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SWP-Studie
Stiftung Wissenschaft und Politik
Deutsches Institut für Internationale
Politik und Sicherheit
Peter Becker
Lost in Stagnation
Die Verhandlungen über den nächsten
mehrjährigen Finanzrahmen der EU
(2014–2020) und das Festhalten am Status quo
S 18
August 2012
BerlinAlle Rechte vorbehalten. Abdruck oder vergleichbare Verwendung von Arbeiten der Stiftung Wissenschaft und Politik ist auch in Aus- zügen nur mit vorheriger schriftlicher Genehmigung gestattet. SWP-Studien unterliegen einem Begutachtungsverfah- ren durch Fachkolleginnen und -kollegen und durch die Institutsleitung (peer review). Sie geben ausschließlich die persönliche Auffassung der Autoren und Autorinnen wieder. © Stiftung Wissenschaft und Politik, 2012 SWP Stiftung Wissenschaft und Politik Deutsches Institut für Internationale Politik und Sicherheit Ludwigkirchplatz 34 10719 Berlin Telefon +49 30 880 07-0 Fax +49 30 880 07-100 www.swp-berlin.org swp@swp-berlin.org ISSN 1611-6372
Inhalt
5 Problemstellung und Empfehlungen
7 Die Systematik der EU-Finanzverhandlungen
8 Status quo als wahrscheinliches Ergebnis
9 Eingespielte Verfahren und Dramaturgie
12 Reformbedarf und Reformbereitschaft
12 Die Kritik am EU-Budget und der Reformbedarf
14 Die Einsicht in die Notwendigkeit von Reformen
15 Reformbereitschaft und Anpassungsbedarf
bedeuten noch keine Reformfähigkeit
18 Ansatzpunkte zur Reform des EU-Haushalts
18 Evolutionäre Anpassung und gradueller Wandel
24 Die Wirtschaftskrise als Impuls zum Pfadwechsel
27 Ausblick
28 AbkürzungsverzeichnisDr. Peter Becker ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Forschungsgruppe EU-Integration
Problemstellung und Empfehlungen
Lost in Stagnation
Die Verhandlungen über den nächsten
mehrjährigen Finanzrahmen der EU (2014–2020)
und das Festhalten am Status quo
Mit dem mehrjährigen Finanzrahmen (MFR) definiert
die Europäische Union ihre strategischen Ziele für den
Zeitraum 2014 bis 2020 und bestimmt, wie deren Um-
setzung finanziell aus dem EU-Haushalt unterfüttert
werden soll. Der Finanzrahmen enthält die Obergren-
zen für die jährlichen Ausgaben der EU insgesamt und
für die einzelnen Haushaltsrubriken. Am 29. Juni 2011
hat die Europäische Kommission ihren Entwurf für
den MFR und die Umsetzungsverordnungen vorgelegt;
die schwierige Verhandlungsrunde über das nächste
Finanzpaket der Europäischen Union hat begonnen.
Die Kommission schlägt einen Finanzrahmen vor, der
über sieben Jahre laufen und ein Gesamtvolumen von
rund 1 Billion Euro umfassen soll (1025 Milliarden
Euro in konstanten Preisen 2011). Diese gewaltige
Summe an Verpflichtungsermächtigungen entspräche
1,05 Prozent des Bruttonationaleinkommens (BNE) der
EU-27.
Am Ende des Verhandlungsprozesses muss ein
Kompromiss aller Mitgliedstaaten und der drei Organe
Kommission, Europäischer Rat und Europäisches
Parlament stehen. In den Verhandlungen über die
bisherigen vier Finanzpakete ist es immer gelungen,
einen solchen Konsens zu erzielen, was zweifellos
auch diesmal der Fall sein wird. Der mehrjährige
Finanzrahmen, die Ausgabeprioritäten und das
Eigenmittelsystem zur Finanzierung der EU – kurz,
das derzeitige Finanz- und Haushaltssystem der EU –
stehen allerdings seit mehreren Jahrzehnten in der
Kritik. Im Großen und Ganzen sind es folgende
Hauptvorwürfe, die immer wieder erhoben werden:
Das Volumen des Finanzrahmens von derzeit rund
1 Prozent des EU-BNE sei zu gering, um eine wirk-
liche Lenkungswirkung erzielen zu können.
Auf der Ausgabenseite des EU-Haushalts würden
sich die begrenzten EU-Ressourcen zu stark auf nur
zwei Politikfelder konzentrieren, die Agrar- und die
Kohäsionspolitik. Deshalb stünden nicht genug Gel-
der aus dem EU-Budget für die Finanzierung ge-
meinschaftlicher öffentlicher Güter zur Verfügung.
Europäische Fördergelder seien ungerecht verteilt,
denn auch relativ wohlhabende Mitgliedstaaten
kämen in den Genuss von Fördermitteln und Sub-
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August 2012
5Problemstellung und Empfehlungen
ventionen aus den beiden größten Ausgabenberei- jedoch wenig zweckmäßig, zum wiederholten Male
chen des EU-Budgets. normativ begründete Vorschläge zu unterbreiten, wie
Die Finanzierung des EU-Budgets sei zu kompliziert ein idealer europäischer Finanzrahmen aussehen,
und zu undurchsichtig. Die Einnahmenseite werde welche Prioritäten und öffentlichen Güter die EU
von zahlreichen Sonderregelungen und Rabatten finanzieren und wie sie ihr Budget gerecht gestalten
bestimmt. Bekanntestes Beispiel dafür ist der briti- und hinreichend ausstatten sollte. Solche Studien gibt
sche Beitragsrabatt. es zuhauf, ohne dass sie helfen konnten, fundamenta-
Das Eigenmittelsystem zur Finanzierung des EU- le Reformabstinenz, Beharrungskräfte und Status-quo-
Budgets gewähre der EU nur eingeschränkte haus- Fixierung zu überwinden. Auch die laufenden Finanz-
haltspolitische Autonomie, denn sie könne nicht verhandlungen werden sich nicht an ein möglichst
selbst über Volumen und Quellen ihrer Einnahmen optimales EU-Budget annähern, das den theoriebasier-
entscheiden. Die Mitgliedstaaten finanzierten den ten Vorgaben des Finanzföderalismus entspricht. Viel-
EU-Haushalt fast vollständig aus ihren nationalen mehr dominiert ein ausgeprägter politischer Realis-
Haushalten. Daher behielten sie sich auch das mus, der den Akteuren vorgibt, im vorgesehenen
Letztentscheidungsrecht über Umfang und Modali- Zeitraum ein Verhandlungsergebnis zu präsentieren,
täten der Finanzierung vor. dem alle Regierungen und Parlamente in den Mit-
Kurzum, der EU-Haushalt entspreche in keiner gliedstaaten zustimmen können.
Weise Ansprüchen, Erwartungen und Kriterien, die an In Anbetracht dieses Verhandlungsumfelds er-
nationalstaatliche öffentliche Haushalte angelegt scheint nur eine langsame Umschichtung, das heißt
werden. Aus dem EU-Haushalt würden vornehmlich eine pragmatische Prioritätenverlagerung innerhalb
redistributive Politiken mit geringen Wachstums- der Ausgabepolitiken umsetzbar. Dazu müssen die
effekten finanziert. Ferner fehle dem Haushalt die Verhandlungen über die neuen Rechtsgrundlagen für
Flexibilität, um auf kurzfristige Herausforderungen die zentralen Ausgabepolitiken, die europäische Kohä-
reagieren zu können, das heißt die EU dürfe keine sions- und die Agrarpolitik, eng mit den Verhandlun-
Kredite oder Schulden aufnehmen, da Ausgaben und gen über den Finanzrahmen verknüpft werden.
Einnahmen stets ausgeglichen sein müssten. Überdies Die gegenwärtige Verschuldungs-, Wirtschafts- und
könne die EU nicht eigenständig über die Finanzie- Finanzkrise könnte zwar als Impuls genutzt werden,
rung ihres Budgets entscheiden. um die reformbedürftigen Strukturen aufzusprengen
Die Kritik wird weitgehend, wenn auch nicht in und den Einstieg in einen langfristigen Reformprozess
allen Punkten von den Entscheidungsträgern in EU- zu finden. Doch vor allem die Nettozahler verfolgen
Organen und Mitgliedstaaten geteilt. Zumindest derzeit noch die Strategie, Eurokrise und MFR-Ver-
haben die Europäische Kommission, das Europäische handlungen getrennt zu halten. Eine Verknüpfung
Parlament und der Europäische Rat der Staats- und könnte darin bestehen, Krisenstaaten nur noch dann
Regierungschefs mehrfach die Notwendigkeit einer aus dem europäischen Strukturfonds zu unterstützen,
Überarbeitung des EU-Budgets anerkannt und bekräf- wenn diese sich ernsthaft bemühen, ihre strukturellen
tigt, es müsse gehandelt werden. Warum aber wurden Wettbewerbsschwächen zu beseitigen, denn diese sind
dann noch keine grundlegenden Reformen erwogen die eigentliche Ursache der Krise. Zieldefinition der
und durchgesetzt, um die Probleme zu beheben? EU-Förderung und Förderfähigkeit von Reformmaß-
Dieses Paradoxon erklärt sich vor allem aus der nahmen müssten den neuen Indikatoren zur Bewer-
extremen Pfadabhängigkeit des europäischen Haus- tung der Wettbewerbsfähigkeit angepasst werden. Die
haltssystems. Mit jeder Verständigung auf einen europäische Förderpolitik würde also mit Hilfe kleiner
europäischen Haushaltskompromiss verfestigen sich Schritte langsam auf neue Ziele und Inhalte ausge-
die institutionellen Strukturen und steigen zugleich richtet werden. Ein solches Ergebnis könnte die Tür zu
die Veränderungskosten, auch wenn das Ergebnis der einer langfristig wirkenden Reform der Haushalts-
Verhandlungen immer weniger überzeugen kann und und Finanzverfassung der EU öffnen. Am Ende dieses
sogar für die beteiligten Akteure unbefriedigend wird. langen Prozesses könnte ein wirkliches föderales
Wenn die Kritik am bestehenden System sogar in Budget als konstitutiver Stützpfeiler einer europäi-
den Augen der maßgeblichen Akteure berechtigt ist, schen Politischen Union stehen.
gilt es nach Wegen zu suchen, um gegen Reform-
zurückhaltung und Status-quo-Orientierung anzu-
gehen. Angesichts der politischen Realität erscheint es
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6Die Systematik der EU-Finanzverhandlungen
Die Systematik der EU-Finanzverhandlungen
Am 29. Juni 2011 legte die Europäische Kommission lungen wiedergibt. Der Europäische Rat der Staats-
ihre Mitteilungen und Verordnungsvorschläge für den und Regierungschefs hat sich erstmals am 28./29. Juni
nächsten mehrjährigen Finanzrahmen 1 vor. Bis Ende 2012 mit dem MFR beschäftigt. Als Ziel wurde jedoch
2011 folgten 57 Vorschläge 2 zu den rechtlichen lediglich vereinbart, eine Einigung bis Ende 2012
Grundlagen für die europäischen Ausgabenprogram- anzustreben. 5 Das Europäische Parlament schließlich
me in nahezu allen Politikbereichen. Am wichtigsten hat schon im Juni 2011 seine Verhandlungsposition 6
sind die Legislativvorschläge vom Oktober 2011 für die festgelegt und am 11. Juni 2012 mit breiter Mehrheit
beiden größten Ausgabenblöcke des EU-Budgets, die eine Entschließung 7 verabschiedet, in der es darauf
europäische Kohäsionspolitik und die Gemeinsame drängt, seine Forderungen angemessen zu berücksich-
Agrarpolitik (GAP). 3 Seither wurde im Ministerrat der tigen.
Europäischen Union über dieses umfassende Paket der Der mehrjährige Finanzrahmen für die Jahre 2014
Kommission verhandelt, zunächst unter polnischem bis 2020 wird das fünfte Finanzpaket seit 1988 sein.
Vorsitz im zweiten Halbjahr 2011 und anschließend Insgesamt ist der MFR ein sehr erfolgreiches Instru-
unter dänischem Vorsitz im ersten Halbjahr 2012. ment, das bereits viermal die haushaltspolitische
Die dänische Präsidentschaft hat zum Abschluss ihrer Stabilität in der Europäischen Union garantiert hat.
Mandatszeit eine sogenannte Verhandlungsbox 4 Mit dem Vertrag von Lissabon wurde dieser zentrale
erstellt, die den aktuellen Zwischenstand der Verhand- Baustein der europäischen Haushaltspolitik in das
europäische Vertragsrecht aufgenommen (Artikel 312
1 Europäische Kommission, Ein Haushalt für »Europe 2020«, AEUV). Der neue Vertrag enthält einige wichtige Ver-
KOM(2011) 500 endg., Brüssel, 29.6.2011; Europäische Kom-
änderungen am bis dahin informellen Instrumentari-
mission, Entwurf: Interinstitutionelle Vereinbarung zwischen dem
Europäischen Parlament, dem Rat und der Europäischen Kommission
um sowie Verfahren, die nun erstmals angewandt
über die Zusammenarbeit im Haushaltsbereich und die wirtschaftliche werden. So wird das Instrument des mehrjährigen
Haushaltsführung, KOM(2011) 403 endg., Brüssel, 29.6.2011; Finanzrahmens künftig in Form einer EU-Verordnung
Europäische Kommission, Vorschlag für eine Verordnung des rechtsverbindlich verabschiedet werden. Die in der
Rates zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre MFR-Verordnung zusammengestellten grundsätz-
2014–2020, KOM(2011) 398 endg., Brüssel, 29.6.2011.
lichen haushaltspolitischen Richtungsentscheidungen
2 Die Vorschläge sind zusammengestellt in Anhang 1 zur
Mitteilung der Kommission, Agenda zur Vereinfachung des MFR der EU sind dabei nur im Konsens der Mitgliedstaaten 8
2014–2020, KOM(2012) 42 endg., Brüssel, 8.2.2012, . Verhandlungen angemessen informiert werden. Am
3 Die Europäische Kommission hat am 6. Juli 2012 einen
Ende muss es mit der Mehrheit seiner Mitglieder
revidierten Vorschlag für den MFR 2014–2020 vorgelegt,
um zwei neuen Anforderungen Rechnung zu tragen: a) den
dem zwischen den Mitgliedstaaten ausgehandelten
Auswirkungen des Beitritts Kroatiens zur EU auf den EU- Verordnungsentwurf zustimmen. Das Europäische
Haushalt und b) dem Einfluss der neuesten Wirtschaftsdaten
auf die Mittelverteilung im Rahmen der europäischen Struk- 5 Europäischer Rat, Tagung des Europäischen Rates, 28./29. Juni
turfonds an die Mitgliedstaaten. Danach soll das Gesamt- 2012 – Schlussfolgerungen, EUCO 76/2/12 REV 2 (de,es,sl), Brüssel,
volumen des MFR bei den Verpflichtungsermächtigungen 20.7.2012, Ziffer 6.
um 8 Milliarden Euro auf 1033 Milliarden Euro (1,08% des 6 Europäisches Parlament, Ein neuer mehrjähriger Finanzrahmen
EU-BNE) ansteigen. Bei den Zahlungsermächtigungen sieht für ein wettbewerbsfähiges, nachhaltiges und integratives Europa,
der aktualisierte Vorschlag einen Umfang von insgesamt Entschließung P7_TA-PROV(2011)0266, Straßburg, 8.6.2011.
988 Milliarden Euro (1,03% des EU-BNE) vor. Vgl. Europäische 7 Europäisches Parlament, Mehrjähriger Finanzrahmen und
Kommission, Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Rates Eigenmittel, Entschließung P7_TA-PROV(2012)0245, Straßburg,
zur Festlegung des mehrjährigen Finanzrahmens für die Jahre 13.6.2012.
2014–2020, KOM(2012) 388 endg., Brüssel, 6.7.2012. 8 Dieses Einstimmigkeitserfordernis gilt zumindest so lange,
4 Rat der Europäischen Union, Mehrjähriger Finanzrahmen bis der Europäische Rat einstimmig den Beschluss fasst, über
(2014–2020) – Verhandlungsbox, Dok. 11539/12, Brüssel, 19.6. den nächsten Finanzrahmen mit qualifizierter Mehrheit zu
2012. entscheiden.
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7Die Systematik der EU-Finanzverhandlungen
Parlament wurde also in das Rechtssetzungsverfahren Status quo als wahrscheinliches Ergebnis
förmlich eingebunden. Damit betrat ein neuer und
selbstbewusster Akteur die Verhandlungsarena, der Trotz heftiger Konflikte einschließlich der bekannten
eigene haushaltspolitische Interessen und Ziele ver- Frontstellungen, trotz klassischer Verteilungsproble-
folgt. me und trotz der schwierigen Rahmenbedingungen
Der Vertrag von Lissabon zieht darüber hinaus eine ist es der Europäischen Union noch immer gelungen,
verhandlungstaktische Untergrenze für übermäßig sich auf einen Kompromiss über den nächsten mehr-
restriktive Verhandlungspositionen. Für den Fall, dass jährigen Finanzrahmen zu verständigen. Das wird
die Finanzverhandlungen scheitern, müssen laut auch diesmal wieder gelingen. Alle Akteure in der EU
Artikel 312 Absatz 4 AEUV die Ausgabenobergrenzen sind daran interessiert, das Minimalziel der Finanz-
in den einzelnen Haushaltsrubriken des Jahres 2013 verhandlungen zu erreichen und diese mit einem
so lange fortgeschrieben werden, bis sich die Beteilig- Kompromiss abzuschließen. Damit wollen sie bewei-
ten auf einen neuen Finanzrahmen geeinigt haben. sen, dass die EU handlungsfähig ist. Sie soll über einen
Der Jahreshaushalt 2013 soll nach dem Vorschlag der Finanzrahmen verfügen, der Planbarkeit und Vorher-
Europäischen Kommission ein Volumen von rund sehbarkeit garantiert und ausreichende Finanzmittel
151 Milliarden Euro bei den Verpflichtungsermächti- für die Hauptaufgaben zur Verfügung stellt.
gungen (entspricht 1,13% des EU-BNE) aufweisen. Eine Die Verfahren sind eingespielt und die zweifellos
deutliche Reduktion unter diese primärrechtlich vor- heiklen Verhandlungen werden erfahrungsgemäß
gegebene Grenze dieses Extremszenarios erscheint in medienwirksam aufbereitet. Auch deshalb wird am
den Verhandlungen kaum durchsetzbar. Ende eine Einigung auf ein Gesamtpaket stehen.
Ergebnis des inzwischen 25-jährigen Entwicklungs- Schon heute kann man ein Szenario für ein denkbares
prozesses ist ein eingespieltes Verhandlungsverfahren, Verhandlungsergebnis mit folgenden Eckdaten
in dem die meisten Konfliktpunkte vorhersehbar skizzieren:
sind und Rollenverteilungen nicht mehr hinterfragt Das Gesamtvolumen des nächsten mehrjährigen
werden. Dies sorgt (noch) dafür, dass Haushalts- Finanzrahmens wird sich ungefähr in der Mitte
verhandlungen einvernehmlich abgeschlossen werden zwischen dem Vorschlag der Europäischen Kom-
können. Der von keinem Akteur und keinem EU- mission und dem Angebot der Nettozahler bewe-
Organ in Frage gestellte Konsens garantiert für sieben gen, also bei rund 1050 Milliarden Euro.
Jahre haushaltspolitische Stabilität und Planungs- Die Struktur des nächsten Finanzrahmens wird
sicherheit. 9 Die Verhandlungsteilnehmer ziehen es sich, wie von der Europäischen Kommission ange-
vor, sich in einem bewährten Prozedere auf den regt, sehr eng an die Vorgaben der europäischen
kleinsten gemeinsamen Nenner zu verständigen, statt Wachstums- und Beschäftigungsstrategie »Europa
sich in die absehbaren Konflikte zu verstricken, die 2020« anlehnen.
ein (über)ambitionierter Reformversuch für einen Die Mitgliedstaaten achten während der Verhand-
modernisierten EU-Haushalt mit sich brächte – zumal lungen vor allem auf die kurzfristig spürbaren
er womöglich das Risiko des Scheiterns der Verhand- Konsequenzen des Haushaltskompromisses und die
lungen in sich bergen würde. Die europäische Haus- Auswirkungen auf ihren nationalen Nettosaldo.
halts- und Finanzpolitik liefert mithin keinen Anlass Deshalb treten die strukturellen und langfristig
für die institutionellen Machtkämpfe, die in den wirkenden Veränderungsvorschläge der Kommis-
siebziger und achtziger Jahren des letzten Jahrhun- sion in den Legislativvorschlägen immer mehr in
derts zwischen den EU-Organen tobten. Die bequeme, den Hintergrund. Die einseitige Konzentration auf
wenn auch unbefriedigende Stabilität und Vorherseh- die Ansätze in den Budgetrubriken fesselt die Auf-
barkeit eines Kompromisses wiegt schwerer als die merksamkeit und bestimmt zunehmend die Priori-
Unsicherheit und Unkalkulierbarkeit europäischer tätensetzung der nationalen Verhandlungsdelega-
10
Grundsatzverhandlungen. tionen. Infolgedessen kann die Kommission ihre
Vorschläge für eine stärker ergebnisorientierte und
9 Vgl. Johannes Lindner, Conflict and Change in EU Budgetary konditionierte Ausgabenpolitik mit intensiverer
Politics, London 2006; ders., »Institutional Stability and
Evaluation und Monitoring durchsetzen.
Change: Two Sides of the Same Coin«, in: Journal of European
Public Policy, 10 (2003) 6, S. 921–935.
10 Vgl. Joachim Schild, »How to Shift the EU’s Spending in Perspective«, in: Journal of European Public Policy, 14 (2009) 4,
Priorities? The Multi-annual Financial Framework 2007–13 S. 531–549.
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8Eingespielte Verfahren und Dramaturgie
Allerdings werden die Mitgliedstaaten die Vor- schen den derzeitigen Haushaltsrubriken oder die
schläge der Kommission zu einer fundamentalen Einführung einer neuen Eigenmittelquelle in Form
Veränderung des Eigenmittelsystems und insbe- einer EU-Steuer, werden vertagt oder durch langsame
sondere die Einführung einer EU-Steuer ablehnen. Reformprozesse über die Zeitachse beantwortet wer-
Allenfalls werden sie ihre Entscheidung darüber auf den. Der Verhandlungsprozess wird dem eingespielten
eine spätere Verhandlungsrunde verschieben. Verlaufsmuster folgen und die bekannten Konflikt-
Wenn sich die Finanz- und Schuldenkrise in der linien und Gruppen werden die Debatte bestimmen.
zweiten Jahreshälfte 2012 nicht plötzlich zuspitzt,
wird der Verhandlungsprozess nicht wie vorgese-
hen (und eigentlich für den termingerechten Eingespielte Verfahren und Dramaturgie
Programmstart der EU-Strukturfonds erforderlich)
im Dezember 2012 mit einer Einigung im Europäi- Wie sieht nun dieser mehrfach eingeübte Verhand-
schen Rat abgeschlossen werden. Der Präsident des lungsprozess aus? Welche Konfliktlinien dominieren,
Europäischen Rats, Van Rompuy, und die zyprioti- welche Verfahrensschritte werden getan und wie
schen Präsidentschaft werden sich vergeblich werden die Rollen verteilt? Wie verläuft die informelle
darum bemühen. Das Scheitern des ersten Verstän- Dramaturgie mit ihren unausgesprochenen Regeln?
digungsversuchs zwischen den Staats- und Regie- Schwierige Rahmenbedingungen: Die politischen bezie-
rungschefs gehört aber zur Dramaturgie. Erst ein hungsweise ökonomischen Rahmenbedingungen für
außerordentlicher Krisengipfel des Europäischen einen Kompromiss haben sich in den letzten zwei
Rats im Februar/März 2013 wird den Konsens fest- Jahrzehnten stetig verschlechtert. Die Verhandlungen
stellen. über das erste Paket 1988 liefen noch unter den
Das Europäische Parlament, das derzeit von der Vorzeichen der fragilen politischen Stabilität des Ost-
jeweiligen Ratspräsidentschaft über den Fortgang West-Gegensatzes und einer Phase ökonomischer
der Verhandlungen im Rat Allgemeine Angelegen- Prosperität. Das Nachfolgepaket Delors 2 dagegen
heiten informiert wird, muss anschließend der wurde während der Unsicherheit und Instabilität
Verordnung über den mehrjährigen Finanzrahmen nach der Zeitenwende 1989/90 ausgehandelt, unter
zustimmen, dem Kern des Gesamtpakets. Die anderem geprägt von der absehbar unvorteilhafteren
Parlamentarier werden zunächst die Einigung der ökonomischen Situation des größten Nettozahlers in
Staats- und Regierungschefs heftig kritisieren und der Europäischen Union, der Bundesrepublik. Auch
als völlig unzureichend zurückweisen. Der irischen die Verhandlungen über den dritten mehrjährigen
Ratspräsidentschaft und den Vorsitzenden der Finanzrahmen, die Agenda 2000, standen unter kei-
Fraktionen des Europäischen Parlaments stehen nem guten Stern. Die Europäische Kommission unter
schwierige Verhandlungen bevor, die sich bis Mai Jacques Santer musste wegen von Korruptions- und
2013 hinziehen werden. Die Parlamentarier werden Nepotismusvorwürfen zurücktreten, der Konflikt um
darauf drängen, die Ausgaben anzupassen. Der Rat das frühere Jugoslawien eskalierte mit den Bombar-
wird dies ablehnen, da es sich zu weit vom Kom- dierungen Serbiens durch die Nato und die anstehen-
promiss der Staats- und Regierungschefs entfernen de Osterweiterung stellte die EU vor große politische,
würde. Nach mehreren Verhandlungsrunden wird ökonomische, soziale und haushaltspolitische Heraus-
man einige Punkte ändern, etwa die Flexibilitäts- forderungen. Die bisher letzten Verhandlungen 2004/
reserven und den europäischen Globalisierungs- 05 über den aktuellen Finanzrahmen waren von hefti-
fonds aufstocken. Das Gesamtvolumen des Finanz- gen internen Verteilungskonflikten und neuen Proble-
rahmens, auf das sich der Europäische Rat verstän- men infolge der Globalisierung überschattet. 11
digt hatte, wird aber nicht grundsätzlich in Frage Längere Verhandlungsdauer: Seit den Verhandlungen
gestellt. An diesem Punkt kann das EP allenfalls zum Delors-1-Paket, die nach ziemlich genau zwölf
kosmetische Korrekturen durchsetzen. Monaten mit einer Sondertagung des Europäischen
Im Ergebnis kann man also die Prognose wagen, Rats am 11./12. Februar 1988 in Brüssel beendet
dass alle Akteure in der Europäischen Union einem wurden, sind die Unterredungen immer langwieriger
Gesamtpaket zustimmen werden. Die Eckpunkte des
nächsten Finanzrahmens werden relativ nahe am 11 Vgl. Peter Becker, »Fortschreibung des Status quo – Die EU
heutigen Status quo liegen. Fiskalische Grundsatz- und ihr neuer Finanzrahmen«, in: integration, 29 (2006), 2,
fragen, etwa einschneidende Umschichtungen zwi- S. 106–121.
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9Die Systematik der EU-Finanzverhandlungen
geworden. Die bisher letzte Verhandlungsrunde diese Festlegung der Kommission als voreilig kritisiert.
konnte erst nach annähernd zwei Jahren am 16./17. Die polnische Präsidentschaft unterließ es, diesen
Dezember 2005 abgeschlossen werden. Dies liegt zum Punkt in den ersten Verhandlungsrunden im Rat
einen an der deutlich gewachsenen öffentlichen Allgemeine Angelegenheiten unter ihrem Vorsitz zu
Aufmerksamkeit. Sie hat den Druck auf die Entschei- thematisieren, und nahm ihn auch nicht in ihren
dungsträger erhöht, die jeweiligen nationalen Inter- Zwischenbericht vom Dezember 2011 13 auf. Die auf
essen möglichst weitgehend durchzusetzen und so die polnische folgende dänische Präsidentschaft
lange wie möglich öffentlichkeitswirksam an den dagegen stellte diesen Ansatz in der ersten Verhand-
Maximalpositionen festzuhalten. Zum anderen sitzen lungsrunde unter ihrem Vorsitz am 27. Januar 2012
aufgrund der EU-Erweiterungen heute viel mehr als Leitprinzip in den Vordergrund. 14
Teilnehmer am Verhandlungstisch, die überdies alle Aus Sicht der Mitgliedstaaten, das heißt der Regie-
ein Vetorecht haben. Das erschwert und verlangsamt rungen und der nationalen Parlamente, ist der jewei-
die Kompromissfindung spürbar. lige Nettosaldo noch immer maßgeblich, um das Ver-
Traditionelle Konflikte: Darüber hinaus haben sich handlungsergebnis zu bewerten. Gekennzeichnet
traditionelle Konfliktlinien in den Verhandlungen wird die nationale Verhandlungsführung daher vom
eingeschliffen. Zwar werden diese im Kern vom Zusammenspiel zwischen Bruttozahlungen an den EU-
Gegensatz zwischen Nettozahlern und Nettoempfän- Haushalt über das Eigenmittelsystem der EU und den
gern bestimmt, aber daneben bestehen Verteilungs- Rückflüssen über die EU-Förderprogramme, insbeson-
konflikte zwischen den einzelnen Politikbereichen, dere in den beiden größten Ausgabeblöcken des EU-
insbesondere der Agrarpolitik und der Kohäsions- Budgets. 15
politik. Neben die Kontroversen zwischen den öko- So verfolgt Frankreich als großer Nettozahler zwar
nomisch starken nordeuropäischen und den seit jeher das Ziel, das Volumen des EU-Haushalts zu beschrän-
rückständigeren südeuropäischen Mitgliedstaaten ist ken. Zugleich aber hat es als derzeit noch größter
mit der Erweiterung der EU nach Osten ein West-Ost- Empfänger aus den europäischen Agrartöpfen ein
Verteilungskonflikt getreten. Diese Auseinander- besonderes Interesse daran, dass die GAP-Förderpolitik
setzungen manifestieren sich häufig in spezifischen aus dem EU-Budget fortgeführt wird. Deshalb verweist
Rechts- und Umsetzungsfragen innerhalb einzelner Paris häufig auf Einsparpotentiale bei den europäi-
Politikbereiche. Zum Beispiel geht es darum, welche schen Strukturfonds. Da aus diesen noch relativ viel
landwirtschaftlichen Produkte wie üppig aus dem EU- Geld vor allem in die ostdeutschen Länder fließt, ver-
Budget gefördert oder nach welchen Kriterien die sucht Deutschland seinerseits, gerade hier größere
Gelder aus den europäischen Strukturfonds verteilt Einschnitte ins Fördervolumen zu vermeiden. Diese
werden. nämlich würden die Rückflüsse nach Deutschland
Die Konflikte verstärken sich, wenn die Verteilungs- schmälern und damit den deutschen Nettosaldo ver-
summe nach dem sogenannten top down-Ansatz zu schlechtern. Ähnlich agiert die finnische Regierung.
Beginn der Verhandlungen auf ein Maximalvolumen
begrenzt wird. 12 Schon bei Erstellung ihres Vorschlags 13 Rat der Europäischen Union, Mehrjähriger Finanzrahmen
(2014–2020) – Bericht über den Fortschritt der Beratungen des Rates
hat sich die Europäischen Kommission für den top
im zweiten Halbjahr 2011, Dok. 17448/1/11, Brüssel, 1.12.2011.
down-Ansatz entschieden, das heißt die Deckelung des 14 Rat der Europäischen Union, Mehrjähriger Finanzrahmen
Gesamtvolumens des MFR bei etwa 1 Prozent des EU- (2014–2020) – Fragen zu den wichtigsten Prioritäten und dem
BNE. Nicht ohne Grund haben einige Nettoempfänger Haushaltsrahmen einschließlich der Gesamtbeträge, Dok. 5380/12,
Brüssel, 20.1.2012.
15 Untrügliches Zeichen dafür ist, dass inzwischen alle
12 Der top down-Ansatz sieht vor, zunächst das der EU maxi- Mitgliedstaaten über eigene computerbasierte Rechentools
mal zur Verfügung stehende Finanzvolumen festzulegen, verfügen, mit denen sie die Auswirkungen von Reformvor-
unabhängig von Wünschen und Aufgaben. Erst danach wird schlägen auf den eigenen Nettosaldo schon während der
bestimmt, welche Rangfolge die Aufgaben erhalten und wie Verhandlungen direkt kalkulieren können, insbesondere von
die Mittel auf die verschiedenen Ausgabenrubriken des Verschiebungen und Umschichtungen innerhalb des EU-
Finanzrahmens verteilt werden. Beim bottom up-Ansatz hin- Budgets. Das gilt vor allem für die Endphase der Verhandlun-
gegen werden zuerst die anstehenden Herausforderungen gen im Europäischen Rat, wenn die Dynamik der Tauschge-
an die EU sowie die Aufgaben zusammengestellt, die die schäfte zunimmt und verbindliche politische Kompromisse
Mitgliedstaaten der erweiterten EU übertragen haben. An- geschmiedet werden müssen. Der Erfolg der eigenen Ver-
schließend wird berechnet, wie viel Geld nötig ist, um diese handlungsführung kann insofern auch von der Qualität des
Aufgaben und Wünsche zu erfüllen. Rechentools abhängen.
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10Eingespielte Verfahren und Dramaturgie
Sie bekundet, sie könne sich Kürzungen in allen Besondere Dramaturgie: Darüber hinaus hat sich eine
Politikbereichen und auch bei den Strukturfonds unausgesprochene Dramaturgie für den Verhand-
vorstellen. Davon will sie aber das besondere Förder- lungsprozess entwickelt. Nach Prüfung des Kommis-
ziel der dünnbesiedelten lappländischen Regionen im sionsvorschlags und einer allgemeinen Aussprache im
hohen Norden ausgenommen sehen. Einer vergleich- Kreis der Mitgliedstaaten konzentrieren sich die Ver-
baren Logik folgt auch die britische Verhandlungs- handlungen auf spezifische Politikbereiche und
führung. Sie setzt auf der Einnahmenseite an, weil der Einzelfragen. Da auch diese Verhandlungen dem
britische Beitragsrabatt unabhängig von den Rück- allgemeinen Grundsatz multilateraler Paketverhand-
flüssen aus europäischen Fördertöpfen den britischen lungen folgen, nach dem nichts als vereinbart gilt,
Nettosaldo deutlich verringert. Kurzum, die Orien- wenn nicht alles konsentiert ist, werden danach die
tierung an der nationalen Nettoposition wirkt sich verschiedenen Verhandlungsstränge wieder zusam-
darauf aus, welche Prioritäten die EU bei ihren Aus- mengeführt. Dazu dient das Instrument der soge-
gaben aus dem EU-Budget setzt. nannten Verhandlungsbox. Dieses inoffizielle Arbeits-
Eingespieltes Verfahren: Der Verhandlungsprozess dokument (Non-Paper) in der Verantwortung des
folgt inzwischen einem eingespielten informellen jeweiligen Ratsvorsitzes wird im Format der Schluss-
Verlauf mit unterschiedlichen Rollenzuweisungen. 16 folgerungen des Europäischen Rats vorgelegt und
Zu Beginn steckt die Europäische Kommission mit bildet die Basis, auf der schrittweise Kompromiss-
ihrem Initiativmonopol den Rahmen der Verhandlun- formulierungen für die gegensätzlichen nationalen
gen ab und versucht dabei, eigene inhaltliche Ziele Verhandlungspositionen ausgehandelt werden. Wenn
und Prämissen zu verankern. Danach dominieren die so die Liste der offenen Fragen und der Konflikte auf
Mitgliedstaaten im Rat die Unterredungen. 17 Der eine überschaubare Zahl verringert wurde, wird das
Europäische Rat wird zunächst nur mit Zwischen- Gesamtpaket dem Europäischen Rat zur abschließen-
berichten regelmäßig über deren Fortgang unterrich- den Verhandlungsrunde präsentiert. Doch bevor die
tet. Die Staats- und Regierungschefs werden erst dann Staats- und Regierungschefs sich verständigen, tritt
aktiv, wenn sich eine Einigung auf das Gesamtpaket regelmäßig eine Phase der Stagnation ein, das heißt
abzeichnet oder stockende Verhandlungen wieder in die Außenminister können zunächst keine weiteren
Gang gebracht werden müssen. Die Konsensfindung Verhandlungsfortschritte erzielen. Auch der erste
im Europäischen Rat bildet den politischen Abschluss Versuch des Europäischen Rats, einen Gesamtkompro-
des Verhandlungsprozesses im Kreis der Mitgliedstaa- miss zu vereinbaren, bleibt üblicherweise erfolglos.
ten. Erst anschließend, in der Phase der rechtsverbind- Der Konsensdruck auf alle Akteure wird damit weiter
lichen Verabschiedung des Gesamtpakets, wird das erhöht. Zugleich erleichtert dies allen Staats- und
Europäische Parlament direkt in die Verhandlungen Regierungschefs, das Endergebnis gegenüber der
einbezogen. 18 eigenen Öffentlichkeit und den nationalen Medien zu
legitimieren und überzeugend darzulegen, dass sie
16 Siehe Brigid Laffan, »The Big Budgetary Bargains: from bis zum Ende für die nationalen Finanz- und Budget-
Negotiation to Authority«, in: Journal of European Public Policy, interessen gekämpft haben. Nach dieser krisenhaften
7 (2000) 5, S. 725–743. Sie spricht von einem inzwischen
Zuspitzung gelingt die Verständigung zumeist im
eingespielten europäischen Haushaltsacquis.
17 Die Ratsformation Allgemeine Angelegenheiten, in der
zweiten Anlauf, oft nach langen und konfliktreichen
sich die Außen- bzw. Europaminister der Mitgliedstaaten bi- und multilateralen Verhandlungsrunden sowie
zusammenfinden, besitzt nach wie vor die Federführung bei wiederholten heftigen Streitigkeiten während des
den Finanzverhandlungen und hat sie gegen die Übernah- abschließenden Gipfeltreffens der Staats- und Regie-
mebestrebungen der Finanzminister bzw. des Rats für Wirt- rungschefs.
schaft und Finanzen behauptet. Diese Rollenverteilung
bewirkt, dass die Verhandlungsführung der Mitgliedstaaten
stärker europapolitisch orientiert und auf einen Gesamt-
kompromiss ausgerichtet ist. Nicht allein die haushalts-
politischen Aspekte sollen die Verhandlungen bestimmen, institutionelle Vereinbarung zwischen den EU-Organen Rat,
sondern die Suche nach einem Ausgleich zwischen fiskali- Parlament und Kommission. Vgl. Peter Becker, »Eine Finanz-
scher Kosten-Nutzen-Abwägung und integrationspolitischer verfassung für die EU. Die neue Balance zwischen Rat und
Weiterentwicklung der EU-Politiken. Parlament im Haushaltsverfahren«, in: Daniela Kietz u.a.
18 Mit dem Vertrag von Lissabon wird diese Rechtsverbind- (Hg.), Interinstitutionelle Vereinbarungen in der Europäischen Union.
lichkeit des Finanzrahmens erstmals durch eine Verordnung Wegbereiter der Verfassungsentwicklung, Baden-Baden 2010,
erzielt werden. Bislang erfolgte dies stets durch eine Inter- S. 252–276.
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11Reformbedarf und Reformbereitschaft
Reformbedarf und Reformbereitschaft
Am Ende des Verhandlungsprozesses wird also ein um den belgischen Wirtschaftswissenschaftler André
Ergebnis stehen, wenn auch vielleicht nicht das beste Sapir. In deren Bericht »Eine Agenda für ein wachsen-
und wünschenswerteste, und die Europäische Union des Europa« aus dem Jahr 2003 heißt es, der EU-Haus-
wird erneut ihre Handlungsfähigkeit unter Beweis halt sei ein »historisches Relikt«: »Expenditures, rev-
gestellt haben. Warum aber will die Kritik am Haus- enues and procedures are all inconsistent with the
halts- und Finanzsystem der EU nicht verstummen? present and future state of EU integration.« 20
Warum werden immer wieder fundamentale Refor- Die Kritik 21 ist vielfältig und die breite Palette der
men angemahnt und eingefordert? Hieran schließen einzelnen Vorwürfe lässt sich in mehreren Punkten
sich zwei weitere, aufeinander aufbauende Fragen an: zusammenfassen:
An welchen Punkten der europäischen Haushalts- Das Volumen des mehrjährigen Finanzrahmens
und Finanzverfassung wird der Bedarf für grund- umfasst derzeit rund 1 Prozent des EU-BNE, und
sätzliche Veränderungen gesehen und wer äußert die Jahreshaushalte, die die Vorgaben des MFR ein-
diesen Reformbedarf? halten müssen, liegen üblicherweise noch darunter.
Wenn die Organe und die Entscheidungsträger in Die EU-27 verfüge über ein weitaus geringeres Haus-
der Europäischen Union diese Reformnotwendig- haltsvolumen als manche Mitgliedstaaten. Im Jahr
keit erkannt haben, warum sind sie dann nicht 2011 betrug es 126,5 Milliarden Euro und damit
bereit oder in der Lage, diese Erkenntnis in politi- nur ungefähr 41 Prozent des Bundeshaushalts. Das
sche Veränderungen umzusetzen? Budget limitiere also von vornherein die politische
Handlungsfähigkeit der EU, deren wichtige politi-
sche Instrumente ja gerade darin bestünden, finan-
Die Kritik am EU-Budget zielle Hilfen zu gewähren und zu verweigern oder
und der Reformbedarf auch Anreize zu setzen.
Die Festschreibung der Haushaltsrubriken und
Seit Jahrzehnten wird über Reformnotwendigkeit und deren finanzielle Ausstattung für sieben Jahre wür-
Anpassungsfähigkeit des EU-Budgets diskutiert. 19 Oft den den Haushalt der EU unflexibel machen. Da das
wird auf angebliche strukturelle Defizite verwiesen, Gesamtvolumen des MFR begrenzt und die Finanz-
die nicht mit punktuellen Anpassungen zu beheben ausstattung der einzelnen Politikbereiche fixiert
seien. Auffällig an der mittlerweile breit geführten sei, könne die Union auf neue Herausforderungen
Auseinandersetzung ist, dass die Kritiker sich weit- nur langsam reagieren, und zwar allein mit Um-
gehend einig sind, worin die Fehlanreize auf der Aus-
20 An Agenda for a Growing Europe. Making the EU Economic
gabenseite des EU-Haushalts bestehen. Was die Ein-
System Deliver, Report of an Independent High-level Study
nahmenseite betrifft, herrscht dagegen mehr Dissens. Group Established on the Initiative of the President of the
Dort dreht sich die Debatte um die mögliche Einfüh- European Commission (Sapir-Report), Brüssel, Juli 2003,
rung einer neuen Eigenmittelquelle, über die die EU S. 162.
autonomer entscheiden könnte – also um eine EU- 21 Siehe unter vielen Alan Mayhew, »The EU Budget: Not ›Fit
Steuer. for Purpose‹ but Change is Afoot, Gradually«, in: Roger Liddle
(Hg.), After the Crisis: A New Socio-economic Settlement for the EU,
Die wohl bekannteste (und am häufigsten zitierte)
London: Policy Network, 2009, S. 63–76; Rolf Caesar, »Die
Kritik der letzten Jahre am EU-Haushalt stammt von Finanzwirtschaft in der EU – ›Historisches Relikt‹ oder solide
einer Beratergruppe der Europäischen Kommission Zukunftsbasis?«, in: Zeitschrift für Politik, 53 (2006) 3, S. 333–
352; Daniel Tarschys (Hg.), The EU Budget: What Should Go In?
19 Für die deutsche Debatte beispielhaft Gero Pfennig, »Eine What Should Go Out?, Stockholm: Swedish Institute for Europe-
neue Finanzverfassung für die EG – Basis für eine föderative an Policy Studies (SIEPS), Mai 2011 (SIEPS Report; 3); Friedrich
Europäische Union«, in: integration, 9 (1986) 4, S. 143–155; für Heinemann/Philipp Mohl/Steffen Osterloh, »Reforming the
die Debatte auf europäischer Ebene Report of the Study Group EU Budget: Reconciling Needs with Political-Economic
on the Role of Public Finance in European Integration (MacDougall- Constraints«, in: Journal of European Integration, 32 (2010) 1,
Report), Brüssel, April 1977. S. 59–76.
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12Die Kritik am EU-Budget und der Reformbedarf
schichtungen. Nur alle sieben Jahre sei es in diesem Großbritannien die Rückerstattung von zwei
System möglich, europäische Ausgabenprioritäten Dritteln seiner Nettozahlungen garantiert. 24
neu auszurichten, die Finanzierung des EU-Haus- Die EU verfüge kaum über eigene Mittel, die diesen
halts zu korrigieren und damit Lasten anders zu Namen verdienen. Fast 90 Prozent des EU-Haushalts
verteilen oder sich neuen Umfeld- und Rahmen- würden die Mitgliedstaaten bestreiten, indem sie
bedingungen anzupassen. Übertragungen nicht Gelder aus ihren nationalen Budgets nach Brüssel
verausgabter Gelder und Umschichtungen zwi- abführten. Die Europäische Union besitze kein
schen den Haushaltsrubriken von einem Haushalts- eigenes Recht, Steuern zu erheben, und zugleich sei
jahr auf das nächste seien nahezu unmöglich. es ihr verboten, sich zu verschulden. Auch auf der
Dafür müsse der in langwierigen Verhandlungen Einnahmenseite könne sie also nur schleppend und
gefundene Konsens aufgekündigt, das Thema schwerfällig auf veränderte Umfeldbedingungen
abermals verhandelt und ein neuer Kompromiss im und neue Herausforderungen reagieren. Ihrer
Kreis der 27 Mitgliedstaaten und mit dem Europäi- Budgetpolitik seien enge, mitgliedstaatliche Gren-
schen Parlament erzielt werden. zen gezogen; sie sei abhängig von den Zuwendun-
Auf der Ausgabenseite des EU-Haushalts würden die gen ihrer Mitglieder.
begrenzten EU-Ressourcen zu einseitig auf nur zwei Die EU habe anders als die Nationalstaaten kein
Politikfelder verteilt, die vornehmlich redistributi- umfassend parlamentarisch legitimiertes Budget.
ven Zielen dienten. Agrarpolitik und Strukturfonds Durch die Veränderungen, die der Lissabonner
verschlängen etwa 78 Prozent aller Ausgaben aus Vertrag mit sich brachte, sei das Europäische
dem Finanzrahmen. Daher stünden für moderne, Parlament auf der Ausgabenseite zu einem mit dem
innovative Ausgaben zu wenig oder gar keine Rat der EU gleichberechtigten Akteur aufgewertet
Gelder zur Verfügung. Insofern scheine der euro- worden. Auf der Einnahmenseite dominierten
päische Haushalt weder auf die Herausforderungen allerdings noch immer die Mitgliedstaaten. Die
der Globalisierung vorbereitet noch auf die Erwar- Haushalts- und Finanzverfassung der EU bilde
tungen der Bürgerinnen und Bürger in der EU 22 daher eine Zwitterform, bei der eine hinreichende
ausgerichtet zu sein. demokratische Legitimierung über das Europäische
Darüber hinaus kämen auch relativ wohlhabende Parlament nur auf der Ausgabenseite erfolge.
Mitgliedstaaten in den Genuss von Fördermitteln Am heftigsten wird zweifellos angeprangert, dass
und Subventionen aus den beiden größten Aus- die Mitgliedstaaten in Nettosaldokategorien denken. 25
gabenbereichen des EU-Budgets. Die Ausgaben Die Aussagekraft dieser »giftigen« 26 Fixierung auf die
würden demzufolge nicht nach Wohlstands- bezie- Nettopositionen sei begrenzt, denn unberücksichtigt
hungsweise Bedürftigkeitskriterien verteilt, son- blieben solche Effekte der europäischen Integration
dern nach der Logik europäischer Paketverhand- und der EU-Mitgliedschaft, die sich nicht in einer rein
lungen. Die Zustimmung zu einem Gesamtkom-
promiss werde bei diesen package deals regelmäßig 24 Der britische Beitragsrabatt wurde 1984 nach schwierigen
durch die Zusage von Kompensationsleistungen Verhandlungen vom Europäischen Rat in Fontainebleau ver-
einbart, seither mehrfach verändert und ist inzwischen über-
erkauft. 23
aus kompliziert. Deshalb beschlossen die Mitgliedstaaten auf
Auf der Einnahmenseite leide der EU-Haushalt an Vorschlag der Europäischen Kommission eine Arbeitsunter-
Intransparenz, unnötiger Komplexität und Inflexi- lage. Vgl. Rat der Europäischen Union, Arbeitsdokument der
bilität. Bei der Finanzierung des EU-Budgets näh- Kommission: Berechnung, Finanzierung, Zahlung und Einstellung der
men Sonderregelungen und Rabatte überhand, die Korrektur der Haushaltsungleichgewichte zugunsten des Vereinigten
keiner Sachlogik folgten, sondern ebenfalls aus Königreichs (»VK-Korrektur«) in den Haushaltsplan gemäß den Arti-
keln 4 und 5 des Beschlusses 2006/xxx/EG, Euratom des Rates über das
Paketverhandlungen stammten. Die bekannteste
System der Eigenmittel der Europäischen Gemeinschaften, Dok. 9851/
Rabattregelung ist der britische Beitragsrabatt, der 07, ADD 2, Brüssel, 23.5.2007.
25 Siehe unter vielen Peter Becker, Der EU-Finanzrahmen 2007–
2013. Auf dem Weg zu einer europäischen Finanzverfassung oder
Fortsetzung der nationalen Nettosaldopolitik?, Berlin: Stiftung
22 Vgl. Europäische Kommission, Eurobarometer 75, Frühjahr Wissenschaft und Politik, November 2005 (SWP-Studie
2011: Die EU-Bürger und der Haushalt der EU, Brüssel, August 36/2005).
2011. 26 Jacques Le Cacheux, European Budget. The Poisonous Budget
23 Susanne Neheider, Die Kompensationsfunktion der EU- Rebate Debate, Paris: Notre Europe, Juni 2005 (Studies &
Finanzen, Baden-Baden 2010. Research; 41).
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13Reformbedarf und Reformbereitschaft
fiskalischen Gegenüberstellung von Zahlungen und wie EU-Bürgerinnen und -Bürger gerecht besteuert
Rückflüssen ausdrücken. 27 Zudem zementiere dieses werden sollen. Sie enthält auch eine integrationspoli-
Denken in Nettosalden die Status-quo-Orientierung tische Antwort auf die Frage, welches endgültige Ziel
der Mitgliedstaaten und führe zu mittel- bis langfristig der europäische Integrationsprozess ansteuern soll.
spürbaren negativen Konsequenzen. Wenn es darum
geht, wofür die EU ihr Geld ausgeben soll, dominiere
eine von kurzfristigen fiskalischen Kosten-Nutzen- Die Einsicht in die
Kalkulationen bestimmte Bilanz. Vernachlässigt werde Notwendigkeit von Reformen
darüber die Frage nach Sinn und längerfristigen Vor-
teilen von Aufgaben und Ausgaben. Das Kriterium des Die Entscheidungsträger in den EU-Organen und die
gemeinsamen europäischen Mehrwerts bleibe ohne EU-Mitgliedstaaten sind sich grundsätzlich einig, dass
großen Einfluss auf die jeweilige nationale Verhand- die europäische Haushalts- und Finanzordnung
lungsführung. Wegen dieser Orientierung an fiskali- reformiert werden muss. Dies forderten die Europäi-
schen Aspekten des EU-Budgets werde das System sche Kommission, das Europäische Parlament und der
mit immer neuen Stellschrauben ausgestattet, ohne Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs.
die keine Kompromisse mehr zustande kämen. Das In den letzten Jahren hat die Europäische Kommis-
Denken in Nettosalden sei daher auch eine Ursache sion immer wieder darauf hingewiesen, dass die
für Ausnahmeregelungen sowie die wachsende Europäische Union auf langfristige, strukturelle und
Intransparenz und Komplexität des europäischen externe Veränderungsprozesse vorbereitet sein und
Haushalts- und Finanzsystems. Einmal eingeführte deshalb für eine angemessene Ressourcenausstattung
Sonderregelungen tendierten dazu, sich zu verfesti- im EU-Haushalt sorgen müsse. Auch das Europäische
gen. So leide nicht nur die Anpassungsfähigkeit des Parlament hat des Öfteren Strukturreformen auf der
EU-Budgets, sondern auch die politische Handlungs- Einnahmen- und der Ausgabenseite des EU-Budgets
fähigkeit der EU insgesamt. angemahnt und dabei den Austausch mit den natio-
Diese Kritikpunkte werden nicht zur Gänze von nalen Parlamenten gesucht. Schließlich hat die Dis-
sämtlichen Kommentatoren aus Politik, Wirtschaft kussion über eine Reform des EU-Haushalts in den
und Wissenschaft geteilt. Trotz aller Unterschiede Jahren 2007/08 trotz aller Widersprüche und Gegen-
besteht jedoch ein breiter Konsens, dass Reform und sätze 28 erwiesen, dass das haushaltspolitische Instru-
Anpassung not tun und das bestehende europäische mentarium der EU renoviert werden muss. Der Euro-
Haushalts- und Finanzsystem funktionsfähiger päische Rat hatte 2005 die Europäische Kommission
gemacht werden muss. Häufig liefert das EU-Budget aufgefordert, »eine vollständige, weitreichende Über-
darüber hinaus die Bühne für Grundsatzdebatten prüfung vorzunehmen, die sämtliche Aspekte der EU-
über Finalität und Prioritäten des europäischen Inte- Ausgaben, einschließlich der GAP und der Eigenmit-
grationsprozesses. Die Festlegung der Prioritäten auf tel, einschließlich der Ausgleichszahlung an das
der Ausgabenseite und deren finanzielle Ausstattung Vereinigte Königreich, abdeckt, und darüber 2008/
im mehrjährigen Finanzrahmen bedeuten zugleich, 2009 Bericht zu erstatten«. 29 Schon dass die EU-Staats-
dass über die politischen Ziele des europäischen und Regierungschefs einmütig eine solche Formulie-
Integrationsprozesses für die nächsten sieben Jahre rung wählten, veranschaulicht, wie unzufrieden sie
entschieden wird. So ist die Frage gleichberechtigter mit dem Ergebnis ihrer Verhandlungen und dem
Mitwirkung des Europäischen Parlaments bei den Entscheidungsverfahren waren. 30
Entscheidungen über die Finanzierungsmodalitäten
des EU-Haushalts nicht bloß ein technisches Problem. 28 Vgl. Peter Becker, Auf dem Weg zur Reform des EU-Haushalts.
Eine Zwischenbilanz des Konsultationsprozesses, Berlin: Stiftung
Vielmehr geht es auch um die demokratische Legiti-
Wissenschaft und Politik, Juni 2008 (SWP-Aktuell 57/2008);
mation und Verantwortung von Europäischem Parla- Rolf Caesar, »Der ›Budget Review‹ 2008/2009. Durchgreifende
ment und nationalen Parlamenten im Budgetrecht. Reformen im EU-Haushalt?«, in: Wirtschaftsdienst, 88 (2008) 5,
Auch wäre die Einführung einer europäischen Steuer S. 317–321.
nicht nur eine finanzpolitische Entscheidung darüber, 29 Europäischer Rat, Finanzielle Vorausschau 2007–2013, Dok.
1591505, 19.12.2005, Ziffer 80.
30 Diese Schlussfolgerung wird von dem bekannten Zitat
27 Vgl. Lars P. Feld/Sarah Necker, Fiskalföderalismus in der des damaligen österreichischen Bundeskanzlers Wolfgang
Europäischen Union. Herausforderungen für die Reform der Finanz- Schüssel unterstrichen: »Das nächste Mal werden wir uns
verfassung der EU, Brüssel 2010. an die Gurgel springen«, zitiert in: Süddeutsche Zeitung,
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14Reformbereitschaft und Anpassungsbedarf bedeuten noch keine Reformfähigkeit
Die Europäische Kommission erkannte in diesem Reformbereitschaft und Anpassungsbedarf
Überprüfungsprozess die »einmalige Gelegenheit für bedeuten noch keine Reformfähigkeit
eine gründliche Bewertung des EU-Haushalts und
seiner Finanzierung frei von den Zwängen, denen die Die Debatte über die Reform des EU-Haushalts, seine
Aushandlung eines neuen Finanzrahmens unter- Struktur und Instrumente sowie über das Verfahren
liegt«. 31 Sie teilte also die Erkenntnis der Staats- und zu seiner Verabschiedung hatte jedermann klar vor
Regierungschefs, dass Strukturen und Fundamente Augen geführt, an welchen gravierenden Schwächen
des bestehenden EU-Haushaltssystems einer gründ- das europäische Haushalts- und Finanzsystem krankt.
lichen Revision unterzogen werden mussten. Nicht Maßgebliche Akteure bekräftigten insbesondere,
um Höhe und Aufteilung des EU-Budgets sollte es vor- dass es an der Zeit sei, diese Probleme zu beheben.
rangig gehen, sondern um gemeinsame Herausforde- Dennoch mündete der Revisionsprozess nicht in
rungen, die Suche nach einem europäischen Mehr- grundlegende politische Entscheidungen. Die Euro-
wert und die Chancen, haushaltspolitische Stabilität päische Kommission wollte mit dieser Grundsatz-
und Berechenbarkeit einerseits mit Flexibilität und diskussion dafür sorgen, dass innovative, vielleicht
Anpassungsmöglichkeiten andererseits zu verbinden. auch ungewöhnliche Ideen aufs Tapet kommen, die
Die bis dahin größte öffentliche Konsultation der losgelöst von den Finanzverhandlungen neue Reform-
Europäischen Union und die Debatte im weiteren pfade weisen könnten. Dieses Ziel hat die Kommission
Verlauf des Revisionsprozesses ergaben eine umfang- verfehlt. Schon die Konsultationsphase zeigte über-
reiche Sammlung vielfältiger Reformvorschläge. 32 In deutlich, dass EU-Organe, Mitgliedstaaten und auch
ihrem Bericht plädierte die Europäische Kommission die vielen Interessengruppen und Nichtregierungs-
schließlich dafür, alle Ausgaben aus dem EU-Haushalt organisationen nicht imstande waren, die Haushalts-
künftig weitaus mehr an Effizienzkriterien auszurich- überprüfung unabhängig von den späteren Finanz-
ten und den mehrjährigen Finanzrahmen zu flexibili- verhandlungen zu betrachten. Vor allem die natio-
sieren. »Mit der Modernisierung des Haushalts der nalen Regierungen interpretierten die Revision als
Europäischen Union geht es in erster Linie um die vorgezogenen Beginn der Verhandlungsrunde über
richtige Zielausrichtung, darum, jeden Euro so nutz- den MFR 2014–2020. Zwangsläufig dominierten
bringend wie möglich einzusetzen, und darum, dem verhandlungstaktische Erwägungen die nationalen
Haushalt einen festen Platz in den Bemühungen der Positionspapiere. Gegen nationale Interessen sowie
Europäischen Union, ihrer Organe und der Mitglied- sektorale und zivilgesellschaftliche Präferenzen
staaten um die Verwirklichung ihrer Wachstums- und konnte sich der gemeinsame europäische Reformwille
Beschäftigungsziele zuzuweisen.« 33 nicht behaupten.
Auch der mit einjähriger Verspätung vorgelegte
Abschlussbericht der Kommission konnte den engen
Bezug und die zeitliche Nähe zu den eigentlichen
Finanzverhandlungen nicht verwischen. Zwar sprach
sich die Kommission für einige innovative Vorschläge
aus und versuchte, grundsätzliche Lehren für die euro-
31.12.2005; ähnlich Wolfgang Schüssel, Europas Finanzen – Das
päische Haushalts- und Finanzverfassung zu ziehen,
alte System ist ausgereizt, Gütersloh/München, November 2007 vermied aber dennoch eine eindeutige Positionierung
(spotlight europe; 2007/08). und Prioritätensetzung. Einerseits forderte sie, den
31 Europäische Kommission, Den Haushalt reformieren, Europa Grundsatz des europäischen Mehrwerts zum Maßstab
verändern, Konsultationspapier im Hinblick auf die Überprüfung aller EU-Ausgaben zu machen. Andererseits verlangte
des EU-Haushalts (2008/2009), SEK(2007) 1188 endg., Brüssel,
sie, das Prinzip europäischer Solidarität als Eckpfeiler
12.9.2007.
32 Diese Reformdebatte brachte über 300 Stellungnahmen aller Gemeinschaftspolitiken zu festigen. Dabei war
hervor: von Regierungen, Verbänden, Institutionen, zivil- ihr durchaus bewusst, dass beide Prinzipien im Ver-
gesellschaftlichen Gruppen und einzelnen Wissenschaftlern. lauf der Überprüfungsdiskussion zu konträren Schlag-
Die während der öffentlichen Konsultation der Europäischen wörtern der beiden mitgliedstaatlichen Lager gewor-
Kommission abgegebenen Stellungnahmen sind abrufbar
den waren. Die Nettozahler instrumentalisierten den
unter .
»europäischen Mehrwert«, um für eine Begrenzung
33 Europäische Kommission, Überprüfung des EU-Haushalts, des Haushaltsvolumens zu werben. Die Nettoempfän-
KOM(2010) 700 endg., Brüssel, 19.10.2010, S. 32.
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