Rahmenbedingungen kommunaler Haushaltspolitik B Kommunale Finanzlage im Jahr 2016 3 Entwicklung und Verteilung der Gemeindesteuern 4 Entwicklung ...
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Kommunaler Finanzreport 2017 | B
1 Rahmenbedingungen kommunaler
Haushaltspolitik
B Kommunale Finanzlage im Jahr 2016
3 Entwicklung und Verteilung
der Gemeindesteuern
4 Entwicklung und Verteilung
der Kassenkredite
5 Finanzmittelverteilung zwischen
Land und KommunenInhalt
Zusammenfassung 4
1 Einleitung 5
2 Methodik und Datengrundlagen 6
3 Haushaltsergebnisse und Ergebnisentwicklung 9
4 Kommunale Einnahmen 14
4.1 Steuereinnahmen 17
4.2 Allgemeine Zuweisungen 18
4.3 Zweckgebundene Zuweisungen 19
4.4 Gebühren und Beiträge 20
5 Kommunale Ausgaben 22
5.1 Personalausgaben 24
5.2 Laufender Sachaufwand 25
5.3 Soziale Leistungen 26
5.4 Investitionen 29
5.5 Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke 31
5.6 Zinsausgaben 32
6 Kommunale Schulden 34
7 Fazit 40
Literatur 41
Impressum 42
3Zusammenfassung
•• In der Summe erreichten die kommunalen Kernhaushalte ner beispielsweise mehr als 50 Prozent über denen des
im Jahr 2016 einen Überschuss von rund 4,5 Milliarden Saarlandes.
Euro. Dies ist das beste Ergebnis seit 2008 und der fünfte
positive Abschluss in Folge. Die Kommunen in Gänze •• Die kommunale Einnahmestruktur weist in Bezug auf
befinden sich also in einer Phase finanzieller Stabilität. Steuern und Zuweisungen noch immer deutlich sicht-
bare Ost-West-Unterschiede auf. Die ostdeutschen
•• Ursache der in Summe besseren Haushaltslage ist das Kommunen verfügen auch im Jahr 2016 noch über nur
starke Einnahmewachstum in Höhe von 6 Prozent rund 60 Prozent der durchschnittlichen westdeutschen
(Steuern und Zuweisungen), welches das ebenso starke Steuereinnahmen je Einwohner. Die Kommunen im
Wachstum der Ausgaben (5 Prozent) überlagern konnte. schwächsten Land Mecklenburg-Vorpommern errei-
chen weniger als die Hälfte der Pro-Kopf-Steuerein-
•• In zehn der 13 Flächenländern waren die Kommunen nahmen der hessischen Kommunen. Ein Großteil der
2016 im Plus. In drei Ländern schlossen die Kommunen Steuerschwäche wird den ostdeutschen Kommunen
hingegen mit einem Defizit ab. Neun der 13 Länder ver- durch höhere Zuweisungen ausgeglichen. Hier zeigt sich
besserten ihren Saldo gegenüber 2015. Entgegen dem aber zunehmend der Rückgang der Osthilfen, indem die
Bundestrend verschlechterte sich in vier Ländern die Zuweisungsquote sinkt.
Finanzlage der Kommunen (Brandenburg, Thüringen,
Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein). Hier wuchsen •• Auch auf der Ausgabenseite existieren strukturelle
die Ausgaben noch schneller als die Einnahmen. Unterschiede zwischen Ost und West. Das geringere
Ausgabenniveau der ostdeutschen Kommunen lässt
•• Sowohl die kommunalen Gesamteinnahmen als auch sich primär auf niedrigere Ausgaben in den Bereichen
die Gesamtausgaben wiesen im Jahr 2016 ausgeprägte Soziales, laufender Sachaufwand und Investitionen
Entwicklungsunterschiede zwischen den Flächenlän- zurückführen.
dern auf, auch wenn sich die Entwicklungsrichtung
der Einnahmen und Ausgaben in allen Ländern gleicht. •• Personal ist der größte Ausgabenblock der Kommunen.
In jedem Land sind die Einnahmen im Jahresverlauf Er stieg binnen Jahresfrist um 3 Prozent; vor allem in
gestiegen. In keinem Land sind die Ausgaben gesunken. den westdeutschen Kommunen.
•• In allen Ländern sind die kommunalen Steuereinnah- •• Das größte Ausgabenwachstum war hingegen bei den
men 2016 gestiegen. Die Spanne bewegt sich zwischen Sozialausgaben mit über 9 Prozent zu verzeichnen. Mit-
+1 Prozent in Rheinland-Pfalz und +10 Prozent in Sach- telfristig werden die Sozialausgaben die stärkste Ausga-
sen-Anhalt. benkategorie bilden.
•• In Folge unterschiedlicher Aufgabenkataloge (Kommu- •• Die Investitionen wuchsen bundesweit um 4 Prozent.
nalisierungsgrade; vgl. Teil E des Finanzreports) sind Wie in den Vorjahren wiesen die Kommunen in den
die Niveaus der Einnahmen und Ausgaben zwischen wirtschaftsstarken Ländern Bayern und Baden-Würt-
den Ländern sehr unterschiedlich. In den Kommunen temberg die mit Abstand höchsten Pro-Kopf-Investiti-
Nordrhein-Westfalens liegen die Ausgaben je Einwoh- onsausgaben auf. Die hohen kommunalen Investitionen
4dort prägen maßgeblich das Bundesniveau. Die nied-
rigsten Investitionen tätigten die Kommunen im
1 Einleitung
Saarland. Sie lagen mehr als 50 Prozent unter dem Flä-
chenländerdurchschnitt. In der Summe der Jahre 2015
und 2016 waren die Pro-Kopf-Investitionen in Bayern
drei Mal höher als jene im Saarland.
•• Die Kommunen werden weiterhin durch sinkende Zins-
sätze entlastet. Im Jahr 2016 war im Flächenländer-
durchschnitt nur noch gut 1 Prozent der kommunalen
Gesamtausgaben durch Zinsen gebunden. Die höchs-
ten Zinsausgaben verzeichneten die Kommunen im
Saarland, in Hessen, Rheinland-Pfalz und Nordrhein- Teil B des Kommunalen Finanzreports zieht die aktuellsten
Westfalen. Das sind auch die Länder mit der höchsten verfügbaren Daten heran, um einen Überblick über die Situ-
kommunalen Gesamtverschuldung. Hoch verschuldete ation der kommunalen Haushalte im Jahr 2016 zu geben
Kommunen müssen dabei nicht nur aktuell höhere sowie die Entwicklung gegenüber dem Jahr 2015 darzustel-
Zinsen zahlen, sie sind auch vom Risiko künftiger Zins- len. Aufgeführt werden die wichtigsten Einnahme- und
anstiege besonders betroffen. Insbesondere in den ost- Ausgabearten sowie die Verschuldung auf Ebene der aggre-
deutschen Kommunen sowie in den Kommunen Baden- gierten Länderdaten. Hierbei werden auch die Auslagerun-
Württembergs und Bayerns sind die Zinsausgaben seit gen der Extrahaushalte einbezogen.
Jahren gering.
Dieser Teil B bildet somit die Entwicklungen am aktuellen
•• Bundesweit führten die Kommunen 2016 in ihren Kern- Rand ab und fokussiert primär die strukturellen Unter-
und Extrahaushalten Gesamtschulden in Höhe von schiede zwischen den Ländern sowie die Effekte der Aus-
141,9 Milliarden Euro. Ein Drittel davon entfiel auf lagerungen. Er erlaubt Rückschlüsse und Aussagen über
Kassenkredite. Im Vergleich zum Vorjahr ist dies ein die Lage der Kommunen in Gänze, bevor in den folgenden
leichter Rückgang. In Ostdeutschland sanken die Inves- Teilen C und D des Kommunalen Finanzreports die Ana-
titionskredite um 10 Prozent. lyse auf der Ebene der Kreise und kreisfreien Städte ver-
tieft wird.
•• Das Maß der Verschuldung weist eine hohe regionale
Konzentration auf; sowohl in Bezug auf die Höhe als
auch die Struktur. Die ostdeutschen Kommunen ver-
zeichnen im Schnitt nur zwei Drittel des westdeutschen
Niveaus, bezogen auf die Kassenkredite sogar nur ein
Drittel. Auf Länderebene rangieren weiterhin die Kom-
munen im Saarland, in Rheinland-Pfalz, Nordrhein-
Westfalen und Hessen an der Spitze der Verschuldung.
Am anderen Ende liegt Baden-Württemberg mit je Ein-
wohner weniger als einem Fünftel des saarländischen
Niveaus.
•• Der überwiegende Teil der Länderunterschiede bei der
Verschuldung lässt sich auf die Inanspruchnahme der
Kassenkredite zurückführen. In ihnen spiegeln sich die
Defizite der Vorjahre wider. Auch diese Problematik wird
von den besagten vier Ländern bestimmt. Gleichzeitig
kommen Kassenkredite in Bayern, Baden-Württemberg,
Sachsen und Thüringen kaum vor.
52 Methodik und Datengrundlagen
Den Auswertungen und Darstellungen dieses Kapitels liegen gebnissen der Gemeinden und Gemeindeverbände für das
im Wesentlichen die vom Statistischen Bundesamt veröf- Jahr 2011 wurde das Schalenkonzept in die statistische Dar-
fentlichten vierteljährlichen Kassenergebnisse der Gemein- stellung der öffentlichen Haushalte eingeführt. Seither
den und Gemeindeverbände für die Jahre 2016 und 2015 haben die finanzstatistischen Veröffentlichungen nicht nur
zugrunde. die Ergebnisse der Kernhaushalte zum Gegenstand, sondern
es fließen auch die Daten der sogenannten „Extrahaushalte“
Die Kassenstatistik erfasst bei den kommunalen Kern- und ein. Das Charakteristikum dieser Form von Auslagerungen
Extrahaushalten vierteljährlich für das abgelaufene Quartal ist, dass sie zwar organisatorisch selbstständig sind, aber
die Istauszahlungen und -einzahlungen. Zudem werden zu mehr als 50 Prozent über Zuweisungen des Kernhaus-
auch die Verbindlichkeiten am Ende jedes Quartals nach halts der jeweiligen Kommune finanziert und durch diese
der Art der Schulden erfasst. Die Kassenstatistik ist die kontrolliert werden (Nichtmarktproduzenten).1 Seit dem
aktuellste Statistik im Bereich der öffentlichen Finanzen Berichtsjahr 2014 werden bei den Extrahaushalten auch die
und liefert damit wichtige Informationen zur zeitnahen Zweckverbände mit erfasst.
Beurteilung der Finanzlage der Gemeinden und Gemeinde-
verbände. Die Aktualität der Daten ist jedoch mit einer Die Erweiterung des Darstellungsbereichs hat den Hinter-
geringeren Detailtiefe der Statistik verbunden. Die kom- grund, dass sich speziell auf der kommunalen Ebene ein
munalen Haushaltsdaten werden in der Kassenstatistik im Großteil der finanzwirtschaftlichen Aktivität außerhalb der
Wesentlichen nur nach Einzahlungs- und Auszahlungsarten Kernhaushalte abspielt. Mit der Integration der Extrahaus-
(z. B. Steuereinnahmen, Personalausgaben, Zinsausgaben) halte in das fortlaufende finanzstatistische Berichtswesen
dargestellt. Eine aufgabenbezogene Auswertung ist hinge- soll die Transparenz des finanzwirtschaftlichen Handelns
gen – von wenigen Ausnahmen abgesehen (z. B. Sozialleis- erhöht werden. Zudem leistet dies einen Beitrag zur besse-
tungen, Baumaßnahmen im Investitionsbereich) – nur auf ren interkommunalen Vergleichbarkeit der Haushaltsdaten.
der Grundlage der Rechnungsstatistik möglich, die in der
Regel jedoch erst rund 15 Monate nach Ablauf des Berichts- Bei der Interpretation der Finanzdaten ist jedoch zu berück-
jahres veröffentlicht wird. Zudem können die Daten der sichtigen, dass es sich bei den Extrahaushalten um einen
Vierteljahresstatistik noch Korrekturbedarfe enthalten. Berichtskreis handelt, der – zumindest verglichen mit den
Kernverwaltungen – relativ stark „in Bewegung“ ist. Er
Da dem Statistischen Bundesamt seitens der für die Daten- ändert sich in Größe und Zusammensetzung von Jahr zu
erhebung verantwortlichen Landesämter ausschließlich Jahr aus verschiedenen Gründen merklich (z. B. Gründung
Summensätze der Einzahlungen, Auszahlungen und Ver-
bindlichkeiten übermittelt werden (u. a. Größenklassen- 1 Nach dem Europäischen System Volkswirtschaftlicher Gesamtrech-
nungen (ESVG) zählen diese zum Staatssektor. Hierzu gehören orga-
ergebnisse), ist eine kommunalscharfe Auswertung der
nisatorische Einheiten, die sich hauptsächlich aus Zwangsabgaben
Haushaltsdaten seitens des Bundesamtes nicht möglich. finanzieren und deren Aufgabe überwiegend in der Produktion von
Dienstleistungen für die Allgemeinheit besteht. Ob eine Organisati-
Die Auswertung der finanzstatistischen Daten erfolgt daher
onseinheit nach dem ESVG dem Sektor Staat zugeordnet wird, hängt
im vorliegenden Teil B nur auf der Ebene der Flächenländer. von verschiedenen Kriterien ab; u. a. davon, ob die Einheit vom Staat
bzw. einer staatlichen Körperschaft kontrolliert wird und ob die Ein-
heit ausschließlich an den Staat verkauft. Darüber hinaus wird auf
Das Statistische Bundesamt hat den Darstellungsbereich das sogenannte „50-Prozent-Kriterium“ zurückgegriffen. Demzu-
folge werden vom Staat kontrollierte Einheiten, deren Produktions-
der öffentlichen Finanzen in den vergangenen Jahren
kosten zu weniger als 50 Prozent durch Verkaufserlöse gedeckt sind,
schrittweise erweitert. Mit den vierteljährlichen Kassener- dem Staatssektor zugerechnet (vgl. Braakmann 212: 523).
6Methodik und Datengrundlagen
ABBILDUNG 1 Anteile der kommunalen Extrahaushalte an den kommunalen Einnahmen und Ausgaben im Jahr 2016
nach Einnahme-/Ausgabearten (in Prozent)
Steuern 0
allgemeine Zuweisungen 0
Einnahmen
zweckgebundene Zuweisungen 11
Gebühren und Beiträge 31
Finanzeinnahmen 22
sonstige Einnahmen 5
bereinigte Einnahmen insgesamt 5
Personal 10
lfd. Sachaufwand 12
Zuweisungen für lfd. Zwecke, Erstattungen 12
Ausgaben
soziale Leistungen 0
Zinsausgaben 16
Investitionen 8
sonstige Ausgaben 3
bereinigte Ausgaben insgesamt 5
0 10 20 30 40 50
Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
oder Auflösung einer Gesellschaft, sektorale Neuzuordnung Tabelle 1 gibt einen Überblick über die finanzwirtschaftli-
des Berichtspflichtigen oder schlicht Ersterfassung/-zuord- chen Positionen, die im Rahmen des vorliegenden Teils B
nung im Rahmen der Finanzstatistik).2 Die Ausweitung des zur kommunalen Finanzlage analysiert werden. Für sämtli-
Berichtskreises auf die Extrahaushalte korrespondiert daher che Größen werden sowohl das Niveau im Jahr 2016 als auch
mit einer – zumindest bezogen auf die von den Extrahaus- die Veränderung gegenüber dem Jahr 2015 dokumentiert.
halten besonders betroffenen Einnahme- und Ausgabearten
– erhöhten Volatilität der finanzstatistischen Ergebnisse.
Bezogen auf die kommunalen Einnahmen trifft dies insbe-
sondere auf die Gebühren und Beiträge sowie auf die Finanz-
einnahmen zu (vgl. Abbildung 1). Im Jahr 2016 entfielen 31
bzw. 22 Prozent dieser Einnahmearten auf die Extrahaus-
halte. Bei den Gesamteinnahmen (bereinigte Einnahmen)
lag der Anteil der Extrahaushalte mit 5,4 Prozent weit dar-
unter. Ausgabenseitig sind mehrere Positionen betroffen.
Im Flächenländerdurchschnitt wiesen insbesondere die
Zinsausgaben, die Zuweisungen für laufende Zwecke sowie
die Posten Sachaufwand und Personal nennenswerte Aus-
lagerungsgrade auf kommunale Extrahaushalte auf. Mit
Anteilswerten zwischen maximal 16 und minimal 10 Prozent
war die fiskalische Bedeutung der ausgelagerten Bereiche
hier gleichwohl weniger groß.
2 Für das Jahr 2015 weist die Liste der Zu- und Abgänge beispielsweise
445 neu erfasste Extrahaushalte auf, von denen 349 zum Sektor „Ge-
meinden“ gehören. Die Anzahl der Abgänge belief sich im Jahr 2015
sogar auf 772. In 78 Fällen hing die Verkleinerung des Berichtskreises
mit der Auflösung der Gesellschaft zusammen. In 626 Fällen wurde
der Extrahaushalt nun dem Sektor „sonstige Unternehmen“ und
nicht mehr dem Staatssektor zugeordnet, weshalb die Berichtsstellen
aus der Liste der Extrahaushalte gestrichen wurden. Die Liste der Zu-
und Abgänge der Extrahaushalte im Jahr 2015 findet sich hier:
https://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/Downloads/Service/
Meldewesen/Bankenstatistik/Kundensystematik/liste_der_
extrahaushalte_zu_abgaenge.xlsx?__blob=publicationFile (Download
1.4.2017).
7Methodik und Datengrundlagen
Tabelle 1 Überblick über die analysierten finanzwirtschaftlichen Größen
Fiskalische Position Erfasst über … Erläuterung (sofern erforderlich)
Haushaltsergebnisse Finanzierungssaldo –
bereinigte Gesamteinnahmen, darunter:
Steuereinnahmen
(Realsteuern, Gemeinschaftssteueranteile,
Steuereinnahmen (netto)
sonstige Steuereinnahmen, steuerähnliche Einnahmen)
abzgl. Gewerbesteuerumlage
Schlüsselzuweisungen, Bedarfszuweisungen, sonstige allg.
Allgemeine Zuweisungen
Zuweisungen, Ausgleichsleistungen v. Land
Einnahmen
Zuweisungen u. Zuschüsse für laufende Zwecke, Erstattungen
von Ausgaben des Verwaltungshaushalts, Ersatz von sozialen
Zweckgebundene Zuweisungen Leistungen, Leistungsbeteiligung für Unterkunft und Heizung
(SGB II), Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen und
Investitionsfördermaßnahmen
Verwaltungs- u. Benutzungsgebühren, zweckgebundene
Gebühren und Beiträge
Abgaben, Beiträge und ähnliche Entgelte
bereinigte Gesamtausgaben, darunter:
Personalausgaben InklusiveAusgaben für Versorgung
Laufender Sachaufwand –
Ausgaben für Soziale Leistungen (Sozialtransferausgaben) –
Geldzahlungen an Dritte für die Erbringung ausgelagerter
Ausgaben Zuweisungen für laufende Zwecke
Aufgaben, Gegenleistungsanspruch der Kommune
Zinsausgaben –
Erwerb von Beteiligungen, Kapitaleinlagen, Erwerb
von Grundstücken sowie von beweglichen Sachen des
Investitionsausgaben
Anlagevermögens, Baumaßnahmen, Darlehensvergabe,
Zuweisungen und Zuschüsse für Investitionen
Summe der Kreditmarktschulden und Kassenkredite beim
Gesamtschulden, darunter:
nicht öffentlichen Bereich
Schulden
Kreditmarktschulden –
Kassenkredite –
Quelle: Eigene Darstellung.
83 Haushaltsergebnisse und Ergebnis
entwicklung
Als Finanzierungssaldo wird in der Finanzstatistik die rungssaldo nach wie vor eine unverzichtbare Größe zur
Differenz der Gesamteinnahmen und -ausgaben ohne Be- Beurteilung der Haushaltslage öffentlicher Körperschaf-
rücksichtigung sogenannter „besonderer Finanzierungs- ten dar.
vorgänge“3 bezeichnet. Übersteigen die Einnahmen die
Ausgaben, liegt ein Finanzierungsüberschuss vor. Sind die Abbildung 2 gibt einen Überblick über die Entwicklung
Ausgaben hingegen höher als die Einnahmen, dann ergibt des Finanzierungssaldos der kommunalen Kernhaushalte
sich ein Finanzierungsdefizit. Der Finanzierungssaldo zeigt in den zehn Jahren zwischen 2006 und 2016. Ab dem Jahr
an, wie hoch die Deckungslücke in den öffentlichen Haus- 2011 ist zum Vergleich der gemeinsame Finanzierungs-
halten ist, die durch Kreditaufnahme oder Auflösung von saldo der Kern- und Extrahaushalte abgebildet. Das Jahr
Rücklagen geschlossen werden muss. Er weist zwar den 2016 haben die deutschen Kommunen per Saldo mit einem
Nachteil einer möglichen Verzerrung durch Einmaleffekte Finanzierungsüberschuss in Höhe von 5,38 Milliarden Euro
auf, doch aufgrund seiner verständlichen Konzeption sowie (71 Euro je Einwohner)4 abgeschlossen. In der Zeitreihenbe-
seiner umfassenden Verfügbarkeit (für sämtliche Gebiets- trachtung wird deutlich, dass 2016 somit das beste kommu-
körperschaften und lange Zeitreihen) stellt der Finanzie- nale Haushaltsergebnis seit 2008 erzielt wurde. Gegenüber
dem Vorjahr 2015 ist der Finanzierungssaldo der kommuna-
3 Die unter den besonderen Finanzierungsvorgängen zusammenge-
fassten Einnahmen und Ausgaben dienen dem periodenübergreifen-
den Ausgleich des Haushalts und sind daher nicht saldenrelevant. Sie 4 Da die Einwohnerzahlen zum Stichtag 30.6.2016 bislang noch nicht
umfassen v. a. Einnahmen aus Krediten oder aus der Auflösung von vorliegen, wurde für die Berechnung der Pro-Kopf-Werte im Rahmen
Rücklagen sowie, spiegelbildlich dazu, Ausgaben für Kredittilgung des vorliegenden Kapitels auf die Bevölkerungszahlen vom 31.12.2015
und zur Zuführung an Rücklagen. zurückgegriffen.
ABBILDUNG 2 Finanzierungssaldo der Gemeinden und Gemeindeverbände (in Mrd. Euro)
10
5
0
–5
–10
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
K* 2,76 8,18 8,35 –7,47 –6,88 –0,97 2,57 1,32 1,29 3,05 4,50
KuE* –2,09 0,64 0,36 –0,66 3,15 5,38
*) Kernhaushalte
**) Kern- und Extrahaushalte
Quelle: Statistisches Bundesamt (Kernhaushalte: 2006–2014 = Rechnungsergebnisse; ab 2015: Kassenergebnisse;
Kern- und Extrahaushalte: 2011–2013 = Rechnungsergebnisse; ab 2014).
9Haushaltsergebnisse und Ergebnisentwicklung
ABBILDUNG 3 Finanzierungssaldo von Bund, Ländern und Kommunen
(in Mrd. Euro; bis 2010: Kernhaushalte; ab 2011: Kern- und Extrahaushalte)
40
30
20
10
0
–10
–20
–30
–40
–50
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Bund Länder Kommunen
Quelle: Statistisches Bundesamt (bis 2010: Fachserie 14, Reihe 3.1; ab 2011: Fachserie 14, Reihe 2).
len Kern- und Extrahaushalte 2016 um rund 2,2 Milliarden rungsüberschuss erzielt. Die finanzielle Situation der Länder
Euro (+29 Euro je Einwohner) gestiegen; bezogen auf das stellte sich im selben Zeitraum kaum besser dar: Zwischen
Ergebnis im Jahr 2014 belief sich die Verbesserung sogar auf 1970 und 2016 haben diese nur in fünf Jahren (2007 und
mehr als 6 Milliarden Euro. 2008 sowie 2014 bis 2016) per Saldo Überschüsse erzielt.
Die Zeitreihenbetrachtung lässt erkennen, dass sich die Die Erklärung dieses im Grunde dauerhaft besseren Finan-
kommunalen Haushalte derzeit – zumindest bezogen auf zierungssaldos der Kommunen versus Bund und Länder
die Gesamtheit der Gemeinden und Gemeindeverbände – liegt wesentlich in der Existenz und Durchsetzung stren-
in einer Phase relativ großer Stabilität befinden. Das war gerer Schuldengrenzen begründet. Im Gegensatz zu Bund
nicht immer so. Im vergangenen Jahrzehnt ist der Finanzie- und Ländern sind für die Kommunen laufende Defizite nicht
rungssaldo der kommunalen Kernhaushalte deutlich volati- zulässig.
ler gewesen als in den vergangenen fünf Jahren. Besonders
groß war die Schwankung in den Jahren 2008 und 2009, als Im Jahr 2016 betrug die Spannweite zwischen dem höchs-
der kommunale Finanzierungssaldo im Zuge der Finanz- ten kommunalen Finanzierungsüberschuss (Sachsen-An-
und Wirtschaftskrise binnen eines einzigen Jahres um fast halt; +161 Euro je Einwohner) und dem höchsten Defizit
16 Milliarden Euro „abstürzte“. (Saarland; –169 Euro je Einwohner) auf der Ebene der Flä-
chenländer 330 Euro je Einwohner (vgl. Abbildung 4). Diese
In den Jahren 2011 bis 2014 lag der Finanzierungssaldo der Spannweite blieb zum Jahr 2015 relativ konstant.
Kern- und Extrahaushalte jeweils niedriger als jener der
Kernhaushalte allein, verlief jedoch relativ parallel dazu. In zehn der 13 Flächenländer haben die Kommunen das Jahr
In den Jahren 2015 und 2016 wurde diese Parallelität jedoch 2016 per Saldo mit einem Finanzierungsüberschuss abge-
durchbrochen und die Einbeziehung der Extrahaushalte schlossen, darunter alle fünf ostdeutschen Flächenländer.
verbesserte den Finanzierungssaldo merklich. In drei Ländern (Saarland, Schleswig-Holstein und Rhein-
land-Pfalz) ist den Gemeinden und Gemeindeverbänden der
Abbildung 3 macht darüber hinaus deutlich, dass die kom- Ausgleich des Finanzierungssaldos hingegen nicht gelungen.
munale Ebene als Ganzes in den vergangenen 25 Jahren ver-
glichen mit den staatlichen Ebenen fast durchweg eine Gegenüber dem Vorjahr hat sich der Finanzierungssaldo
stabilere Haushaltslage aufwies. Demnach haben die Kom- 2016 im Durchschnitt aller Flächenländer um 29 Euro je
munen in zehn der vergangenen 25 Jahre per Saldo Über- Einwohner verbessert. Der Anstieg des Saldos ist dabei
schüsse erwirtschaftet, davon in sieben der vergangen zehn überwiegend auf die Kommunen in den westdeutschen Flä-
Jahre. Der Bund hingegen hat den Haushaltsausgleich 44 chenländern zurückzuführen. Hier ist der Finanzierungs-
Jahre in Folge verfehlt und erst 2014 wieder einen Finanzie- saldo im Jahr 2016 im Schnitt um 33 Euro je Einwohner auf
10Haushaltsergebnisse und Ergebnisentwicklung
ABBILDUNG 4 Finanzierungssaldo (in Euro je Einwohner)
Niveau 2016 Entwicklung ggü. 2015
ST 161 ST 78
BY 148 BY 38
MV 112 MV 31
NI 103 NI 3
BW 91 BW 9
BB 82 BB –36
TH 76 TH –35
SN 60 SN 18
NW 36 NW 69
HE 33 HE 60
RP –10 RP –28
SH –45 SH –37
SL –169 SL 85
FL insges. 71 FL insges. 29
westdt. FL 66 westdt. FL 33
ostdt. FL 92 ostdt. FL 11
–200 –150 –100 –50 0 50 100 150 200 –200 –150 –100 –50 0 50 100 150 200
Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
nun 66 Euro je Einwohner gestiegen. In den ostdeutschen Erste Einblicke gibt Abbildung 5, in der zusätzlich zu den –
Ländern, deren Finanzierungssaldo mit 92 Euro je Einwoh- in Klammern dargestellten – kommunalen Finanzierungs-
ner auch in 2016 deutlich über dem westdeutschen Durch- salden im Jahr 2016 auch die bereinigten Gesamteinnahmen
schnitt gelegen hat, ist die Ergebnisverbesserung mit +11 Euro und -ausgaben5 der Kommunen in den 13 Flächenländern
je Einwohner etwas weniger dynamisch ausgefallen. abgetragen sind.
In neun der 13 Flächenländer hat sich die Haushaltssi- Die Abbildung lässt erhebliche Länderunterschiede bei den
tuation der Kommunen im Jahr 2016 verbessert. Nur in kommunalen Gesamteinnahmen und -ausgaben erkennen.
vier Ländern (Brandenburg, Thüringen, Rheinland-Pfalz Bezogen auf die bereinigten Gesamteinnahmen reichte die
und Schleswig-Holstein) hat der Finanzierungssaldo Spanne im Jahr 2016 von 2.352 Euro je Einwohner im Saar-
im Jahr 2016 unter dem Vorjahresergebnis gelegen. Die land bis 3.630 Euro je Einwohner in Nordrhein-Westfalen;
stärkste Verschlechterung des Finanzierungssaldos hatten in Summe belief sich der Unterschied der Pro-Kopf-Ein-
dabei die Kommunen in Schleswig-Holstein zu verzeich- nahmen auf der Länderebene demzufolge auf 1.278 Euro je
nen (–37 Euro je Einwohner), gefolgt von den Kommunen Einwohner. Ausgabenseitig war die Differenz zwischen
in Brandenburg (–36 Euro je Einwohner) und Thüringen Minimum (2.521 Euro je Einwohner) und Maximum (3.593 Euro
(–35 Euro je Einwohner). je Einwohner) mit 1.072 Euro je Einwohner etwas weniger
groß. Mit 3.305 bzw. 3.239 Euro je Einwohner lag das Niveau
Der kommunale Finanzierungssaldo ist ein Indikator der der bereinigten Gesamteinnahmen und -ausgaben in den
fiskalischen Nachhaltigkeit. Er zeigt die Tragfähigkeit der westdeutschen Flächenländern im Mittel 381 bzw. 406 Euro
Haushaltspolitik bzw. deren Veränderung im Zeitverlauf je Einwohner über dem ostdeutschen Durchschnitt (2.924
an. Um die Gründe für die Ergebnis- und Entwicklungsun- bzw. 2.833 Euro je Einwohner). Ursache dieser großen Dif-
terschiede zwischen den Ländern zu identifizieren, ist ein ferenzen ist weithin der unterschiedliche Aufgabenkatalog
differenzierter Blick auf die kommunalen Einnahmen und der Kommunen im Ländervergleich.
Ausgaben erforderlich. Die detaillierte Analyse der kommu-
nalen Einnahmen und Ausgaben ist Gegenstand der Teile Ein eindeutiges fiskalisches Muster, das auf Gründe für die
C bis E. Gleichwohl soll nachfolgend bereits ein erster Ein- kommunalen Ergebnisunterschiede zwischen den Ländern
druck davon vermittelt werden, welche Einnahmen- und hindeuten könnte, lässt sich der Abbildung 5 jedoch nicht
Ausgabenunterschiede hinter den dargestellten Niveau-
und Entwicklungsunterschieden des kommunalen Finan- 5 Hierbei handelt es sich um die Summe der kommunalen Einnahmen
bzw. Ausgaben aus laufender Rechnung und aus Kapitalrechnung, die
zierungssaldos in den Flächenländern stehen.
zur Vermeidung von Doppelzählungen bei der Zusammenfassung zu
einer Darstellungsebene finanzstatistisch bereinigt werden.
11Haushaltsergebnisse und Ergebnisentwicklung
entnehmen.6 Zwar wiesen die Kommunen der Länder mit ABBILDUNG 5 Beiträge zur Höhe des kommunalen
negativem Finanzierungssaldo im Jahr 2016 im Durch- Finanzierungssaldos 2016: Niveau der
schnitt niedrigere Pro-Kopf-Einnahmen und -Ausgaben auf bereinigten Gesamteinnahmen
als die Gruppe der Länder mit Finanzierungsüberschüssen, und -ausgaben (in Euro je Einwohner)
doch erscheint dieser Mittelwertvergleich in Anbetracht der €/Ew. 2.000 2.500 3.000 3.500 4.000
großen Einnahmen- und Ausgabenunterschiede innerhalb
ST (161) 2.816 2.977
der Gruppe der Länder mit kommunalen Finanzierungs-
überschüssen wenig aufschlussreich. BY (148) 3.029 3.177
Analog zu der Abbildung 5, die die Höhe und Zusammen- MV (112) 2.915 3.027
setzung der kommunalen Finanzierungssalden zum Gegen-
NI (103) 2.888 2.991
stand hatte, stellt Abbildung 6 nun die Veränderung der
kommunalen Finanzierungssalden im Jahr 2016 in den Kon- BW (91) 3.377 3.467
text der kommunalen Einnahmen- und Ausgabenentwick-
lung in den Flächenländern. Die Abbildung stellt somit BB (82) 3.009 3.091
ländervergleichend dar, welche fiskalischen Entwicklungen
TH (76) 2.529 2.605
die jeweilige Veränderung des Finanzierungssaldos bewirkt
haben. SN (60) 2.863 2.923
NW (36) 3.593 3.630
Bezogen auf die Gesamtheit der Flächenländer steht hinter
der Verbesserung des Finanzierungssaldos um 29 Euro
HE (33) 3.359 3.392
je Einwohner eine Zunahme der Gesamteinnahmen um
+195 Euro je Einwohner bei einem Wachstum der Pro-Kopf- RP (–10) 2.810 2.820
Ausgaben um +166 Euro je Einwohner. In den ostdeutschen
Flächenländern ist der Ausgabenanstieg mit +92 Euro je SH (–45) 2.958 3.003
Einwohner um etwa die Hälfte geringer ausgefallen als im
SL (–169) 2.352 2.521
Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer (+181 Euro
je Einwohner). Im Hinblick auf die Entwicklung der kom- FL insges (71) 3.172 3.242
munalen Gesamteinnahmen waren die Ost-West-Unter-
westdt FL (66) 3.239 3.305
schiede sogar noch etwas größer: In Ostdeutschland sind die
kommunalen Pro-Kopf-Einnahmen im Durchschnitt um
ostdt FL (92) 2.833 2.924
+102 Euro gestiegen, in den westdeutschen Flächenländern
betrug die Zunahme im Mittel +213 Euro je Einwohner.
bereinigte Gesamteinnahmen bereinigte Gesamtausgaben
Sowohl die kommunalen Gesamteinnahmen als auch die Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche
Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
Gesamtausgaben wiesen im Jahr 2016 ausgeprägte Entwick-
lungsunterschiede zwischen den Flächenländern auf, auch
wenn die Entwicklungsrichtung der Einnahmen und Aus-
gaben in allen Ländern dieselbe gewesen ist. In jedem Land Einwohner bzw. 1 Prozent) und der höchsten Zunahme
sind die Einnahmen im Jahresverlauf gestiegen. In keinem (Nordrhein-Westfalen; +244 Euro je Einwohner bzw.
Land sind die Ausgaben gesunken. 7 Prozent) nicht ganz so groß.
Die Veränderung der Pro-Kopf-Gesamteinnahmen reichte Belastbare Erklärungsmuster für die Ergebnisentwicklung
von +51 Euro in Thüringen (2 Prozent) bis hin zu +313 Euro im Jahr 2016 lassen sich der kommunalen Einnahmen- und
in Nordrhein-Westfalen (9 Prozent). Mit Blick auf die berei- Ausgabenentwicklung nicht entnehmen. Die kommunale
nigten Gesamtausgaben war die Spannweite zwischen der Haushaltsentwicklung ist in den Ländern sehr unterschied-
minimalen absoluten Veränderung (Saarland; +36 Euro je lich verlaufen. Die Abweichungen beschränken sich dabei
keineswegs auf Länder mit gegensätzlicher Ergebnisent-
6 Zum Beispiel derart, dass die kommunalen Gesamteinnahmen der wicklung. Hier waren divergierende Einnahmen- und Aus-
Länder mit Finanzierungsdefiziten unterdurchschnittlich ausgefallen
gabenentwicklungen zu erwarten. Es unterscheiden sich
sind und/oder die Gesamtausgaben über dem Durchschnitt der Flä-
chenländer lagen. jedoch auch Länder, deren kommunale Finanzierungssal-
12Haushaltsergebnisse und Ergebnisentwicklung
ABBILDUNG 6 Beiträge zur Enwicklung des kommunalen wohner) – hat die ebenfalls positive Ergebnisentwicklung
Finanzierungssaldos 2016: Entwicklung der Kommunen in Sachsen-Anhalt (+78 Euro je Einwoh-
der bereinigten Gesamteinnahmen und ner) überwiegend ausgabenseitige Gründe. Hier sind die
-ausgaben (in Euro je Einwohner) kommunalen Pro-Kopf-Ausgaben gegenüber dem Vorjahr
€/Ew. 0 100 200 300 400 nur um 39 Euro je Einwohner – und damit weit unterdurch-
schnittlich stark – gestiegen.7 Ein weiteres Beispiel für sehr
SL (85) 36 120
unterschiedliche Entwicklungsmuster hinter einer gleich-
ST (78) 39 117 artigen Ergebnisentwicklung sind Brandenburg (–36 Euro
je Einwohner) und Schleswig-Holstein (–37 Euro je Ein-
NW (69) 244 313 wohner). Während für den Saldenrückgang in Branden-
burg vor allem die unterdurchschnittliche Entwicklung
HE (60) 168 227
der kommunalen Einnahmen verantwortlich ist (+77 Euro
BY (38) 75 113 je Einwohner, d. h. 118 Euro unter dem Einnahmeplus im
Flächenländerdurchschnitt), ist der Ergebnisrückgang in
MV (31) 187 218 Schleswig-Holstein vor allem das Resultat des überdurch-
schnittlichen Ausgabenzuwachses (+225 Euro je Einwohner,
SN (18) 74 91
also 59 Euro je Einwohner mehr als im Flächenländerdurch-
BW (9) 207 216 schnitt)
NI (3) 202 205
RP (–28) 117 145
TH (–35) 51 86
BB (–36) 77 112
SH (–37) 188 225
FL insges. (29) 166 195
westdt. FL (33) 181 213
ostdt. FL (11) 92 102
Einnahmenentwicklung ggü. 2015 Ausgabenentwicklung ggü. 2015
Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche
Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
den sich im Jahr 2016 ähnlich entwickelt haben, im Hinblick
auf die den Haushaltsergebnissen zugrunde liegende Ein-
nahmen- und Ausgabenentwicklung teils erheblich. Exem-
plarisch sei in diesem Zusammenhang auf die kommunale
Haushaltsentwicklung in Sachsen-Anhalt und Nordrhein-
Westfalen verwiesen, deren Haushaltsergebnisse sich im
Jahr 2016 mit einer Verbesserung des Finanzierungssaldos
um 78 bzw. 69 Euro je Einwohner ähnlich entwickelt haben.
Während der Anstieg des kommunalen Finanzierungssal-
dos in Nordrhein-Westfalen einzig auf die starke Zunahme
7 Im Flächenländerdurchschnitt sind die kommunalen Ausgaben im
der Einnahmen (+313 Euro je Einwohner) zurückgeführt Jahr 2016 mehr als vier Mal so stark gewachsen. Nur im Saarland,
dem Land mit der stärksten kommunalen Ergebnisverbesserung, ist
werden kann – bei gleichzeitiger ebenfalls weit überdurch-
das Ausgabenwachstum im Jahr 2016 mit +36 Euro je Einwohner noch
schnittlicher Entwicklung der Ausgaben (+244 Euro je Ein- schwächer ausgefallen.
134 Kommunale Einnahmen
ABBILDUNG 7 Bereinigte Gesamteinnahmen (in Euro je Einwohner)
Niveau 2016 Entwicklung ggü. 2015
NW 3.630 NW 313
BW 3.467 BW 216
HE 3.392 HE 227
BY 3.177 BY 113
BB 3.091 BB 77
MV 3.027 MV 218
NI 2.991 NI 205
ST 2.977 ST 117
SH 2.958 SH 188
SN 2.923 SN 91
RP 2.810 RP 117
TH 2.605 TH 51
SL 2.352 SL 120
FL insges. 3.242 FL insges. 195
westdt. FL 3.305 westdt. FL 213
ostdt. FL 2.924 ostdt. FL 102
0 1.000 2.000 3.000 4.000 0 250 500 750 1.000
Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
Nachdem im vorangegangenen Kapitel 3 bereits ein erster Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes beliefen sich
Eindruck von der Höhe und Entwicklung der kommunalen die bereinigten Gesamteinnahmen der Gemeinden und
Gesamteinnahmen gegeben wurde, werden diese nachfol- Gemeindeverbände im Jahr 2016 im Flächenländerdurch-
gend genauer in den Blick genommen. schnitt auf 3.242 Euro je Einwohner (vgl. Abbildung 7). Auf
der Länderebene reichte die Spanne dabei von 2.352 Euro je
Ausgehend von den bereinigten Gesamteinnahmen wird in Einwohner im Saarland bis hin zu 3.630 Euro je Einwohner
diesem Kontext die Höhe und Entwicklung der kommunalen in Nordrhein-Westfalen. Gegenüber dem Vorjahr sind die
Einnahmen aus Steuern, allgemeinen Zuweisungen (d. h. Gesamteinnahmen in 2016 im Schnitt um 195 Euro je Ein-
Zuweisungen, die nicht mit einer Zweckbindung versehen wohner gestiegen (+6,4 Prozent). Hier reichte die Spanne im
sind), zweckgebundenen Zuweisungen sowie Gebühren und Ländervergleich von 2 Prozent in Thüringen bis zu 8,6 Pro-
Beiträgen ländervergleichend untersucht. Aus Gründen der zent in den Kommunen Nordrhein-Westfalens.
Übersichtlichkeit werden die Länderwerte dabei stets ent-
sprechend ihrer Pro-Kopf-Höhe im Jahr 2016 sortiert dar-
gestellt.
14Kommunale Einnahmen
ABBILDUNG 8 Kommunale Bruttoeinnahmen nach Einnahmearten
(in Euro je Einwohner, Summenwert der kommunalen Bruttoeinnahmen in Klammern)
Niveau 2016 Entwicklung ggü. 2015
5.000 300
250 32
4.000 32
40
628 667 30
200
197 193 432
3.000 388 412 216 28
150 103
267 98
978 956
100 74
2.000 1.088
33 37
604 575 14
50
748 58 59 51
1.000
1.261
0
1.178 –15 –17 –23
756
–1
0 –50
FL insges. westdt. FL ostdt. FL FL insges. westdt. FL ostdt. FL
(3.973 €/Ew.) (4.066 €/Ew.) (3.508 €/Ew.) (236 €/Ew.) (254 €/Ew.) (143 €/Ew.)
Steuern allgemeine Zuweisungen zweckgebundene Zuweisungen
Gebühren und Beiträge Finanzeinnahmen sonstige Einnahmen
Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
Abbildung 8 gibt einen Überblick über die Zusammenset- fielen auf kommunale Finanzeinnahmen (d. h. Einnahmen
zung der kommunalen Gesamteinnahmen im Jahr 2016.8 aus Zinsen, wirtschaftlicher Betätigung etc.).
Bezogen auf den Durchschnitt der Flächenländer stellten
die Steuereinnahmen mit 1.178 Euro je Einwohner (29,6 Die kommunale Einnahmestruktur weist noch immer deut-
Prozent der Bruttoeinnahmen) die fiskalisch bedeutsamste lich sichtbare Ost-West-Unterschiede auf, wie Abbildung 8
kommunale Einnahmeart dar, gefolgt von den zweckge- erkennen lässt. Die Unterschiede betreffen dabei haupt-
bundenen Zuweisungen (inkl. Kostenerstattungen) mit sächlich die kommunalen Einnahmen aus Steuern und all-
978 Euro je Einwohner (24,6 Prozent) und den allgemeinen gemeinen Zuweisungen sowie aus Gebühren und Beiträgen.
Zuweisungen (604 Euro je Einwohner bzw. 15,2 Prozent). Mit 756 Euro je Einwohner verfügten die ostdeutschen Kom-
Über Gebühren und Beiträge vereinnahmten die Kommunen munen im Jahr 2016 im Schnitt nur über rund 60 Prozent
im Jahr 2016 im Mittel 388 Euro je Einwohner (9,8 Prozent). der durchschnittlichen Steuereinnahmen in den westdeut-
Durchschnittlich 197 Euro je Einwohner (5,0 Prozent) ent- schen Flächenländern (1.261 Euro je Einwohner). Ein Groß-
teil der Steuerschwäche wird den ostdeutschen Kommunen
8 Für die einzelnen Einnahmearten ist eine Bereinigung um Zahlun-
gen von gleicher Ebene (d. h. um Zahlungen von anderen Kommunen, durch höhere Zuweisungen ausgeglichen. Die allgemeinen
z. B. Einnahmen aus allgemeinen Umlagen von Kommunen) auf der
Zuweisungen lagen im Jahr 2016 mit durchschnittlich 748
Grundlage der vom Statistischen Bundesamt veröffentlichten vier-
teljährlichen Kassenergebnisse nicht möglich, da die entsprechen- Euro je Einwohner etwa 30 Prozent über dem westdeutschen
den Daten nicht in der hierfür erforderlichen Tiefe bereitgestellt wer-
Wert (575 Euro je Einwohner). Bezogen auf die zweckge-
den. Die nach Einnahmearten differenzierte Betrachtung kann daher
nur auf der Grundlage der „Bruttoeinnahmen“ erfolgen, die – anders bundenen Zuweisungen betrug der Vorsprung der ostdeut-
als die (aus diesem Grunde sogenannten) „bereinigten“ Einnahmen –
schen Kommunen 132 Euro je Einwohner bzw. 13,8 Prozent
noch nicht um Zahlungen von gleicher Ebene bereinigt sind. Dasselbe
gilt analog auch für die kommunalen Ausgaben. Auch hier ist eine (1.088 gegenüber 956 Euro je Einwohner). Bezogen auf die
Bereinigung um Zahlungen an die gleiche Ebene (d. h. Zahlungen an
Summe der kommunalen Einnahmen aus Steuern sowie all-
andere Kommunen, z. B. allgemeine Umlagen an Gemeindeverbände)
für die einzelnen Ausgabearten auf der vorliegenden Datengrundlage gemeinen und zweckgebundenen Zuweisungen lag das Ein-
nicht möglich. Im Jahr 2016 beliefen sich die Zahlungen von bzw. an
nahmeniveau der westdeutschen Kommunen im Jahr 2016
die gleiche Ebene bei den kommunalen Kern- und Extrahaushalten
in der Summe der Flächenländer auf 55,7 Milliarden Euro (731 Euro je durchschnittlich 200 Euro je Einwohner bzw. 7,7 Prozent
Einwohner). Davon machten die unter der Position „sonstige Einnah-
über dem der Gemeinden und Gemeindeverbände in den
men“ (bzw. unter „sonstige Ausgaben“ in Kapitel 4) erfassten allge-
meinen Umlagen von bzw. an Kommunen etwa 71 Prozent aus. ostdeutschen Flächenländern.
15Kommunale Einnahmen
Textbox 1 S
tatistische Effekte kommunaler gewiesen, da die Bereinigung um Zahlungen von bzw. an Kommu-
Finanzausgleichsumlagen nen de facto unvollständig ist. Die finanzstatistische Einordnung
als „Zahlung an das Land“ hat den Hintergrund, dass die entspre-
Mit Blick auf die Interpretation der in Abbildung 7 dargestellten chenden Zahlungen, obwohl sie letztendlich wieder in den kommu-
Kassenergebnisse ist auf einen verzerrenden Effekt hinzuweisen: nalen Bereich zurückfließen, haushaltsrechtlich einen „Umweg“
Im Jahr 2016 wurde in elf der 13 Flächenländer eine sogenannte über den Landeshaushalt machen.
„Finanzausgleichsumlage“ von besonders steuer- bzw. finanzstar-
ken Kommunen erhoben (Wohltmann 2014). Das Aufkommen aus Ob ein derartiger Effekt vorliegt bzw. wie stark er gegebenenfalls
der Umlage verblieb dabei zumeist im kommunalen Bereich. Es hat ist, hängt neben der finanzstatistischen Verbuchung der kommu-
die Finanzausgleichsmasse gestärkt oder diente der (Mit-)Finan- nalen Umlagezahlungen auch maßgeblich von der Höhe des Auf-
zierung von Konsolidierungshilfen für Kommunen mit problema- kommens ab. In fast allen Ländern hält sich das Ausmaß der Verzer-
tischer Haushaltssituation. Lediglich in Baden-Württemberg ist rung angesichts des geringen Umlageaufkommens in sehr engen
ein Teil des Aufkommens (rund 12 Prozent) in den Landeshaushalt Grenzen. Im Hinblick auf Baden-Württemberg trifft dies jedoch
geflossen. nicht zu: Gemäß der vierteljährlichen Kassenstatistik des Statis-
tischen Bundesamtes beliefen sich die Zuweisungen, die im Jahr
Bezogen auf die Gruppe der Flächenländer ohne Baden-Württem- 2016 über die Finanzausgleichsumlage von den Kommunen selbst
berg beliefen sich die unter den Positionen „allgemeine Zuwei- finanziert wurden, hier auf fast 3,3 Milliarden Euro. Dies entspricht
sungen an das Land“ sowie „allgemeine Umlagen an das Land“ einem Pro-Kopf-Wert von 302 Euro bzw. fast 9 Prozent der berei-
gebuchten Ausgaben im Jahr 2016 durchschnittlich auf acht Euro nigten Gesamteinnahmen, um den diese in der Statistik zu hoch aus-
je Einwohner; dies entspricht einem Anteilswert von jeweils weni- gewiesen werden; dasselbe gilt für die kommunalen Gesamtausga-
ger als 0,3 Prozent der bereinigten Gesamtausgaben der Kommu- ben. De facto belaufen sich die um Zahlungen von gleicher Ebene
nen. Da unter den genannten statistischen Positionen teils auch bereinigten Gesamteinnahmen in Baden-Württemberg demnach
andere Zahlungen als die Finanzausgleichsumlage verbucht wer- auf 3.165 Euro je Einwohner anstatt der in der Kassenstatistik aus-
den, dürfte dieser Wert die obere Grenze des skizzierten Zerref- gewiesenen 3.467 Euro je Einwohner. Für die bereinigten Ausga-
fekts darstellen ben ergibt sich durch die Bereinigung um den skizzierten Effekt ein
Betrag von 3.075 statt 3.377 Euro je Einwohner.
Sofern die kommunalen Ausgaben für die Umlage in der Finanz-
statistik als „Zahlung an das Land“ gebucht werden (z. B. unter Der verzerrende Einfluss des Aufkommens aus der Finanzaus-
den Positionen „allgemeine Zuweisungen an das Land“ oder „all- gleichsumlage beschränkt sich jedoch nicht nur auf die Höhe der
gemeine Umlagen an das Land“), sind die bereinigten kommuna- Gesamteinnahmen und -ausgaben. Er erstreckt sich darüber hinaus
len Einnahmen sowohl mit Blick auf die Höhe als auch hinsichtlich auch auf die – mit den Mitteln der Finanzausgleichsumlage – finan-
ihrer Struktur durch die Finanzausgleichsumlage verzerrt. Das- zierten Zuweisungen an die Kommunen. Im Falle einer vollständi-
selbe gilt analog für die bereinigten Gesamtausgaben. In diesem gen Bereinigung um Zahlungen von gleicher Ebene würden diese
Fall werden sowohl die Gesamteinnahmen als auch die Ausgaben entsprechend geringer ausfallen. Eine derartige Bereinigung kann
der Gemeinden und Gemeindeverbände systematisch zu hoch aus- jedoch im Rahmen des vorliegenden Berichts nicht geleistet werden
Zusätzlich zum Einnahmeniveau vermittelt Abbildung 8 hinaus die Zunahme der kommunalen Steuereinnahmen
auch einen nach Einnahmearten differenzierten Eindruck (+58 Euro je Einwohner bzw. +5,2 Prozent), der allgemeinen
von der Entwicklung der kommunalen Einnahmen im Jahr Zuweisungen (+33 Euro je Einwohner bzw. +5,8 Prozent)
2016. Bezogen auf den Flächenländerdurchschnitt sind die sowie der Gebühren und Beiträge (+30 Euro je Einwohner
Gesamteinnahmen der Kommunen (Bruttoeinnahmen) im bzw. +8,4 Prozent).
vergangenen Jahr um 236 Euro je Einwohner gestiegen. Aus-
weislich der vierteljährlichen Kassenstatistik lässt sich das Die Einnahmenentwicklung wies dabei im Jahr 2016 deut-
Wachstum dabei vor allem auf die Zunahme der zweckge- liche Unterschiede zwischen den ost- und westdeutschen
bundenen Zuweisungen (v. a. Zuweisungen für laufende Kommunen auf – und zwar nicht nur im Hinblick auf das
Zwecke sowie Kostenerstattungen) zurückführen, die gegen- Niveau der Entwicklung, sondern auch hinsichtlich ihrer
über dem Vorjahr um 98 Euro je Einwohner (bzw. +11 Pro- Struktur: Dass die kommunalen Einnahmen in den ost-
zent) gestiegen sind (Boettcher und Geißler 2017). Zur deutschen Ländern im Jahr 2016 mit +143 Euro je Einwohner
positiven Einnahmenentwicklung beigetragen hat darüber (+4,2 Prozent) nur etwas mehr als halb so stark gewachsen
16Kommunale Einnahmen
ABBILDUNG 9 Steuereinnahmen (netto) (in Euro je Einwohner)
Niveau 2016 Entwicklung ggü. 2015
HE 1.485 HE 110
BY 1.387 BY 70
BW 1.337 BW 61
NW 1.247 NW 47
NI 1.064 NI 55
SH 1.028 SH 54
RP 1.025 RP 11
SL 905 SL 29
BB 783 BB 42
SN 778 SN 50
ST 748 ST 72
TH 725 TH 42
MV 713 MV 50
FL insges. 1.178 FL insges. 58
westdt. FL 1.261 westdt. FL 59
ostdt. FL 756 ostdt. FL 51
0 300 600 900 1.200 1.500 0 50 100 150 200 250
Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
sind wie in den westdeutschen Flächenländern (+254 Euro zurückführen. Bezogen auf die Nettosteuereinnahmen
je Einwohner bzw. +6,7 Prozent), lässt sich vor allem auf reichte die Spanne im Jahr 2016 auf der Länderebene von
die Entwicklung der Einnahmen aus Gebühren und Beiträ- 713 Euro je Einwohner in Mecklenburg-Vorpommern bis
gen (–23 Euro je Einwohner im ostdeutschen Durchschnitt hin zu 1.485 Euro je Einwohner in Hessen; die hessischen
ggü. +40 Euro je Einwohner in den westdeutschen Flächen- Kommunen verfügten somit über mehr als doppelt so hohe
ländern), der zweckgebundenen Zuweisungen (+74 ggü. Steuereinnahmen wie die Gemeinden in Mecklenburg-Vor-
+103 Euro je Einwohner) sowie der allgemeinen Zuweisun- pommern.
gen (+14 ggü. +37 Euro je Einwohner) zurückführen. Eine
Ausnahme bilden die kommunalen Einnahmen aus Steuern, Erwartungsgemäß korrespondiert das Verteilungsmuster
die in Ost und West bezogen auf das Pro-Kopf-Aufkommen der kommunalen Steuereinnahmen deutlich sichtbar mit
in etwa gleich stark gestiegen sind (+51 Euro je Einwohner in der – in Teil A (Rahmenbedingungen) – dargestellten BIP-
den ostdeutschen Flächenländern; +59 Euro je Einwohner in Verteilung zwischen den Ländern: Wie die Wirtschaftskraft
den westdeutschen Flächenländern)9 (vgl. Abbildung 9). waren auch die kommunalen Steuereinnahmen im Jahr
2016 durch ein ausgeprägtes West-Ost- sowie Süd-Nord-
Gefälle gekennzeichnet. Besonders steuerstark waren die
4.1 Steuereinnahmen Kommunen in Süddeutschland (Hessen, Bayern und Baden-
Württemberg). Hier vereinnahmten die Gemeinden im
Ein Großteil der Länderunterschiede bei den kommunalen Schnitt Steuern in Höhe von 1.337 bis 1.485 Euro je Einwoh-
Gesamteinnahmen lässt sich auf die zwischen den Ländern ner. Bezogen auf die westdeutschen Flächenländer waren
stark divergierenden Steuereinnahmen10 der Gemeinden die Kommunen im Saarland besonders steuerschwach. Mit
905 Euro je Einwohner verfügten allerdings auch sie über
9 Aufgrund des geringeren Niveaus der kommunalen Steuereinnahmen
in den ostdeutschen Flächenländern ist die Wachstumsrate in diesen deutlich höhere Steuereinnahmen als die Kommunen in
mit +7,2 Prozent allerdings deutlich höher ausgefallen als im west- den ostdeutschen Ländern (756 Euro je Einwohner).
deutschen Durchschnitt (+4,9 Prozent).
10 Diese setzen sich zusammen aus den Einnahmen der Gemeindesteuern
(Grundsteuer A und B sowie Gewerbesteuer abzüglich der Ausgaben Abbildung 9 macht deutlich, dass die kommunalen Steuer-
für die Gewerbesteuerumlage), den Gemeindeanteilen an den Gemein-
einnahmen im Jahr 2016 in fast allen Ländern deutlich ge-
schaftssteuern (Einkommen- und Umsatzsteuer) sowie den sonstigen
Gemeindesteuern (u. a. Hundesteuer). Von der vereinnahmten Gewer- stiegen sind. Besonders die hessischen Kommunen stachen
besteuer führen die Gemeinden (u. a. im Gegenzug für ihre Beteiligung
bei der Aufkommensentwicklung heraus. Ihre Einnahmen
an den Gemeinschaftssteuern) seit 1970 eine Umlage an Land und Bund
ab. Der Großteil (Nettogewerbesteuer) verbleibt im Gemeindehaushalt. haben gegenüber dem Vorjahr um 110 Euro je Einwohner
Die westdeutschen Gemeinden führen bis 2019 eine zusätzliche Umlage
zugelegt; mithin 8 Prozent. Erhebliche Zuwächse waren dar-
aus der Gewerbesteuer zur Finanzierung der Deutschen Einheit an die
Länder ab (vgl. Bundesministerium der Finanzen 2015: 17 ff). über hinaus u. a. in Sachsen-Anhalt (+72 Euro je Einwohner
17Kommunale Einnahmen
ABBILDUNG 10 Allgemeine Zuweisungen (in Euro je Einwohner)
Niveau 2016 Entwicklung ggü. 2015
BB 861 BB 22
BW 794 BW 59
TH 735 TH –3
MV 731 MV 24
SN 719 SN 5
ST 701 ST 31
NW 607 NW 30
HE 578 HE 94
SL 553 SL 14
SH 533 SH 9
NI 513 NI 18
RP 494 RP 50
BY 420 BY 17
FL insges. 604 FL insges. 33
westdt. FL 575 westdt. FL 37
ostdt. FL 748 ostdt. FL 14
0 200 400 600 800 1.000 0 50 100 150 200 250
Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
bzw. +10,7 Prozent) und Bayern (+70 Euro je Einwohner bzw. Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes erhielten die
+5,3 Prozent) zu verzeichnen. Die geringste Aufkommenszu- bayerischen Kommunen 2016 mit durchschnittlich 420 Euro
nahme wiesen die Kommunen in Rheinland-Pfalz (+11 Euro je Einwohner die geringsten allgemeinen Zuweisungen;
je Einwohner bzw. +1,1 Prozent) sowie im Saarland (+29 Euro am höchsten waren sie in Westdeutschland in Nordrhein-
je Einwohner bzw. +3,3 Prozent) auf. Im Flächenländer- Westfalen (607 Euro je Einwohner) und Baden-Württem-
durchschnitt haben die Steuereinnahmen im Jahr 2016 um berg (794 Euro je Einwohner).12
58 Euro je Einwohner zugelegt (+5,2 Prozent).
Die Entwicklung der allgemeinen Zuweisungen reichte im
Jahr 2016 von –3 Euro je Einwohner in Thüringen bis hin zu
4.2 Allgemeine Zuweisungen +94 Euro je Einwohner in Hessen.13 Im Flächenländerdurch-
schnitt sind die allgemeinen Zuweisungen im gleichen Zeit-
Zum Ausgleich ihrer – verglichen mit den westdeutschen raum um +33 Euro je Einwohner gestiegen (+5,8 Prozent),
Flächenländern bestehenden – Steuerschwäche erhalten die wobei die Entwicklung in den westdeutschen Kommunen
ostdeutschen Kommunen höhere Zuweisungen vom Land. mit +37 Euro je Einwohner im Mittel deutlich dynamischer
Die nicht mit einer Vorgabe im Hinblick auf den Verwen- verlaufen ist als in den ostdeutschen Flächenländern
dungszweck versehenen allgemeinen Zuweisungen11 belie- (+14 Euro je Einwohner). Grundsätzlich spiegelt sich im
fen sich im Jahr 2016 im Durchschnitt der fünf neuen Länder
12 Das hohe Zuweisungsniveau in Baden-Württemberg ist wesentlich
auf 748 Euro je Einwohner (Abbildung 10). Das Zuweisungs- auf den in Textbox 1 beschriebenen Sondereffekt zurückzuführen.
niveau lag damit 173 Euro je Einwohner bzw. 30 Prozent über Im Jahr 2016 belief sich das zur Stärkung der Finanzausgleichsmasse
verwendete Aufkommen aus der Finanzausgleichsumlage auf rund
dem westdeutschen Durchschnitt (575 Euro je Einwohner). 3,3 Milliarden Euro. Die Finanzausgleichsmasse wiederum wurde
im Jahr 2016 in Baden-Württemberg zu ca. 60 Prozent in Form von
Schlüsselzuweisungen – d. h. als allgemeine Zuweisungen ohne Ver-
In den ostdeutschen Ländern reichte das Niveau der all- wendungsvorgabe – an die Kommunen ausgereicht. Hieraus ergibt
gemeinen Zuweisungen im Jahr 2016 dabei von 701 Euro je sich ein „Finanzausgleichsumlageneffekt“ auf die Höhe der allge-
meinen Zuweisungen der baden-württembergischen Kommunen von
Einwohner in Sachsen-Anhalt bis 861 Euro je Einwohner in nahezu.200 Euro je Einwohner im Jahr 2016.
Brandenburg. In den westdeutschen Flächenländern war 13 Die starke Zunahme der allgemeinen Zuweisungen in Hessen ist u. a.
das Resultat der dort in 2016 durchgeführten Strukturreform des
das Niveau der allgemeinen Zuweisungen – mit Ausnahme
kommunalen Finanzausgleichs. Im Zuge dieser Reform, die mit dem
Baden-Württembergs – deutlich geringer. am 21. Mai 2013 ergangenen „Alsfeld-Urteil“ des hessischen Staats-
gerichtshofes erforderlich geworden ist, wurde in Hessen nicht nur
das bisherige Verbundquotenmodell zugunsten einer bedarfsorien-
tierten Ableitung der Finanzausgleichsmasse abgelöst, sondern es
11 Summe der Schlüssel-, Bedarfs- und sonstigen allgemeinen Zuwei- wurde auch der Anteil der allgemeinen – d. h. nicht mit einer Zweck-
sungen sowie der Ausgleichsleistungen vom Land (u. a. Ausgleichs- bindung versehenen – Zuweisungen an die Kommunen deutlich (von
leistungen nach dem Familienleistungsausgleich). rund 60 Prozent auf über 70 Prozent) erhöht.
18Kommunale Einnahmen
ABBILDUNG 11 Zweckgebundene Zuweisungen (einschließlich Kostenerstattungen, Kostenersatz und
Leistungsbeteiligungen) (in Euro je Einwohner)
Niveau 2016 Entwicklung ggü. 2015
ST 1.278 ST 36
MV 1.253 MV 157
BB 1.180 BB 70
RP 1.157 RP 94
SH 1.083 SH 85
NI 1.063 NI 125
SN 1.028 SN 94
NW 1.024 NW 117
BY 922 BY 96
BW 847 BW 121
TH 779 TH 17
HE 762 HE 40
SL 564 SL 79
FL insges. 978 FL insges. 98
westdt. FL 956 westdt. FL 103
ostdt. FL 1.088 ostdt. FL 74
0 300 600 900 1.200 1.500 0 50 100 150 200 250
Quelle: Statistisches Bundesamt (vierteljährliche Kassenergebnisse der kommunalen Haushalte).
Wachstum der allgemeinen Zuweisungen der Steuerzu- Mit durchschnittlichen Einnahmen in Höhe von 978 Euro
wachs der Länder wider. je Einwohner lag das Niveau der zweckgebundenen Zuwei-
sungen an die Gemeinden und Gemeindeverbände im Jahr
2016 mehr als 60 Prozent über dem der allgemeinen Zuwei-
4.3 Zweckgebundene Zuweisungen sungen (vgl. Abbildung 11). Besonders hoch war ihr Niveau
in Sachsen-Anhalt (1.278 Euro je Einwohner) und Mecklen-
An dieser Stelle muss auf den Effekt unterschiedlicher Sys- burg-Vorpommern (1.253 Euro je Einwohner). Hier erhielten
teme des kommunalen Finanzausgleichs in den Ländern die Kommunen deutlich mehr als doppelt so hohe zweck-
hingewiesen werden (vgl. Lenk, Hesse und Lück 2013). Die gebundene Zuweisungen wie im Saarland (564 Euro je Ein-
Länder treffen eigenverantwortlich die Entscheidung, in wohner).
welchem Anteil sie die Mittel des Finanzausgleichs über
Schlüssel- oder Zweckzuweisungen verteilen. Beide Ein- Auch die zweckgebundenen Zuweisungen wiesen im Jahr
nahmepositionen sind in gewissem Maße spiegelbildlich, 2016 einen deutlich sichtbaren Ost-West-Unterschied auf.
wobei Schlüsselzuweisungen den Kommunen größere Frei- Verglichen mit den Einnahmen aus Steuern sowie den all-
heitsgrade der Haushaltspolitik belassen. gemeinen Zuweisungen stellte sich dieser Unterschied bei
den zweckgebundenen Zuweisungen jedoch eher gering
Neben den Steuereinnahmen und allgemeinen Zuweisun- dar. Im Jahr 2016 belief sich ihr Niveau in den ostdeut-
gen erhalten die Gemeinden und Gemeindeverbände auch schen Ländern im Schnitt auf 1.088 Euro je Einwohner; in
Mittel, über deren Verwendung sie nicht frei entscheiden den westdeutschen Flächenländern lagen die entsprechen-
dürfen. In diesem Kontext kann zwischen zwei Kategorien den Einnahmen mit 956 Euro je Einwohner durchschnittlich
zweckgebundener Einnahmen unterschieden werden, den 132 Euro je Einwohner bzw. 13,8 Prozent unter dem ostdeut-
Entgelteinnahmen (Einnahmen aus Gebühren und Beiträ- schen Mittelwert. Bei den allgemeinen Zuweisungen betrug
gen) sowie den zweckgebundenen Zuweisungen.14 der Niveauunterschied zwischen Ost und West demgegen-
über 30 Prozent und bei den kommunalen Steuereinnahmen
standen den westdeutschen Gemeinden und Gemeinde-
14 Unter dem Begriff „zweckgebundene Zuweisungen“ werden im Rah- verbänden im Jahr 2016 sogar Pro-Kopf-Einnahmen zur
men des vorliegenden Berichts folgende Einnahmearten zusammen-
Verfügung, die rund 67 Prozent über dem Niveau der ost-
gefasst: Zuweisungen und Zuschüsse für laufende Zwecke, Erstat-
tungen von Ausgaben des Verwaltungshaushalts, Ersatz von sozialen deutschen Flächenländer lagen.
Leistungen, Leistungsbeteiligung für Unterkunft und Heizung (SGB II),
Zuweisungen/Zuschüsse für Investitionen und Investitionsförder-
maßnahmen.
19Sie können auch lesen
