Das System der Pensionsanpassung - Hauptverband der ...
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RECHTS-
PENSIONSDYNAMIK
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Das System der
Pensionsanpassung
I. Einleitung
Seit dem Jahr 2004 soll sich die Pensionsanpassung
II. Historische Entwicklung
an der Entwicklung der Verbraucherpreise orientie-
der Pensionsanpassungen
ren. Ziel dieser Regelung ist die Erhaltung der Kauf-
1. Pensionsanpassungen bis 1965 –
kraft der Pensionisten über den gesamten Bezugs- Bis 1965 bestand das Konzept eines „stationären
Ad-hoc-Methode
zeitraum. Das ASVG sieht vor, dass alle Pensionen Leistungsrechts“ in der Sozialversicherung. Der
mit dem Anpassungsfaktor zu erhöhen sind.1 Der nominelle Wert einer ursprünglich gewährten Pen-
Anpassungsfaktor richtet sich nach dem von der sion änderte sich nicht mehr. Durch die Inflation
Kommission zur langfristigen Pensionssicherung und die allgemeine wirtschaftliche Entwicklung4
festzulegenden Richtwert.2 Dieser Richtwert ist so ergab sich somit ein ständiger Wertverlust der Pen-
festzusetzen, dass die Erhöhung der Pensionen der sionsleistungen. Im Gegensatz dazu bestand auf
Erhöhung der Verbraucherpreise entspricht.3 der Einnahmenseite ein „dynamisches System“.
Das österreichische System der Pensionsanpassung Beiträge wurden in einem Prozentsatz vom jewei-
ist jedoch geprägt von politischen Diskussionen und ligen Einkommen eingehoben, daher erhöhte jede
Eingriffen des Gesetzgebers in das Dauerrecht des nominelle Lohnsteigerung die Einnahmen. Die da-
ASVG. Seit 2004 wurde die Pensionsanpassung je- durch erforderlichen Anpassungen auf der Leis-
des Jahr abweichend vom Dauerrecht durch ein- tungsseite erfolgten bis 1965 anhand der soge-
fachgesetzliche Regelungen festgelegt und in den nannten „Ad-hoc-Methode“5 durch sondergesetz-
Schlussbestimmungen des ASVG verankert. liche Eingriffe.6
Mag. Ursula Koch
ist Juristin und Prakti-
kantin in der Stabsstelle
Allg. Rechtswesen der SVA
1 § 108h Abs. 1 ASVG.
d. gew. Wirtschaft sowie in 2 § 108f Abs. 1 ASVG und § 108e Abs. 9 Z 1 ASVG.
der Abteilung Sozialpolitik 3 § 108f Abs. 2 ASVG.
und Gesundheit der WKÖ 4 Der Wertverlust ergab sich primär aufgrund des „Struktureffekts“. Neu anfallende Pensionen waren höher als bereits bestehende, da Neu-
pensionisten in ihrer Aktivzeit besser verdient hatten als Altpensionisten.
5 Tomandl in Tomandl (Hrsg.), System des österreichischen Sozialversicherungsrechts, 25. Erg.-Lfg., 29.
6 Tomandl in System, 25. Erg.-Lfg., 29.
482 S O Z I A L E S I C H E R H E I T 10/2013
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„möglichst aktuelle Nettoanpassung“ aller Pen-
sionen aus der Pensionsversicherung an. Die An-
2. Pensionsanpassungsgesetz – PAG
Es wurden grundsätzlich zwei verschiedene Systeme passung erfolgte anhand einer „gleichschrittigen
(BGBl. Nr. 96/1965)
der Anpassung festgelegt. Im Bereich der Einnah- Entwicklung der Nettolöhne (d. h. nach Abzug so-
menseite folgte man der automatischen Anpassung. zialer Abgaben und noch vor Besteuerung) und der
Die Anpassung auf der Leistungsseite erfolgte auf Nettopensionen (ebenfalls nach Abzug sozialer Ab-
dynamische Weise. Die Anpassung der Pensionen gaben und vor Besteuerung)“.13 Abgestellt wurde
sollte der Entwicklung der Bruttolöhne folgen.7 auf das durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen der
Erfasst wurde „der Durchschnitt individueller Lohn- Erwerbstätigen und der Pensionisten. Der nunmehr
erhöhungen bei gleichbleibender Tätigkeit“.8 Es wur- der Anpassung zugrundeliegende Anpassungsricht-
de der Beirat für Renten- und Pensionsanpassungen wert war so festzusetzen, dass die „Veränderung der
beim Sozialministerium eingerichtet. Dieser erstellte durchschnittlichen Nettobeitragsgrundlage genau
jedes Jahr ein Gutachten, das einen Vorschlag über der Veränderung der durchschnittlichen Nettopensi-
die Höhe des Anpassungsfaktors enthielt. Bei Erstel- onshöhe entsprach“.14 Auch wurden bei der Festset-
lung seines Gutachtens hatte der Beirat auf die volks- zung des Anpassungsrichtwerts die Verbraucher-
wirtschaftliche Lage und deren Entwicklung Bedacht preise berücksichtigt, der Anpassungsrichtwert
zu nehmen und die Änderungen des Verhältnisses der konnte daher nicht unter der Inflation liegen.
Zahl der in der Pensionsversicherung Pflichtversi- Bisher beruhten die Berechnungen des Anpas-
cherten zur Zahl der aus dieser Versicherung Leis- sungsrichtwerts zur Pensionsanpassung auf statisti-
Die zwischen 1965 und
tungsberechtigten zu berücksichtigen.9 Der Anpas- schen Daten. Um „die größtmögliche Aktualität zu
1993 durchgeführten
sungsfaktor wurde in weiterer Folge vom Sozialmi- gewährleisten“, ging man nunmehr dazu über, den
Pensionsreformen führten
nister durch Verordnung festgelegt, wobei er inner- Anpassungsrichtwert anhand von Schätzungen vor-
von einer Anpassung
halb eines bestimmten Spielraums vom Vorschlag läufig festzulegen. Die Pensionsanpassung erfolgte
anhand der Bruttolohn-
des Beirats abweichen konnte. unter Zugrundelegung des vorläufigen Anpassungs-
entwicklung zu einer
richtwerts. Sobald die statistischen Daten vorlagen,
aktuellen Nettoanpassung.
wurde ein endgültiger Anpassungsrichtwert festge-
Aus sozialpolitischen Gründen wurde vom rechne- legt und kundgemacht. Damit war es möglich bei
3. 40. ASVG-Novelle (BGBl. Nr. 484/1984)
risch ermittelten Anpassungswert ein Abschlag vor- einer Abweichung der Schätzungen von den tat-
genommen. Die Arbeitslosenrate sollte bei der An- sächlichen Werten die Pensionsanpassung in den
passung der Pensionen berücksichtigt werden, so- Folgejahren zu korrigieren.15 Wie in der Vergan-
lange diese über 2,5 % lag.10 „Das Schicksal der genheit wurde der politische Spielraum bei der
Pensionisten sollte einkommensmäßig an das der Festsetzung des Anpassungsfaktors durch eine An-
Erwerbstätigen gekoppelt sein und so gesteuert wer- passungsbandbreite16 eingeschränkt.17 In der Praxis
den, dass […] die Durchschnittseinkommen der orientierte sich die Anpassung aus politischen Er-
Pensionisten in gleicher Weise durch die Berück- wägungen am oberen Rand der Bandbreite. Da die
sichtigung der Arbeitslosigkeit reduziert wurden, endgültigen Werte niedriger waren als die vorläufi-
wie dies für das Durchschnittseinkommen der Er- gen, hätte zur Korrektur die Anpassung der Folge-
werbstätigen der Fall war.“11 jahre niedriger ausfallen müssen. Eine solche Kor-
rektur wurde aus politischen Gründen nach Mög-
lichkeit vermieden. Schließlich einigte man sich
Die Arbeitslosenrate wurde nicht mehr berücksich- aufgrund dieser Situation von der Anpassung an-
4. 51. ASVG-Novelle (BGBl. Nr. 335/1993)
tigt. Darüber hinaus ging man von der Anpassung hand vorläufiger Werte abzugehen.
an die Bruttolohnentwicklung ab12 und strebte eine Ursprünglich war eine Verfassungsbestimmung ge-
7 Die Orientierung der Anpassung an den Bruttolöhnen sollte Altpensionisten einen Inflationsausgleich gewähren und sie darüber hinaus am all-
gemein steigenden Volkseinkommen teilhaben lassen. Somit sollte dem „Struktureffekt“ entgegengewirkt werden.
8 Tomandl in System, 25. Erg.-Lfg., 32 f.
9 § 108e Abs. 11 ASVG i. d. F. v. BGBl. Nr. 96/1965.
10 § 108d Abs. 1 und Abs. 5 ASVG i. d. F. v. BGBl. Nr. 484/1984.
11 ErlRV 327 BlgNR XVI. GP.
12 Man hatte erkannt, dass die Anpassung an die Bruttolohnentwicklung unter Umständen zur Besserstellung von Pensionisten führen konnte.
Pensionisten unterliegen gewissen, das Einkommen von Erwerbstätigen belastenden Abgaben nicht mehr. Daraus folgt, dass sich das Ein-
kommen von Pensionisten, wenn sie von einer Beitragserhöhung nicht betroffen waren, stärker erhöht hatte als das der Erwerbstätigen (vgl.
Tomandl in System, 13. Erg.-Lfg., 33 f.).
13 Tomandl in System, 13. Erg.-Lfg., 34. § 108d Abs. 4 ASVG i. d. F. v. BGBl. Nr. 335/1993.
14 Tomandl in System, 13. Erg.-Lfg., 35.
15 § 108 Abs. 6 ASVG und § 108f i. d. F. v. BGBl. Nr. 335/1993 und Tomandl in System, 13. Erg.-Lfg., 35 ff. Details zum System der Nettoan-
passung siehe Stefanits, Überlegungen zu einer Neugestaltung der Pensionsanpassung, Soziale Sicherheit 2003/124.
16 § 108 Abs. 5 i. V. m. Abs. 7 ASVG i. d. F. v. BGBl. Nr. 335/1993.
17 Im Detail dazu siehe Tomandl in System, 13. Erg.-Lfg., 35 f.
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Die Anpassungsbandbreite wurde aufgehoben.
Die Pensionsanpassung sollte lediglich das Ergeb-
l
nis von Berechnungen darstellen und keinen Platz
für politischen Spielraum belassen.22 Hiermit
beabsichtigte man den Übergang von einer dyna-
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mischen zu einer automatischen Anpassung.23
An die Stelle des Beirats trat nunmehr die Kommis-
sion zur langfristigen Pensionssicherung.24 Die Kom-
mission hatte u. a. die Aufgabe, den Anpassungsfak-
tor selbstständig zu berechnen (nicht mehr nur einen
Vorschlag zu erteilen) und ein Gutachten über die Er-
mittlung des Anpassungsfaktors zu erstellen.25
III. Geltendes Recht – Pension
harmonisierungsgesetz
plant, die dem einfachen Gesetzgeber punktuelle
(BGBl I Nr 142/2004)
Eingriffe in das Regelsystem der Pensionsanpas-
sung verwehrt hätte. Diese Verfassungsbestimmung Das geltende Recht beruht im Wesentlichen auf dem
1. Allgemeines
war allerdings politisch nicht durchsetzbar.18 Pensionsharmonisierungsgesetz 2004. Damals ent-
schied man sich, vom System der Nettoanpassung
wegzugehen und die jährliche Pensionsanpassung
Die Pensionsreform 200019 hielt grundsätzlich am an die Entwicklung der Verbraucherpreise zu
5. Pensionsreform 2000 (BGBl. Nr. 101/2000)
System der Nettoanpassung fest. Die durchschnittli- koppeln.26 Auf diese Weise sollte nicht nur die Wert-
Seit 2004 orientiert sich
che Nettopensionshöhe (vor Besteuerung) sollte im sicherung der Pensionen über den gesamten Pensi-
die Pensionsanpassung
gleichen Verhältnis wie die durchschnittlichen Netto- onsbezugszeitraum garantiert werden, sondern auch
an der Entwicklung
löhne (ebenso vor Besteuerung) steigen. Zwei we- das Vertrauen in die gesetzliche Pensionsversiche-
der Verbraucherpreise.
sentliche Änderungen sind jedoch hervorzuheben: rung gestärkt werden.27
l Die Änderung der Verbraucherpreise wurde nicht
mehr berücksichtigt. Dies bewirkte, dass der An-
passungsrichtwert unter der Inflation liegen Nach dem Dauerrecht des ASVG sind alle Pensio-
2. Dauerrecht nach §§ 108 ff. ASVG
konnte. Aus sozialpolitischen Gründen wurde die nen aus der Pensionsversicherung mit dem Anpas-
Wertsicherung in der Form berücksichtigt, dass sungsfaktor zu vervielfachen. Der Anpassungsfak-
sich unter gewissen Umständen der Richtsatz der tor wird vom Sozialminister durch Verordnung fest-
Ausgleichszulage an den Verbraucherpreisen zu gesetzt und kundgemacht. Bei der Festsetzung ist
orientieren hatte20 und für Pensionsbezieher ohne auf den Richtwert Bedacht zu nehmen, der von der
Anspruch auf Ausgleichszulage das System der Kommission zur langfristigen Pensionssicherung
Einmalzahlungen institutionalisiert wurde, was berechnet wird.28 Der Richtwert gibt das Ausmaß
wiederum eine Annäherung an die bis 1965 an- der Inflation wieder.29 Die Anpassung der Leistung
gewandte Ad-hoc-Methode darstellte.21 ist von Amts wegen vorzunehmen.30
18 Tomandl in System, 17. Erg.-Lfg., 37.
19 BGBl. Nr. 92/2000 wurde durch BGBl I Nr 101/2000 ersetzt.
20 § 293 Abs. 2 ASVG i. d. F. v. BGBl I Nr 101/2000.
21 § 299a ASVG i. d. F. v. BGBl I Nr 101/2000. Mit dem Strukturanpassungsgesetz 1996 (BGBl. Nr. 201/1996) wurde im Jahr 1997 erstmals er-
probt, die Nettoanpassung durch eine nicht für künftige Anpassungen wirksame Einmalzahlung als Kaufkraftausgleich nur für niedrige Pen-
sionen zu ersetzen („zusätzliche Ausgleichszulage“ – § 563 Abs. 12 ff. ASVG). Die Anpassung der Pensionen wurde für das Jahr 1997 nicht
vorgenommen. Auch für die Jahre 1998 (§ 572 Abs. 15 ff. ASVG) und 1999 (§§ 577 und 578 ASVG) wurden Einmalzahlungen geleistet. Mit
der Pensionsreform 2000 sollte dieses Modell gesetzlich als Standardmodell verankert werden („Wertausgleich“).
22 ErlRV 181 BlgNR XXI. GP.
23 Tomandl in System, 17. Erg.-Lfg., 38.
24 § 108e i. d. F. v. BGBl I Nr 101/2000.
25 § 108e Abs. 9 i. d. F. v. BGBl I Nr 101/2000.
26 Ziegelbauer in Sonntag (Hrsg.), Kommentar zum Allgemeinen Sozialversicherungsgesetz 1, § 108 Rz 5 und § 108f ASVG. Die Mehrheit der
EU-Staaten orientiert sich bei der Pensionsanpassung an der Entwicklung der Verbraucherpreise. Deutschland hingegen orientiert sich an
der Entwicklung der Löhne. Zu den Schwächen des Systems der Nettoanpassung siehe Stefanits, Überlegungen zu einer Neugestaltung der
Pensionsanpassung, Soziale Sicherheit 2003/124.
27 Auch wurden in § 79a ASVG Maßnahmen zur nachhaltigen Finanzierbarkeit der Pensionsversicherung (die sogenannte „Pensionsautomatik“)
verankert.
28 § 108f Abs. 1 ASVG.
29 § 108e Abs. 9 Z 1 ASVG.
30 § 108k ASVG.
484 S O Z I A L E S I C H E R H E I T 10/2013RECHTS-
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(§ 636 ASVG). Im Jahr 2010 wurden Pensionen bis
2.466 Euro (entspricht 60 % der monatlichen
3. Einfachgesetzliche Eingriffe
Für die Jahre 2004 und 2005 erfolgte eine vom Dau- Höchstbeitragsgrundlage nach § 45 ASVG) mit dem
in das Dauerrecht
errecht abweichende Regelung in § 607 Abs. 3a Anpassungsfaktor vervielfacht. Alle übrigen wur-
ASVG. Im Jahr 2004 wurden Pensionen ab 667,80 den wiederum mit einem Fixbetrag erhöht (2009:
Euro (= Höhe der Medianpension31) mit einem Fix- 82,01 Euro, 2010: 36,99 Euro). Darüber hinaus ge-
betrag von 10,02 Euro erhöht. Auch wurden die So- währte der Gesetzgeber im Jahr 2010 Pensionsbe-
zialversicherungsträger im Rahmen ihrer Unterstüt- ziehern eine Einmalzahlung; allerdings nur bei Pen-
zungsfonds ermächtigt, jenen Pensionisten, deren sionen bis zu 1.300 Euro; Personen mit einer höhe-
Pensionen nicht höher als 780 Euro waren, eine Ein- ren Pension erhielten keine Einmalzahlung.35
malzahlung in der Höhe des Vierzehnfachen von Im Jahr 2011 wurden nach § 658 Abs. 6 ASVG Pen-
0,6 % der jeweiligen Gesamtbruttopension zu ge- sionen ab 2.310 Euro gar nicht erhöht. Im Jahr 2012
währen.32 Im Jahr 2005 wurden Pensionen ab erfolgte die Anpassung von Pensionen bis zu 3.300
686,70 Euro (= Höhe der Medianpension) mit ei- Euro mit dem Anpassungsfaktor, die übrigen Pen-
nem Fixbetrag von 10,30 Euro erhöht. sionen mit einem geringeren Prozentsatz (§ 663
Die Pensionsanpassung für die Jahre 2006 und 2007 Abs. 4 ASVG).
legte der Gesetzgeber in § 617 Abs. 9 ASVG fest. Für die Pensionserhöhung in den Jahren 2013 und
Es erfolgte nur für jene Pensionen eine Anpassung 2014 legt § 666 Abs. 3 ASVG36 fest, dass der dem je-
Durch einfachgesetzliche
in voller Höhe, deren Betrag die halbe monatliche weiligen Anpassungsfaktor entsprechende Erhö-
Eingriffe weicht der Ge-
Höchstbeitragsgrundlage nicht überstieg. Die übri- hungsprozentsatz im Jahr 2013 um 1 % verringert
setzgeber seit 2004 von
gen Pensionen wurden mit jenem Fixbetrag erhöht, wird und im Jahr 2014 um 0,8 %. Der Anpassungs-
der dauerrechtlichen Rege-
der der Aufwertung der Pension in Höhe der halben faktor für das Jahr 2013 beträgt 1,028.37 Dies ergibt
lung zur Pensionsanpas-
monatlichen Höchstbeitragsgrundlage entsprach. für das Jahr 2013 eine Pensionserhöhung von 1,8 %.
sung ab.
Im Jahr 2006 erfolgte daher die Pensionsanpassung Eine Staffelung erfolgte nicht. Die Regelung des
für Pensionen ab 1.875 Euro mit einem Fixbetrag § 666 Abs. 3 ASVG wird nicht auf den Richtsatz der
von 46,88 Euro, im Jahr 2007 für Pensionen ab Ausgleichszulagen angewandt, dieser wurde im Sin-
1.920 Euro mit einem Fixbetrag von 30,72 Euro. ne der Armutsbekämpfung um 2,8 % angehoben.
Darüber hinaus gewährte der Gesetzgeber für das
Jahr 2007 ebenfalls nach der Pensionshöhe gestaf-
felte Einmalzahlungen.33
IV. Die Absicht des Gesetzgebers
Für das Jahr 2008 normierte der Gesetzgeber in Die mit der Pensionsharmonisierung 2004 verfolg-
§ 634 Abs. 10 ASVG für alle Pensionen, die den te Absicht des Gesetzgebers war, die Wertsicherung
Ausgleichszulagenrichtsatz (747 Euro) erreichten aller Pensionen über den gesamten Pensionsbe-
bzw. überstiegen, eine von § 108h ASVG abwei- zugszeitraum zu garantieren und darüber hinaus
chende Regelung. Es erfolgte eine fünfgliedrige auch das Vertrauen in die gesetzliche Pensionsver-
Differenzierung bei der Höhe der Pensionen. Pen- sicherung zu stärken. Das System sollte einen „aus-
sionen von mehr als 2.161,50 Euro monatlich (ent- gewogenen Ausgleich zwischen den Generationen
spricht 55 % der Höchstbeitragsgrundlage) wurden gewährleisten“ und die mit der „Reform zwangs-
abermals nur mit einem Fixbetrag erhöht. Auch ei- läufig verbundenen Lasten sollten unter Beachtung
ne Einmalzahlung erhielten nur Pensionsbezieher sozialer Gesichtspunkte möglichst gerecht verteilt
mit einer Pension bis zu 2.800 Euro.34 werden, wobei die schon in Pension befindlichen
In den Jahren 2009 und 2010 erfolgte die Pensions- Personen den höchsten Schutz verdienten“. Es soll-
anpassung nach § 634 Abs. 12 ASVG. Im Jahr 2009 te die „interne Gerechtigkeit“ des Systems verbes-
wurden Pensionen bis 2.412 Euro (entspricht 60 % sert werden38 und „bestehende Pensionen unter
der monatlichen Höchstbeitragsgrundlage nach § 45 Berücksichtigung von befristeten Sonderbestim-
ASVG) mit dem Faktor 1,034 vervielfacht (Anpas- mungen für hohe Pensionen ab 2006 mit dem Ver-
sungsfaktor 2009: 1,032). Die Pensionsanpassung braucherpreis angepasst werden“.39 Unter dem Ge-
für 2009 wurde auf November 2008 vorgezogen sichtspunkt der Generationensolidarität sollten „hö-
31 Die Medianpension ist jene Pension, die bei einem Vergleich aller Pensionen der Höhe nach genau in der Mitte liegt.
32 § 612 ASVG.
33 § 629 ASVG.
34 § 639 ASVG.
35 § 649 ASVG.
36 BGBl I Nr 35/2012.
37 BGBl II Nr 387/2012.
38 ErlRV 653 BlgNR XXII. GP, 2.
39 ErlRV 653 BlgNR XXII. GP, 4.
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here Pensionen (ab der halben Höchstbeitrags- nen und zur Generationengerechtigkeit überdurch-
grundlage des ASVG) ab 2006 für drei Jahre mit schnittlich viel beigetragen. Unter dem Gesichts-
Fixbeträgen erhöht werden“.40 punkt der Generationensolidarität kann die Frage
Nunmehr erfolgte die Pensionsanpassung höherer aufgeworfen werden, warum gerade jene Gruppe
Pensionen bereits von 2004 bis 2010 mit Fixbeträ- von Pensionisten, die bereits während ihres Er-
gen. 2011 wurden höhere Pensionen gar nicht er- werbslebens einen überdurchschnittlichen Beitrag
höht. 2012 gab es schlussendlich wieder eine pro- zum Pensionssystem geleistet hat, nunmehr bei der
zentuelle Anpassung auch von höheren Pensionen. Anpassung ihrer Pensionen eine unterdurchschnitt-
Die ursprünglich für drei Jahre vorgesehene Anpas- liche Aufwertung erfahren soll. Auch lässt es der all-
sung höherer Pensionen mittels Fixbetrag wurde gemein im Sozialversicherungsrecht geltende
vom Gesetzgeber auf bisher insgesamt sechs Jahre Grundsatz der Solidarität sehr fraglich erscheinen,
ausgedehnt und mit dem Grundsatz der Generatio- ob eine derart starke und vor allem einseitige Belas-
nensolidarität und der verstärkten Beachtung der so- tung bloß einer kleinen Gruppe von Personen tat-
zialen Komponente begründet. sächlich gerechtfertigt werden kann. Dies insbeson-
Die Absicht des Gesetzgebers zur Pensionsharmo- dere unter dem vom VfGH hervorgehobenen Stand-
nisierung 2004 wurde durch das Vorgehen des Ge- punkt, dass „Maßnahmen des Gesetzgebers bei Pen-
Das mit der Pensions-
setzgebers seit 2004 sehr stark ausgehöhlt. Wie be- sionsbeziehern besonders schwer wiegen, da sich
harmonisierung 2004
reits Tomandl festgehalten hat,41 erfolgte zum einen diese nur sehr schwer, wenn überhaupt, auf geän-
verfolgte Ziel wurde auf-
eine schleichende und erhebliche Entwertung der derte Umstände einstellen können“.42
grund der wiederholten
höheren Pensionen, was ja durch die Neuregelung Unter Zugrundelegung des sozialversicherungsrecht-
Eingriffe nicht erreicht
nach § 108h ASVG für alle Pensionen verhindert lichen Beitragssystems kann durch das bisherige Vor-
werden sollte, zum anderen bringt ein solches Vor- gehen des Gesetzgebers auch die damit beabsichtig-
gehen beträchtliche Rechtsunsicherheit mit sich und te Verteilung der Lasten unter Beachtung sozialer
bewirkt daher das Gegenteil der vom damaligen Gesichtspunkte nicht erreicht werden, da der Ein-
Gesetzgeber verfolgten Absicht der Vertrauens- sparungseffekt, wie von Tomandl angeführt,43 nach
stärkung. Dies insbesondere, wenn man bedenkt, schrittweiser Erhöhung der Schwellenwerte über die
dass das Dauerrecht des § 108h ASVG seit 2004 Jahre nur ein minimaler ist. Für Bezieher einer nied-
hier im Wesentlichen unverändert geblieben ist rigen Pension ergibt sich dadurch kein wesentliches
und sämtliche abweichende Regelungen in die „Mehr“ für deren Pensionsanpassung. Die Verstär-
Schlussbestimmungen des ASVG aufgenommen kung der sozialen Komponente wird mit einem sol-
wurden. chen Vorgehen daher nicht erreicht.
Unter dem Gesichtspunkt der Solidarität zwischen
den Generationen und der Generationengerechtigkeit
ist zu bedenken, dass das österreichische Pensions-
V. Das Äquivalenzprinzip in der
system nach dem Umlageverfahren ausgerichtet ist.
Pensionsversicherung
Beiträge, die nunmehrige Pensionsbezieher in ih- Das österreichische Sozialversicherungsrecht kennt
rem aktiven Erwerbsleben eingezahlt haben, wur- keine strenge Äquivalenz zwischen Leistung und
den zur Finanzierung der Pensionen der vorherigen Gegenleistung. Grundsätzlich sind der Umvertei-
Generation herangezogen. Natürlich leistet jeder lungs- und Solidaritätsgedanke vorrangig. In der
beitragszahlende Erwerbstätige einen entsprechen- Pensionsversicherung wurde jedoch bereits in der
den Beitrag zur Erhaltung des Pensionssystems und Stammfassung des ASVG das Äquivalenzprinzip
schlussendlich kommt es auf die Gesamtsumme gegenüber dem Fürsorgeprinzip in den Vordergrund
der Beitragszahler an. Jedoch folgt aus dem System gerückt. Die damals bestehende Mindestrente wur-
der sozialversicherungsrechtlichen Beitragsberech- de, „dem Versicherungsprinzip widersprechend“,
nung, dass nunmehrige Bezieher einer höheren Pen- abgeschafft. Anstelle der Mindestrente wurde die
sion in ihrem aktiven Erwerbsleben auch einen ent- Ausgleichszulage zur Auffüllung von für den Le-
sprechend hohen Beitrag zur Finanzierung des Pen- bensunterhalt unzulänglichen Renten eingeführt.44
sionssystems geleistet haben. Insofern haben Bezie- „Dem Äquivalenzprinzip liegt die Zielsetzung der
her hoher Pensionen bereits während ihres aktiven materiellen Statussicherung zugrunde.“45 Auch dem
Erwerbslebens zum Ausgleich unter den Generatio- System der Pensionsanpassung liegt diese Zielset-
40 ErlRV 653 BlgNR XXII. GP, 5.
41 Tomandl, Rechtsverweigerung durch den VfGH – dargestellt am Beispiel Pensionsanpassung, ZAS 2010/67 (68).
42 VfGH 29.11.2006, B 525/06.
43 Im Jahr 2009 lag der durch Fixbeträge erzielte Einsparungseffekt bei 0,6 % des Gesamtaufwandes für die Pensionsanpassung
(siehe Tomandl, ZAS 2010/68).
44 ErlRV 599 BlgNR VII. GP.
45 Talos, Sozialversicherung zwischen Kontinuität und Umbau, Soziale Sicherheit 2005/397.
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zung zugrunde. Die Pensionsanpassung sollte die Vertrauen darauf eingerichtet haben, später eine am
Wertsicherung der Pensionen über den gesamten Erwerbseinkommen orientierte Pensionsleistung zu
Pensionsbezugszeitraum garantieren, um die Kauf- beziehen. Eine Missachtung dieses Vertrauens
kraft der Pensionisten entsprechend erhalten zu durch plötzliche, die (künftige) Lebensführung di-
können. Pensionen bestimmter Gruppen von Pensi- rekt treffende Maßnahmen des Gesetzgebers wiegt
onsbeziehern wurden über die vergangenen Jahre bei Pensionsbeziehern besonders schwer, weil es
erheblich entwertet. Die einfachgesetzlichen Ein- diesem Personenkreis meist nicht mehr möglich ist,
griffe des Gesetzgebers in das dauerrechtlich veran- sich im Nachhinein auf geänderte Umstände einzu-
kerte System der Pensionsanpassung widersprechen stellen.“47
daher der Zielsetzung der materiellen Statussiche- Durch die Normierung des Systems der Pensions-
rung und dem Äquivalenzprinzip. anpassung im Dauerrecht der §§ 108 ff. ASVG mit
Einfachgesetzliche
dem Ziel Wertsicherung der Pensionen über den
Eingriffe des Gesetz-
gesamten Pensionsbezugszeitraum und der Stär-
gebers sind in Hinblick
kung des Vertrauens in die gesetzliche Pensionsver-
VI. Der Vertrauensschutz auf den Vertrauensgrund-
Die Vorgehensweise des Gesetzgebers der letzten sicherung wird ein Vertrauen aller Pensionsbezieher
satz zu hinterfragen.
Jahre ist darüber hinaus auch unter dem Gesichts- auf Anwendung dieser Normen erweckt. Wie
punkt des Vertrauensschutzes zu hinterfragen.46 Der Tomandl bereits ausgeführt hat, entsteht durch die
Vertrauensschutz wird nach ständiger Rechtspre- im Wesentlichen unveränderte Geltung des Dauer-
chung aus dem Gleichheitssatz abgeleitet. Der rechts beim – nach VfGH-Rechtsprechung – beson-
Gleichheitssatz wird verletzt, wenn durch Gesetze ders schutzbedürftigen Pensionsbezieher der Ein-
in im Vertrauen auf eine bestimmte Rechtslage er- druck, für die Zukunft werde wieder das Dauerrecht
worbene Rechtspositionen nachträglich schwerwie- angewendet,48 was jedoch in den letzten acht Jahren
gend und plötzlich eingegriffen wird. Gerade im nicht der Fall war. Da Eingriffe in das Dauerrecht
Pensionsrecht kommt diesem aus dem Gleichheits- jedes Jahr neu erfolgen, ist jeder einzelne Eingriff
satz abgeleiteten Vertrauensschutz besondere Be- für sich genommen kein schwerwiegender. In einer
deutung zu. Bei Änderungen im Pensionsbereich Zusammenschau der Eingriffe der letzten zehn
muss nach Rechtsprechung des VfGH berücksich- Jahre ergibt sich jedoch sehr wohl eine deutliche
tigt werden, „dass sich die in Betracht kommenden Entwertung höherer Pensionen (siehe nachfolgende
Personen schon während ihres Erwerbslebens im Grafik).49
Grafik 1: Pensionsanpassung, Inflation, Aufwertungszahl = 2002–2012
46 Tomandl, ZAS 2010/69.
47 VfGH 29.11.2006, B 525/06.
48 Tomandl, ZAS 2010/69.
49 In diesem Zusammenhang wird auch auf das Urteil des EuGH vom 20.10.2011, C-123/10, Brachner, hingewiesen, in welchem der EuGH
feststellt, dass das System der Pensionsanpassung in den Geltungsbereich der RL 79/7/EWG zur schrittweisen Verwirklichung des Grund-
satzes der Gleichbehandlung von Männern und Frauen im Bereich der sozialen Sicherheit fällt und eine mittelbare Diskriminierung i. S. d. RL
vorliegen kann, sofern durch die Regelung de facto ein erheblich höherer Prozentsatz von Frauen als von Männern benachteiligt wird. Durch
die Vorgehensweise des Gesetzgebers, höhere Pensionen in den letzten acht Jahren geringer anzupassen als niedrigere Pensionen, wird ein
erheblich höherer Prozentsatz von Männern als von Frauen benachteiligt. Dies wirft die Frage auf, ob das Vorgehen des Gesetzgebers Art. 4
der RL 79/7/EWG widerspricht.
10/2013 S O Z I A L E S I C H E R H E I T 487RECHTS-
PENSIONSDYNAMIK
PANORAMA
8,2 % unter der Erhöhung der Verbraucherpreise
liegt. Die Pension von Herrn Müller hingegen liegt
Jahr Ausgleichszulage55 Durchschnittspension56 „Höchstpension“57 jährliche58
um 8 % über der Erhöhung der Verbraucherpreise.
Betrag Erhöhung Betrag Erhöhung Betrag Erhöhung Inflation
Die Pensionserhöhung von Herrn Mayer weicht le-
2002 630,92 - 771,00 - 2.308,91 - 1,8%
diglich um 2,6 % von der tatsächlichen Entwicklung
2003 643,54 2,00% 774,86 0,50% 2.320,45 0,50% 1,3%
des Verbraucherpreisindex seit 2002 ab. Grafik 1
2004 653,19 1,50% 784,88 1,29% 2.330,47 0,43% 2,1%
wurde anhand nebenstehender Werte erstellt.54
2005 662,99 1,50% 795,18 1,31% 2.340,77 0,44% 2,3%
2006 690,00 4,07% 815,06 2,50% 2.387,65 2,00% 1,5%
2007 726,00 5,22% 828,10 1,60% 2.418,37 1,29% 2,2%
Das Pensionsanpassungssystem ist seit 1965 nicht
2008 747,00 2,89% 849,10 2,54% 2.455,12 1,52% 3,2% VIII. Resümee
nur geprägt durch differenzierende Eingriffe des
2009 772,40 3,40% 877,97 3,40% 2.537,13 3,34% 0,5%
einfachen Gesetzgebers in Form von Sonderbestim-
2010 783,99 1,50% 891,14 1,50% 2.574,12 1,46% 1,9%
2011 793,40 1,20% 901,83 1,20% 2.574,12 0,00% 3,3%
mungen für einzelne Jahre, sondern auch das
2012 814,82 2,70% 926,18 2,70% 2.643,62 2,70% 2,4%
System der Anpassung selbst unterlag mehrfach
2013 837,63 2,80% 942,85 1,80% 2691,20 1,80% -
grundlegenden Veränderungen. „Aufgabe der Pen-
Veränderung +206,71 +32,76% +171,85 +22,23% +382,29 +16,56% +24,8%
sionsversicherung ist es, Einkommensausfälle, die
sich aufgrund des Erreichens eines bestimmten Al-
VII. Tatsächliche Auswirkungen
ters, bei Minderung der Arbeitsfähigkeit oder durch
auf den einzelnen Pensio-
den Tod des Familienerhalters ergeben, auszuglei-
nisten
Herr Müller ist alleinstehender Pensionist und Aus- chen.“59 „Aufgrund der wirtschaftlichen Verände-
gleichszulagen-Bezieher. Im Jahr 2002 erhielt er ei- rungen über die Jahre, insbesondere der laufenden
ne Pensionsleistung in Höhe von 630,92 Euro.50 Geldentwertung und steigenden Einkommen, ist es
Herr Mayer ist ebenfalls Pensionist. Er bezog im notwendig, die Sozialversicherung an diese Verän-
Die Pensionsanpassung
Jahr 2002 eine Pension in Höhe von 771 Euro. Sei- derungen anzupassen.“60
ist im Dauerrecht des
ne Pension entsprach der Durchschnittspension des Seit dem Pensionsharmonisierungsgesetz 2004 soll
ASVG abschließend
Jahres 2002.51 Der Pensionist Herr Huber erhielt die die Anpassung der Pensionen nicht mehr die (zu er-
geregelt. Eingriffe sind
höchste Pension, die im Jahr 2002 erreicht werden wartende) Lohnentwicklung widerspiegeln, sondern
nicht vorgesehen.
konnte, nämlich 2.308,91 Euro.52 Kaufkraftverluste für alle Pensionisten verhindern.61
Im Jahr 2013 stellt sich die Lage für diese drei Her- Durch einfachgesetzliche Eingriffe nahm der Ge-
ren folgendermaßen dar: setzgeber jedoch seit Einführung des neuen Systems
Herr Müller, immer noch alleinstehend und Bezie- jedes Jahr abweichende und auf Grundlage der Pen-
her der Ausgleichszulage, erhält mittlerweile 837,63 sionshöhe differenzierende Regelungen vor.
Euro. Herr Mayer erhält im Jahr 2013 eine Pension Im Jahr 2004 entschied sich der Gesetzgeber zur
von 942,85 Euro. Und die Pension von Herrn Huber Einführung eines Automatismus bei der Pensions-
beträgt 2013 nunmehr 2.691,20 Euro. Prozentuell anpassung.62 Das Dauerrecht des ASVG regelt das
bedeutet dies, dass die Leistung der Pensionsversi- Verfahren der Pensionsanpassung abschließend. Ein
cherung an Herrn Müller um 32,8 % erhöht wurde. Spielraum für politische Maßnahmen ist im Dauer-
Die Pension von Herrn Mayer wurde um 22,2 % er- recht nicht vorgesehen.
höht und die von Herrn Huber um 16,6 %. Ist es der Wille des Gesetzgebers, die Pensionsan-
Die Inflation über diesen Zeitraum betrug insgesamt passung jährlich neu zu gestalten, so müsste er auch
24,8 %. Diese Zahlen stellen sich bildlich in Grafik im Sinne der Rechtssicherheit und Rechtsklarheit
1 dar.53 die dauerrechtliche Bestimmung des ASVG abän-
Es fällt auf, dass die Pension von Herrn Huber um dern oder aufheben.
50 Richtsatz für Alleinstehende im Jahr 2002. § 293 Abs. 1 lit. a sublit. bb ASVG.
51 Quelle: Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger.
52 Pensionsantritt zum Regelpensionsalter (60 bzw. 65 Jahre), keine Abschläge, 40 Versicherungsjahre (= 80 Steigerungspunkte), Höchstbei-
tragsgrundlagen während der maßgeblichen Bemessungszeit (= „15 beste Jahre“).
53 Für die Zurverfügungstellung der Berechnungen und die Unterstützung bedanke ich mich sehr herzlich bei Herrn Mag. Reinhard Seidenber-
ger (Sozialrechtsexperte der SVA).
54 Bei den Berechnungen wurden die Einmalzahlungen nicht berücksichtigt.
55 Richtsatz für Alleinstehende (§ 293 Abs. 1 lit. a sublit. bb ASVG).
56 Quelle: Hauptverband der österreichischen Sozialversicherungsträger.
57 „Höchstpension“: die höchste Pension, die im Jahr 2002 erreicht werden konnte: Pensionsantritt zum Regelpensionsalter (60 bzw. 65 Jahre),
keine Abschläge, 40 Versicherungsjahre (= 80 Steigerungspunkte), Höchstbeitragsgrundlagen während der maßgeblichen Bemessungszeit
(= „15 beste Jahre“).
58 Jährliche Inflationsraten. Quelle: Statistik Austria.
59 Brodil/Windisch-Graetz, Sozialrecht in Grundzügen5, 128.
60 Brodil/Windisch-Graetz, Sozialrecht in Grundzügen5, 153.
61 Ziegelbauer in Sonntag, Kommentar, § 108 Rz 5.
62 Tomandl in System, 25. Erg.-Lfg., 30.
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