Zukunftswirksame Ausgaben der öffentlichen Hand - Eine infrastrukturbezogene Erweiterung des öffentlichen Investitionsbegriffs
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Inklusives Wachstum für Deutschland | 4 Zukunftswirksame Ausgaben der öffentlichen Hand Eine infrastrukturbezogene Erweiterung des öffentlichen Investitionsbegriffs
Zukunftswirksame Ausgaben
der öffentlichen Hand
Eine infrastrukturbezogene Erweiterung
des öffentlichen Investitionsbegriffs
Prof. Dr. Thomas Lenk,
Mario Hesse,
Maike Kilian,
Dr. Oliver Rottmann,
Tim StarkeInklusives Wachstum für Deutschland | 4
Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Inhalt Abbildungsverzeichnis
1. Einleitung 6 Abbildung 1: Investitionskonzepte im Vergleich 8
Abbildung 2: Konzept: Infrastrukturbezogene
2. Abgrenzung des Investitionsbegriffs 7
Ausgaben 10
3. Kritik am klassischen Investitionskonzept 8 Abbildung 3: Klassische Investitionen
versus infrastrukturbezogene Ausgaben
4. Konzept: Infrastrukturbezogene Ausgaben 10 in der gesamtstaatlichen Perspektive, 2001–2014 13
Abbildung 4: Klassische Investitionen
5. Empirische Analyse der
versus infrastrukturbezogene Ausgaben
infrastrukturbezogenen Ausgaben 12
in der gesamtstaatlichen Perspektive,
Bruttoinvestitionsquoten, 2001–2014 13
5.1 Klassische Investitionen versus
infrastrukturbezogene Ausgaben 12 Abbildung 5: Vergleich der infrastrukturbezogenen
5.2 Vergleich der infrastrukturbezogenen Ausgaben der Länder in Euro pro Einwohner,
Investitionstätigkeit der Länder 15 2001–2014 15
Abbildung 6: Vergleich der infrastrukturbezogenen
6. Zusammenfassung und Fazit 23
Ausgaben der Kommunen in Euro pro Einwohner,
2001–2014 16
Literaturverzeichnis 25
Abbildung 7: Vergleich der infrastrukturbezogenen
Impressum 26 Ausgaben von Landes- und Kommunalebene
in Euro pro Einwohner 2014 17
Abstract 27
Abbildung 8: Infrastrukturbezogene Ausgaben
von Landes- und Kommunalebene
in Euro pro Einwohner 2014 18
Abbildung 9: Infrastrukturbezogene Ausgaben
der Länder nach Ausgabearten
in Euro pro Einwohner, 2014 19
Abbildung 10: Infrastrukturbezogene Ausgaben
der Kommunen nach Ausgabearten
in Euro pro Einwohner, 2014 21
5Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
1.
Einleitung
Öffentliche Investitionen gelten gemeinhin als ein (Bardt et al. 2015: 3). Aus Sicht der Expertenkommission
Schlüssel zur Stimulierung von Wachstum und Wohlstand. „Stärkung von Investitionen in Deutschland“ (2015: 19–20)
Sie können sowohl die Produktivität als auch das Produk- handelt es sich bei der im Vergleich zu anderen europä-
tionspotenzial erhöhen sowie die Entstehung von Einkom- ischen Ländern und außereuropäischen Industrieländern
men und Arbeitsplätzen in zukünftigen Perioden bewirken schwach ausgeprägten Investitionstätigkeit Deutschlands
(Priewe und Rietzler 2010: 3). Vor diesem Hintergrund allerdings nicht um ein temporäres konjunkturbedingtes,
werden öffentliche Investitionen im Allgemeinen positiver sondern um ein langfristiges Phänomen.
bewertet als andere öffentliche Ausgabearten wie z. B. Per-
sonal- oder Verwaltungsausgaben (Kronenberger 1988: 136). Diesem Trend versucht die Bundesregierung derzeit aktiv
entgegen zu wirken. Im Rahmen ihrer Investitionsstrategie
Dem steht allerdings eine seit Jahren verhaltene bis abneh- verfolgt sie als prioritäres Ziel die Belebung der Investitions-
mende Investitionstätigkeit der öffentlichen Hand gegen- dynamik in Deutschland. Dazu zählt auch die dauerhafte
über. Der Rückgang der gesamtstaatlichen Investitionen ist Stärkung kommunaler Investitionen, beispielsweise durch
dabei vor allem auf die gesunkenen kommunalen Investi- ein Investitionspaket im Umfang von 3,5 Milliarden Euro,
tionen zurückzuführen. das 2015–2018 vorrangig an finanzschwache Kommunen
fließen soll. Das Bundesministerium für Wirtschaft und
Für die rückläufige Investitionstätigkeit können einerseits Energie prüft derzeit weitere Handlungsoptionen und Kon-
historische Gründe wie der zurückgehende Nachholbedarf zepte, die neben dem Ausbau auch den Erhalt der öffent-
der ostdeutschen Bundesländer und statistische Gründe, lichen Infrastruktur gewährleisten.
wie Auslagerungen von Investitionstätigkeiten aus den
öffentlichen Kernhaushalten, angeführt werden (Deutsche Vor diesem Hintergrund besteht das Ziel der Studie darin,
Bundesbank 2009: 32–33). Andererseits wird im Zuge kurz- einen erweiterten Investitionsbegriff zu entwickeln, der
fristiger Konsolidierungsanstrengungen meist überpro- zukunftswirksame Ausgaben der öffentlichen Hand effi-
portional bei den investiven Ausgaben des Staates gekürzt zient erfasst. Der Fokus liegt dabei auf der Leistungsfähig-
(Vesper 2007: 7). Durch die Verschärfung der Konsolidie- keit der öffentlichen Infrastruktur. Dieser Policy Brief stellt
rungsvorschriften im Rahmen nationaler und europäi- eine Kurzfassung der Studienergebnisse vor. Detailliertere
scher Schuldenregeln hat sich der Druck auf die investiven Erläuterungen zur Annäherung an den infrastrukturbezoge-
Ausgaben zusätzlich erhöht. Dabei besteht die Gefahr, dass nen Investitionsbegriff und weitere Datenanalysen finden
die Konsolidierung vor allem zu Lasten zukunftswirksamer sich in der Langfassung der Studie (Lenk, Hesse, Kilian,
Ausgaben vorgenommen wird. Rottmann und Starke 2016).
Der ausgeprägte Abwärtstrend der staatlichen Investitions-
tätigkeit resultiert zum einen in einer sinkenden staatlichen
Sachvermögensquote und zum anderen in einer steigenden
Schuldenquote (Deutsche Bundesbank 2009: 15–16). Die
Debatte um die sog. Investitionslücke wird schon seit einigen
Jahren geführt. So weist das Institut für Makroökonomie
und Konjunkturforschung auf eine seit dem Jahr 2000
bestehende Infrastrukturlücke hin (Lindner 2014: 1). Das
Institut der deutschen Wirtschaft Köln hebt hervor, dass
nur unzureichend in neue Ausrüstungen investiert wird
6Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
2.
Abgrenzung des Investitionsbegriffs
Eine Vielzahl verschiedener Definitionen und Konzepte Im Rahmen des Haushaltsrechts ist des Weiteren auf die
charakterisiert die Verwendung des Investitionsbegriffs. Veränderungen im Rahmen der Doppik-Einführung hinzu-
Unabhängig von Fragestellung und Analysezweck ist allen weisen, die tendenziell zu einem geringeren Investitions-
Definitionen inhärent, dass es sich bei Investitionen um ausweis führt (Hesse und Starke 2015). Die Buchhaltungs-
Ausgaben handelt, die einen (positiven) Effekt über die reform hin zum Ressourcenverbrauchskonzept findet
Gegenwart hinaus haben. Dies bedeutet, dass investive jedoch nur auf der kommunalen Ebene Anwendung, so
Ausgaben in irgendeiner Form zukunftswirksam sind. dass es hier auch innerhalb des Haushaltsrechts zu einem
unterschiedlichen Investitionsverständnis zwischen den
Im Gegensatz zum betriebswirtschaftlichen Rentabilitäts- Gebietskörperschaftsebenen kommen kann.
fokus können die Ausgaben der öffentlichen Hand gemein-
wohlorientiert gesteuert werden. Die Erträge öffentlicher
Investitionen fallen jedoch nicht zwangsläufig in monetärer
Form an. Dies verdeutlicht, dass die Zielsetzungen im Zuge
öffentlicher Investitionstätigkeit sehr viel komplexer sein
können als die einer privaten Unternehmung (Kronenberger
1988: 220). Die Definition öffentlicher Investitionen und die
Bewertung ihrer Zukunftswirksamkeit sind folglich nicht
trivial.
Die Problematik verschiedener Investitionskonzepte zeigt
sich auch im Rahmen der statistischen Erfassung staat-
licher Investitionstätigkeit. Hier lassen sich erhebliche
Unterschiede zwischen der Volkswirtschaftlichen Gesamt-
rechnung (VGR), der Finanzstatistik und dem Haushalts-
recht ausmachen. So werden beispielsweise Ausgaben für
Forschung und Entwicklung sowie Militärausgaben, die
die VGR seit der jüngsten Novellierung des Europäischen
Systems Volkswirtschaftlicher Gesamtrechnung (ESVG) als
Investitionen betrachtet, im Rahmen der Finanzstatistik
und des Haushaltsrechts weiterhin nicht als solche erfasst.
Dagegen besitzen rein finanzielle Transaktionen wie der
Erwerb von Beteiligungsvermögen oder die Darlehensver-
gabe gemäß Finanzstatistik und Haushaltsrecht einen
investiven Charakter (§ 10 Abs. 3 Nr. 2 d und e Haushalts-
grundsätzegesetz), während sich das Investitionsverständ-
nis nach der VGR weitestgehend auf reale Sachinvestitionen
beschränkt. Zudem bestehen methodische Unterschiede,
z. B. im Hinblick auf die zeitliche Erfassung einer Investi-
tion (Eberhard 2015: 2).
7Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
3.
Kritik am klassischen Investitionskonzept
Die Kritik am traditionellen Investitionskonzept bezieht Zweitens werden auf der anderen Seite zukunftswirksa-
sich vor allem auf den Dualismus „investiv versus kon- me Ausgaben nicht berücksichtigt, wobei sich, wie bereits
sumtiv“, wobei investiven Ausgaben grundsätzlich positive angemerkt, Schwierigkeiten hinsichtlich der Abgrenzung
Auswirkungen auf die Zukunft unterstellt werden, während der Zukunftswirksamkeit ergeben. Zu nennen ist hier
bei konsumtiven Ausgaben ausschließlich ein Gegenwarts- insbesondere die Debatte um die Berücksichtigung von
bezug angenommen wird. Investitionen in Humankapital. So ist beispielsweise die
Wachstumswirksamkeit von Bildungsinvestitionen in eini-
Die Kritikpunkte können in drei Kategorien unterteilt wer- gen Studien belegt (z. B. Barro 2013). Zudem wird zum Teil
den. Erstens werden im Rahmen des klassischen Investi- die Berücksichtigung von Sozialinvestitionen empfohlen,
tionskonzepts Ausgaben als zukunftswirksam erfasst, für auf europäischer Ebene sogar politisch betont. Dem liegen
die das Kriterium der Zukunftswirksamkeit nicht unter- neben Produktivitätsargumenten in einigen Fällen auch
stellt werden kann. Hier wird neben der Berücksichtigung fiskalpolitische Argumente zugrunde.
kapazitätsunwirksamer finanzieller Investitionsvorgänge
(Schemmel 2006: 117-118) auch die pauschale Annahme der Drittens wird im Rahmen der Kritik am vorherrschen-
positiven Wachstumswirkung von Sachinvestitionen kriti- den Investitionsbegriff auch allgemeiner der Maßstab für
siert (Thöne 2005: 107). Zukunftswirksamkeit kritisiert, der sich in der Regel auf
Investitionskonzepte im Vergleich
„WNA-Budget“
Infrastrukturbezogene Ausgaben
„Humankapitalbezogene
Ausgaben“
Weiterer Investitionsbegriff
Investitionszuschüsse an den Privatsektor
Enger Investitionsbegriff
Sachinvestitionen
• Grundstückserwerb
• Baumaßnahmen
• Erwerb beweglichen Anlagevermögens „Ökologiebezogene
Ausgaben“
Abbildung 1 | Quelle: Eigene Darstellung.
8Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
das Wirtschaftswachstum bezieht. So haben sich im Zuge sog. infrastrukturbezogenen Ausgaben. Hierbei liegt der
der globalen Nachhaltigkeitsdebatte die Kriterien für die Fokus auf jenen Ausgaben, die sich positiv auf die Leis-
Zukunftswirksamkeit öffentlicher Ausgaben erweitert. Mit tungsfähigkeit der technischen öffentlichen Infrastruktur
der Unterzeichnung des Nachhaltigkeitsleitbilds der UN auswirken.
verpflichtete sich auch Deutschland dazu, „eine Strategie
zu entwickeln, die eine wirtschaftlich leistungsfähige, sozial
gerechte und ökologisch verträgliche Entwicklung zum Ziel
hat“ (Bundesregierung 2002: 1).
Die Bundesregierung formulierte in diesem Zusammen-
hang Ziele für die Bereiche Generationengerechtigkeit,
Lebensqualität, Sozialer Zusammenhalt und Internationale
Verantwortung. Angesichts dieser Entwicklung ist auch der
Maßstab für die Zukunftswirksamkeit öffentlicher Ausga-
ben anzupassen. Der Fokus auf die Entwicklung des Pro-
duktionspotenzials im Sinne von „mehr und neu ist immer
besser“ ist zu eng gefasst. Eine differenziertere Betrachtung
des Wachstumsziels und eine Erweiterung des Maßstäbe-
Katalogs hin zu einer Neuinterpretation des Begriffs „Zu-
kunftswirksamkeit“ scheinen erforderlich.
Vor diesem Hintergrund und angesichts der genannten
Kritikpunkte ist eine Reihe von Konzepten zur Erweiterung
des Investitionsbegriffs entstanden. Als umfassendstes
alternatives Konzept, das auch „weiche Faktoren“ berück-
sichtigt, ist hier das „WNA-Budget“ (wachstums- und
nachhaltigkeitswirksame Ausgaben) zu nennen, das Thöne
(2005) im Auftrag des Bundesministeriums der Finanzen
entwickelt hat. Dem „WNA-Budget“ werden alle Ausgabe-
arten aus den Bereichen Bildungswesen, Familienpolitik,
Arbeitsmarktpolitik, Gesundheitswesen, Umweltschutz,
Förderung Erneuerbarer Energien, sowie Infrastruktur-
leistungen im Verkehrs- und Telekommunikationsbereich
zugeordnet.
Am Beispiel des „WNA-Konzepts“ hat sich jedoch gezeigt,
dass ein allgemeiner Indikator, der alle Zukunftseffekte
einschließt, die nach unterschiedlichen Maßstäben bemes-
sen werden, letztendlich zu einem wenig konkreten Ergeb-
nis führt. Eine Definition, die mehreren unterschiedlichen
Zwecken gerecht werden soll, ist gezwungenermaßen sehr
weit gefasst, so dass im Endeffekt die Aussagekraft hin-
sichtlich jedes einzelnen Zweckes sinkt.
Die Autoren halten deshalb die Entwicklung mehrerer
eindeutig definierter und abgegrenzter Indikatoren für
zielführender und besser kommunizierbar. Zweckdienlich
erscheint eine in Abbildung 1 dargestellte Dreiteilung nach
infrastruktur-, humankapital- und ökologiebezogenen
Ausgaben. Im Vordergrund der nachfolgenden Analyse
steht der erste der genannten Indikatoren, das Konzept der
9Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
4.
Konzept: Infrastrukturbezogene Ausgaben
Die infrastrukturbezogenen Ausgaben sind Teil eines
Schalenkonzepts, das im Kern aus einem engen Investi- Konzept: Infrastrukturbezogene Ausgaben
tionsbegriff besteht (siehe Abbildung 2). Als Investitio-
nen im engeren Sinne gelten hier – in Übereinstimmung
mit dem VGR-Konzept – ausschließlich Sachinvestitionen Einnahmeinstrumente
gemäß der finanzstatistischen Erfassung, d. h. Baumaßnah-
men, Grundstückserwerb und Erwerb beweglichen Anlage-
vermögens. Diese klassischen Investitionen, durch die neu- Infrastrukturbezogene Ausgaben
• Unterhaltungsaufwand
es Sachvermögen geschaffen oder vorhandenes vermehrt • Mieten und Pachten
wird, sind mit Kapazitätseffekten verbunden.
Im Zuge der ersten Erweiterung wird der enge Investitions- Weiterer Investitionsbegriff
begriff um Investitionszuschüsse an den Privatsektor Investitionszuschüsse an den Privatsektor
ergänzt. Diese sind ebenfalls Teil der Kapitalrechnung
und fallen unter die übergeordnete Ausgabenposition
Enger Investitionsbegriff
„Vermögensübertragungen“. Dabei handelt es sich um
Sachinvestitionen
ein Substitut für staatliche Investitionen, da die öffent- • Baumaßnahmen
liche Hand die Infrastrukturmaßnahme zwar nicht selbst • Grundstückserwerb
• Erwerb beweglichen
vornimmt, aber durch investitionsfördernde Zuschüsse zu Anlagevermögens
deren Umsetzung beiträgt. Dies hat entsprechend positive
Auswirkungen auf die öffentliche Infrastruktur.
Weitere Ausgabearten der Kapitalrechnung wie Darle-
hen und Erwerb von Beteiligungen werden dagegen nicht
hinzugezählt, da sie keinen erkennbaren bzw. nur einen Abbildung 2
unsicheren Kapazitätseffekt aufweisen (Schemmel 2006: Quelle: Eigene Darstellung.
117–119) und sich darüber hinaus kein nachvollziehbarer
Effekt hinsichtlich der Leistungsfähigkeit der öffentlichen
Infrastruktur ergibt.
gegenwartsbezogen und konsumtiv galten. Hier ist eine
Die Tilgungsausgaben an den öffentlichen Bereich haben differenziertere Analyse erforderlich, die der Frage nach-
ebenfalls keinen investiven Charakter. Zu den infrastruk- geht, welche Ausgabearten der laufenden Rechnung durch
turbezogenen Ausgaben der Kapitalrechnung zählen dem- einen positiven Effekt auf die dauerhafte Leistungsfähigkeit
nach Sachinvestitionen und Investitionszuschüsse an den der technischen öffentlichen Infrastruktur gekennzeichnet
Privatsektor, gemäß der Abgrenzung investiver Ausgaben sind.
nach der Finanzstatistik.
Auf der Ebene des laufenden Sachaufwands ist eine pau-
Im Anschluss daran werden Ausgabearten der laufenden schale Einordnung nicht möglich. Die einzelnen Positionen,
Rechnung betrachtet. Diese waren bislang bei der Beurtei- zu denen u. a. die Unterhaltung unbeweglichen Vermögens
lung der Zukunftswirksamkeit eines öffentlichen Ausga- sowie Mieten und Pachten zählen, bedürfen einer separaten
benbudgets von nachrangiger Bedeutung, da sie per se als Beurteilung. Ausgaben zur Unterhaltung unbeweglichen
10Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Vermögens, die der Erhaltung oder Wiederherstellung der zu herkömmlichen Investitionskonzepten eine differen-
uneingeschränkten Nutzungsfähigkeit eines Vermögens- ziertere Aussage dazu liefert, welche öffentlichen Ausgabe-
wertes dienen (Lenk und Hesse 2015: 99), stellen zwar auf- arten für die dauerhafte Leistungsfähigkeit der technischen
grund des fehlenden Kapazitätseffekts keine Investitionen öffentlichen Infrastruktur von Bedeutung sind. Letztlich
dar, wirken sich aber gleichwohl positiv auf die dauerhafte wird durch die Erweiterung des Investitionskonzepts eine
Leistungsfähigkeit der technischen öffentlichen Infrastruk- Aufwertung bestimmter Ausgabearten, insbesondere des
tur aus. Hohe Aufwendungen in diesem Bereich lassen auf Unterhaltungsaufwands, vorgenommen. Diese Aufwertung
eine intensivere Pflege von Anlagegütern sowie sonstigen lässt sich ökonomisch rechtfertigen, da bei einer bereits
Vermögensgegenständen der öffentlichen Hand schließen. gut ausgebauten Infrastruktur die Grenzproduktivität des
Ausbaus erwiesenermaßen geringer ist als beim Erhalt der
Die Bereitstellung der Infrastruktur kann somit dauerhaft vorhandenen Infrastruktur (Thöne und Krehl 2015: 16). Die
abgesichert werden. Während diese Ausgabeart im Rahmen Etablierung einer infrastrukturbezogenen Ausgabenquote –
des klassischen Investitionskonzepts keine Berücksichti- analog zur bislang verwendeten Investitionsquote – könnte
gung findet, sollte der Unterhaltungsaufwand im Zuge der zudem dazu beitragen, dass sich in der Politik der Anreiz, in
infrastrukturbezogenen Erweiterung des Investitionsbe- die Erhaltung der bestehenden Infrastruktur zu „investie-
griffs künftig hinzugezählt werden. ren“, verstärkt.
Durch die vorgenommene Modifizierung des klassischen Im Rahmen der empirischen Analyse im nachfolgenden
Konzepts wird zum einen berücksichtigt, dass die stetige Kapitel wird das Konzept der infrastrukturbezogenen Aus-
Erhaltung im Hinblick auf die Funktionalität und Befrie- gaben auf die Haushalte von Bund, Ländern und Gemeinden
digung der Nutzeransprüche womöglich besser ist als angewendet und mit dem klassischen Investitionskonzept
Verschleiß und anschließende Reinvestition (Hesse und verglichen. In diesem Zusammenhang wird auch zu analy-
Starke 2015: 401). Zum anderen wird der Tatsache Rechnung sieren sein, ob sich durch das erweiterte Konzept neue Er-
getragen, dass in Ländern, die bereits über eine gut aus- kenntnisse bezüglich der Zukunftswirksamkeit des öffent-
gebaute Infrastruktur verfügen, ein empirisch bestätigter lichen Ausgabeverhaltens ergeben.
Sättigungseffekt eintritt. Die Grenzproduktivität des Aus-
baus ist in diesem Fall signifikant geringer als beim Erhalt
der vorhandenen Infrastruktur (Thöne und Krehl 2015: 16).
Dies trifft insbesondere auf die entwickelten OECD-Staaten
zu. Darüber hinaus öffnet die Erweiterung um den Unter-
haltungsaufwand den Investitionsbegriff für die Lebens-
zyklusbetrachtung.
Die Ausgaben für Mieten und Pachten werden ebenfalls
hinzugezählt, da diese einen Investitionsersatz darstellen.
Die öffentliche Hand substituiert eigene Bauinvestitionen,
indem bestehende fremde Immobilien gegen die Zahlung
eines Entgelts genutzt werden (Lenk 2009: 76–77). Zudem
wird dadurch alternativen Vertragskonstellationen zwi-
schen öffentlicher Hand und privaten Akteuren im Bereich
der Infrastrukturbereitstellung Rechnung getragen. Ein
weiterer Grund für die Berücksichtigung von Mieten und
Pachten besteht darin, dass es für die Nutzer irrelevant ist,
ob das Infrastrukturobjekt Teil des öffentlichen Vermögens
ist oder nur zeitweise gemietet wird. Aus der Perspektive
der Nutzer, die hier bewusst eingenommen wird, bildet
allein die Funktionalität der Infrastruktur das ausschlag-
gebende Kriterium (Hesse und Starke 2015: 401).
Das Konzept der infrastrukturbezogenen Ausgaben trägt
zu einer qualitativen Konsolidierung bei, da es im Vergleich
11Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
5.
Empirische Analyse
der infrastrukturbezogenen Ausgaben
Die empirische Analyse der infrastrukturbezogenen Aus- weiteren Investitionskonzept ändert sich durch die Einbe-
gaben erfolgt auf Basis der amtlichen Statistik, d. h. eine ziehung der zusätzlichen Komponenten nach dem Konzept
gesonderte Datenerhebung ist nicht erforderlich. Dabei der infrastrukturbezogenen Ausgaben jedoch nur unwesent-
werden vorrangig die Daten der Jahresrechnungsstatistik lich: Bis 2005 nimmt die gesamtstaatliche Investitionstätig-
des Statistischen Bundesamtes verwendet. Da diese für den keit ab, um danach bis einschließlich 2010 wieder zuzulegen.
öffentlichen Gesamthaushalt derzeit nur bis zum Jahr 2011 In den Jahren 2011 und 2012 sinkt die Summe der Investitio-
reichen, wurde zusätzlich auf Daten der Kassenstatistik nen, während sie am aktuellen Rand wieder ansteigt.
(2012 bis 2014) zurückgegriffen, um auch die Entwicklung
am aktuellen Rand abzubilden. Für die Jahre 2012 bis 2014 sind zur Information und Ein-
ordnung zusätzlich die investiven Ausgaben der Extrahaus-
Die empirische Analyse erfolgt in zwei Abschnitten: halte ausgewiesen. Extrahaushalte umfassen dem Schalen-
konzept des Statistischen Bundesamtes zufolge öffentliche
• In Abschnitt 5.1 werden die klassischen Investitionen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen, die gemäß der
(inkl. Investitionszuschüsse an den Privatsektor) und die Kriterien des Europäischen Systems Volkswirtschaftlicher
infrastrukturbezogenen Ausgaben miteinander verglichen. Gesamtrechnungen (ESVG) dem Sektor Staat zuzurechnen
sind. Dazu gehören beispielsweise Landesbetriebe für Stra-
• Abschnitt 5.2 vergleicht die Investitionstätigkeit der Län- ßenbau/-wesen, öffentliche Hochschulen und ausgeglie-
der ausschließlich gemäß des Konzepts der infrastruktur- derte statistische Ämter. Bezüglich der investiven Ausgaben
bezogenen Ausgaben. Dabei erfolgt eine Unterscheidung der Extrahaushalte erfolgt allerdings keine Unterscheidung
zwischen der Investitionstätigkeit auf der Landesebene nach einzelnen Ausgabearten.
selbst und der Ebene der Kommunen.
Der Anteil der Extrahaushalte an den öffentlichen infra-
strukturbezogenen Ausgaben beträgt in den Jahren 2012
5.1 Klassische Investitionen versus bis 2014 etwa zehn Prozent, wovon der überwiegende Teil
infrastrukturbezogene Ausgaben auf Sachinvestitionen und Investitionszuschüsse, d. h. auf
klassische Investitionen entfällt.
Der Vergleich beider Konzepte erfolgt zunächst für die Neben der Darstellung der investiven Ausgaben in absoluter
gesamtstaatliche Perspektive, d. h. alle Gebietskörper- Höhe wird nachfolgend auch eine Analyse nach Quoten vor-
schaftsebenen (Bund, Länder und Kommunen) werden zu genommen. Dabei werden zwei verschiedene Sichtweisen
einer Betrachtung aggregiert. Dabei wird vorrangig auf die zugrunde gelegt:
Kernhaushalte abgestellt.
• Einerseits werden die investiven Ausgaben auf die gesam-
Abbildung 3 stellt die investiven Ausgabearten in absoluten ten bereinigten Ausgaben der öffentlichen Hand bezogen.
Volumina dar. Daraus geht hervor, dass sich die Summe der Diese interne Perspektive gibt Auskunft darüber, wie
Investitionen im Zuge der Einbeziehung von Unterhaltungs- hoch der Anteil zukunftswirksamer Ausgaben am gesam-
aufwand sowie Mieten und Pachten erhöht. Dabei nimmt der ten Ausgabenbudget ist.
Abstand sukzessive von etwa zwölf Milliarden Euro im Jahr
2001 auf ca. 19,5 Milliarden Euro zusätzlich im Jahr 2014 zu. • Andererseits werden die investiven Ausgaben durch das
Bruttoinlandsprodukt der jeweiligen Jahre geteilt. Die
Der u-förmige Trend der Ausgaben nach dem klassischen Bruttoinvestitionsquote gemäß dieser externen Perspek-
12Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Klassische Investitionen versus infrastrukturbezogene Ausgaben in der
gesamtstaatlichen Perspektive, 2001–2014
Milliarden Euro
100
9
80 7
8 10
6 7 10
4 5 6
9
8 5 6 9 9
8 9 9
5 5 5 9
60 7 5 8 8
22 22 7 7 8 23 24
7 22 23
22 23
21 22
20 20 20 20
40
39 38 38
38 37 37
36 34 34 35
34 32 33 33
20
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
n Sachinvestitionen n Investitionszuschüsse n Unterhaltung unbeweglichen Vermögens n Mieten und Pachten n Extrahaushalte
Abbildung 3 | Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Statistisches Bundesamt.
Klassische Investitionen versus infrastrukturbezogene Ausgaben in der gesamtstaatlichen Perspektive,
Bruttoinvestitionsquoten, 2001–2014
Prozent – Interne Pespektive (Säulen) Prozent – Externe Pespektive (Linien)
12 4
11,0
10,5
3,4 10,1
9,7 9,5 9,6
9,2 9,3 9,3 9,3 9,3 9,4
9 8,7 3,0 8,9 3
8,4 8,6
2,8 8,3
7,9 2,7 7,7 2,7
7,5 7,6 7,4
7,5 7,4 7,4
2,4 6,7
2,2 6,4 6,5
2,1
6 2
3 1
0 0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
n Bruttoinvestitionsquote (Bereinigte Ausgaben): Infrastrukturbezogene Ausgaben (linke Skala)
n Bruttoinvestitionsquote (Bereinigte Ausgaben): Klassischer Investitionsbegriff (linke Skala)
n Bruttoinvestitionsquote (Bruttoinlandsprodukt): Infrastrukturbezogene Ausgaben (rechte Skala)
n Bruttoinvestitionsquote (Bruttoinlandsprodukt): Klassischer Investitionsbegriff (rechte Skala)
Abbildung 4 | Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Statistisches Bundesamt.
13Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
tive beziffert folglich den Anteil öffentlicher Investitio- schwäche der Länder lässt sich am ehesten durch den
nen an der Wirtschaftskraft einer Volkswirtschaft. erhöhten Konsolidierungsdruck im Vorfeld des Eintre-
tens der Schuldenbremse im Jahr 2020 erklären. Dabei
In Abbildung 4 sind die Bruttoinvestitionsquoten gemäß soll möglicherweise auch durch Einsparungen bei den
beider Konzepte jeweils in der internen und der exter- Investitionen ein Beitrag zur Konsolidierung der Län-
nen Perspektive dargestellt. Daraus geht hervor, dass die derhaushalte geleistet werden (Lenk und Kuntze 2012).
infrastrukturbezogene Erweiterung des Investitionsbegriffs Unabhängig davon führt die Erweiterung des Investiti-
auch im Rahmen der Betrachtung von Investitionsquoten onsbegriffs auch auf der Ebene der Länder zu höheren
vorrangig eine Niveauverschiebung bewirkt. Die Entwick- investiven Ausgaben. Für die Erhöhung sind – ähnlich
lung der Bruttoinvestitionsquoten verläuft jedoch ähnlich, wie beim Bund – weniger die Ausgaben zur Unterhal-
wobei keine signifikanten Ausreißer nach oben oder unten tung unbeweglichen Vermögens, sondern primär die
zu verzeichnen sind. Die öffentliche Investitionstätigkeit Mieten und Pachten ausschlaggebend. Auf Landesebene
schwankt demnach konjunkturbedingt, folgt aber keinem macht zudem die Einbeziehung der Extrahaushalte einen
generellen Wachstumstrend. Im Vergleich zum Niveau signifikanten Unterschied aus. So entfällt die Hälfte aller
im Jahr 2001 entwickeln sich die Quoten sogar eher rück- Sachinvestitionen der Kern- und Extrahaushalte auf
läufig. letztere (u. a. Hochschulen, aber auch Bau- und Liegen-
schaftsbetriebe).
Insgesamt muss die Kritik am Rückgang der öffentlichen
Investitionstätigkeit folglich auch in der erweiterten Per- • Auf kommunaler Ebene ist der Unterschied zwischen den
spektive aufrechterhalten werden. Insbesondere ist nicht beiden Konzepten am stärksten, da aufgrund der Auf-
erkennbar, dass rückläufige Investitionen durch erhöhte gabenverteilung im föderalen System Deutschlands der
Erhaltungsaufwendungen substituiert werden, was für Unterhaltungsaufwand vor allem auf Ebene der Kommu-
einen Erhalt der bestehenden Infrastruktur trotz sinkender nen anfällt. Allein die Berücksichtigung der Ausgaben in
klassischer Investitionsquote spräche. diesem Bereich hebt die Summe der investiven Ausgaben
im Vergleich zum klassischen Investitionskonzept pro
Die infrastrukturbezogene Erweiterung des Investitionsbe- Jahr um rund 4,5 bis 6,5 Milliarden Euro an. Damit zeich-
griffs wirkt sich in den einzelnen Gebietskörperschaftsebe- net die Erweiterung des Investitionsbegriffs vor allem
nen unterschiedlich stark aus: auf Ebene der Kommunen ein differenzierteres Bild von
deren infrastrukturbezogener Investitionstätigkeit. Die
• Auf Bundesebene erhöhen sich die investiven Ausga- kommunale Ebene ist folglich nach wie vor ein Eckpfei-
ben durch die Erweiterung nur geringfügig, da sich die ler der öffentlichen Investitionstätigkeit. Dies zeigt sich
Investitionstätigkeit des Bundes vorrangig auf klassische auch dadurch, dass der Anteil investiver Ausgaben an
Investitionen wie Sachinvestitionen und Investitions- den bereinigten Ausgaben hier deutlich höher ist als auf
zuschüsse an den Privatsektor konzentriert. Seit 2011 ist Bundes- und Landesebene. Dennoch hat die Investiti-
jedoch in beiden Konzepten eine deutlich steigende Ten- onstätigkeit der Kommunen im Zeitverlauf – gemessen
denz zu beobachten, die bei den infrastrukturbezogenen an der Wirtschaftskraft und an den bereinigten Ausgaben
Ausgaben primär durch steigende Miet- und Pachtausga- der kommunalen Ebene – deutlich an Volumen einge-
ben verursacht wird. So gab der Bund im Jahr 2014 etwa büßt. Die Extrahaushalte beeinflussen das ausgewiesene
3,7 Milliarden Euro für Mieten und Pachten aus, während öffentliche Investitionsverhalten der Kommunen dagegen
es im Jahr 2010 noch rund 650 Millionen Euro waren. Die nur in einem sehr geringen Ausmaß.
starke Erhöhung der Mieten und Pachten steht in engem
Zusammenhang mit dem „Einheitlichen Liegenschafts- Insgesamt ist festzustellen, dass die rückläufigen Ausga-
management“ des Bundes. Dabei fallen die Miet- und ben für klassische, kapazitätserweiternde Investitionen auf
Pachtausgaben vor allem im Verteidigungsressort an, d. h. keiner Gebietskörperschaftsebene durch höheren Unterhal-
der Bund erhält die öffentliche Infrastruktur in diesem tungsaufwand substituiert werden. Das ist gerade hinsicht-
Bereich verstärkt über Mietmodelle. Die Berücksichtigung lich der kommunalen Infrastruktur beunruhigend, da diese
der Extrahaushalte hat auf Bundesebene keine nennens- den größten Teil der öffentlichen Infrastruktur stellt. Die
werten Auswirkungen. schwache Entwicklung der öffentlichen Investitionen wurde
nur durch das infolge der Finanzkrise erlassene Konjunk-
• Auf Landesebene ist die Investitionstätigkeit durch einen turpaket II im Rahmen des Gesetzes zur Umsetzung von
rückläufigen Trend gekennzeichnet. Diese Investitions- Zukunftsinvestitionen der Kommunen und Länder (ZuInvG)
14Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
durchbrochen (fiskalische Wirkung vor allem 2010–2011). Aus Abbildung 5 lassen sich folgende Schlussfolgerungen
Vor diesem Hintergrund sind am aktuellen Rand vorsichtig ziehen:
optimistische Tendenzen zu beobachten.
• Zunächst wird deutlich, dass die westdeutschen Flächen-
länder geringere infrastrukturbezogene Ausgaben pro
5.2. Vergleich der infrastruktur- Einwohner verzeichnen als die ostdeutschen Länder, de-
bezogenen Investitionstätigkeit der nen über den Solidarpakt II und die EU-Strukturförderung
zweckgebundene Investitionsmittel gewährt werden. Im
Länder Zeitverlauf ist jedoch eine Angleichung an die Entwick-
lung der westdeutschen Flächenländer zu erkennen, da
Dieser Abschnitt vergleicht die infrastrukturbezogene In- die Finanzmittel aus dem Solidarpakt II sukzessive ab-
vestitionstätigkeit der Länder. Dabei wird ausschließlich auf nehmen. Das vergleichsweise hohe Ausgabenniveau der
das neue Konzept abgestellt. Zunächst wird die Entwicklung Stadtstaaten lässt sich damit begründen, dass diese nicht
der infrastrukturbezogenen Ausgaben in Euro pro Einwoh- über eine separate kommunale Ebene verfügen. Die Inf-
ner analysiert und im Anschluss die Struktur der infrastruk- rastrukturausgaben der Landesebene umfassen dadurch
turbezogenen Ausgaben untersucht. Bei beiden Analysen ist auch jene investiven Ausgaben, die in Flächenländern der
jeweils zwischen Landes- und Kommunalebene der Länder Kommunalebene zuzuordnen wären.
zu differenzieren.
• Die Darstellung in Euro je Einwohner ermöglicht zusätz-
Im Gegensatz zur Quotenbetrachtung im vorigen Abschnitt lich eine differenzierte Betrachtung der Entwicklungs-
wird in der nachfolgenden Analyse auf die Höhe der Ausga- pfade. So weist beispielsweise Bayern einerseits sinkende
ben pro Einwohner rekurriert. Die Verwendung der Ein- Bruttoinvestitionsquoten auf (detaillierte Darstellungen
wohnerzahl als Maßstab ermöglicht eine bessere Vergleich- zu den Quoten finden sich in der Langfassung der Studie).
barkeit der Daten, da es sich dabei – im Gegensatz zu den Andererseits ist in der Darstellung in Euro je Einwoh-
bereinigten Ausgaben – um eine einheitliche Bezugsgröße ner (siehe Abbildung 5) ab 2008 ein leicht ansteigendes
handelt. Investitionsverhalten sichtbar. Auch in Rheinland-Pfalz
wird der Abwärtstrend der Investitionsquoten ab 2009 in
Vergleich der infrastrukturbezogenen Ausgaben der Länder in Euro pro Einwohner, 2001–2014
in Euro/Einwohner
1200
1000
800
600
400
200
0
BY HE BW SL RP NI NW SH SN MV ST TH BB HH HB BE
n 2001 n 2002 n 2003 n 2004 n 2005 n 2006 n 2007 n 2008 n 2009 n 2010 n 2011 n 2012 n 2013 n 2014
Abbildung 5 | Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Statistisches Bundesamt.
15Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Vergleich der infrastrukturbezogenen Ausgaben der Kommunen in Euro pro Einwohner, 2001–2014
in Euro/Einwohner
700
600
500
400
300
200
100
0
BY BW HE SH NI SL RP NW SN BB TH ST MV
n 2001 n 2002 n 2003 n 2004 n 2005 n 2006 n 2007 n 2008 n 2009 n 2010 n 2011 n 2012 n 2013 n 2014
Abbildung 6 | Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Statistisches Bundesamt.
der Pro-Kopf-Darstellung etwas abgeschwächt. Ebenso deutschen Kommunen im Durchschnitt höhere infrastruk-
sind in Nordrhein-Westfalen entgegen der stetig sinken- turbezogene Ausgaben auf als die westdeutschen, seit 2012
den Quoten seit 2008 sogar steigende infrastrukturbezo- haben sich diese Verhältnisse umgekehrt. So gaben die ost-
gene Ausgaben je Einwohner feststellbar. deutschen Kommunen am aktuellen Rand durchschnittlich
405 Euro pro Einwohner für Infrastruktur aus, während es
• Nichtsdestotrotz ist das Investitionsniveau pro Einwoh- in den westdeutschen Kommunen durchschnittlich 455 Euro
ner in Nordrhein-Westfalen – besonders mit Hinblick auf pro Einwohner waren. Dabei bestehen jedoch enorme Un-
die durch den Strukturwandel erforderlichen Sachinves- terschiede zwischen den westdeutschen Flächenländern: So
titionen – nach wie vor unterdurchschnittlich. Insofern wurden 2014 in den bayerischen Kommunen durchschnitt-
zeigt sich, dass in vielen westdeutschen Flächenländern lich 655 Euro pro Einwohner für Infrastruktur verausgabt,
die infrastrukturbezogenen Ausgaben pro Einwohner während es in den Kommunen Nordrhein-Westfalens mit
zwar nicht rückläufig waren, ihr Zuwachs jedoch schwä- 297 Euro pro Einwohner weniger als die Hälfte waren.
cher war als derjenige konsumtiver Bereiche.
Besonders auffällig ist jedoch der Trend der Investitions-
• Der generell sinkende Trend der Investitionsquoten in tätigkeit in den westdeutschen Kommunen. Entgegen der
den ostdeutschen Ländern wird auch in der Darstellung Bruttoinvestitionsquoten zeigen die Werte in Euro pro Ein-
der Ausgaben je Einwohner bestätigt. Dies hängt unmit- wohner mitunter bereits ab dem Jahr 2005 (z. B. in Bayern)
telbar mit den absinkenden Sonderbedarfs-Bundeser- eine klar positive Tendenz und verlaufen damit eindeutig
gänzungszuweisungen im Rahmen des Solidarpaktes II gegenläufig zur Entwicklung der Bruttoinvestitionsquoten.
zusammen. In den Kommunen Nordrhein-Westfalens ist zwar in den
Jahren 2012 bis 2014 ebenso eine leicht ansteigende Ten-
Im Gegensatz zur Landesebene ist das Ost-West-Gefälle auf denz der investiven Ausgaben pro Einwohner erkennbar;
der kommunalen Ebene hinsichtlich der infrastrukturbezo- jedoch bleibt deren Investitionstätigkeit deutlich hinter der
genen Ausgaben pro Einwohner weniger stark ausgeprägt der westdeutschen, aber auch der ostdeutschen Vergleichs-
(siehe Abbildung 6). Bis einschließlich 2011 wiesen die ost- kommunen zurück.
16Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Vergleich der infrastrukturbezogenen Ausgaben von Landes- und Kommunalebene in Euro pro Einwohner 2014
in Euro/Einwohner
1 000
655
441
70 %
800 49 %
597
72 % 474
319 374 59 % 755
353
43 % 50%
426 48 %
600 63%
606
587
378
391 403
327 66 % 69 % 73%
62% 297
460
400 63 % 433
382 380
334
279
200 256
237
199 198
178 177
153
0
BY HE BW SL RP NI NW SH SN MV ST TH BB HH HB BE
n Pro-Kopf-Werte Land n Pro-Kopf-Werte Gemeinden % Anteil kommunaler Investitionen an gesamten Investitionen von Landes- und Kommunalebene
Abbildung 7 | Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Statistisches Bundesamt.
Wie schon beim Vergleich der Länderebene kann zudem Zuletzt soll die Struktur der infrastrukturbezogenen Ausga-
festgehalten werden, dass rückläufige Quoten für Infra- ben im Jahr 2014 detaillierter betrachtet werden. Dabei geht
strukturausgaben nicht unmittelbar auf sinkende abso- es zunächst um die Anteile der Landes- und der Kommunal-
lute Ausgaben zurückzuführen sind, wohl aber auf deren ebene an den gesamten infrastrukturbezogenen Ausgaben
unterproportionales Wachstum gegenüber konsumtiven eines Landes. In Abbildung 7 sind die infrastrukturbezoge-
Bereichen. nen Ausgaben der Landes- und Kommunalebene zum einen
in Euro pro Einwohner dargestellt. Der dunkelblaue Teil der
Der Einfluss der absinkenden Mittel aus dem Solidarpakt Säule gibt hier die Investitionsausgaben der Landesebene
II ist bei der Darstellung in Euro je Einwohner nicht durch- wieder, während der hellblaue Teil die investiven Ausgaben
gängig zu erkennen (siehe Abbildung 6). Zum Ende des der kommunalen Ebene darstellt.
betrachteten Zeitraums tritt mitunter sogar ein positiver
Trend auch in den ostdeutschen Kommunen auf (mit Aus- Zum anderen wird der prozentuale Anteil der kommunalen
nahme Thüringens). Insbesondere in den Kommunen Sach- Investitionen an den gesamten Investitionen von Landes-
sens, Brandenburgs und Sachsen-Anhalts wird im Jahr 2014 und Kommunalebene angegeben. Diese integrierte Dar-
ein deutlicher Sprung sichtbar, der jedoch auch mit den stellung erfolgt vor dem Hintergrund der unterschiedlichen
notwendigen investiven Maßnahmen infolge der Hochwas- Aufgabenteilung zwischen Landes- und Kommunalebene
serereignisse aus dem Jahr 2013 in Zusammenhang steht innerhalb der jeweiligen Landesgrenzen. Dieser sog. Kom-
und insofern nicht auf eine wesentlich verbesserte eigene munalisierungsgrad hat auch Auswirkungen auf die bewirt-
Ausgabekraft schließen lässt. In den Kommunen Mecklen- schaftete Infrastruktur und die Durchleitung investiver
burg-Vorpommerns ist zwar von 2012 bis 2014 ebenfalls Fördermittel. Die Summe aus den Ausgaben der Landes-
eine ansteigende Investitionstätigkeit der öffentlichen und Kommunalebene ist in einer Karte (Abbildung 8) abge-
Hand zu verzeichnen; dies darf allerdings nicht über den bildet.
massiven Einbruch der öffentlichen Investitionen im Jahr
2012 gegenüber dem durch das Konjunkturpaket II geprägte
Vorjahr hinwegtäuschen.
17Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Infrastrukturbezogene Ausgaben von Landes- und Kommunalebene in Euro pro Einwohner 2014
556 €
Schleswig-Holstein
752 €
Mecklenburg-Vorpommern
755 €
Hamburg
606 €
Bremen
587 €
Berlin
569 €
Niedersachsen
807 €
735 €
Brandenburg
Sachsen-Anhalt
474 €
Nordrhein-Westfalen
754 € 901 €
Thüringen Sachsen
683 €
Hessen
576 €
Rheinland-Pfalz
526 €
Saarland
934 €
Bayern
834 €
Baden-Würtemberg
Abbildung 8 | Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Statistisches Bundesamt.
18Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Infrastrukturbezogene Ausgaben der Länder nach Ausgabearten in Euro pro Einwohner, 2014
in Euro/Einwohner
800
755,3
700
605,5
600 586,6
500
459,5
432,7
400 381,5 379,9
333,6
300 279,4
256,4
237,4
199,4 197,9
200 177,5 177,4
153,0
100
0
BY HE BW SL RP NI NW SH SN MV ST TH BB HH HB BE
n Sachinvestitionen n Investitionszuschüsse n Unterhaltung unbeweglichen Vermögens n Mieten und Pachten
Abbildung 9 | Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Statistisches Bundesamt.
Aus den Abbildungen 7 und 8 gehen folgende Erkenntnisse vorzuheben. Die Ausgaben je Einwohner sind nach dem
hervor: Konzept der infrastrukturbezogenen Ausgaben auf der
Kommunalebene die niedrigsten, auf der Länderebene
• Zunächst ist hinsichtlich der westdeutschen Flächen- die zweitniedrigsten aller betrachteten Flächenländer.
länder ein deutliches Nord-Süd-Gefälle erkennbar: So
verzeichnen Bayern, Hessen und Baden-Württemberg die • Mit Bezug auf die ostdeutschen Flächenländer fällt zu-
mit Abstand höchsten infrastrukturbezogenen Ausgaben nächst auf, dass der Anteil der kommunalen Investitionen
pro Einwohner (durchschnittlich 846 Euro/Einwohner, deutlich geringer ausgeprägt ist als in den westdeutschen
auf Landes- und Kommunalebene zusammen), während Vergleichsländern, während gleichzeitig die infrastruk-
in den nördlich gelegenen Ländern durchweg niedrige- turbezogenen Ausgaben je Einwohner auf Länderebene
re Ausgaben vorliegen (im Durchschnitt 517 Euro/Ein- höher ausfallen. Dies hängt wiederum mit den finanzi-
wohner, auf Landes- und Kommunalebene zusammen). ellen Mitteln aus dem Solidarpakt II zusammen, die vor
Bayern weist dabei die höchsten Ausgaben pro Einwohner allem auf Landesebene für investive Maßnahmen genutzt
sowohl auf der Landesebene (ca. 279 Euro/Einwohner) werden. Obwohl die Finanzmittel zum Teil auch auf die
als auch auf der Gemeindeebene (etwa 655 Euro/Einwoh- Ebene der Kommunen durchgeleitet werden, fallen die
ner) auf. Der Anteil der kommunalen Investitionen fällt infrastrukturbezogenen Ausgaben pro Einwohner in den
dementsprechend mit 70,1 Prozent sehr hoch aus. Nur ostdeutschen Kommunen bereits vor dem Ende des Soli-
Baden-Württemberg und Schleswig-Holstein weisen darpakts II im Durchschnitt geringer aus als in den west-
höhere Anteile auf (71,6 Prozent bzw. 72,5 Prozent). Im deutschen Kommunen. Im Hinblick auf die Entwicklung
Falle Schleswig-Holsteins sind jedoch vor allem die ver- der Bruttoinvestitionsquoten und der infrastrukturbezo-
gleichsweise geringen Ausgaben pro Einwohner auf der genen Ausgaben pro Einwohner muss sogar konstatiert
Landesebene (nur rund 153 Euro/Einwohner) ausschlag- werden, dass der Investitionsvorsprung der ostdeutschen
gebend für diesen hohen Wert. Darüber hinaus sind die Flächenländer schneller abnimmt, als die Mittel aus
im Vergleich zu den anderen Ländern relativ niedrigen dem Solidarpakt II. Dadurch verringert sich das bezüg-
Investitionen je Einwohner in Nordrhein-Westfalen her- lich der Investitionstätigkeit derzeit noch bestehende
19Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Ost-West-Gefälle in der Bundesrepublik Deutschland. • Die Investitionszuschüsse an den privaten Sektor sind in
2014 wurden in Ostdeutschland auf kommunaler und den westdeutschen Ländern (rund 110 Euro/Einwohner)
Landesebene zusammen rund 808 Euro je Einwohner für im Durchschnitt ebenfalls deutlich geringer als in den
Infrastruktur ausgegeben, während es in Westdeutsch- ostdeutschen Ländern (ca. 223 Euro/Einwohner). Dem-
land (ohne Stadtstaaten) rund 672 Euro je Einwohner nach nutzen die ostdeutschen Länder die Finanzmittel
waren. Der Vorsprung von zuletzt 20 Prozentpunkten aus dem Solidarpakt II einerseits für eigene Sachinves-
war 2008 noch doppelt so hoch. Dabei wies Sachsen im titionen, leiten sie andererseits aber auch an private
Jahr 2014 mit etwa 460 Euro die höchsten Ausgaben pro Unternehmen weiter, um Multiplikator-Effekte zu
Einwohner auf der Ebene der Länder und die zweithöchs- erwirken. Die Investitionszuschüsse betragen in den
ten Ausgaben pro Einwohner auf der kommunalen Ebene ostdeutschen Flächenländern zumeist wenigstens
(rund 441 Euro/Einwohner) auf. Mecklenburg-Vorpom- 200 Euro pro Einwohner. Eine Ausnahme bildet hierbei
mern verzeichnete mit nur 42,5 Prozent den niedrigsten Mecklenburg-Vorpommern: Die investiven Zuschüsse
Anteil für kommunale investive Ausgaben, die Landes- an den Privatsektor fallen hier mit ca. 182 Euro pro
ausgaben sind jedoch die zweithöchsten der ostdeutschen Einwohner etwas geringer aus. Die niedrigsten Ausgaben
Flächenländer. Im Gegensatz dazu hat Brandenburg zwar aller Flächenländer hat wiederum – wie bereits bei den
mit etwa 59 Prozent den höchsten Anteil kommunaler Sachinvestitionen – Rheinland-Pfalz (69 Euro/Einwoh-
Ausgaben für Investitionen, jedoch ist dort der Anteil des ner).
Landes an investiven Ausgaben – bezogen auf die ost-
deutschen Flächenländer – entsprechend am geringsten • Die Höhe des Unterhaltungsaufwands pro Einwohner
(ca. 334 Euro/Einwohner). ist auf der Länderebene deutlich geringer als auf der
Kommunalebene (siehe Abbildung 10) und fällt auch
• Bezüglich der Stadtstaaten liegen in Hamburg die generell im Vergleich zu allen betrachteten Ausgabearten
höchsten Investitionsausgaben pro Einwohner vor (rund mit Abstand am niedrigsten aus. In Nordrhein-Westfalen
755 Euro/Einwohner), wohingegen Berlin die niedrigsten (1,89 Euro/Einwohner), dem Saarland (2,83 Euro/Einwoh-
investiven Ausgaben pro Einwohner vorzuweisen hat ner) und Rheinland-Pfalz (3,07 Euro/Einwohner) sind
(ca. 587 Euro/Einwohner). die Volumina am geringsten. Der mit Abstand höchste
Aufwand für die Unterhaltung unbeweglichen Vermö-
Nachdem die Struktur der infrastrukturbezogenen Aus- gens ist in Berlin festzustellen (155 Euro/Einwohner)
gaben nach Gebietskörperschaftsebenen betrachtet wurde, – ein deutlicher Ausreißer des Stadtstaats gegenüber
soll deren Struktur nach Ausgabearten untersucht werden. den ermittelten Pro-Kopf-Werten der anderen Länder.
Hinsichtlich der in Abbildung 9 dargestellten Pro-Kopf- Hierbei ist von einer Substitution von Investitionszuschüs-
Struktur der Ausgabenarten auf der Ebene der Länder sen durch eigene Erhaltungsmaßnahmen auszugehen.
werden große Differenzen zwischen den Ländern sichtbar: Da die Stadtstaaten keine separate kommunale Ebene
besitzen und demzufolge eine integrierte Erfüllung der
• Die Unterschiede zwischen den Ländern können bereits öffentlichen Aufgaben von Landes- und Kommunale-
anhand der Sachinvestitionen nachgewiesen werden: bene stattfindet, weichen deren Investitionsniveau und
Die Anteile der Sachinvestitionen an den gesamten infra- -struktur erkennbar von den entsprechenden Werten der
strukturbezogenen Ausgaben reichen bei den Flächen- Flächenländer ab.
ländern von 20 Euro je Einwohner (Rheinland-Pfalz) bis
zu 200 Euro je Einwohner (Sachsen) und sind damit sehr • Die Ausgaben für Mieten und Pachten divergieren am
heterogen. Die höchsten Pro-Kopf-Ausgaben für Sach- deutlichsten von allen untersuchten Ausgabearten. Sie
investitionen liegen in Hamburg mit etwa 201 Euro je sind in den ostdeutschen Flächenländern generell etwas
Einwohner vor. Da die Stadtstaaten allerdings ausschließ- geringer: Dort reichen sie von zwölf Euro je Einwohner
lich über eine Länderebene verfügen, sind diese Zahlen (Sachsen) bis etwa 48 Euro je Einwohner (Branden-
nicht direkt miteinander vergleichbar. Sowohl in den burg). Dagegen ist die Spanne in den westdeutschen
westdeutschen als auch in den ostdeutschen Ländern Flächenländern deutlich breiter: Während Niedersach-
(64 Euro/Einwohner bzw. 139 Euro/Einwohner) nehmen sen nur einen geringen Wert von 7,21 Euro je Einwohner
die Sachinvestitionen durchschnittlich den zweithöchs- erreicht, ist dieser in Rheinland-Pfalz mit 106 Euro je
ten Anteil an den infrastrukturbezogenen Ausgaben ein, Einwohner mehr als 14-mal so hoch. Somit handelt es
in Ostdeutschland allerdings auf einem deutlich höheren sich bei Mieten und Pachten in Rheinland-Pfalz um den
Niveau. mit Abstand höchsten der betrachteten Ausgabeposten:
20Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
Infrastrukturbezogene Ausgaben der Kommunen nach Ausgabearten in Euro pro Einwohner, 2014
in Euro/Einwohner
800
700
654,8
596,8
600
500 473,7
441,1
426,5
402,5 391,0
400 378,3 374,1
353,2
327,0 319,2
296,7
300
200
100
0
BY BW HE SH NI RP SL NW BB SN TH ST MV
n Sachinvestitionen n Investitionszuschüsse n Unterhaltung unbeweglichen Vermögens n Mieten und Pachten
Abbildung 10 | Quelle: Eigene Darstellung. Daten: Statistisches Bundesamt.
Über 50 Prozent der getätigten infrastrukturbezogenen durch die Hinzuzählung der Ausgaben für Mieten und Pach-
Ausgaben fallen für Mieten und Pachten an. Diese werden ten sowie des Unterhaltungsaufwands zu den investiven
demnach offenbar als Substitut für Sachinvestitionen Ausgaben zu verzeichnen.
genutzt, die in Rheinland-Pfalz im Vergleich zu allen
anderen Flächenländern am niedrigsten sind. Dies zeigt Abbildung 10 illustriert die Struktur der kommunalen infra-
den Mehrwert des Systems der infrastrukturbezogenen strukturbezogenen Ausgaben. Dabei ist erkennbar, dass die
Ausgaben: Die Ausgaben für Mieten und Pachten dienen einwohnerbezogenen Ausgaben ein deutlich schwächeres
der Bereitstellung von Infrastruktur für die Einwohner. Ost-West-Gefälle aufweisen. Sichtbar wird außerdem, dass
Bei der klassischen Darstellung werden sie allerdings die Kommunen in Bayern und Baden-Württemberg die
nicht berücksichtigt. mit Abstand höchsten infrastrukturbezogenen Ausgaben
je Einwohner tätigten. Sie ziehen auch den Durchschnitt
• Die Investitionslage wird im erweiterten Investitionskon- der westdeutschen Kommunen verstärkt in die Höhe, der
zept demnach nicht „geschönt“, sondern an die Praxis nur wegen dieser beiden Länder über dem Mittelwert der
der öffentlichen Aufgabenerfüllung angepasst. Bei den ostdeutschen Kommunen liegt.
Stadtstaaten erreicht Hamburg einen sehr hohen Wert
(259 Euro/Einwohner). Generell lassen sich auf der kommunalen Ebene der
westdeutschen Länder drei unterschiedliche Typen cha-
Ein sehr großer Einfluss des neuen Investitionskonzeptes rakterisieren: Bayern und Baden-Württemberg dominieren
nach den infrastrukturbezogenen Ausgaben ist folglich bei der Investitionstätigkeit pro Einwohner. Im Mittelfeld
insbesondere bei den Mieten und Pachten festzustellen. liegen Hessen, Schleswig-Holstein, Niedersachsen und
Rheinland-Pfalz würde z. B. über eine doppelt so hohe Rheinland-Pfalz. Die niedrigsten kommunalen Ausgaben
Quote verfügen als nach dem klassischen Investitionskon- mit Infrastrukturbezug sind (je Einwohner) im Saarland
zept. Auch in Berlin würde die Investitionsquote im Jahr und insbesondere in Nordrhein-Westfalen (trotz eines
2014 um fast 40 Prozent steigen. Lediglich in den ostdeut- statistischen Sondereffekts; vgl. dazu Lenk und Hesse 2015)
schen Flächenländern sind durchgehend geringere Effekte feststellbar.
21Inklusives Wachstum für Deutschland | 4
• Insbesondere Sachinvestitionen fungieren über die Län- der kommunalen Ebene der ostdeutschen Länder deutlich
der hinweg durchgehend als wichtigste Ausgabenart der niedriger als in den westdeutschen Vergleichsländern
infrastrukturbezogenen Ausgaben. In Nordrhein-West- (ca. 16 Euro/Einwohner). Die höchsten Ausgaben pro Ein-
falen sind sie mit 175 Euro pro Einwohner am niedrigs- wohner verzeichnet hierbei Mecklenburg-Vorpommern
ten, während sie in Bayern fast drei Viertel der gesamten mit rund 41,15 Euro. Bezüglich der westdeutschen Kom-
infrastrukturbezogenen Ausgaben ausmachen (491 Euro/ munen wird deren Durchschnittswert nun nicht durch
Einwohner). Allein die Sachinvestitionen sind auf der Bayern und Baden-Württemberg positiv beeinflusst,
Kommunalebene Bayerns höher als die aufsummierten sondern durch Hessen (57 Euro/Einwohner), das Saarland
infrastrukturbezogenen Ausgaben der Kommunen der (64 Euro/Einwohner) und vor allem Nordrhein-Westfalen
jeweiligen anderen Länder, mit Ausnahme Baden-Würt- (79 Euro/Einwohner). Besonders in Nordrhein-Westfalen
tembergs. Dies spricht für eine außerordentlich hohe zeigt sich ein expansiver Effekt aufgrund der Einbezie-
Investitionstätigkeit der bayerischen Kommunen, die auf hung von Mieten und Pachten in die infrastrukturbezoge-
deren starker Finanzkraft fußt. Im Durchschnitt sind die nen Ausgaben – sowohl auf der kommunalen als auch auf
Sachinvestitionen der ostdeutschen Kommunen pro Ein- der Landesebene. Bemerkenswert ist im Kontrast hierzu,
wohner etwa 38 Euro niedriger als die der westdeutschen dass die Miet- und Pachtausgaben der rheinland-pfäl-
Kommunen. Hierbei ist allerdings nochmals relativierend zischen Kommunen bundesweit zu den niedrigsten
darauf hinzuweisen, dass ausschließlich die hohen inf- gehören, während die entsprechenden Ausgaben auf der
rastrukturbezogenen Ausgaben pro Einwohner in Bayern Landesebene die höchsten der Flächenländer darstellen.
und Baden-Württemberg durchschnittserhöhend wirken.
Insgesamt verdeutlichen die empirischen Erkenntnisse,
• Die Investitionszuschüsse an den privaten Sektor sind auf dass in Deutschland zwischen den Flächenländern ein
der kommunalen Ebene dagegen vergleichsweise niedrig Ost-West-Gefälle vorliegt, das durch die rückläufigen Soli-
und stellen allgemein den geringsten Ausgabeposten dar. darpaktmittel allerdings stetig reduziert wird (siehe Abbil-
Die Spanne reicht von 3,74 Euro pro Einwohner (Saarland) dung 8). Ebenfalls kristallisiert sich bei der Betrachtung der
bis etwa 38 Euro pro Einwohner (Bayern). Erneut kann westdeutschen Flächenländer ein Nord-Süd-Gefälle heraus:
festgestellt werden, dass die durchschnittlichen Aus- Baden-Württemberg, Hessen und insbesondere Bayern ver-
gaben pro Einwohner für Investitionszuschüsse in den zeichnen deutlich höhere Investitionen je Einwohner als die
westdeutschen Kommunen aufgrund der Investitions- restlichen Flächenländer in Westdeutschland. Es ist davon
stärke Bayerns und Baden-Württembergs höher ausfallen auszugehen, dass dieser Trend auch in den kommenden
als in den ostdeutschen Kommunen (ca. 5,43 Euro/Ein- Jahren anhalten wird.
wohner).
• Der Anteil der Ausgaben für die Unterhaltung unbeweg-
lichen Vermögens ist auf der kommunalen Ebene stärker
ausgeprägt als auf den Ebenen des Bundes und der Län-
der. Des Weiteren sind die Divergenzen zwischen den
Kommunen im Ländervergleich verhältnismäßig schwach
ausgeprägt: Während Nordrhein-Westfalen mit nur
29,2 Euro je Einwohner und auch das Saarland mit
52 Euro je Einwohner Ausreißer nach unten darstellen,
sind die Pro-Kopf-Ausgaben der Kommunen in den
anderen Ländern zumeist im Bereich von 90 und mehr
Euro je Einwohner anzusiedeln. Den höchsten Pro-Kopf-
Wert verzeichnen die Kommunen in Rheinland-Pfalz mit
105 Euro pro Einwohner, was im Gegensatz zu den sehr
geringen Ausgaben in diesem Posten auf der Landesebene
steht.
• Wie auf der Länderebene sind die Ausgaben für Mie-
ten und Pachten relativ von geringerer Bedeutung und
überdies heterogen ausgeprägt. So liegen sie zunächst auf
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