"Not simply a cost-saving exercise"? - OPUS 4
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01/2011
„Not simply a cost-saving exercise“?
Großbritanniens neue Sicherheits- und Verteidigungspolitik
nach der Strategic Defence and Security Review
Bastian Giegerich / Alexandra Jonas
Mit der im Oktober veröffentlichten Strategic Defence and Security Review (SDSR) setzte
die britische Regierung die Parameter für eine grundlegende Reform ihrer Sicherheits-
und Verteidigungspolitik. Vor dem Hintergrund neu zu bewertender Bedrohungen, über-
lasteter und gleichzeitig unterfinanzierter Streitkräfte sowie den allgemeinen Bemühungen
um Einsparungen im Staatshaushalt, hatte sich die britische Regierung zum Ziel gesetzt,
die Grundlagen der nationalen Sicherheits- und Verteidigungspolitik fundamental zu
überprüfen. Doch das neue Strategiedokument enttäuschte die Erwartungen vieler Beob-
achter: So sei die SDSR weniger von strategischen Erwägungen im Sinne einer aufrichti-
gen Bestandsaufnahme und Zieldefinition geleitet, als vielmehr durch budgetäre Interessen
und dem Unwillen, die autonome sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit Großbritan-
niens einzuschränken, geprägt. Für die europäischen Partner ist der Blick über den Kanal
dennoch unumgänglich – schließlich geht mit der Generalüberholung der britischen Si-
cherheits- und Verteidigungspolitik auch eine für Berlin durchaus relevante Neujustierung
der von London anvisierten Partnerschaften und Kooperationen in diesem Bereich einher.
Doch auch jenseits der konkreten Inhalte bietet die Analyse des Entstehungsprozesses, der
zum neuen strategischen Grundsatzdokument SDSR führte, Impulse für eigene nationale
Strategieentwicklungs- und Reformprozesse.
www.sowi.bundeswehr.deKontakt Dr. Bastian Giegerich Wissenschaftlicher Mitarbeiter Multinationalität/Europäische Streitkräfte BastianGiegerich[at]Bundeswehr.org Alexandra Jonas Wissenschaftliche Mitarbeiterin Multinationalität/Europäische Streitkräfte AlexandraJonas[at]Bundeswehr.org SOWI.Thema In der Publikationsreihe SOWI.Thema werden Kurzanalysen und Essays aus der wissenschaftlichen Arbeit des Sozialwissenschaftlichen Instituts der Bundeswehr veröffentlicht. Sie sollen einen Beitrag zu sicherheitspolitischen und militärsoziolo- gischen Diskursen in Wissenschaft, Politik und Öffentlichkeit leisten. Zum Institut Das Sozialwissenschaftliche Institut der Bundeswehr (SWInstBw – „SOWI“) be- fasst sich im Auftrag des Bundesministeriums der Verteidigung mit streitkräftebe- zogener empirischer Sozialforschung sowie militärsoziologischer Grundlagenfor- schung. Das Institut arbeitet mit einem Kern von etwa 15 Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern überwiegend empirisch, interdisziplinär und problemorientiert. Das SWInstBw verfolgt und analysiert Situation und Entwicklung der Bundeswehr und ihrer Angehörigen in nationalen und multinationalen Zusammenhängen. Als Einrichtung der Ressortforschung leistet das Institut mit seinen Forschungsergeb- nissen einen Beitrag zur Zukunftsfähigkeit der Bundeswehr. Dazu greift es aktuelle Problemstellungen auf und entwickelt seine Forschungs- und Erkenntnisinteressen ständig fort. Erscheinungsdatum 16. Dezember 2010 Layout Akademie der Bundeswehr für Information und Kommunikation (Marco Parge) Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr 2| Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr
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Zusammenfassung
Mit der Veröffentlichung des sicherheits- und verteidigungspolitischen Grundlagendokuments Strategic
Defence and Security Review (SDSR) setzte die britische Regierung im Oktober 2010 die Parameter für
eine tiefgreifende Reform ihrer Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Dabei liefern die Betrachtung des
spezifischen Entstehungsprozesses des neuen Strategiedokuments ebenso wie die inhaltliche Analyse des
britischen Reformpakets Erkenntnisse, die auch im Kontext der deutschen sicherheitspolitischen Debatte
von hoher Relevanz sind:
Strategischer Prozess
Konzeptionell mutet der Entstehungsprozess der SDSR zunächst wie der Idealfall eines sorgfältig kon-
struierten strategischen Diskurses an, der sicherheits- und verteidigungspolitische Reformen in kohärent-
logischer Weise anleitet: Eine auf mehreren Ebenen orchestrierte interministerielle Zusammenarbeit, die
Institutionalisierung neuer ressortübergreifender Steuerungsorgane sowie die turnusmäßige Erneuerung
aufeinander abgestimmter Strategiedokumente sind nur einige der Merkmale, die für den deutschen Kon-
text Impulse bieten. Allerdings zeigt der britische Fall ebenso, dass auch ein innovativer Entwicklungs-
prozess durch dominierende Sparanstrengungen und einen großen Zeitdruck unterminiert werden kann.
Ressortspezifische budgetäre Interessen treten dann in den Vordergrund und komplexe Entscheidungen
werden auf die durchzuführenden Haushaltskürzungen reduziert, während politische Grundannahmen
und Zielvorstellungen von Kontinuität geprägt bleiben – ein grundlegender Umbruch ist so nicht mög-
lich.
Reformpaket Future Force 2020
Die Einsparungen im britischen Verteidigungshaushalt werden bis 2015 etwa 8 Prozent betragen. Umge-
setzt werden sie unter anderem durch einen Abbau von ca. 10 Prozent der insgesamt 175 000 militäri-
schen Dienstposten, den Abzug der in Deutschland stationierten britischen Truppen bis 2020 oder durch
die Reduzierung von nicht mehr als einsatzrelevant erachteter militärischer Ausrüstung. Die Reformen
sollen somit nicht nur den Sparanstrengungen der britischen Regierung Rechnung tragen, sondern auch
zur Modernisierung der britischen Streitkräfte beitragen. Allerdings werden viele Fähigkeitsbereiche auf
niedrigerem Niveau erhalten und nur wenige komplett abgeschafft. Dies kann auf bestehende sicher-
heitspolitische Verpflichtungen in Afghanistan, langfristige vertragliche Rüstungsabkommen oder den
britischen Anspruch, eine autonome sicherheitspolitische Handlungsfähigkeit soweit wie möglich zu
erhalten, zurückgeführt werden. Ein Paradigmenwechsel – durch die tabulose Anpassung der sicherheits-
politischen Ambitionen und Fähigkeiten entweder an die zur Verfügung stehenden Finanzmittel oder an
die definierten Herausforderungen – ist hier jedenfalls nicht zu erkennen.
Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr |301/2011 Partnerschaften und Kooperationen in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik Unter der neuen, konservativ-liberalen Regierung hat sich Großbritannien noch weiter von der multilate- ralen Zusammenarbeit in der Sicherheits- und Verteidigungspolitik weg bewegt – hin zu „multiplen Bila- teralismen“ mit ausgewählten Partnern. Während die Kooperation mit den USA nach wie vor oberste Priorität genießt, werden neben ihr pragmatische und interessensgeleitete bilaterale Partnerschaften zum Kernelement der internationalen Zusammenarbeit erhoben. Dabei sollen in erster Linie die Partner aus- gemacht werden, die Willens und in der Lage sind, diejenigen Fähigkeiten vorzuhalten und bereitzustel- len, die Großbritannien aufgrund fehlender finanzieller Mittel nicht mehr bereitstellen kann. Es werden vor allem die Partner favorisiert, deren Sicherheits- und Verteidigungspolitik als hinreichend kompatibel für eine verstärkte Kooperation bewertet wird. Im europäischen Kontext genießt daher Frankreich obers- te Priorität, was nur zwei Wochen nach Erscheinen der SDSR durch ein umfangreiches bilaterales Ko- operationsabkommen untermauert wurde. Deutschland hingegen wird als weniger attraktiver Kooperati- onspartner gesehen, unter anderem da – nach britischer Lesart – deutsche innenpolitische Spezifika eine verlässliche Kooperation erschweren. Handlungskorridore für Deutschland Um Großbritannien nicht als Partner für die von Berlin vorangetriebene Verstärkung verteidigungspoliti- scher Kooperation in Europa zu verlieren und außerdem einem Bedeutungsverlust vis-à-vis Paris und London entgegenzuwirken, eröffnen sich für Deutschland verschiedene Handlungsoptionen. So könnte Berlin darauf hinwirken, die bestehende britisch-französische Dynamik der bilateralen Kooperation zu einem Nebeneinander von projektspezifischen Kooperationen in Kleingruppen von EU-Mitgliedsstaaten auszubauen und beispielsweise den durch Berlin bereits lancierten Gent-Prozess demgemäß auszurich- ten. Die Förderung einer derartigen variablen Geometrie erscheint die erfolgversprechendste Option zu sein, da somit ein Kooperationsansatz vorangetrieben würde, der nicht zwangsweise alle Mitgliedsstaaten einbinden muss und überdies dem strengen Kosten-Nutzen-Kalkül Großbritanniens für verteidigungspo- litische Kooperationen Rechnung trägt. Dabei kann auch diese Kooperationsform früher oder später in klassische Integrationsschritte im Bereich der Gemeinsamen Sicherheits- und Verteidigungspolitik der EU münden. 4| Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr
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„Not simply a cost-saving nen und Soldaten beitragen sollen. Dass Presti-
exercise“? geprojekte dabei verschont bleiben und Pre-
mierminister David Cameron sowohl in der
Großbritanniens neue Sicherheits- und SDSR als auch unabhängig vom neuen Strate-
Verteidigungspolitik nach der Strategic De- giedokument wiederholt betonte, dass kein si-
fence and Security Review cherheitspolitischer Bedeutungsverlust Großbri-
tanniens stattfinden dürfe, ließ jedoch schnell
In Zeiten rigoroser nationaler Sparpakete, ohne- Kritik laut werden: Es sei auch mit der SDSR
hin angespannter Verteidigungsbudgets und ope- nicht gelungen, Kohärenz zwischen den außen-,
rationeller Überlastung der Streitkräfte, steht sicherheits- und verteidigungspolitischen Zielen
Großbritannien ebenso wie die meisten seiner einerseits und den hierfür vorzuhaltenden Mitteln
europäischen Nachbarn vor der Herausforderung, und Instrumenten andererseits herzustellen.2
seine sicherheitspolitischen Vorhaben mit den Im Folgenden sollen die sicherheits- und vertei-
budgetären Realitäten in Einklang zu bringen. digungspolitischen Umwälzungen in Großbritan-
Doch die jeweiligen nationalen Reformpakete nien aus drei Perspektiven betrachtet und analy-
unterscheiden sich in Europa nicht nur inhaltlich, siert werden: Erstens steht die Frage im Mittel-
sondern auch hinsichtlich des Prozesses ihrer punkt, wie der strategische Prozess, welcher die
Erarbeitung. So wurden die Weichenstellungen Reform der britischen Sicherheits- und Verteidi-
und wichtigsten Wegmarken für die umfassende gungspolitik begleitete, im Einzelnen gestaltet
Reform der britischen Sicherheits- und Verteidi- wurde und was aus einer solchen breit angeleg-
gungspolitik in einem neuen strategischen ten Entwicklung neuer sicherheitspolitischer
Grundlagendokument festgeschrieben – der am Strategiedokumente gelernt werden kann. Zwei-
19. Oktober 2010 veröffentlichten Strategic De- tens sollen die im Konkreten geplanten Refor-
fence and Security Review (SDSR). Diese trägt men betrachtet werden. Drittens wird der Fokus
den Titel „Securing Britain in an Age of Uncer- dann auf die neue britische Prioritätensetzung
tainty: The Strategic Defence and Security Re- hinsichtlich sicherheits- und verteidigungspoliti-
view“,1 wurde in einem breit angelegten, inter- scher Kooperationen und Partnerschaften ge-
ministeriellen Prozess entworfen und ist Teil lenkt.3 Dabei stehen insbesondere die sich daraus
einer abgestimmten Reihe britischer außen-, ergebenden Handlungskorridore für Deutschland,
sicherheits- und verteidigungspolitischer Strate- sowohl in Bezug auf das bilaterale Verhältnis zu
giedokumente. Großbritannien als auch mit Blick auf Berlins
In der SDSR schrieb die konservativ-liberale jüngste Initiativen zur Förderung einer engeren
britische Regierung nun auf der Basis einer neu europäischen Verteidigungskooperation,4 im
aufgelegten sicherheitspolitischen Bedrohungs- Mittelpunkt. Insgesamt liefert die Analyse der
analyse fest, dass das Verteidigungsbudget um sicherheits- und verteidigungspolitischen Neu-
acht Prozent schrumpfen wird, wozu unter ande- justierung eines der wichtigsten europäischen
rem der Abzug der verbliebenen britischen Trup- 2
The Economist (2010): A retreat, not a rout,
pen in Deutschland oder eine Reduktion der
21.10.10; The Guardian (2010): Defence and secu-
Streitkräfte um insgesamt etwa 17 000 Soldatin- rity review: Groping for a strategy, 20.10.10.
3
Die neue Prioritätensetzung in diesem Bereich
wurde in besonderem Maße durch das umfangrei-
So der britische Premierminister David Cameron che britisch-französische Kooperationsabkommen
am 19. Oktober 2010 im britischen Unterhaus, vom 2. November 2010 deutlich, siehe: http://
siehe: House of Commons Hansard (2010): Stra- www.number10.gov.uk/news/statements-and-
tegic Defence and Security Review. 19. Oktober articles/2010/11/uk%E2%80%93france-summit-
2010: 797. 2010-declaration-on-defence-and-security-co-
1
Siehe: http://www.direct.gov.uk/prod_consum_dg operation-56519 (Letzter Zugriff: 16.11.10).
4
/groups/dg_digitalassets/@dg/@en/documents/dig Zur Gent-Initiative vgl. Karl-Theodor zu Gutten-
italasset/dg_191634.pdf?CID=PDF&PLA=furl& berg (2010): Die Stunde Europas. In: Frankfurter
CRE=sdsr (Letzter Zugriff: 10.11.10). Allgemeine Zeitung, 9.12.10.
Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr |501/2011
Partner Deutschlands somit nicht nur positive konfliktträchtigen Entstehungsprozesses des
und negative Impulse für die strategische Einbet- neuen Grundlagendokuments.
tung nationaler Reformen und die Entwicklung
sicherheitspolitischer Grundlagendokumente,
Die aktuellen Grundlagendokumente und der
sondern auch Hinweise darauf ob, bzw. auf wel- kontinuierliche strategische Diskurs
che Art und Weise sicherheits- und verteidi-
gungspolitische Sparanstrengungen derzeit in Die SDSR wurde von der Labour-Partei bereits
Europa abgestimmt werden können. im Jahr 2009 auf den Weg gebracht und geht auf
ein parteiübergreifendes Übereinkommen zu-
rück, welches festlegte, dass die SDSR unabhän-
gig vom Wahlausgang im Frühsommer 2010
1 Die Umgestaltung der britischen Si- angefertigt wird. Veröffentlicht am 19. Oktober
cherheits- und Verteidigungspolitik: 2010, erschien das Grundlagendokument nur
Strategischer Prozess und Grundlagen- einen Tag vor der Spending Review – dem briti-
dokumente schen Haushaltsplan für 2011–15 – und muss in
enger Zusammenschau mit der Neuauflage der
Bereits auf den ersten Blick unterscheidet sich britischen National Security Strategy (NSS) „A
der sicherheits- und verteidigungspolitische Re- Strong Britain in an Age of Uncertainity: The
formprozess in Großbritannien von demjenigen National Security Strategy“ betrachtet werden,6
in anderen europäischen Staaten. Dies liegt nicht die wiederum nur einen Tag vor der SDSR, am
nur an den naturgemäß von Nation zu Nation 18. Oktober 2010 veröffentlicht wurde. Die bei-
differierenden Inhalten, also den Einsparungen den sicherheitspolitischen Dokumente SDSR und
und Prioritätensetzungen im Einzelnen, sondern NSS zeichnen sich durch eine sehr deutliche
auch an dem spezifischen Entstehungsprozess, in Sprache, klar formulierte Sätze und ein – zumin-
welchem die Reformen entwickelt werden. So dest im Vergleich zu deutschen Regierungsdo-
wurde das britische sicherheits- und verteidi- kumenten – ungewöhnliches Pathos aus: „We are
gungspolitische Reformpaket angeleitet durch extraordinarily proud of everyone who works
eine Reihe aufeinanderfolgender Dokumente, die tirelessly on our behalf (…).“7 Der Anspruch,
in der – in einem breit angelegten, interministe- eine führende sicherheitspolitische Rolle in der
riellen Prozess entwickelten – SDSR kulminier- Welt zu spielen, wird dabei als selbstverständlich
ten. Dieses Vorgehen erscheint wie der Prototyp vorausgesetzt, auf einen ausführlichen Diskurs
des in der deutschen Debatte wiederholt gefor- zu den Werten und Interessen, welche die briti-
derten Modells eines ressortübergreifend ange- sche Sicherheits- und Verteidigungspolitik leiten,
legten strategischen Diskurses und einer in kon- wird verzichtet: „We have a proud history of
zeptionell-strategischen Grundlagendokumenten standing up for the values we believe in and we
verankerten Weiterentwicklung der deutschen should have no less ambition for our country in
Sicherheits- und Verteidigungspolitik.5 Dass der the decades to come.“8
spezifische Rahmen zur Reform der britischen Während die NSS im Sinne einer alle außenpoli-
Sicherheits- und Verteidigungspolitik jedoch tischen Facetten umfassenden ‚grand strategy‘
nicht nur Vor- sondern auch Nachteile in sich eine nationale Standortbestimmung vornimmt
birgt, zeigte sich bereits im Verlauf des durchaus
6
Siehe: http://www.direct.gov.uk/prod_consum_dg/
5
Siehe z. B. Klaus Naumann (2008): Einsatz ohne groups/dg_digitalassets/@dg/@en/documents/
Ziel? Die Politikbedürftigkeit des Militärischen. digitalasset/dg_191639.pdf?CID=PDF& PLA=furl
Hamburg: Hamburger Edition; Constanze Stel- &CRE=nationalsecuritystrategy (Letzter Zugriff:
zenmüller (2010): Die selbstgefesselte Republik, 10.11.10).
7
in: Internationale Politik, Januar/Februar 2010: HM Government (2010): Securing Britain in an
76–81; Wolfgang Ischinger (2009): Disharmoni- Age of Uncertainity: The Strategic Defence and
sche Außenpolitik. In: Süddeutsche Zeitung, 5./ Security Review: 3.
8
6.9.09. Ebd.
6| Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr01/2011
und somit den Kontext für die SDSR bestimmt, Herangehensweise im französischen sicherheits-
legt letztere die sich für die relevanten Ressorts und verteidigungspolitischen Weißbuch aus dem
ergebenden sicherheits- und verteidigungspoliti- Jahr 2008.11 Zurückzuführen ist die NSRA auf
schen Konsequenzen fest. Dazu passt auch, dass das bereits zuvor bestehende National Risk As-
NSS und SDSR zunächst als ein einziges Doku- sessment (NRA), das in Großbritannien seit 2005
ment konzipiert waren und erst in letzter Minute durchgeführt wird, sich jedoch strikt auf inländi-
voneinander getrennt wurden, um – so der briti- sche Risiken beschränkt und internationale Be-
sche Premier David Cameron – zu verdeutlichen, drohungen demgemäß nicht berücksichtigt.12
dass die SDSR kohärentes Ergebnis eines strate- Die auf die NSS zeitlich ebenso wie logisch fol-
gischen Denkprozesses ist.9 Dem kann jedoch gende SDSR ist mit 70 Seiten doppelt so um-
hinzugefügt werden, dass die Sequenzierung von fangreich und befasst sich differenziert mit den
einer umfassenden Sicherheitsstrategie über ein sich aus der NSS ergebenden Konsequenzen für
konkreteres verteidigungspolitisches Dokument die britische Sicherheits- und Verteidigungspoli-
hin zu dem neuen Haushaltsplan eine strate- tik und die hierin involvierten Akteure. Sie wid-
gische Kohärenz suggeriert, die bereits ange- met sich dem Themenbereich der nuklearen Ab-
sichts der zeitlichen Nähe der Veröffentlichung schreckung ebenso wie der strukturellen Reform
der drei Dokumente zweifelhaft erscheint.10 des Verteidigungssektors und befasst sich in
Inhaltlich spannt die 35 Seiten umfassende NSS einem weiteren Kapitel mit den britischen Alli-
den Bogen von einer Beschreibung des strategi- anzen und Partnerschaften in der Sicherheits-
schen Kontexts und Großbritanniens Rolle in der und Verteidigungspolitik. Inhaltlich legt die
Welt über die Analyse der Risiken für die natio- SDSR fest, dass die britischen Streitkräfte in
nale Sicherheit bis hin zu einem kurzen Anriss Zukunft selektiver zum Einsatz kommen sollen:
über die zukünftige britische Reaktion auf eben „But we will be more selective in our use of the
diese. Neben der mehrfach und sehr deutlich Armed Forces, deploying them decisively at the
geäußerten Kritik an der vorangegangenen La- right time but only where key UK national inte-
bour-Regierung fällt vor allem die klare Hierar- rests are at stake (…)“, auch wenn Afghanistan
chisierung der relevanten sicherheitspolitischen zunächst als Priorität der nationalen Sicherheits-
Gefahren auf. So werden der internationale Ter- und Verteidigungspolitik bestehen bleibt.13 Dar-
rorismus, Cyber-Attacken, schwere Unfälle und über hinaus soll Konfliktprävention noch mehr
Naturkatastrophen sowie internationale militäri- an Bedeutung gewinnen, unter anderem da durch
sche Krisen als die wahrscheinlichsten Gefahren einen verstärkten Fokus auf präventive Maß-
mit den potenziell größten Auswirkungen auf die nahmen oftmals kostspieligere Interventionen
britische Bevölkerung genannt. Nach diesen folgt vermieden werden könnten.14 Weiterhin fällt auf,
in der NSS die Auflistung sicherheitspolitischer dass dem Themenkomplex Cyber-Sicherheit eine
Gefahren zweiten und dritten Rangs, einschließ- deutlich gewachsene Bedeutung zugemessen
lich beispielsweise eines bedeutenden Anstiegs
organisierter Kriminalität, eines groß angelegten 11
HM Government (2010a): A Strong Britain in an
konventionellen Angriffs auf Großbritannien Age of Uncertainity: The National Security Stra-
oder der Unterbrechung der Öl- und Gasversor- tegy: 25f.; Ministère de la Défense (2008): Le li-
vre blanc sur la défense et la sécurité natio-
gung. Diese Hierarchisierung durch das fortan
nale: 59, siehe: www.livreblancdefenseetsecurite.
alle zwei Jahre zu wiederholende National Secu- gouv.fr (Letzter Zugriff: 15.11.10).
12
rity Risk Assessment (NSRA) soll den Fokus der Siehe: http://download.cabinetoffice.gov.uk/nss/
britischen Außen-, Sicherheits- und Verteidi- nss-factsheet2.pdf (Letzter Zugriff: 10.11. 10). Die
gungspolitik bestimmen und ähnelt dabei der detaillierte Analyse, die zu der in der NSS (und
analog im sogenannten National Risk Register)
veröffentlichten Einschätzung führt, ist sowohl im
9
House of Commons Hansard (2010), ebd.: 811. Fall des NSRA als auch hinsichtlich des NRA
10
So auch Michael Clarke (2010): Defence Review: nicht öffentlich zugänglich.
13
Can Britain still pack a punch? In: The Telegraph, HM Government (2010), ebd.: 17, 15.
14
20.10.10. Ebd.: 3; Interviews, London, September 2010.
Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr |701/2011
wird, einschließlich einer Neuinvestition von 650 Strategic Defence Review“ unmittelbar voraus,
Millionen Pfund innerhalb der kommenden vier das im Sinne einer sicherheits- und verteidi-
Jahre und der Einrichtung verschiedener neuer gungspolitischen Bestandsaufnahme den Weg
Gremien wie einer Cyber Operations Group im zur SDSR ebnen sollte.17 Dabei empfahl das im
Verteidigungsministerium.15 Dazu erläutert die Februar 2010 veröffentlichte Grünbuch vor allem
SDSR, dass sich die Bedrohung in diesem Feld zweierlei: Eine verbesserte Anpassungsfähigkeit
nicht nur schnell entwickelt, sondern auch weiter der britischen Streitkräfte an die sich kontinuier-
an Bedeutung zunehmen wird: Cyber-Sicherheit lich wandelnden Herausforderungen und eine
ist somit einer der wenigen Bereiche, in den trotz engere Zusammenarbeit mit Partnern für mehr
der angespannten Haushaltslage investiert wird. Effektivität und Effizienz. Auf Basis der aktuel-
Durch das gesamte Strategiedokument zieht sich len Grundlagendokumente werden nun – wie
dabei bereits auf deklaratorischer Ebene das Be- zuvor beispielsweise bereits auf Basis der NSS
kenntnis zu einer regelmäßigen und häufigeren aus dem Jahr 2008 – Sub- bzw. Teilstrategien
Überprüfung der Konsistenz zwischen den briti- entwickelt, wie etwa die Defence Industrial Stra-
schen sicherheits- und verteidigungspolitischen tegy, eine neue Cyber Security Strategy oder die
Fähigkeiten und dem sich fortwährend verän- Building Stability Overseas Strategy.18 Auch ist
dernden strategischen Umfeld.16 Dieses Be- die im britischen Verteidigungsministerium be-
kenntnis wurde darüber hinaus durch die partei- reits eingerichtete Defence Reform Unit damit
übergreifende Vereinbarung zementiert, sowohl beauftragt, in einer Defence Reform Review, die
die NSS als auch die SDSR von nun an alle fünf sich aus der SDSR ergebenden strukturellen Ver-
Jahre zu erneuern. Außerdem soll ein jährlicher änderungen für das Verteidigungsressort bis zum
Fortschrittsbericht zur NSS durch den parlamen- Sommer 2011 auszuplanen.19
tarischen Ausschuss „Joint Parliamentary Com-
mittee on the National Security Strategy“ über- Neue Strukturen, mehr Akteure: Ein umfas-
prüft werden. sender Entstehungsprozess?
Während NSS und SDSR also bereits in enger Die SDSR ist ein Element der bereits im Juli
Zusammenschau betrachtet und analysiert wer- 2009 durch die Brown-Regierung eingeführten
den müssen, sind diese jüngsten Grundlagendo- „root and branch review“ der britischen Vertei-
kumente ihrerseits auch lediglich Teile einer digungspolitik und wurde zunächst unter dem
Reihe aufeinander folgender und aufeinander Namen „Strategic Defence Review“ geführt.
aufbauender britischer außen-, sicherheits- und Dass diese dann – maßgeblich unter der neuen
verteidigungspolitischer Strategiedokumente. So konservativ-liberalen Regierung – in „Strategic
sollen die Kette strategischer Grundlagendoku- Defence and Security Review“ umbenannt wur-
mente und der damit einhergehende kontinuierli- de, ist auf verschiedene Gründe rückführbar:
che strategische Denkprozess ebenso wie die Erstens steht dies für die Absicht, den britischen
turnusmäßige Erneuerung von NSS und SDSR Sicherheits- und Verteidigungssektor unter ein
das britische Bekenntnis zu einer flexiblen, dy- weit gefasstes außenpolitisches Narrativ zu stel-
namischen und der internationalen Lage maximal len, welches in enger Wechselwirkung mit dem
angepassten Sicherheitspolitik untermauern: In Finanzministerium entwickelt wird. Zweitens
diesem Sinne wurde beispielsweise die NSS – symbolisiert das eingefügte Wort „security“, dass
nach ihrer Erstpublikation im Jahr 2008 – bereits die sicherheits- und verteidigungspolitischen
im Jahr 2009 neu aufgelegt und den beiden
Grundlagendokumenten vom Oktober 2010 ging 17
Siehe: http://www.mod.uk/NR/rdonlyres/790C77E
ein noch unter Labour entwickeltes Grünbuch C-550B-4AE8-B227-14DA412FC9BA/0/defence
„Adaptability and Partnership: Issues for the _green_paper_cm7794.pdf. (Letzter Zugriff: 12.
11.10).
18
HM Government (2010), ebd.: 30, 49, 44.
15 19
HM Government (2010), ebd.: 47–49. IISS (2010): UK cost-cutting review shrinks mili-
16
HM Government (2010), ebd.: 9. tary capacity. In: Strategic Comments 16: 39.
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Reformen ganzheitlich, also unter Berücksichti- NSC wird durch interministerielle Substrukturen
gung und Einbezug aller sicherheitspolitisch auf der Ebene hochrangiger Beamter unterstützt,
relevanten Themen, Ressorts und Akteure – ein- insbesondere von der Permanent Secretaries
schließlich parlamentarischen, akademischen und Group, die vom Nationalen Sicherheitsberater
zivilgesellschaftlichen Akteuren – konsensual geleitet wird. Der mit diesem neuen Posten vom
konzipiert werden. Damit wählte die britische Premierminister betraute Sir Peter Rickets leitet
Regierung eine Herangehensweise an die Strate- außerdem das 30 Personen umfassende National
gieformulierung, die bereits dem Entstehungs- Security Secretariat im Cabinet Office, das eben-
prozess eines Grundlagendokuments eine maß- falls interministeriell zusammengesetzt ist und
gebliche – wenn nicht sogar die größte – Bedeu- die sicherheitspolitischen Aktivitäten innerhalb
tung für dessen Erfolg zumisst: „The formulation der gesamten Regierung koordinieren soll. Auch
of a security strategy therefore is (or should be) a umfasst das Sekretariat eine Strategieeinheit, die
political process, an effort to build consensus mit den Planungs- und Strategieeinheiten der
around a broad approach to securing a polity’s verschiedenen sicherheitspolitisch relevanten
interests. It is much more than just a document, it Ministerien zusammenarbeitet. Bei der Entwick-
is an effort to negotiate the limits of what the lung der neuen Grundlagendokumente NSS und
polity can agree on, to smooth out the most logi- SDSR kam diesen neuen Strukturen eine zentrale
cally incompatible edges of that consensus, and Rolle zu, da sie sich durch politisches „Entrepre-
to produce a document that can command wi- neurship“ profilierten, wenngleich sie die Inte-
despread respect and agreement. The resulting ressen vor allem der großen Ministerien nicht
strategy document, even if it gets the headlines, gänzlich dominieren konnten.22
is the least important part of that process. The Die gewichtige Rolle der einzelnen Ministerien
document is in fact the result of the process of wird auch in der SDSR verdeutlicht, die dem
strategy formulation, not its catalyst.“20 NSC zwar die Übersicht über die Implementie-
Demgemäß initiierte die britische Regierung also rung der Reformen zuschreibt, für einzelne Prio-
einen umfassenden Strategieformulierungs- ritätsbereiche allerdings eine Aufteilung an die
prozess unter breiter Beteiligung aller Ressorts verantwortlichen Ressorts vornimmt: „Lead mi-
und mit dem unter der neuen Regierung einge- nisters will have responsibility for coordinating
setzten National Security Council (NSC) als priority areas of work across government, sup-
zentralem Element. Ziel war es, für die Entwick- ported by officials, to implement the strategy and
lung der NSS und SDSR ein Netzwerk aus Ak- the review.“23 Hinsichtlich der auch in diesem
teuren zu kreieren, das erklärtermaßen intermi- Zusammenhang wieder betonten Notwendigkeit
nisteriell ist – im Gegensatz zu dem Modell eines für eine funktionierende Zusammenarbeit zwi-
führenden Ressorts, das die Beiträge anderer schen den Ministerien, kann man in Großbritan-
Ministerien lediglich aufnimmt und verarbeitet. nien ohnehin auf eine lange Tradition enger Res-
Im NSC sind daher auf Ministerebene alle mit sortzusammenarbeit in außen-, sicherheits- und
sicherheitspolitischen Fragen befassten Ressorts verteidigungspolitischen Fragen zurückblicken.
vertreten,21 um – auch jenseits von NSS und Dies betrifft in besonderem Maße die Strategie-
SDSR – eine kohärente Außen-, Sicherheits- und und Planungseinheiten der verschiedenen Minis-
Verteidigungspolitik zu gestalten. Die Sitzungen terien: „There is already a culture of collaborati-
werden vom Premierminister geleitet und der on across strategy units: they often work cross-
departmentally on issues of mutual interest and
which cut across departmental responsibilities“
20
Jeremy Shapiro (2009): A new European Security und wird außerdem durch eine hohe Rate an
Strategy? In: Europe’s World, 2.3.2009.
21
Einschließlich des Foreign and Commonwealth
Office, Ministry of Defence, Treasury, Home Of-
22
fice und Department for International Develop- Interviews, London, September 2010.
23
ment. Je nach Agenda können weitere Ressorts HM Government (2010a), ebd.: 11; HM Govern-
sowie die Geheimdienste einbezogen werden. ment (2010), ebd.: 69.
Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr |901/2011
Personalaustausch gefördert.24 Darüber hinaus bekannte,29 blieb dieser de facto marginal. So
tragen bereits bestehende resssortübergreifende schränkten auch an der SDSR beteiligte Akteure
Strukturen wie die Conflict Prevention Pools aus den Ministerien bereits ein, „outside experti-
oder die Stabilisation Unit ihren Teil zur konti- se“ bestünde – wenn überhaupt – durch informel-
nuierlichen interministeriellen konzeptionellen le Kontakte, würde aber kaum einfließen.30 Auch
Zusammenarbeit bei.25 kritisierten verschiedene Think Tanks und das
Dessen ungeachtet betonten an der NSS und House of Commons den hohen Grad an Geheim-
SDSR beteiligte Akteure allerdings wiederholt, haltung, den die britische Regierung während des
dass gerade der SDSR-Prozess mit seinen starken Entwicklungsprozesses der Grundlagendoku-
budgetären Implikationen aufzeigte, wie die res- mente pflegte, sowie ihren Mangel an Einfluss
sorteigene Besitzstandswahrung im Zweifelsfall auf die strategische Neuausrichtung, den sie so-
eben doch die insgesamt ausgeprägte interminis- wohl auf den großen Zeitdruck, mit dem diese
terielle Kooperation in den Hintergrund drängte entwickelt wurde, als auch auf die strengen
und Grabenkämpfe zwischen den Ressorts wäh- Sparvorgaben zurückführten.31
rend des SDSR-Prozesses auf der Tagesordnung
standen: „The interministerial idea works – but Wie „strategisch“ ist die SDSR?
not in times of cuts“.26 So habe die ressortüber- Bereits während des Entstehungsprozesses der
greifende Zusammenarbeit zwar während der SDSR wurde an eben dieser deutliche Kritik
ersten zwei Monate des SDSR-Prozesses durch politische Kommentatoren und mediale
gut funktioniert, sei dann aber zunehmend Beobachter geäußert, deren hauptsächlicher Ein-
schlechter geworden – je mehr es an die Details wand sich auf die strategische Herleitung bzw.
der Einsparungen ging.27 Untermauerung der nach und nach an die Öffent-
Darüber hinaus waren externe Akteure, wie etwa lichkeit gelangenden Reformen bezog: So hätten
das Parlament, Think Tanks oder die Öffentlich- budgetäre Erwägungen Überhand gewonnen,
keit, an der Entwicklung der beiden neuen eine wahrhaftige und langfristig angelegte strate-
Grundlagendokumente wesentlich weniger betei- gische Neuorientierung verhindert und inkohä-
ligt als noch bei voran gegangenen britischen rente Reformentscheidungen erzeugt.32 Insge-
Strategiedokumenten wie etwa der NSS aus dem samt seien die Reformentscheidungen primär
Jahr 2009.28 Denn obgleich sich die Regierung finanziell und nicht durch die sicherheitspoliti-
um David Cameron auf deklaratorischer Ebene sche Bedrohungsanalyse motiviert – die SDSR
wiederholt zu dem Einbezug externer Akteure sei somit doch zu einem „cuts package“ gewor-
29
„As part of the development of the national secu-
rity strategy and the SDSR the Government has
24
Parliament publications (2010): Who does UK engaged with think tanks and key experts in the
Grand Strategy? Written evidence submitted by defence and security field to seek their views on
the Cabinet Office (GS 05), Session 2010–11: 11, the key strategic issues the Government faces“,
siehe: http://www.publications.parliament.uk/pa/ siehe: parliament publications (2010), ebd.: 20.
30
cm201011/cmselect/cmpubadm/memo/grandstrat Interviews, London, September 2010.
31
/gs05.htm (Letzter Zugriff: 17.11.10). Ebd.: Parliament publications (2010a): The Strate-
25
Paul Cornish (2010): Written evidence, parliament gic Defence and Security Review, siehe: http://
publications, September 2010, siehe: http://www. www.publications.parliament.uk/pa/cm201011/cm
publications.parliament.uk/pa/cm201011/cmselect select/cmdfence/c345-i/c34501.htm (Letzter Zu-
/cmpubadm/435/435we10.htm (Letzter Zugriff: griff: 20.10.10).
32
20.10.10). Paul Cornish und Andrew M. Dorman (2010):
26
Interviews, London, September 2010. Breaking the mould: the United Kingdom Strate-
27
Ebd. gic Defence Review 2010. In: International Af-
28
Vgl. Alexandra Jonas und Nicolai von Ondarza fairs 86: 2, 395–410; Interviews, London, Sep-
(2009): Die neue National Security Strategy Groß- tember 2010; Richard Norton-Taylor (2010): De-
britanniens. In: Europäische Sicherheit, November fence cuts don’t go deep enough. In: The Guard-
2009: 13–16. ian, 21.10.10.
10 | Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr01/2011
den:33 „The closer the deadline for the strategic neuen Strategie Teil hat, zu kommunizieren.36
defence and security review gets, the more obvi- Von dieser Definition ausgehend sind es insbe-
ous it becomes that this is a hasty process driven sondere das zweite und dritte Element – die Ent-
purely by budgetary pressures in which strategy wicklung angemessener Ziele und Ambitionen
and the national interest seem irrelevant.“34 Auch sowie die passende Zuordnung entsprechender
hätte der Fokus der konservativ-liberalen Regie- Mittel und Instrumente – die der SDSR abge-
rung auf eine als erfolgreich zu vermittelnde sprochen werden: So zeuge die Zielformulierung
Operation in Afghanistan langfristige und strate- für die britische Sicherheits- und Verteidigungs-
gische Überlegungen unmöglich gemacht: „The politik vielmehr von überzogenen Ambitionen
UK is sleepwalking into disaster because no one und passe weder zu den budgetären Realitäten
seems to be thinking about long-term strategy noch zu den letztendlich zugeordneten Instru-
due to the focus on the current, yet temporary, menten.37 Diese Kritik verstärkte David Cameron
demands of the Afghanistan campaign.“35 durch seine Äußerungen selbst, vor allem gegen
Hinsichtlich des mittlerweile veröffentlichten Ende des SDSR-Prozesses, indem er – ungeach-
Dokuments steht somit die Frage im Raum, ob es tet jeglicher Sparanstrengungen – mehrfach be-
der SDSR denn nun gelungen ist, die Parameter tonte, Großbritannien solle auf jeden Fall ein
zu setzen für eine strategische – d. h. langfristig führender globaler sicherheitspolitischer Akteur
angelegte und sowohl den Ambitionen als auch bleiben: „Britain will continue punching above
den Verpflichtungen und budgetären Realitäten its weight“ und sich somit in der NSS auch der
Londons angemessene – Reform der britischen Satz findet: „Britain’s national interest requires
Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Konzepti- us to reject any notion of the shrinkage of our
onell hat ein sicherheits- und verteidigungspoliti- influence.“38 Der Brite Nick Witney, ehemaliger
sches Strategiedokument insbesondere vier Chef der Europäischen Verteidigungsagentur,
Grundfunktionen zu erfüllen: Erstens sollte eine spricht in diesem Zusammenhang nicht nur von
Analyse der Herausforderungen und Gefahren überzogenen Ambitionen, sondern auch von
für die nationale Sicherheit erfolgen, welche die einer selbsttäuschenden Weltsicht, da der Ein-
Basis für die daraufhin entwickelte Politik bildet. fluss Großbritanniens ja bereits längst vermindert
Zweitens müssen die außen-, sicherheits- und sei – insbesondere in Bezug zu den aufstreben-
verteidigungspolitischen Zielvorstellungen des den Mächten.39
entsprechenden Akteurs definiert werden, ein- Dass die konsensuale Entwicklung angemessener
schließlich geografischer Prioritäten, normativer Ziele und Ambitionen einerseits sowie die pas-
Grundannahmen und politischer Interessen. Die- sende Zuordnung entsprechender Mittel und
sen Zielvorstellungen müssen drittens die pas- Instrumente andererseits besonders herausfor-
senden Instrumente zugeordnet werden, die mit- dernd würde, deutete sich bereits früh im Entste-
unter ökonomischer, diplomatischer, ziviler oder hungsprozess der neuen Grundlagendokumente
militärischer Natur sein können. Viertens ist ein an. So verschlechterten vor allem der starke Fo-
sicherheits- und verteidigungspolitisches Strate-
giedokument auch immer ein Mittel, um die
36
(neu)definierte Politik zu legitimieren und so- Vgl. z. B. Alexandra Jonas und Nicolai von On-
darza (2010a): Desirable, but not feasible? An EU
wohl der breiten Öffentlichkeit als auch der poli-
White Paper and the compatibility of the British,
tischen Elite, die an der Implementierung der French and German security and defence poli-
cies: 4.
37
Michael Clarke (2010), ebd.; T. Cross und N. Hall
(2010), ebd.
33 38
Tim Cross und Nigel Hall (2010): Strategy not Michael Clarke (2010), ebd.; HM Government
Emotion: Regaining Confidence in the Strategic (2010a), ebd.: 10.
39
Defence and Security review, in: RUSI Analysis. Nick Witney (2010): Eyes tight shut, European
34
The Guardian letters (2010): Britain’s maritime Council on Foreign Relations, 20.10.10, siehe:
security is vital, 30.9.10. http://ecfr.eu/content/entry/commentary_eyes_
35
Ebd. tight_shut/ (Letzter Zugriff: 25.10.10).
Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr | 1101/2011
kus auf die geplanten Einsparungen sowie der Doch auch der enorme Zeitdruck, unter dem die
darauf folgende Kampf um die ministeriellen Weichenstellungen der SDSR vorgenommen
Budgets die ressortübergreifende Kooperation wurden, stellte sich als ein Hindernis für die
zunehmend und unterminierten den holistischen adäquate Ziel- und Mittelformulierung heraus:
Gedanken. Der Disput zwischen Premierminister Die SDSR wurde im Jahr 2010 in nur fünf Mo-
naten entworfen, während der Prozess hin zur
David Cameron und seinem Verteidigungsminis-
SDR aus dem Jahr 1997/98 ganze 18 Monate
ter Liam Fox, der Ende September durch einen gedauert hatte. Dabei war zu beobachten, dass
an die Öffentlichkeit geratenen Brief von Fox an die beteiligten Akteure aus der gesamten Regie-
Cameron publik wurde, verdeutlichte dies dras- rung immer weniger Bereitschaft zeigten, Ein-
tisch.40 Dabei reflektierte die von Fox geäußerte schnitte in ihrem Bereich zu akzeptieren und –
Kritik nicht nur Bestrebungen, so wenig Budget- im Falle des Verteidigungssektors – ein schwin-
kürzungen wie möglich für sein Ressort hinneh- dendes internationales Renommee in Kauf zu
men zu müssen, sie kanalisierte auch die sehr nehmen, je näher der an den britischen Haus-
deutlich geäußerte, mitunter an Rücktrittsdro- haltsplan gekoppelte Redaktionsschluss für die
hungen gekoppelte Besorgnis der britischen Teil- NSS und SDSR rückte: „(…) the international
reaction will be brutal if we do not recognise the
streitkräfte um ihre Kernprojekte.41 Mit seinem
dangers and continue to push for such draconian
Schreiben schien Fox ein kalkuliertes Risiko cuts at a time when we are at war (…). I am con-
einzugehen. Wenn seine Warnungen ungehört cerned that we do not have a narrative that we
verhallt wären, dann wäre auch sein Rücktritt can communicate clearly.“43
konsequent gewesen. Der Brief und seine – laut Insgesamt stehen jedoch die Indizien für einen
Fox – ungewollte Veröffentlichung hatten aber Reformprozess, der weniger strategiegeleitet war
den Effekt, den Druck auf die innerparteilichen als erhofft, und eine SDSR, die durch budgetäre
Widersacher Cameron und Finanzminister Zwänge, Zeitdruck und überhöhte Ambitionen
George Osborne merklich zu erhöhen. In Kom- verwässert wurde, im Gegensatz zu der Tatsache,
bination mit ebenso häufigen wie öffentlichen dass die Institutionalisierung neuer Strukturen
Verweisen auf die Erwartungshaltung wichtiger zur Strategieentwicklung eine solide Basis für
Verbündeter – allen voran den USA – sowie auf die Erneuerung der Grundlagendokumente in
die bestehenden Verpflichtungen in Afghanistan, fünf Jahren liefert – dann möglicherweise unter
zeigte Fox’ Eskalation jedoch Wirkung und führ- günstigeren finanziellen Vorzeichen. Auch ist
te zu einer Minimierung der Einsparungen im davon auszugehen, dass erst der kontinuierliche
Verteidigungsbereich – freilich zu Lasten der strategische Dialog, einschließlich der turnusmä-
Budgets anderer Ressorts.42
her mehr und mehr in konfliktrelevante und stabi-
40
The Telegraph (2010): Defence cuts: Liam Fox’s lisierende Maßnahmen in Drittstaaten wie etwa
leaked letter in full, 28.9.10. Afghanistan und Pakistan fließen. Während die
41
Thomas Harding (2010): Tory backbenchers pres- britische Regierung diese Anpassung positiv
sure Government to save carriers. In: The Tele- bewertet: „The benefit of having a single strategic
graph, 11.10.10; Richard Norton-Taylor und approach to national security is exemplified by
Nicholas Watt (2010): Forces’ big guns wait to see DFID, which has aligned its crucial contribution to
winners and losers in the battle of the budgets. In: the Government’s response to conflict and insta-
The Guardian, 12.10.10. bility overseas in a way that can both help the
42
Dies betrifft nicht das Budget des britischen world’s poor and – by making the world a safe and
Ministeriums für Entwicklungszusammenarbeit more stable place – enhance UK security“ (siehe:
DFID, welches in den kommenden vier Jahren um Parliament publications, ebd.), wurde sie aus den
37 Prozent wachsen soll. Jedoch wurde auch die Reihen der Labour-Opposition als Instrumentalis-
im Rahmen des SDSR-Prozesses stattfindende ierung der Entwicklungszusammenarbeit und
Dynamik um DFID als problematisch und indika- „Versicherheitlichung“ eben dieser gewertet
tiv für die fehlende Kohärenz zwischen Zielen und (siehe: Nicholas Watt 2010: Protests as UK secu-
Mitteln gewertet: Das Entwicklungshilfe-Budget rity put at heart of government’s aid policy. In:
soll von nun an zunehmend einen Beitrag zur nati- The Guardian, 29.8.10).
43
onalen Sicherheit Großbritanniens leisten und da- The Telegraph (2010), ebd.
12 | Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr01/2011
ßigen Neuauflage hierarchisch angeordneter Stärke teilzunehmen.46 In seinem der Öffentlich-
sicherheitspolitischer Grundlagendokumente es keit zugespielten Brief an Premierminister Ca-
ermöglichte, die ressortübergreifend entwickelte meron warnte Fox daher vor innenpolitischen
SDSR in weniger als einem halben Jahr fertig zu und internationalen Reaktionen, sollten die Spar-
stellen und dabei die Weichen für ein durchaus zwänge Großbritanniens die nationalen Fähigkei-
beachtliches Reformpaket zu stellen. ten zu sehr beschneiden. Er warnte, dass die
Bandbreite der Einsätze, die Großbritannien ge-
genwärtig durchführen kann, in Zukunft nicht
mehr im Rahmen des Möglichen liegen würde –
2 Das Reformpaket der SDSR sowohl was dauerhafte Präsenzaufgaben und
autonome Operationen, als auch Beiträge zu
In einer zweiten Perspektive sollen nun die kon-
Einsätzen mit Verbündeten betreffe.
kreten, in der SDSR verankerten Reformschritte
betrachtet werden – schlussendlich geben erst sie Nach mehreren Kabinettsrunden, zum Teil flan-
Aufschluss über die Kohärenz zwischen Ambiti- kiert von besorgten Kommentaren aus der ameri-
onen, Zielen und Mitteln. Insgesamt war auf- kanischen Regierung,47 konnte sich Fox durch-
grund der angespannten Haushaltslage klar, dass setzen und die von Osborne anvisierten 10–20
die britischen Streitkräfte um Einschnitte nicht Prozent Kürzungen wurden sogar noch unter-
umhinkommen würden, und die NSS enthielt schritten, und liegen nun unter 8 Prozent für den
bereits den Hinweis, dass die Wiederherstellung Zeitraum 2011–2015.48 Während die Budgets für
solider Staatsfinanzen für Großbritannien die das Gesundheitswesen sowie die Entwicklungs-
größte Einzelherausforderung darstelle. Dabei hilfe von vorneherein von der Kürzungsrunde
wurde den Vorgängerregierungen unter Tony ausgeschlossen waren, wies die britische Haus-
Blair und Gordon Brown vorgehalten, ein unge- haltsplanung im Allgemeinen immerhin durch-
decktes Haushaltsloch von 38 Mrd. GBP (auf schnittliche Einsparungen von 19 Prozent aus.
einen Zeitraum von 10 Jahren gesehen) im Ver- Insgesamt ziehen sich die Spannungen zwischen
teidigungsbudget hinterlassen zu haben.44 Vor Ressourcen und Ambitionen durch die gesamte
diesem Hintergrund stellte Finanzminister Os- SDSR. Dabei schränkte die Entscheidung, den
borne die bereits seit Regierungsübernahme der eigenen Handlungsanspruch qualitativ aufrecht-
Koalitionsregierung viel diskutierte Forderung zuerhalten, aber auf quantitativ niedrigerem Ni-
auf, dass das Verteidigungsressort Budgetkür- veau umzusetzen, den Bewegungsspielraum im
zungen zwischen 10 und 20 Prozent hinnehmen Bereich der Einsparungen bei militärischen Fä-
müsse.45 higkeiten merklich ein. Um zu entscheiden, für
Obgleich Verteidigungsminister Fox zugab, welche verteidigungspolitischen Projekte die
Großbritannien könne sich eine Beibehaltung des knappen finanziellen Mittel vorgehalten werden
status quo schlicht nicht mehr leisten, formulierte sollen, hat die britische Regierung einen mehr-
er dennoch den Anspruch, dass die britischen stufigen Risikomanagementprozess gewählt.49
Streitkräfte auch in Zukunft in der Lage sein
sollten, an anspruchsvollen und lang andauern- 46
S. Michael Gordon und John Burns (2010): British
den Einsätzen in „respektabler und nützlicher“ Cuts to Military Concern U.S. Officials. In: New
York Times, 23.9.10.
47
Nicholas Watt (2010): Hillary Clinton ‘worried’
by UK defence cuts: US secretary of state says
plans to cut the Ministry of Defence budget by
44
HM Government (2010), ebd.: 15. 10% concern Washington. In: The Guardian,
45
Dieses reagierte darauf mit der Ausarbeitung von 15.10.10.
48
drei Szenarien mit den folgenden budgetären Die Kosten des Afghanistaneinsatzes werden zu-
Grundannahmen: Real stagnierendes Budget; Bud- dem aus allgemeinen Mitteln des Finanzministeri-
getkürzungen von 10 Prozent; Budgetkürzungen ums bezahlt und werden bis 2015 den Verteidi-
von 20 Prozent. Interviews, London, September gungshaushalt nicht zusätzlich belasten.
49
2010. Interviews, London, September 2010.
Sozialwissenschaftliches Institut der Bundeswehr | 1301/2011
Einsparmaßnahmen wurden hierbei in Bezug zu HMS-Ark Royal mit sofortiger Wirkung außer
dem zu erwartenden Fähigkeitsverlust gesetzt, Dienst genommen, und die Fähigkeit, amphibi-
der wiederum einen Rückschluss auf resultieren- sche Landungsoperationen durchzuführen, wird
de Risiken zuließ. Hierbei wurde mit Bezug auf durch die Außerdienstnahme einiger dafür not-
eine bestimmten Fähigkeit gefragt, wie groß das wendiger Schiffe reduziert. Die gemeinsam von
Einsparpotenzial über die Zeit sei, ob eine gestri- der Marine und der Luftwaffe betriebenen Har-
chene Fähigkeit durch eine andere ersetzt werden rier-Flugzeuge sowie vier Fregatten werden 2011
könne, welche Art von Einsätzen durch eine außerdem außer Dienst genommen.
Streichung nicht mehr möglich wären, und wie Insgesamt werden die Kosten für die zwei ge-
lange und wie teuer die Regeneration der besag- planten Flugzeugträger auf 5,2 Mrd. GBP (ca.
ten Fähigkeit wäre. 6,2 Mrd. Euro) geschätzt – wobei diese Zahl
jedoch noch nicht die Kosten der auf diesen
Future Force 2020 – Auswirkungen auf die Schiffen stationierten Flugzeuge beinhaltet. Der
Teilstreitkräfte erste Flugzeugträger befindet sich bereits im Bau
und für den zweiten ist geplant, im Frühjahr
Wenngleich die Sparvorgaben an den britischen
2011 mit den Arbeiten am Rumpf zu beginnen.51
Verteidigungsminister geringer ausfielen als
Die Entscheidung, den ersten Flugzeugträger
zunächst gedacht, hinterlassen sie dennoch deut-
dieser Queen Elizabeth-Klasse nicht wie vorge-
liche Spuren. Insgesamt soll sich die Zahl der
sehen 2016, sondern erst 2020 in Dienst zu neh-
Streitkräfte bis 2015 um 17 000 Soldatinnen und
men, bedeutet, dass die britische Marine in der
Soldaten verringern. Die Marine wird um 5 000
gegenwärtigen Dekade keine Flugzeugträger für
auf 30 000 schrumpfen, die Luftwaffe um eben-
den Einsatz zur Verfügung haben wird. Das
falls 5 000 auf 33 000, und auch beim Heer wer-
Schicksal des zweiten Trägers, der zunächst
den 7 000 Posten abgebaut und eine neue Ziel-
ebenfalls beschafft werden wird, ist dabei noch
größe von 95 000 angestrebt. Darüber hinaus
unklar – er könnte entweder verkauft oder in
wirkt sich dieser Abbau auch auf die zivilen Mit-
Reserve gehalten werden. Die Zahl der jeweils
arbeiter der Streitkräfte und im britischen Vertei-
auf den Flugzeugträgern zu stationierenden Joint
digungsministerium aus. Insgesamt soll die Mit-
Strike Fighter (JSF) Flugzeuge wurde außerdem
arbeiterzahl bis 2015 um 25 000 auf somit
von einer maximalen Planungsannahme von bis
60 000 Personen sinken. Die Regierung wies
zu 36 Stück pro Flugzeugträger auf 12 reduziert,
außerdem darauf hin, dass bis 2020 ein weiterer
welche allerdings dann durch Hubschrauber ver-
Abbau um jeweils 1 000 Dienstposten für Marine
stärkt werden sollen. Hiermit wird folglich auch
und Heer sowie 1 500 Posten bei der Luftwaffe
die Senkung der britischen JSF-Bestellung ein-
möglich ist.50
hergehen. Des Weiteren hat sich die britische
Neben dem Personalabbau hat die Einnahme der Regierung für die konventionell startende und
Struktur Future Force 2020 weitere Konsequen- landende, trägeroptimierte Variante JSF F35C
zen. Diese betreffen vor allem die Marine und entschieden, was einen Umbau des ab 2020 im
Luftwaffe, da das Heer mit dem Verweis auf den Dienst stehenden Flugzeugträgers mit entspre-
Afghanistaneinsatz eher verschont wurde. Für chenden Start- und Landevorrichtungen impli-
die Marine war von Beginn an klar, dass sowohl ziert. Dieser Umbau würde allerdings auch die
das nun bestätigte Flugzeugträgerprogramm als Interoperabilität mit den USA und Frankreich
auch der Ersatz für die U-Boote der Vanguard- erhöhen, da es dann Flugzeugen dieser Nationen
Klasse, auf denen britische Atomwaffen statio- möglich wäre, den britischen Träger zu nutzen.
niert sind, die Debatte strukturieren würden. Die
Die Fähigkeit zur nuklearen Abschreckung war
Entscheidung, an dem Flugzeugträgerprogramm
von Beginn an von der SDSR ausgenommen.
festzuhalten, wirkt sich dabei direkt auf andere
Nichtsdestotrotz entwickelte sich über die Kos-
Fähigkeitsbereiche aus. So wurde der Träger
50 51
HM Government (2010), ebd.: 32. Interviews, London, September 2010.
14 | Sozialwissenschaftliches Institut der BundeswehrSie können auch lesen
