Seiten der Politik, das den Haushalten
Entwertung der Produktionskapazitäten in den und Unternehmen nachvollziehbare Wege zur
traditionellen Industrien führen würde. In einer Normalisierung aufzeigt und die Unsicherheit der
Situation, in der bereits große Teile des volks- privaten Akteure reduziert.
wirtschaftlichen Kapitalstocks durch Kontakt-
beschränkungen und Schocks in der Nachfrage- Über die bereits existierenden Maßnahmen zur
struktur entwertet werden, droht die zusätzliche Liquiditätssicherung, die Ausweitung der Kurzar-
künstliche Abwertung von Produktionskapazitä- beit und temporäre Hilfen hinaus sieht der Beirat
ten durch die staatliche Nachfragesteuerung die insbesondere in der Ausweitung des Verlustrück-
Belastbarkeit der Wirtschaft vollends zu überfor- trags und in beschleunigten Abschreibungen
dern. Die altbekannte Tinbergen-Regel der Wirt- politische Handlungsmöglichkeiten, die für das
schaftspolitik gilt auch in der aktuellen Situation. Überleben bislang profitabler Unternehmen ent-
Sie besagt, dass die Politik im Allgemeinen min- scheidend sein können und die zugleich die fiska-
destens so viele Instrumente einsetzen soll, wie lische Tragfähigkeit nicht unnötig gefährden:
sie Ziele verfolgt. Umweltziele bedürfen der kon-
sequenten CO2-Bepreisung und der Forschungs- In der akuten Krise setzen Liquiditätsprobleme all
unterstützung für saubere Technologien. Sie mit den Unternehmen zu, die von den gesundheitspo-
der Konjunkturpolitik zu vermischen, beeinträch- litischen Maßnahmen in Deutschland oder dem
tigt die Konjunkturpolitik und ist zugleich dem internationalen Lockdown akut betroffen sind.
umweltpolitischen Ziel abträglich. Bei der richtigen Auswahl der Wirtschaftshilfs-
programme ist deshalb die Schaffung von Liqui-
Auch sollte die Konjunkturpolitik nicht mit der dität ein wichtiges Desiderat. Es ist dabei zu unter-
Verteilungspolitik vermengt werden. Die Coro- scheiden zwischen Unternehmen mit temporären
na-Krise hat die Gesellschaft insgesamt ärmer Liquiditätsproblemen und Unternehmen, die auch
gemacht, Vermögen vernichtet und Einkom- ohne Corona-Krise ins Trudeln geraten wären. Der
mensausfälle generiert. Ob die Corona-Krise zu Verlustrücktrag, der steuerliche Gewinne in Vor-
distributiven Verwerfungen führt, denen mittel- krisenzeiten voraussetzt, schafft Liquidität insbe-
und langfristig mit verteilungspolitischen Instru- sondere bei der ersten Art von Unternehmen. Er
menten begegnet werden muss, lässt sich aktuell hat zudem große Praktikabilitätsvorteile. Er setzt
noch nicht absehen. Wenn im Rahmen der Kon- an Größen an, die in der Vergangenheit erhoben
junkturpolitik Transfers an Haushalte disku- wurden und deshalb eine geringe Manipulations-
tiert werden, geschieht dies nicht aus Gerechtig- anfälligkeit haben. Und er stellt einen regulativen
keitsüberlegungen, sondern um die Konjunktur Eingriff dar, der auf ein bestehendes Rechnungs-
legungs- und Steuerverwaltungssystem aufset-
zen kann. Es muss für seine Anwendung kein völ-
2 Wissenschaftlicher Beirat beim BMF (2020), Steuerliche
Maßnahmen für Unternehmen aus Anlass der Corona-Krise, lig neuartiges Interventionsinstrumentarium mit
22. April 2020, Berlin.
3Konjunkturpolitik in der Corona-Krise
Bedürftigkeits- und Berechtigungsprüfungen eta- beschleunigte Abschreibung, wenn also Investi-
bliert werden. Da der Verlustrücktrag nur möglich tionskosten von der Bemessungsgrundlage der
ist, wenn in den vergangenen Jahren in Deutsch- Gewinnsteuern abgezogen werden können, bevor
land Steuern gezahlt wurden, hat diese Politik- das Investitionsgut seinen ökonomischen Wert
maßnahme auch den Charme, gegen die Flucht verliert. Die Liquiditätswirkung einer steuerlichen
in Steueroasen zu diskriminieren. Sofern man Sofortabschreibung ist umso höher, je höher der
sich dazu durchringen kann, den Verlustrücktrag Steuersatz ist, der auf den Unternehmensgewin-
zukünftig auch bei der Gewerbesteuer (entgegen nen lastet.
dem derzeitigen § 10a GewStG) zu erlauben, wofür
einiges spricht, wäre eine Flankierung für Kom- Ein besonderer Vorteil dieses Anreizinstruments
munen denkbar.3 besteht in seinen vergleichsweise geringen fiska-
lischen Kosten. Der Staat verzichtet nicht auf die
Die Schaffung von Liquidität allein mag die Über- Gewinnsteuern an sich. Die Summe der Steuerzah-
lebensfähigkeit gesunder Unternehmen erhöhen. lungen bleibt unverändert. Nur wird dem Unter-
Dies reicht indes nicht aus, um in späteren Phasen nehmen ermöglicht, diese Zahllast von heute um
der Krise neue Wirtschaftsdynamik zu entfachen. wenige Jahre in die Zukunft zu verlagern. In einem
Unternehmen könnten vielmehr eine „Überwin- extremen Niedrigzinsumfeld, in dem die Renditen
terungsstrategie“ bevorzugen, in der sie innova- auf staatliche festverzinsliche Wertpapiere nahe
tive Investitionen oder auch eigentlich sinnvolle null oder sogar negativ sind, beläuft sich der Bar-
Reinvestitionen erst einmal auf bessere Zeiten wert der fiskalischen Effekte für den Staat also auf
verschieben. Die Wiederbelebung sollte deshalb ziemlich genau null. Für den Unternehmer oder
auch Komponenten enthalten, mit denen die die Unternehmerin sieht die Rechnung anders
Investitionstätigkeit aktiv gefördert wird. Hier- und günstiger aus. Neben den bereits beschriebe-
für besonders geeignet ist eine Verbesserung der nen Liquiditätseffekten entsteht für den Unter-
steuerlichen Abschreibungsmöglichkeiten für nehmer oder die Unternehmerin typischerweise
Investitionen. Durch sie werden hohe Anreize noch eine Zinsersparnis. Ohne Sofortabschrei-
für eine Investitionsausweitung gesetzt, während bung würde ein Investitionsgut, das heute ange-
diese Maßnahme die staatlichen Finanzen kaum schafft wird, irgendwann in der Zukunft ohnehin
oder im gegenwärtigen Umfeld eines Niveaus abgeschrieben und würde dann die Steuerlast zu
selbst der Nominalzinsen von 0% überhaupt nicht diesem zukünftigen Zeitpunkt mindern. Durch
belastet. Dies sei etwas genauer ausgeführt. die Sofortabschreibung wird diese Steuerminde-
rung zeitlich vorverlagert. Das Unternehmen, das
Steuerliche Sofortabschreibung beschreibt den im Gegensatz zum Staat Kosten für externes Kapi-
Sachverhalt, wenn Unternehmen die Kosten für tal aufwenden muss, kann das Investitionsgut
Investitionen unmittelbar zum Investitionszeit- zwar heute steuermindernd abschreiben, verzich-
punkt steuerlich als Kosten geltend machen kön- tet damit aber auf die Steuerminderung in gleicher
nen. Die Investition bindet Mittel und kostet Höhe in der Zukunft. Ein Vorteil entsteht aus der
Liquidität. Steuerliche Sofortabschreibung min- Einsparung von Finanzierungskosten.
dert zu diesem Zeitpunkt die Steuerabführungen
an den Fiskus und reduziert damit die Liquiditäts-
kosten der Investition. Eine ähnliche, aber weniger
drastische Liquiditätswirkung hat eine steuerlich
3 Generell gilt, dass ein Ausgleich der krisenbedingten
steuerlichen Einnahmeausfälle sachgerechter ist als eine
Übernahme von in der Vergangenheit akkumulierten
Altschulden, die mit der aktuellen Krise in keinem
Zusammenhang stehen.
4Konjunkturpolitik in der Corona-Krise
Beschleunigte Abschreibungen sind bekannt Da die Investitionsentscheidungen von Unter-
dafür, massive Auswirkungen auf die Investitions- nehmen getroffen werden, kann der Staat sich
neigung und auf die internationalen Investitions- mit dieser Maßnahme auch deren Informati-
ströme zu haben.4 Diese Entwicklungen erfolgten onsvorsprung zu Nutze machen, den sie über die
zwar in einem Umfeld vergleichsweise hoher Zin- Entwicklungen auf ihren jeweiligen Märkten
sen, in dem es im Vergleich zu heute einen noch haben. Statt also selbst gezwungen zu sein, Ent-
höheren Barwerteffekt aus der zeitlichen Verla- scheidungen über die Wahl bestimmter Investi-
gerung der Steuerschuld, also eine höhere Zins- tionsprojekte treffen zu müssen, kann der Staat
ersparnis für das Unternehmen, gab. Erhebli- die Investitionsentscheidung einfach den Wirt-
che Investitionseffekte sind indes auch in der schaftsakteuren überlassen, die über die besseren
bestehenden Situation zu erwarten. Die Finan- Informationen aus erster Hand verfügen.
zierungskosten von Unternehmen, die sich nicht
nur aus den Fremdkapital- sondern auch aus den Beschleunigte Abschreibungen entwickeln insbe-
Eigenkapitalkosten ergeben, liegen auch in der sondere dann positive Investitionsanreize, wenn
bestehenden Niedrigzinsphase deutlich ober- die Unternehmen tatsächlich aktuelle Steuerlast
halb der Null-Zinsen für die Refinanzierung des in die Zukunft verschieben können. Insofern kön-
Staats. Es entsteht also ein positiver Zinseffekt. nen erweiterte steuerliche Verlustrückträge und
Viel bedeutsamer in der augenblicklichen Situa- beschleunigte Abschreibungen als komplemen-
tion ist aber der starke positive Liquiditätseffekt tär gesehen werden. Für ein Unternehmen, das
einer beschleunigten steuerlichen Abschreibung. in 2020 Verlust macht, können erhöhte steuerli-
Im internationalen Vergleich erscheint die lineare che Verluste aus der beschleunigten Abschreibung
Abschreibung für deutsche Ausrüstungsinvesti- trotzdem interessant sein, wenn diese Verluste in
tionen auffällig restriktiv. die Vorjahre zurückgetragen werden können.
Zu berücksichtigen ist auch, dass beschleunigte
Abschreibung von Investitionen in Forschung und
Entwicklung, aber auch Steuervorteile für Erträge
aus der Nutzung von Patenten und Markenrech-
ten bei geeigneter Ausgestaltung Deutschlands
Wettbewerbsposition bei der Ansiedelung von for-
schungsintensiven Wachstumsindustrien verbes-
sern würde. Der Vorschlag setzt sich auch ab von
bestehenden Vorschlägen zur direkten oder gar
objektbezogenen industriepolitischen Subvention
von Forschungs- und Entwicklungsausgaben ganz
allgemeiner Natur.
4 Vgl. hierzu die Diskussion der ersten großen Steuerreform
von Ronald Reagan 1981 mit der Einführung des Accelerated
Cost Recovery System (ACRS) in Hans-Werner Sinn (1984),
Die Bedeutung des Accelerated Cost Recovery System für den
internationalen Kapitalverkehr, Kyklos, 37, 542-576 oder die
empirische Analyse von Eric Zwick und James Mahon (2017),
Tax Policy and Heterogeneous Investment Behavior, American
Economic Review, 107(1), 217-48.
5Verzeichnis Konjunkturpolitik in der Corona-Krise
Verzeichnis der Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats
beim Bundesministerium der Finanzen
Prof. Marcel Thum (Vorsitzender) Dresden
Prof. Jörg Rocholl (Stellv. Vorsitzender) Berlin
Prof. Klaus Adam Mannheim
Prof. Dieter Brümmerhoff Rostock
Prof. Thiess Büttner Nürnberg-Erlangen
Prof. Lars P. Feld Freiburg/Br.
Prof. Lutz Fischer Hamburg
Prof. Nicola Fuchs-Schündeln Frankfurt/M.
Prof. Clemens Fuest München
Prof. Klaus Dirk Henke Berlin
Prof. Joachim Hennrichs Köln
Prof. Johanna Hey Köln
Prof. Bernd Friedrich Huber München
Prof. Wolfgang Kitterer Köln
Prof. Kai A. Konrad München
Prof. Jan Pieter Krahnen Frankfurt/M.
Prof. Alois Oberhauser Freiburg/Br.
Prof. Andreas Peichl München
Prof. Helga Pollak Göttingen
Prof. Wolfram F. Richter Dortmund
Prof. Nadine Riedel Münster
Prof. Kerstin Roeder Augsburg
Prof. Ronnie Schöb Berlin
Prof. Ulrich Schreiber Mannheim
Prof. Hartmut Söhn Passau
Prof. Christoph Spengel Mannheim
Prof. Klaus Stern Köln
Prof. Christoph Trebesch Kiel
Prof. Christian Waldhoff Berlin
Prof. Alfons Weichenrieder Frankfurt/M
Prof. Dietmar Wellisch Hamburg
Prof. Wolfgang Wiegard Regensburg
Prof. Volker Wieland Frankfurt/M.
Prof. Berthold Wigger Karlsruhe
Prof. Horst Zimmermann Marburg/Lahn
Stand: 26.02.2020
6Impressum Herausgeber Bundesministerium der Finanzen Referat L C 3 (Öffentlichkeitsarbeit) Wilhelmstraße 97, 10117 Berlin Stand Juni 2020 Redaktion Wissenschaftlicher Beirat beim Bundesministerium der Finanzen Weitere Informationen im Internet unter www.bundesfinanzministerium.de www.bundesfinanzministerium.de/wissenschaftlicher-beirat
bmf-wissenschaftlicher-beirat.de
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