Analysen und Konzepte - Bertelsmann Stiftung
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Analysen und Konzepte
LebensWerte Kommune | Ausgabe 5 | 2021
SDGs und kommunaler Produkthaushalt
Wie die Ziele für eine nachhaltige Entwicklung (Sustainable Development
Goals, SDGs) der Vereinten Nationen mit dem Produkthaushalt von
Städten, Kreisen und Gemeinden verknüpft werden können
Elmar Hinz, Henrik RiedelInhalt | Analysen und Konzepte 5 | 2021
Inhalt
1. Einleitung 4
2. Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt 5
2.1. Nachhaltigkeit in Kommunen 5
2.2. Nachhaltigkeitsteuerung mit dem kommunalen
Haushalt 8
2.3. Strategische Wirkungsorientierung in der
Verwaltungssteuerung 11
3. Produktorientierung und Nachhaltigkeitsziele
im kommunalen Haushalt 15
3.1. Produktorientierung in kommunalen Haushalts
strukturen 15
3.2. Produktorientierung und wirksame strategische
Steuerung 20
3.3. Wirksame strategische Steuerung der
nachhaltigen Entwicklung 27
4. Ergebnis 31
Literatur 40
Autorensteckbriefe 43
Ausblick 43
Impressum 43
3Analysen und Konzepte 5 | 2021 | Einleitung
1. Einleitung dung gebracht werden können. Die Programmatik
ist dabei von jeder Kommune ebenso individu-
Nicht nur in der öffentlichen Wahrnehmung, son- ell zu erarbeiten wie das Spektrum der Schwer-
dern auch für die alltäglichen Entscheidungen punktthemen.
in Kommunen wird das Leitbild einer nachhalti-
gen Entwicklung immer wichtiger. Weil kommu- Ähnlich wie viele kommunale Herausforderungen
nale Entscheidungen stets in das Spannungsfeld nur im Zusammenwirken der politischen Rati-
einer politischen Rationalität und einer Manage- onalität und der Managementrationalität einer
mentrationalität fallen, ist ein kontinuierliches Kommune gelöst werden können, ist die prak-
„Regieren“ im Sinne dieses Leitbildes allerdings tische Antwort auf die technische Herausfor-
nicht einfach. Vielmehr ist die Umsetzung einer derung der Nachhaltigkeitssteuerung mit dem
Nachhaltigkeitssteuerung mit Wirkung auf das Produkthaushalt zweitgeteilt: Nur durch eine Ver-
weite Spektrum der kommunalen Aufgabener- knüpfung kommunaler Themen mit kommunalen
füllung mit zahlreichen inhaltlichen und techni- Programmen, also einer zielorientierten Zusam-
schen Herausforderungen verbunden. menfassung verschiedener kommunaler Produkte
zu politisch noch steuerbaren Produktbündeln,
Ein wichtiger Schritt zur Bewältigung der techni- können Nachhaltigkeit und kommunale Steue-
schen Herausforderungen ist die Operationalisie- rung miteinander verzahnt werden. Im folgenden
rung von Nachhaltigkeitszielen – insbesondere Text wird eine entsprechende Lösung entwickelt:
auch der Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nati- Zunächst wird dargestellt, wie Nachhaltigkeits-
onen (Sustainable Development Goals, SDGs) – ziele bisher im kommunalen Haushalt aufgegrif-
sowie geeigneten Indikatoren. Technisch fraglich fen worden sind. Aufbauend auf konzeptionelle
ist aber weiterhin, ob und wie Nachhaltigkeits- Aussagen zur strategischen Wirkungsorientierung
ziele und ihre Indikatoren in kommunalen Pro- und praktische Anforderungen an die Produktori-
dukthaushalten aufgegriffen werden können. Der entierung im kommunalen Haushalt wird die Idee
Nutzen nachhaltiger Strategien steht zwar außer der kommunalen Programme und ihrer Verknüp-
Frage, aber gerade das Aufeinandertreffen unter- fung mit den Zielen und Themen der Nachhaltig-
schiedlicher strategischer Ziele und Ansätze zur keit entwickelt.
Messung der Zielerreichung macht ein koordi-
niertes Zusammenwirken verschiedener Instru- Wichtig ist, dass die kommunale Programmatik,
mente erforderlich. d. h. die Gesamtheit aller vor Ort relevanten kom-
munalen Programme, individuell – in den ein-
Trotz berechtigter Kritik an der in der Praxis geleb- zelnen Städten, Kreisen und Gemeinden und im
ten und letztlich haushaltsrechtlich gebotenen Hinblick auf die jeweiligen strategischen Themen
Produktorientierung ist eine wirksame strategi- bzw. die damit verbundenen Nachhaltigkeitsziele
sche Steuerung ohne Produktbezug nicht denkbar. – erarbeitet werden muss. Eine „One size fits all“-
Um in einem kommunalen Produkthaushalt die Lösung kann es schon vor dem Hintergrund der
technischen Voraussetzungen für eine wirksame unterschiedlichen kommunalen Ausgangslagen
Nachhaltigkeitssteuerung zu schaffen, müssen und Schwerpunktsetzungen nicht geben. Für alle
strategisch relevante Inhalte wie Nachhaltigkeits- erarbeitet werden kann jedoch eine Schematik, die
ziele mit dem vor Ort zu erfüllenden Aufgabenbe- es den Kommunen ermöglicht, eine eigene „Brü-
stand verknüpft werden. In diesem Beitrag wird cke“ zwischen den SDGs und den spezifischen
daher ein Vorschlag entwickelt, wie die in den Nachhaltigkeitsthemen auf der einen Seite sowie
Nachhaltigkeitszielen deutlich werdenden Inhalte den kommunalen Produkten und dem produktori-
über „kommunale Themen“ und „kommunale entierten Haushalt auf der anderen Seite zu schla-
Programme“ mit den auf lokaler Ebene zu erfül- gen, sodass die nachhaltige Entwicklung vor Ort
lenden Aufgaben und ihren Produkten in Verbin- wirksam gesteuert werden kann.
4Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt | Analysen und Konzepte 5 | 2021
2. Nachhaltigkeitsziele im der Substituierbarkeit von begrenzten Ressourcen
kommunalen Haushalt sowie der Fortschritt zukünftiger Technologien
unterschiedlich eingeschätzt wird und nur mit
Blick in die Vergangenheit erfasst werden kann.
Der Begriff der Nachhaltigkeit bleibt also mit sub-
2.1. Nachhaltigkeit in Kommunen jektiven Werturteilen verbunden, was gerade in
pluralistischen Gesellschaften die Entwicklung
In Anlehnung an den Brundtland-Bericht ori- eines normativen Verständnisses von Nachhaltig-
entieren sich viele aktuelle Nachhaltigkeitskon- keit und entsprechender Handlungsimplikationen
zepte an der Definition: „Eine Entwicklung kann fast unmöglich macht (vgl. a. a. O.: 9 f.).
als nachhaltig bzw. dauerhaft bezeichnet werden,
wenn sie die Bedürfnisse der Gegenwart befrie- Zwischenstaatlich haben die Vereinten Nationen
digt, ohne zu riskieren, dass künftige Generati- 2015 einen programmatischen Ansatz der nachhal-
onen ihre eigenen Bedürfnisse nicht befriedigen tigen Entwicklung mit 17 SDGs und einer Laufzeit
können“ (vgl. Riedel 2020: 15). Typischerweise bis 2030 verabschiedet. Diese Agenda 2030 hat sich
folgen aus dieser Definition weitere Merkmale von u. a. aus der Agenda 21 von 1992 entwickelt. Einer-
Nachhaltigkeit: Neben der Generationengerech- seits ist damit die Nachhaltigkeit als Idee interna-
tigkeit macht die Vielzahl menschlicher Bedürf- tional institutionalisiert. Andererseits ist sie aber
nisse Nachhaltigkeit zu einem ganzheitlichen und nicht völkerrechtlich verbindlich, sodass alle Maß-
globalen Konzept, das nur unter Beteiligung aller nahmen zur Umsetzung von Nachhaltigkeit in der
relevanten Anspruchsgruppen umgesetzt werden Verantwortung der nationalen Politik liegen (vgl.
kann. Als anthropozentrisches Konzept mit Aus- Heinrichs und Schuster 2019: 203 f.). Die deutsche
sagen über die Befriedigung menschlicher Bedürf- Nachhaltigkeitsstrategie von 2021 orientiert sich
nisse bestehen auch Bezüge zu ähnlichen Konzep- an den 17 SDGs; eine erste nationale Nachhaltig-
ten, wie z. B. der Lebensqualität (vgl. a. a. O.: 17). keitsstrategie wurde bereits 2002 verabschiedet.
Damit wird deutlich, dass der Begriff der Nachhal-
tigkeit auch entlang von Konfliktlinien verstanden Anknüpfungspunkte an das Grundgesetz werden
werden kann (vgl. Jörissen 2005: 15–31). Im Mit- u. a. beim Schutz der natürlichen Lebensgrund-
telpunkt der Betrachtung stehen dann u. a. Posi- lagen gesehen. Aber schon das Sozialstaatsprin-
tionierungen zu starken und schwachen Konzep- zip und die Schuldenbremse könnten mit Gedan-
ten der Nachhaltigkeit, die Gewichtung einzelner ken der Nachhaltigkeit in Konflikt geraten, weil
Dimensionen der Nachhaltigkeit und das Gerech- z. B. heute hohe Ansprüche auf Sozialleistun-
tigkeitspostulat. gen zulasten künftiger Generationen begründet
oder ökonomisch sinnvolle Verschuldungen für
Was genau unter Nachhaltigkeit oder nachhal- Zukunftsinvestitionen, beispielweise in Bildung
tiger Entwicklung zu verstehen ist oder gar wel- oder Forschung, verhindert werden könnten (vgl.
che Positionierung Wissenschaft gegenüber der Riedel 2020: 41).
Nachhaltigkeit einnehmen sollte, ist also wis-
senschaftlich schwer zu definieren: Verschie- Mit dem SDG 11 „Nachhaltige Städte und Gemein-
dene Nachhaltigkeitskonzeptionen greifen ethi- den“ ist den Kommunen in der Agenda 2030 ein
sche und empirische Werturteile auf (vgl. Maurer eigenes Nachhaltigkeitsziel gewidmet worden.
2016: 2 f.). Auf diese Werturteile ist zurückzufüh- In den dazugehörigen Unterzielen werden u. a.
ren, inwiefern derzeitigen und zukünftigen Gene- Stadtentwicklung sowie der Zugang zu Wohn-
rationen Anspruch auf zweifelsohne begrenzte raum, Grünflächen und Verkehrssystemen ange-
Ressourcen zugestanden wird. Selbst empirische sprochen. Grundsätzlich haben aber auch alle
Begründungsversuche erlauben aber keine all- anderen SDGs Bezüge zu deutschen Kommunen.
gemeingültigen Schlussfolgerungen, da der Grad
5Analysen und Konzepte 5 | 2021 | Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt
Das Thema Nachhaltigkeit hat in Deutschland – klassischen betriebswirtschaftlichen Zielen, wie
auch auf kommunaler Ebene – zuletzt deutlich an der Kostendeckung, sind immer auch politisch
Bedeutung gewonnen. Dies kann z. B. an der ste- und gesetzlich konkretisierte, inhaltliche Ziele zu
tig wachsenden Zahl von Kommunen festgemacht berücksichtigen (z. B. „bezahlbarer Wohnraum für
werden, die die Musterresolution „2030-Agenda alle“ oder „Schutz und Wahrung des Weltkultur-
für Nachhaltige Entwicklung: Nachhaltigkeit auf und -naturerbes“).
kommunaler Ebene gestalten“ des Deutschen
Städtetages und des Rates der Gemeinden und Zugespitzt wäre für kommunale Verwaltungsor-
Regionen Europas unterzeichnet haben (vgl. Drees ganisationen also zu klären, ob Nachhaltigkeit
2020: 10–12). Wie Nachhaltigkeit vor Ort legiti- eine neue und an bestimmte Adressaten gerich-
miert und umgesetzt wird, ist aber bisher eine tete öffentliche Aufgabe ist oder ob sie inner-
stark vom Einzelfall abhängige Entscheidung. halb der bestehenden öffentlichen Aufgaben zu
erfüllen ist. So könnte Nachhaltigkeit als frei-
Bekanntlich sind öffentliche Aufgaben politisch willige Querschnittsaufgabe eingeordnet werden
legitimiert. Traditioneller Konsens ist, dass kom- (Riedel 2020: 41 f.). Pragmatisch kann Nachhal-
munal u. a. Aufgaben wie Stadtentwicklung und tigkeit daher auch als kommunales Leitbild ver-
Wohnen, Straßen und Öffentlicher Personen- standen werden, „das insofern weitere Manage-
nahverkehr, Wasser-, Gas- und Energieversor- mentkonzepte ergänzt“ (a. a. O.: 43). So erhob das
gung, Soziale Hilfen und Bildung, Gesundheit und Deutsche Institut für Urbanistik zusammen mit
Sport, Feuer- und Katastrophenschutz, Land- der Bertelsmann Stiftung im ,,Monitor Nachhal-
schaftspflege, Bestattungswesen und Natur- tige Kommune‘‘, dass nach Ansicht der Verwal-
schutz sowie Wirtschafts- und Tourismusförde- tungschefs von 519 Städten, Kreisen und Gemein-
rung erfüllt werden. Nur bei kreisfreien Städten den das Thema nachhaltige Entwicklung für 32,1
könnte die Verantwortung für alle diese Aufgaben Prozent sehr wichtig und für 57,7 Prozent wichtig
in der Hand einer Verwaltungsorganisation lie- ist (vgl. Bertelsmann Stiftung und Difu 2016: 39).
gen. Meistens verteilt sich die Zuständigkeit auf In einer ähnlichen Befragung des Instituts für den
kommunaler Ebene auf Landkreise, Gemeinden öffentlichen Sektor e. V. wird darüber hinaus fest-
und Gemeindezusammenschlüsse, wie z. B. Ämter gestellt, dass miteinander konkurrierende The-
oder Verwaltungsgemeinschaften. Unter Berück- men, wie z. B. Haushaltskonsolidierung, demo-
sichtigung aufgabenspezifischer Besonderheiten grafischer Wandel und Wirtschaftsförderung, als
können diese Aufgaben operativ zudem durch zentrale Herausforderung für die Nachhaltigkeits-
öffentliche Verwaltungen, öffentliche Unterneh- steuerung wahrgenommen werden (vgl. Beck,
men sowie durch von Verwaltungen beauftragte Heinrichs und Horn 2012: 12 f.). Wird Nachhal-
nicht gewinnorientierte oder gewinnorientierte tigkeit als kommunales Leitbild verstanden, ist
Organisationen bereitgestellt werden. Die Unter- also die strategische Bedeutung dieses Themas
scheidung pflichtiger und freiwilliger Selbstver- im Kanon typischer kommunaler Themen, wie
waltungsaufgaben macht deutlich, dass der Ent- z. B. Finanzen, Arbeitsplätze, Integration, Bil-
scheidungsspielraum in der Ausgestaltung der dung, Infrastruktur, Mobilität und Stadtentwick-
Aufgabenerfüllung auch sehr begrenzt sein kann. lung, zu klären und in bestehende Steuerungsan-
Betriebswirtschaftlich ist zudem zu berücksichti- sätze von Verwaltungen zu integrieren.
gen, dass alle öffentlichen Aufgaben durch Sach-
zieldominanz geprägt sind. Das bedeutet, dass bei Ein Vergleich entlang typischer Phasen von (Qua-
Entscheidungen über die Art und Weise der Auf- litäts)Managementprozessen (PDCA-Zyklus)
gabenerfüllung, z. B. mit wirkungsorientierten zeigt, dass durchaus unterschiedliche Vorschläge
Steuerungsansätzen, sowohl Effizienz- als auch zur Gestaltung von Nachhaltigkeitsprozessen in
Effektivitätsmaße zu berücksichtigen sind: Neben Kommunen vorgelegt worden sind (Tabelle 1).
6Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt | Analysen und Konzepte 5 | 2021
TABELLE 1 Modelle zur Gestaltung von Nachhaltigkeitsprozessen auf kommunaler Ebene (Vergleich)
PDCA-Zyklus ISO-Norm 37101 Projekt „Nachhaltige Projekt „Global Projekt „Monitor
„Sustainable development Kommunalverwaltungen Nachhaltige Kommune“ Nachhaltige Kommune“
in communities” in Deutschland“ (Reuter und Turmann 2018) (Kuhn, Burger und Ulrich
(ISO 2015/ISO 2016) (Plawitzki et al. 2015) 2018)
Plan (= Planung) – Planung (Planning) – Situationsanalyse – Bestandsaufnahme – Bestandsaufnahme
–A uswahl der – Erarbeitung [der] – Strategieentwicklung
Handlungsfelder Nachhaltigkeitsstrategie – Formeller Beschluss
–K onkretisierung der – Nachhaltigkeitsstrategie
Maßnahmen und formeller Beschluss
Do (= Umsetzung) – Unterstützung (Support) – Umsetzung – Umsetzung und – Umsetzung und
– Betrieb (Operation) Monitoring Monitoring
Check (= Kontrolle) – Performance-Evaluation – Reflexion und – Umsetzung und – Umsetzung und
(Performance evaluation) Lernprozess Monitoring Monitoring
– Evaluation und – Evaluation und
Fortschreibung Fortschreibung
Act (= Anpassung) – Verbesserung – Reflexion und – Evaluation und – Evaluation und
(Improvement) Lernprozess Fortschreibung Fortschreibung
Quelle: Riedel 2020: 24
Wie die Tabelle zeigt, ist in vielen dieser Ansätze die interne Steuerungssysteme integriert haben. Wer
Planungsphase des Nachhaltigkeitsprozesses aus- diese Integration vornimmt, denkt in ca. zwei Drit-
differenziert. Dazu gehört z. B. beim Projekt „Global teln der Fälle an den Produkthaushalt und an Ziel-
Nachhaltige Kommune NRW“, dass die Zuständig- und Leistungsvereinbarungen (vgl. Beck, Heinrichs
keit für Entscheidungen über nachhaltige Entwick- und Horn 2012: 19). Auch Nachhaltigkeitschecks
lung kommunalverfassungsrechtlich erkannt wird mithilfe definierter Nachhaltigkeitskriterien für
und bei den politisch legitimierten Gremien ver- Entscheidungen durch Politik und Verwaltung wer-
bleibt. Im Projekt „Monitor Nachhaltige Kom- den nur bei 33,3 Prozent der Befragten mindestens
mune“ wird der Nachhaltigkeitsprozess mit Vor- manchmal durchgeführt (vgl. Bertelsmann Stiftung
schlägen für zur Messung geeigneter Indikatoren und Difu 2016: 50).
sehr handlungsorientiert ausgelegt. Für die tagtäg-
liche Umsetzung bemerkt Riedel (2020: 26), dass Nachhaltigkeitsberichte kommunizieren haupt-
„die Prinzipien der nachhaltigen Entwicklung […] sächlich externen Anspruchsgruppen, was genau
von den internen und externen Akteuren gelebt“ für Nachhaltigkeit getan wurde. In Nachhaltig-
werden müssen. Das würde im kommunalen All- keitsprozessen können sie auch verwendet wer-
tag bedeuten, dass auch die Erfüllung öffentlicher den, um einen ersten Überblick über die nachhal-
Aufgaben durch sogenannte „Produkte“ – wonach tige Entwicklung der betrachteten Organisation
teilweise kommunale Haushalte gegliedert werden und ihres Nachhaltigkeitsmanagements zu geben
– Bezüge zur Nachhaltigkeit haben müsste. Min- (vgl. Riedel 2020: 23). Dabei würden dann Anfor-
destens ansatzweise hat aber weniger als die Hälfte derungen aus den Phasen der Anpassung und
der Befragten im ,,Monitor Nachhaltige Kommune‘‘ Kontrolle im Mittelpunkt stehen. 2016 berichte-
nachhaltige Entwicklung und Produkthaushalte ten nur 6,9 Prozent der befragten Kommunen über
miteinander verknüpft (vgl. Bertelsmann Stiftung ihre nachhaltige Entwicklung, 17,9 Prozent plan-
und Difu 2016: 47). Eine ältere Befragung kommt ten die Veröffentlichung eines entsprechenden
zu dem Ergebnis, dass von 111 Befragten 53,2 Pro- Berichts für die Zukunft (vgl. Bertelsmann Stif-
zent Nachhaltigkeit in bestehende verwaltungs- tung und Difu 2016: 50 f.).
7Analysen und Konzepte 5 | 2021 | Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt
2.2. Nachhaltigkeitsteuerung mit Querschnittsaufgaben – eine ähnlich hohe politi-
dem kommunalen Haushalt sche Aufmerksamkeit wie die Fachaufgaben. Bei
alternativen Ansätzen der Nachhaltigkeitssteue-
Klassische Managementaufgaben von Verwal- rung bestünde außerdem die Gefahr, dass sie vom
tungsorganisationen (wie z. B. Personal, Organi- kommunalen Haushalt als bedeutsamstes Steue-
sation, Informationstechnologie und Finanzen) rungsinstrument einer Kommune überlagert wer-
werden als Querschnittsaufgaben bezeichnet. Da den (vgl. Beck, Heinrichs und Horn 2012: 22).
die meisten kommunalen Verwaltungsorgani-
sationen mehrere öffentliche Aufgaben wahr- Wie Haushaltsplanung und -ausführung mit
nehmen und sich hinsichtlich dieser Aufgaben Nachhaltigkeitsprozessen verknüpft werden kön-
spezialisieren, entstehen neben aufgabenüber- nen, wird durchaus unterschiedlich gesehen. In
greifenden auch aufgabenspezifische Manage- einer Publikation zum wirkungsorientieren Nach-
mentfunktionen (z. B. Fachcontrolling im Bau- haltigkeitsmanagement in Kommunen verstehen
oder Sozialbereich). Querschnittsaufgaben in z. B. Kuhn, Burger und Ulrich (2018: 13) den Nach-
Verwaltungsorganisationen bringen also einen haltigkeitshaushalt nur als eines von mehreren
hohen Koordinationsaufwand mit sich. Auch die Instrumenten des wirkungsorientierten Nach-
Umsetzung des Leitbildes der Nachhaltigkeit haltigkeitsmanagements. Für Schuster ist der
erfordert – aufgrund des Querschnittscharakters produktbasierte Haushalt hingegen das zentrale
– die Auseinandersetzung mit und ggf. Integration Instrument, mit dem die finanzielle Haushalts-
in bestehende Aufgaben, was durchaus gegenläu- steuerung, die produktbezogene Leistungssteue-
fig zu wesentlichen Merkmalen bürokratischer rung und die langfristige Fernwirkung der Nach-
Organisation, wie Spezialisierung und Hierarchi- haltigkeitssteuerung realisiert werden können
sierung, sein kann (vgl. Heinrichs und Schuster (vgl. Schuster 2019: 14 f.). Kurz hervorgehoben
2019: 206). werden im Folgenden typische Empfehlungen
dieser verknüpfenden Konzeptionen und entspre-
Diese Integrations- und Koordinationsleistung chender Managementprozesse, um den Umfang
kann nur von einem Steuerungssystem, das in der erwarteten Integrations- und Koordinations-
den etablierten Querschnittsaufgaben verankert leistung zu unterstreichen.
ist, erbracht werden. Weil im rechtlich umfas-
send normierten kommunalen Haushalts- und Sowohl zur Haushaltsplanung als auch zur Pla-
Rechnungswesen nicht nur Rechnungslegungs- nung von Nachhaltigkeitsprozessen gehören Situ-
vorschriften, sondern andeutungsweise auch ationsanalysen und – auf Basis dieser Fakten
Steuerungsinstrumente, wie z. B. die Bildung von – strategische Entscheidungen. Eine Nachhaltig-
Produkten, die Formulierung von Zielen und die keitsstrategie (vgl. Kuhn, Burger und Ulrich 2018:
Definition von Kennzahlen, angelegt sind, wird für 31–45) ist dabei als eine Gesamtstrategie zu ver-
die Entwicklung eines integrierten Steuerungs- stehen: Die Ausrichtung anderer Querschnitts-
systems unter Berücksichtigung der nachhalti- aufgaben – wie z. B. das Gender Budgeting (vgl.
gen Entwicklung erwogen, sogenannte „Nach- Schuster 2019: 15) – und zum Teil gesetzlich ver-
haltigkeitshaushalte“ aufzustellen. Diese nehmen langte Fachstrategien (wie z. B. Regionalpläne,
Nachhaltigkeitsziele als Grundlage für die Aufstel- Nahverkehrspläne oder Jugendhilfepläne) müs-
lung doppischer Produkthaushalte (vgl. Schus- sen aufeinander abgestimmt werden. Die unter-
ter 2019: 14 f.). Gleichzeitig wird mit dem Haus- schiedlichen Logiken dieser Strategien machen
halt auch eine Aussage darüber gemacht, wie viele die Integration zu einer Gesamtstrategie zu einer
Ressourcen für andere Querschnittsaufgaben, wie Herausforderung (vgl. Kuhn, Burger und Ulrich
Personal, Organisation und Informationstechno- 2018: 41). Üblicherweise werden derartige Fach-
logie, sowie die Fachaufgaben eingesetzt werden. strategien mindestens von Politik und Verwal-
Der Haushalt hat – im Gegensatz zu den anderen tung, häufig aber auch mit Beteiligung der betrof-
8Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt | Analysen und Konzepte 5 | 2021
fenen Anspruchsgruppen entwickelt. Ein Großteil Rechenschaftsberichts sollen also bereits bei der
des damit verbundenen Arbeitsaufwands liegt Planung zielbezogene Indikatoren zur Beurteilung
jedoch bei der Verwaltung, die sich dabei häufig der Nachhaltigkeitswirkung berücksichtigt wer-
von externen Dienstleistern unterstützen lässt. den. Ergänzend zu diesem Rechenschaftsbericht
Fokus dieser Strategien sind eher inhaltliche Aus- könnte ein Nachhaltigkeitsbericht verfasst wer-
richtungen, weniger finanzielle Details. den (Schuster 2019: 15). Denkbar ist auch, dass auf
einen gesonderten Nachhaltigkeitsbericht ver-
Schuster deutet in seiner Konzeption des Nach- zichtet wird und insofern eine integrierte Bericht-
haltigkeitshaushalts mit den drei Dimensio- erstattung von finanziellen und Nachhaltigkeits-
nen Nachhaltigkeitssteuerung, produktbezo- aspekten stattfindet.
gene Leistungssteuerung und finanzbezogene
Haushaltssteuerung die unterschiedliche Reich- Das Definieren von messbaren Zielen sowie die
weite der zu berücksichtigenden Ziele an: Nach- Auswahl passender und verfügbarer Indikato-
haltigkeitssteuerung adressiert eine (normativ ren sind also für eine wirksame Steuerung uner-
erstrebenswerte) Fernwirkung, produktbezogene lässlich, wobei neben den aufgabenspezifischen
Leistungssteuerung fokussiert operatives Verwal- Zielen auch Nachhaltigkeitswirkungen berück-
tungshandeln (vgl. Schuster 2019: 14–15). Idealer- sichtigt werden könnten. Üblicherweise werden
weise wären dann langfristige, aber selten zeitlich derartig komplexe Zielsysteme hierarchisch aus-
synchronisierte Pläne ein Orientierungsrahmen gedrückt und durch mehrere Indikatoren erfasst.
für operative Planungs- und Entscheidungspro- Nach Ansicht mancher Autoren sind normative
zesse. Im Zuge der meist jährlichen Haushalts- Ziele aus übergeordneten Leitbildern nicht mit
aufstellung einer Verwaltungsorganisation geben Indikatoren zu hinterlegen; nur strategische Ziele,
die für die Aufgabenerfüllung zuständigen Fach- also die mittel- bis langfristige Ausrichtung, sowie
bereiche und Ämter dann entsprechende Mittel- operative Ziele werden demnach mit Indikato-
anmeldungen an den Querschnittsbereich ab (vgl. ren versehen (vgl. Kuhn, Burger und Ulrich 2018:
Kuhn, Burger und Ulrich 2018: 56). Die Produkt- 31). Wenig reflektiert wird, inwiefern für strate-
haushalte nach den neueren Ansätzen des öffent- gische und operative Ziele die gleichen Indika-
lichen Haushalts- und Rechnungswesens sehen toren verwendet werden können: Für eine fami-
vor, dass die finanziellen Mittel im Zusammen- lienfreundliche Kommune, für die die Produkte
hang mit den konkret geplanten Maßnahmen zur Kindergartenplätze, Schulinfrastrukturen und
Aufgabenerfüllung ermittelt werden. Sportförderung interessant sein könnten, werden
zur Messung ihrer Familienfreundlichkeit kaum
Für die Kontrolle der langfristigen Ziele der öffent- nur die Indikatoren dieser einzelnen Beispiel-
lichen Aufgabenerfüllung und auch von Nach- produkte herangezogen werden können. Würde
haltigkeitsprozessen werden Messinstrumente andersherum die Familienfreundlichkeit z. B. am
benötigt, die mehr als nur die Finanzwirkung der Zuzug von Familien oder am Wachstum der Anzahl
durchgeführten Maßnahmen darstellen. Durch der Kinder gemessen werden, muss von einer Viel-
eine wiederholte Evaluierung entlang des Haus- zahl weiterer Faktoren ausgegangen werden. In
haltskreislaufs wird geklärt, ob die unterschied- der Zusammenschau einer Gesamtstrategie ist
lichen inhaltlichen Ziele zu einem messbaren zudem davon auszugehen, dass über potenziell
Ergebnis geführt haben und mit einem angemes- sich ausschließende Ziele zu entscheiden ist (z. B.
senen Aufwand erreicht worden sind. Die Pro- wird das Schaffen von mehr Wohnraum oder mehr
dukthaushalte nach den neueren Ansätzen des Arbeitsplätzen – zumindest tendenziell – auch
öffentlichen Haushalts- und Rechnungswesens Flächenverbrauch nach sich ziehen). Fachstrate-
sollen daher entsprechende Sachziele formulie- gien erleichtern dann die Begründung einer Prio-
ren und mit Indikatoren versehen sein. Für die risierung bestimmter Ziele oder Maßnahmen, z. B.
Kontrollen mithilfe des Jahresabschlusses und des für einen bestimmten Zeitraum: Nicht nur bei der
9Analysen und Konzepte 5 | 2021 | Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt
operativen Leistungs- und Finanzplanung bleibt relevant wurden dabei solche Ziele bewertet, die
dennoch die Fernwirkung von definierten Nach- einen bedeutenden Teil der Kommunen betref-
haltigkeitszielen wichtig zur Entscheidungsunter- fen (mehr als ca. 10 Prozent). Sodann wurde
stützung (Schuster 2019: 15). heuristisch mithilfe des Produktplans der Kom-
munalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungs-
Teilweise werden die für die Kontrolle der langfris- management (KGSt) und den etwas detaillierten
tigen Zielerreichung der öffentlichen Aufgabener- Produktrahmenplänen der Bundesländer geprüft,
füllung sowie von Nachhaltigkeitswirkungen ohne ob die problemrelevanten Ziele unmittelbar durch
Zweifel wichtigen Indikatoren auch als Ausgangs- die Ausgestaltung kommunaler Aufgaben beein-
punkt der Steuerungsüberlegungen gesehen (vgl. flusst werden könnten. Schließlich wurden für
Kuhn, Burger und Ulrich 2018, S. 36). Sicher kön- problem- und aufgabenrelevante Ziele geeig-
nen mit ihnen eine Ausgangslage gemessen, Dis- nete Indikatoren identifiziert und in Steckbriefen
kussionen konkretisiert und möglicherweise auch beschrieben. Damit sind die 17 SDGs für deutsche
Optimierungsansätze ermittelt werden. Auf Grund Kommunen als Baukasten operationalisiert, wobei
der komplexen Zusammenhänge, über die Indi- manche Indikatoren auch mehreren SDGs zuge-
katoren Auskunft geben sollen, können sie aber ordnet wurden. Konkrete Bezüge zu den kommu-
immer nur eine Anregung sein. Verwendungs- nalen Aufgaben und den entsprechenden Produk-
kontext, unterstellte Wirkungszusammenhänge ten wurden bisher nicht hergestellt. Insofern kann
und alternative – außerhalb des Messbereichs keine Aussage darüber gemacht werden, inwie-
des Indikators liegende – Lösungsansätze dürfen weit bestimmte Nachhaltigkeitswirkungen durch
nicht vernachlässigt werden. So sollen die in dem bestimmte kommunale Produkte und ihre lang-
Projekt „Monitor Nachhaltige Kommune“ vor- fristigen Ziele angestrebt werden: Dazu wäre für
geschlagenen Indikatoren für die SDGs und ihre diesen Baukasten im Detail zu prüfen, inwiefern
Unter- bzw. Teilziele lediglich eine „Baukasten- bestimmte SDGs und ihre Unter- bzw. Teilziele
funktion“ zur Anpassung des kommunalen Steue- auch der rechtlich normierten und politisch legi-
rungssystems übernehmen (Bertelsmann Stiftung timierten öffentlichen Aufgabenerfüllung ent-
und Difu 2016: 23). Der inzwischen weiterentwi- sprechen.
ckelte Indikatorenkatalog wurde ursprünglich aus
Nachhaltigkeitsberichten (insbesondere verschie- Handlungsanpassungen bei der öffentlichen Auf-
dener Städte, Kreise und Gemeinden) sowie wei- gabenerfüllung stehen unter dem Vorbehalt der
teren bestehenden Indikatorensets zusammen- Politik. Alle Angaben der Fachbereiche oder Ämter
gestellt und nach verschiedenen Systematiken zu den mit ihrem Produkthaushalt verfolgten Zie-
thematisch gegliedert. Zudem wurden die einzel- len dienen letztendlich als Grundlage für die Bera-
nen Indikatoren hinsichtlich der Validität, Daten- tung und Abstimmung der Haushaltsvorlage im
qualität und Datenverfügbarkeit sowie der Funk- Rat oder Kreistag (vgl. Schuster 2019: 15). Inso-
tion für eine entsprechende Wirkungsmessung fern wird nicht nur für Nachhaltigkeitsprozesse
beurteilt (a. a. O.: 57–62). empfohlen, politische Gremien frühzeitig in die
Umsetzung eines Leitbildes einzubeziehen. Auch
Mit der Weiterentwicklung dieses Projekts wurde moderne Haushaltsplanungsansätze beginnen mit
die Relevanz der SDGs für kommunale Heraus- sogenannten „Eckwertbeschlüssen“ des Rates oder
forderungen und Aufgaben nochmals überprüft Kreistages und nicht erst mit der Diskussion eines
(Jossin et al. 2020: 22–26). Aus den 169 Unterzie- Entwurfs des gesamten Haushalts. Zunehmend
len der 17 SDGs wurden zunächst aus methodi- werden die Eckwertbeschlüsse um strategische
schen Gründen 220 Unter- und Teilziele gebildet, Schwerpunktsetzungen für die jeweilige Planungs-
von denen schließlich 163 oder rund 75 Prozent periode ergänzt. Ist dann später der Haushalt mit
als für deutsche Kommunen problem- und auf- allen Zielen und Indikatoren verabschiedet, ist die
gabenrelevant eingestuft wurden. Als problem- Verwaltung mit der Umsetzung beauftragt. Auch in
10Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt | Analysen und Konzepte 5 | 2021
der Bewirtschaftung können die im Haushaltsplan gegenstand (vgl. Hinz 2021). Für die umgesetzten
enthaltenen Ziele und Indikatoren für das unter- Maßnahmen der Binnenmodernisierung ist außer-
jährige Berichtswesen eine Rolle spielen (vgl. ebd.). dem unklar, ob und wie die letztlich bruchstück-
hafte Implementation von Neuem Steuerungs-
Mit Produkthaushalten wollen Verwaltungen modell und Neuem kommunalen Finanzwesen in
besser auf Umfeldeinflüsse reagieren und somit der Praxis zusammen gedacht worden sind. Zwar
ihr Handeln außenorientiert ausrichten. Nachhal- messen auch in Deutschland kommunale Verwal-
tigkeitsteuerung mit dem kommunalen Haushalt tungen ihren Erfolg mit leistungs- oder manch-
kann nur erreicht werden, wenn die Querschnitts- mal sogar mit wirkungsorientierten Daten (Perfor-
aufgabe Nachhaltigkeit in eine Gesamtstrate- mance Measurement), aber ein strategiebezogenes
gie eingebettet wird. Für eine kommunale Performance Management ist bisher nicht sehr
Gesamtstrategie ist eine Integrations- und Koor- verbreitet. Wirkungsorientiertes Nachhaltigkeits-
dinationsleistung zwischen unterschiedlichen management könnte als performance-orientier-
Anspruchsgruppen im Lichte ihres realen Ein- tes strategisches Management einer nachhalti-
flusses auf ein Gemeinwesen und ihrer unter- gen Entwicklung verstanden werden (vgl. Riedel
schiedlichen Fachlichkeiten erforderlich. Bei der 2020: 40). Zur Ermittlung und Steuerung der Per-
Strategieentwicklung können Indikatoren poli- formance einer Gesamtstrategie fehlen aber bisher
tische und fachliche Diskussionen fokussieren. konzeptionell die Voraussetzungen zur Integration
Dabei sind auch Zusammenhänge zwischen Zie- unterschiedlicher Fachlichkeiten und Rationalitä-
len unterschiedlicher Reichweite und unterstellte ten. Es ist also keine Überraschung, dass das Neue
Wirkungsmodelle für verschiedene Aufgaben und Kommunale Finanzmanagement nur ein neues
ihre Produkte zu berücksichtigen. Einen Baukas- kommunales Rechnungswesen ist: Mit Einführung
ten mit Indikatoren für unterschiedliche Nach- der Doppik für die Kommunen der meisten deut-
haltigkeitswirkungen zur Verfügung zu haben ist schen Bundesländer wurden nur die rechtlichen
also sehr hilfreich, wenn ihm eine klare Struktur Vorrausetzungen geschaffen, dass u. a. Nachhal-
und langfristige Entwicklungspotenziale für das tigkeitsziele mit dem kommunalen Produkthaus-
Aufgabenbündel einer Verwaltungsorganisation halt verknüpft werden können (vgl. u. a. Schuster
gegenübergestellt werden können. Ein wichti- 2019: 14). Für die Entwicklung dieses Bausteins zu
ger Baustein dafür könnte eine auf die kommuna- einer strategisch wirksamen und auf kommunale
len Aufgaben bezogene Produktorientierung sein, Aufgaben bezogenen Produktorientierung sind
die sowohl die politische Rationalität als auch die daher kurz die relevanten Strukturen aus unter-
Managementrationalität der Kommunalverwal- schiedlichen, aber allgemeinen Wirkungsmodellen
tung berücksichtigt. öffentlicher Aufgabenerfüllung herauszuarbeiten.
Darüber hinaus ist anzudeuten, wie die langfristi-
gen Entwicklungspotenziale einer Kommune auf
2.3. Strategische Wirkungsorien dieser Basis im strategischen Management aufge-
tierung in der Verwaltungs griffen werden können.
steuerung
Die Lösung gesellschaftlicher Probleme kann als
Im Rückblick auf die seit den 1990er Jahren von Wirkung operationalisiert werden (vgl. Hinz 2017:
deutschen Kommunen tatsächlich umgesetzten 9 f.). Wirkungen sind mittelbare Folgen eines
Managementreformen waren zwar Effizienzstei- oder mehrerer Ergebnisse des Verwaltungshan-
gerungen ein zentrales Thema, aber eine auf Effek- delns bzw. eines oder mehrerer Verwaltungspro-
tivitätssteigerungen ausgerichtete Wirkungsori- dukte (vgl. Schedler und Proeller 2011: 77). Sach-
entierung oder eine auf Integration verschiedener zieldominiertes Handeln kann dabei auch nicht
Perspektiven abzielende Gesamtsteuerung durch intendierte Wirkungen haben. Außerdem ist eine
das strategische Management war selten Reform- Wirkung selten allein auf ein Handlungsergeb-
11Analysen und Konzepte 5 | 2021 | Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt
nis zurückzuführen. Noch genauer werden Wir- staatspolitische Denken mit der nutzenmaximie-
kungen in Outcome und Impact unterteilt: Wäh- renden ökonomischen Logik in Einklang gebracht
rend der Outcome (primäre Wirkung) bei der und so die Zielerreichung insgesamt verbessert
Zielgruppe des Verwaltungshandelns beobach- werden (vgl. a. a. O.: 29–31).
tet wird, erfasst der Impact (sekundäre Wirkung,
finale Wirkung oder Fernwirkung) die gesamtge- Die Abbildung 1 zeigt den Managementkreislauf
sellschaftlichen Folgen des Verwaltungshandelns als Ebene der betrieblichen Steuerung (Planungs-
(vgl. Riedel 2020: 29). Wirkungen entstehen aus und Produktionskreislauf) und den Politikreislauf.
(unterstellten) Kausalzusammenhängen – aus- Der Managementkreislauf ist zwar für die Umset-
gehend von gesellschaftlichen Bedürfnissen sol- zung der politisch definierten Leistungs- und Wir-
len Ziele formuliert werden, sodass Ressourcen kungsziele verantwortlich. Aus der Perspektive der
zur Verfügung gestellt, Aktivitäten der Leistungs- Gesamtstrategie wird aber zwischen Management-
produktion ausgelöst und Leistungen erzeugt und Politikkreislauf über Details der erwarteten
werden (vgl. Schedler und Proeller 2011: 78 f.). Leistungen und Wirkungen sowie die zur Verfü-
Weil am Ende dieser prozessualen Wirkungs- gung gestellten Mittel verhandelt (vgl. a. a. O.:
kette im Abgleich von erreichter Wirkung und 48). Hier wird also situationsbezogen fachlich oder
gesellschaftlichen Bedürfnissen zu entscheiden politisch argumentiert. Controlling zur Rationali-
ist, ob das gesellschaftliche Problem gelöst wurde, tätssicherung macht deutlich, wann wie argumen-
hat dieses Wirkungsmodell auch eine Feedback- tiert wird (vgl. Weber und Schäffer 2016: 47–58).
schleife: Im Abgleich entstehen Steuerungsim-
pulse für den nächsten Planungs- und Produkti- Mit der Phineo-Wirkungstreppe (vgl. Phineo 2013:
onskreislauf, wobei Steuerung als zielgerichtete 5 und 36–40) in Abbildung 2 werden durch eine
Beeinflussung in eine bestimmte Richtung zu ver- stärkere Differenzierung des Wirkungsbegriffs
stehen ist. Allerdings müssen zur Annäherung an Entwicklungspotenziale für die Leistungsproduk-
einen optimalen Lösungsansatz für eine gesell- tion angedeutet. Die Stufen sollen betonen, dass
schaftliche Problemlage bei sachzieldominierten ohne Leistungen (Output) Wirkung nicht beein-
Handlungsprogrammen mindestens ihre Effizi- flusst werden kann. Weil Output eine Vorausset-
enz und Effektivität beurteilt werden (vgl. Hinz zung für Outcome ist, ist diese betriebliche Ebene
2017: 9). Während das Verhältnis von Ressourcen auch aus strategischer Perspektive relevant: Wir-
(Inputs) zu erzeugten Leistungen (Outputs) immer kungsketten (Programmlogiken) und die damit
als Effizienz bezeichnet wird, werden in unter- angenommenen kausalen Zusammenhänge sol-
schiedlichen Wirkungsmodellen unterschiedliche len erst vom Impact zum Output entwickelt und
Größen zur Beurteilung der Effektivität ins Ver- vorzugsweise in einem zweiten Schritt vom Input
hältnis gesetzt und zusammen zur Beurteilung bis zum Impact einer Plausibilitätsprüfung unter-
des Erfolges eines sachzieldominerten Handelns zogen werden.
herangezogen.
Neben der sachzieldominierten Leistungsproduk-
Im Wirkungsmodell von Thom und Ritz (2017: 50) tion für sehr spezifische Märkte und mit sehr spe-
wird deutlich, dass die Zuständigkeit für Wirkun- zifischen gesetzlichen Rahmenbedingungen erhö-
gen und Leistungen unterschiedlichen Rationali- hen politische Einflüsse, die große Anzahl schlecht
täten zugeordnet werden kann. Zentrale Heraus- organisierter „Eigentümer“ – nämlich die Bürger
forderung moderner Verwaltungssteuerung ist – sowie die daraus entstehenden Anreizstrukturen
daher, bei der Verknüpfung des Politik- und des die Komplexität des strategischen Managements
Managementkreislaufs politische Rationalität in von Verwaltungen (vgl. Schedler und Siegel 2004:
die Managementrationalität zu übersetzen (und 90–94). Werden mit Mintzberg (1987) Strategien
umgekehrt): Nur aufgabenspezifisch und situativ zudem nicht nur als Plan, sondern auch als Muster
kann das gerechtigkeits- und konsensorientierte in einem Strom von Entscheidungen verstanden,
12Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt | Analysen und Konzepte 5 | 2021
ABBILDUNG 1 Der Politik- und Managementkreislauf
Planungsprozess (SOLL) Leistungsprozess (IST)
Reaktion des Gesamt
Nutzen- und
Bedürfnis/Bedarf systems, indirekte
Wirkungsebene
Politikkreislauf
Wirkung (Impact)
Umwelteinflüsse,
Nebenwirkungen
Reaktion der Zielgruppe,
Politikformulierung, Wirkungs- und
direkte Wirkung
Ziele Verhaltensebene
(Outcome)
Gesamtstrategie
Managementkreislauf
Ausstoß an Produkten/
Produkt-, Leistungsplan Leistungsebene
Leistungen (Output)
Mittelplan Kostenebene Mittelverbrauch
Leistungserbringung/Vollzug
Quelle: Thom und Ritz 2017: 48 (modifizierte Darstellung)
können neben beabsichtigten auch sich heraus- tieren sind als übergeordnete Ziele. Sie können
bildende (emergente) Strategien betrachtet wer- vorab nicht objektiv ermittelt werden, sind aber
den: Auch unabhängig von Planungsbemühungen ungeklärt und müssen entschieden werden. Eine
entsteht aus einer Vielzahl von Entscheidungen Organisation kann mehrere Themen bearbeiten
eine Gesamtstrategie, die sowohl im Politik- als und priorisiert mit den ausgewählten Themen ihre
auch im Managementkreislauf zu verorten ist. Aufmerksamkeit (vgl. Schedler und Siegel 2004:
Zur Umsetzung einer kommunalen Gesamtstrate- 105–107). Werden zwei bis fünf Themen verfolgt,
gie kann also strukturell die Ebene taktischer Pla- entwickelt sich zwischen ihnen ein Wettbewerbs-
nungs- und Produktionsprozesse zwischen Poli- und Spannungsverhältnis: Das begünstigt Ver-
tik- und Managementkreislauf besonders wichtig änderungen entlang eines Handlungsprogramms
sein. Strategien können eine unterschiedliche (vgl. Hinz 2017: 8). Strategic Issues sind konkre-
Reichweite haben: Eine taktische Planung wirkt ter als Trends, greifen Entwicklungen aus dem
insofern als Bindeglied zwischen strategischen Aufgabenumfeld auf und beinhalten Lösungs-
Vorgaben und operativer Umsetzung. ansätze; Themen haben im Gegensatz zu Trends
Für- und Gegensprecher und sind daher durch-
Langfristige Entwicklungspotenziale sollten für aus strittig. Es sind also Entwicklungen innerhalb
Strategien dieser Reichweite proaktiv entlang von oder außerhalb einer Organisation, die maßgebli-
Themen bzw. Handlungsfeldern aufgegriffen wer- chen Einfluss auf die Möglichkeiten haben, eine
den. Planungsdeterminierte Konzepte des strate- angestrebte Zukunft zu erreichen (vgl. ebd.). Dass
gischen Managements neigen eher zu reaktivem z. B. durch regelmäßige strategische Planungs-
Handeln. Nach Bryson (2018: 187) sind strategi- zyklen Strukturen geschaffen werden, durch die
sche Themen (Strategic Issues) sogar das Zent- Themen bzw. politische Schwerpunkte erfasst
rum strategischer Prozesse, weil sie in komplexen und die durch die Mehrdeutigkeit ihrer Infor-
und pluralen Gesellschaften einfacher zu disku- mationen erzeugte Unsicherheit bewältigt wer-
13Analysen und Konzepte 5 | 2021 | Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt
ABBILDUNG 2 Die Wirkungstreppe
7 Gesellschaft verändert sich IMPACT
6 Lebenslage der Zielgruppe ändert sich
5 Zielgruppen ändern ihr Handeln OUTCOME
Ab dieser Stufe spricht
4 Zielgruppen verändern ihre Fähigkeiten
man von Wirkung
3 Zielgruppen akzeptieren Angebote
2 Zielgruppen werden erreicht OUTPUT
1 Aktivitäten finden wie geplant statt
Quelle: Phineo 2013: 5
den kann, sehen Fiedler und Vernau (2001: 37 f.) aber auch die Verbesserung der Lebensqualität vor
als Aufgabe der Managementrationalität der Ver- Ort, die Bewältigung von gesellschaftlichen Her-
waltung. Sorgfältig erarbeitete strategische The- ausforderungen wie Strukturwandel und Arbeits-
men können dann nicht nur politisch diskutiert, losigkeit sowie die Förderung von bürgerschaft-
sondern auch administrativ bearbeitet werden lichem Engagement. In Akteuren gedacht, kann
(vgl. Bryson 2018: 188). Nur mit diesen Strukturen nur durch die Zusammenarbeit von Politik und
kann der Herausforderung begegnet werden, dass Verwaltungsspitze eine gemeinsame Richtung
ad hoc weder die politischen Rationalitäten noch der Verwaltungsorganisation entwickelt werden
die Managementrationalitäten einer Verwaltung – eine Gesamtstrategie darf also weder nur zen-
gerne Prioritäten bilden (vgl. Schedler und Siegel tral noch nur dezentral entstehen, weil dann die
2004: 111). Zur Überführung in einen Planungszy- Wirkung einzelner Themen und Bereiche auf das
klus müssen strategische Themen also im Grunde zu erfüllende Handlungsprogramm schnell über-
als Frage formuliert werden können, die mehr als schätzt wird (Fiedler und Vernau 2001: 29 f.).
eine Antwort zulässt. Für sie können der Einfluss
interner und externer Faktoren erörtert und Fol- Für die Entwicklung des Bausteins zur strate-
gen beschrieben werden, wenn das Thema nicht gisch wirksamen und auf kommunale Aufgaben
bearbeitet wird (vgl. Bryson 2018: 195). Werden bezogenen Produktorientierung ist also festzu-
diese Themen – wie für Verwaltungsorganisatio- halten, dass strukturell die Ebene taktischer Pla-
nen zu empfehlen – direkt benannt (vgl. a. a. O.: nungs- und Produktionsprozesse adressiert wer-
197 f.; Schedler und Siegel 2004: 108), können den muss. Diese Ebene liegt in der Praxis zwischen
Handlungsprogramme (Maßnahmenbündel) ent- Politik- und Managementkreislauf und kann nur
wickelt werden: Wie die Abbildung nach Fiedler von Politik und Verwaltung zusammen gestaltet
und Vernau (2001: 39) zeigt, beziehen sich Hand- werden. Ihre Entwicklung kann durch politische
lungsprogramme auf Schwerpunkte bei der Erfül- Schwerpunktthemen vorangetrieben und zu einer
lung kommunaler Aufgaben durch Produkte und Gesamtstrategie der Verwaltungsorganisation und
Projekte. Diese Handlungsbündel konkretisieren der Kommune insgesamt verdichtet werden, die
und operationalisieren also strategische Themen dann durch (ausgewählte) Produkte und Projekte
und Ziele. Als Beispiele strategischer Themenfel- umgesetzt wird. Die Systematik wird in Abbildung
der von Kommunen nennen Schedler und Siegel 3 am Beispiel des Themas „Kinder- und familien-
(2004: 107) explizit die nachhaltige Entwicklung, freundliche Kommune“ erläutert.
14Produktorientierung und Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt | Analysen und Konzepte 5 | 2021
ABBILDUNG 3 Beispiel „Kinder- und familienfreundliche Kommune“
Politisches
Kinder- und familienfreundliche Kommune
Schwerpunktthema
Konkretisierung durch Strategische Ziele: Zuwachs an Familien von 2 % jährlich bis 2030 erreichen und
strategische Ziele bei deutschlandweiten Umfragen unter den ersten 10 rangieren
Betreuung,
Handlungsprogramm:
Bildung und Sozial- und Familienfest
Operationalisierung Grün- und Aktion „Alt
Erziehung von Jugendhilfe in der
durch Produkte und Freiflächen trifft Jung“
Kindern in planung Kommune
Projekte
Gruppen
Handlungsprogramm: Garten- und Sozial- und
Schulamt
zuständiges Amt Friedhofsamt Jugendamt
Handlungsprogramm: in der laufenden durch Definition
operative Ziele Produkterstellung von Projekten
Quelle: Fiedler und Vernau 2001: 39 (modifizierte Darstellung)
Weil einzelnen Nachhaltigkeitsthemen für kom- struktur schafft (vgl. Hinz 2021). Ob diese Steue-
munale Planungsprozesse nicht vorab vorgege- rungsinfrastruktur durch die Daten eines doppi-
ben werden können, wird im nächsten Schritt schen oder kameralen Rechnungswesens bedient
die bundesweit verhältnismäßig einheitliche und wird, ist für den Zweck einer wirksamen strate-
insofern auch zur Steuerung einfacher struktu- gischen Steuerung mit Produkten nicht relevant.
rierbare Produktorientierung kommunaler Haus- Damit in der Praxis auf der Ebene taktischer Pla-
halte fokussiert. nungs- und Produktionsprozesse zwischen Poli-
tik- und Managementkreislauf gesteuert wird,
ist zunächst zu klären, welche produktorientierte
3. Produktorientierung und Steuerungsinfrastruktur als fachlich verbindlich
adressiert werden kann.
Nachhaltigkeitsziele im
kommunalen Haushalt Nur in den Bundesländern Schleswig-Holstein,
Bayern und Thüringen gibt es für die Kommunen
ein Wahlrecht zwischen Kameralistik und Dop-
3.1. Produktorientierung in kommu pik, in allen anderen Bundesländern (ohne den
nalen Haushaltsstrukturen Stadtstaat Berlin) sind die kommunalen Haus-
halte heute doppisch. Nach vielen Bedenken der
Das Neue Kommunale Finanzmanagement will Kommunalpolitik dominierten bei den Umstel-
mehr als ein Rechnungswesen sein, da es durch lungen letztlich die Formalia eines Rechnungs-
seine produktorientierte Gliederung, Budgets, wesens (mit weiteren Nachweisen: vgl. Geißler,
Ziele und Indikatoren auch eine Steuerungsinfra- Jänchen und Lubk 2020: 8 f.). Auf die Daten des
15Analysen und Konzepte 5 | 2021 | Produktorientierung und Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt
Rechnungswesens aufbauende Instrumente wie Dennoch leistet die produktorientierte Gliede-
Kosten- und Leistungsrechnung, Berichtswesen, rung kommunaler Haushalte einen wesentlichen
Jahresabschluss und Gesamtabschluss haben sich Beitrag zur Erhöhung der Wirkungsorientierung
nur langsam verbreitet. Aufgrund fehlender fach- in deutschen Kommunen: Dass die Produktori-
licher Unterstützung und Koordination der Län- entierung im neuen kommunalen Rechnungs-
der für die Umstellungsprozesse der Kommunen wesen aufgegriffen worden ist, hat wesentlich
sind zudem komplizierte und perfektionistische zu ihrer Verbreitung beigetragen (vgl. KGSt 2013:
Lösungen entstanden, die auch noch Jahre nach 8). Dennoch können auch kamerale Haushalte
der Einführung hohe Kosten für zusätzliches Per- nach Produkten systematisiert werden. Fachlich
sonal und externe Berater verursachen. Der Haus- zusammengehörige Produkte werden im Rech-
haltsausgleich ist schwieriger geworden, die Kom- nungswesen in Produktgruppen und Produktbe-
munalpolitik reagiert zum großen Teil weiter mit reiche zusammengefasst, sodass für jeden Teil-
Desinteresse. Positiv ist dennoch, dass durch die haushalt eine Produkthierarchie entsteht (vgl.
verbesserte Datengrundlage mehr Transparenz Hopp 2020: 117). Der Abbildung 4 kann entnom-
über Ressourcenverbrauch und Vermögen ent- men werden, welche Funktionen diese Ebenen für
standen ist. Eine abschließende Bewertung der die betrieblichen Steuerung haben können (vgl.
Doppik-Reformen bleibt schwierig, weil die in ebd.).
der Steuerungsinfrastruktur angelegten Steue-
rungspotenziale bisher nicht genutzt werden. Tatsächlich werden von vielen Kommunen Teil-
Festgehalten werden kann, dass eine verbesserte haushalte nach Produktbereichen oder Pro-
Steuerungsinfrastruktur nicht automatisch das duktgruppen gegliedert, ca. 37 Prozent gliedern
taktische Steuerungsverhalten verbessert. ihren Haushalt aber nach Organisationseinheiten
ABBILDUNG 4 Produkt- und Leistungsebene – Funktionen für die betriebliche Steuerung
Produktbereich | Zusammenfassung von Produktgruppen, um
den Steuerungsinteressen übergeordneter Verwaltungseinheiten
zu genügen (weitere Informationsverdichtung) | Bsp.: Jugend
und Familie
Produktebene
Produktgruppe | Zusammenfassung von Produkten, um den Steue
rungsinteressen übergeordneter Verwaltungseinheiten zu genügen
(Informationsverdichtung) | Bsp.: Jugendhilfemaßnahmen
Produkt | Einzelne Leistung oder Gruppe von Leistungen, die nach
folgenden Kriterien zusammengefasst werden: Sinnzusammenhang,
Steuerungsorientierung, Verantwortlichkeit | Bsp.: Stationäre
Unterbringung
Leistung | Abgeschlossenes Arbeitsergebnis, das durch eine Reihe
Leistungsebene
von Arbeitsergebnissen erstellt wird. Kriterien: Abnehmer außer-
halb der Organisationseinheit, Messbarkeit, Zurechenbarkeit
von Kosten | Bsp.: Unterbringung in einer offenen Wohngruppe
Tätigkeit/Prozessschritt | Einzelne Schritte zur Erstellung eines
Arbeitsergebnisses | Bsp.: Halbjährliches Hilfeplangespräch
Quelle: Hopp 2020: 117
16Produktorientierung und Nachhaltigkeitsziele im kommunalen Haushalt | Analysen und Konzepte 5 | 2021
(vgl. KGSt 2010: 69). Ein Sonderbericht des Säch- Burth (2017) ermittelt, dass 65 Prozent der deut-
sischen Rechnungshofes kommt sogar zu dem schen Kommunen die Doppik nutzen; den Daten
Ergebnis, dass sich bei der Bildung von Teilhaus- kann auch entnommen werden, wie sich die Ver-
halten fast 60 Prozent der Städte oder Gemeinden breitung der Doppik in der kommunalen Familie
sowie 70 Prozent der Landkreise für die Gliederung verteilt. Trotz aller Variationen gibt es Gemein-
nach der örtlichen Organisation entscheiden (vgl. samkeiten, für die seit dem Haushaltsgrundsät-
Sächsischer Rechnungshof 2020: 21). Zudem ver- zemodernisierungsgesetz (HGrGMoG ) von 2009
wenden nur ca. 26 Prozent der kommunalen KGSt- ein Gremium zur Standardisierung des staatli-
Mitglieder durchgängig in allen Teilhaushalten chen Rechnungswesens zuständig ist. So ist zur
Ziele und Kennzahlen (vgl. KGSt 2010: 89 f.). Für Arbeitsweise in § 49a Abs. 1 HGrGMoG geregelt:
wirkungsorientierte Steuerungsziele ist außerdem Das „Gremium erarbeitet Standards für kame-
die Qualität der Ziele und Kennzahlen teilweise rale und doppische Haushalte sowie für Pro-
fraglich. In allen doppischen kommunalen Haus- dukthaushalte und stellt dabei sicher, dass die
halten werden also Produkte verwendet, die Pro- Anforderungen der Finanzstatistik einschließ-
duktorientierung wird aber nicht immer als Haus- lich der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen
haltsgliederungsprinzip durchgehalten. berücksichtigt werden. […] Die Standards werden
jeweils durch Verwaltungsvorschriften des Bun-
Was genau von der Produkthierarchie haushalts- des und der Länder umgesetzt. Das Gremium erar-
rechtlich verbindlich ist, variiert außerdem über beitet die Standards für doppische Haushalte und
die Bundesländer. Wie der Tabelle 2 zu entneh- Produkthaushalte erstmals zum 1. Januar 2010 und
men ist, gibt es in den meisten Bundesländern überprüft die Standards […] einmal jährlich.“
Produktpläne, die bis auf die Ebene der Pro-
duktgruppen verbindlich sind. In dieser Betrach- Als Teil einer Steuerungsinfrastruktur ist dabei
tung unberücksichtigt bleiben die Stadtstaaten zunächst der Integrierte Produktrahmen (IPR)
mit Regeln zu ihrem kameralistischen oder dop- interessant, mit dem der bisher von der Innenmi-
pischen staatlichen Rechnungswesen. Während nisterkonferenz beschlossene kommunale Pro-
beispielsweise im Saarland und in Brandenburg duktrahmenplan und der bisherige Bund-/Län-
nur die Produktbereiche verbindlich vorgeschrie- der-Produktrahmen zusammengeführt werden.
ben sind, sind es in Baden-Württemberg und Der IPR soll ein Mindestmaß an einheitlicher
Sachsen-Anhalt auch alle Produkte. Bayern und Struktur für produktorientierte Haushaltsgliede-
Niedersachsen erklären einige wenige Produkte rungen in Bund, Ländern und Kommunen schaf-
für verbindlich. In der Regel entscheiden aber fen und durch Aggregation dieser Daten in die
die Kommunen, wie sie ihre Produkthierarchie Produkthierarchie des IPR eine bundesweite Ver-
unterhalb der Produktgruppe ausgestalten. Wür- gleichbarkeit ermöglichen (vgl. Bundesminis-
den tatsächlich alle Aufgaben durch eine Kommu- terium der Finanzen 2019: 1). Der IPR hat zehn
nalverwaltung erfüllt, wären nach dem Produkt- Fachebenen, die wiederum in Aufgaben- und Pro-
katalog Baden-Württemberg (NKHR BW 2020) duktebenen unterteilt sind. Aufzählungen und
mindestens 105 und nach dem Produktrahmen- Erläuterungen zur Produktebene sind als ver-
plan Sachsen-Anhalt (Statistisches Landesamt bindliche Zuordnungshinweise zu verstehen (vgl.
Sachsen-Anhalt 2021) mindestens 183 Produkte a. a. O.: 2019 2). Mit dem IPR wird die Koexistenz
zu bilden. Ursprünglich hatte der Produktkata- unterschiedlicher Haushalts- und Rechnungs-
log Baden-Württemberg über 500 Produkte (vgl. systeme möglich: Verbindlich anzuwenden ist er
Hopp 2020: 117). Der Rechnungshof Rheinland- nur bei produktorientierten Kernhaushalten von
Pfalz (2017: 126) weist in seinem Kommunalbe- Bund und Ländern. Aus allen anderen doppischen
richt 2017 zudem darauf hin, dass die verbind- und kameralen Haushalten müssen aber Zuord-
lichen Produkt- und Kontenrahmenpläne nicht nungen von Produkten in die Produkthierarchie
immer beachtet werden. des IPR nach finanzstatistischem Bedarf mög-
17Sie können auch lesen
