Deutschlands Corona-Präsidentschaft - Erwartungen der europäischen Partner an die deutsche Führungsrolle - DGAP Policy Brief
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Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik
Nr. 12
Juli 2020
POLICY BRIEF
Deutschlands Corona-
Präsidentschaft
Erwartungen der europäischen
Partner an die deutsche
Claire Demesmay
Leiterin, Programm Frankreich/
Führungsrolle
deutsch-französische Beziehungen
Die Erwartungen der europäischen Partner an die deutsche
EU-Ratspräsidentschaft sind durch die Corona-Krise noch ein-
mal gewachsen. Der Erfolg der Bundesregierung bemisst sich
insbesondere an der Verabschiedung eines angemessenen Wieder-
Julian Rappold aufbaufonds als Teil des Mehrjährigen Finanzrahmens 2021-2027.
Kommissarischer Programmleiter, Dies setzt eine Überwindung der Interessenkonflikte zwischen
Alfred von Oppenheim-Zentrum
für europäische Zukunftsfragen den Mitgliedstaaten voraus. Der Bundesregierung wird dabei die
Führungsrolle zukommen.
– Mit der deutsch-französischen Initiative zum europäischen
Wiederaufbau hat die Bundesregierung ein wichtiges Zugeständ-
nis für einen europäischen Kompromiss gegeben, der die eigene
Integrität stärkt.
Anna Lena Kirch
Wissenschaftliche Mitarbeiterin – Die Bruchlinie verläuft zwischen den nord- und den südeuropä-
und Projektkoordinatorin
ischen Staaten. Gleichzeitig haben sich traditionelle Positionen
verschoben – ausgerechnet seitens Deutschlands. Zugleich
möchte Polen eine konstruktive Rolle spielen trotz drohender
Konflikte zum Thema Rechtsstaatlichkeit.
– Hauptstreitpunkte bleiben weiterhin das Finanzvolumen, die
Zusammensetzung aus Zuschüssen und Krediten sowie die
Adam Traczyk Koppelung der Finanzmittel an Auflagen. Größter Widerstand
Junior Fellow, Robert Bosch- gegen die deutsch-französische Initiative, die auch von Italien
Zentrum für Mittel- und Osteu-
ropa, Russland und Zentralasien unterstützt wird, kommt unter anderem aus den Niederlanden.2 Nr. 12 | Juli 2020
Deutschlands Corona-Präsidentschaft POLICY BRIEF
Deutschland hat am 1. Juli den Vorsitz im Rat der Emotionalität ausgefochten werden. Als „ehrlicher
Europäischen Union (EU) übernommen. Mit der Co- Makler und dynamischer Antreiber“ wird es auf die
vid-19-Krise hat sich nicht nur die inhaltliche Agen- Bundesregierung ankommen, Brücken zu bauen und
da, sondern auch die Rolle der deutschen EU-Rats- einen für alle Seiten akzeptablen Kompromiss zu
präsidentschaft stark verändert. Deutschland wird verhandeln. Dies wird nicht ohne Reibungsverluste
als „ehrlicher Makler“ auf Kompromisse und Lösun- und Enttäuschungen von statten gehen können.
gen zwischen den 27 EU-Mitgliedstaaten hinarbeiten
und dabei vermitteln müssen, um eine für alle tragba- Frankreich sowie Italien als Vertreter der Südländer,
re Einigung zu erzielen. Hierbei wird die Bundesregie- Polen für die Visegrád-Gruppe2 sowie die Niederlan-
rung nicht immer, wie es üblicherweise der Fall ist, als de für die Gruppe der „Sparsamen Vier“ 3 stehen da-
neutraler Akteur auftreten können. Mit der deutsch- bei exemplarisch für die divergierenden Interessen
französischen Initiative vom 18. Mai 20201 und der Be- der unterschiedlichen Lager in den aktuellen Ver-
reitschaft, den Wiederaufbau mehrheitlich durch Zu- handlungen über den Wiederauf baufonds und den
schüsse zu finanzieren, hat sie sich bereits vor Beginn MFR sowie den damit einhergehenden Erwartungen
der Ratspräsidentschaft in der wichtigsten Debatte und Hoffnungen, die sie auf Deutschland und seine
der kommenden sechs Monate positioniert – und aus- Führungsrolle projizieren.
gerechnet hier ist es aufgrund der unterschiedlichen
Positionen der Mitgliedstaaten besonders schwierig,
eine Einigung zu erzielen. FRANKREICH
Zu den großen Erwartungen, die die deutsche EU-
EHRLICHER MAKLER UND Ratspräsidentschaft in französischen Regierungs-
DYNAMISCHER ANTREIBER kreisen weckt, trägt die deutsch-französische Initi-
ative zur wirtschaftlichen Erholung Europas vom 18.
Oberste Priorität der deutschen Ratspräsidentschaft Mai 2020 bei, die die Schaffung eines Fonds im Um-
wird es sein, die einsetzende und tiefgreifende eu- fang von 500 Milliarden Euro vorsieht. Sie basiert auf
ropäische Rezession zu bewältigen. Nach einer ers- einem starken Zugeständnis Deutschlands und gilt in
ten Schockstarre und einem Verharren in nationalen Paris als angemessene Grundlage für eine europäi-
Antworten haben die EU und ihre 27 Mitgliedstaaten sche Reaktion auf die Wirtschaftskrise. Insbesondere
zwar bereits eine Vielzahl von Maßnahmen verab- die Finanzierung eines solchen Wiederauf baufonds
schiedet. Weitere Schritte sind jedoch nötig, um die durch gemeinsame Anleihen ist im Einklang mit den
massiven wirtschaftlichen und sozialen Folgekos- europapolitischen Vorstellungen von Präsident Em-
ten der Krise abzufedern und Investitionen als Teil manuel Macron.
einer nachhaltigen Modernisierungsagenda zu för-
dern. Der Erfolg der deutschen Ratspräsidentschaft Der deutsch-französische Motor im Fokus
wird sich deshalb insbesondere daran bemessen, ob Der französischen Regierung ist bewusst, dass die
sich die EU zu einem der Krise angemessenen Wie- Verhandlungen über den Vorschlag der Europä-
derauf baufonds durchringen und die damit einher- ischen Kommission zum Wiederauf baufonds hart
gehenden Verhandlungen zum Mehrjährigen Finanz- und kompliziert sein werden. Zwar hatte sie Anfang
rahmen 2021-2027 (MFR) zeitnah abschließen kann. Mai noch ein deutlich höheres Finanzvolumen von
1,0 bis 1,5 Billionen Euro gefordert. Ihre Priorität ist
Die Erwartungshaltung der europäischen Partner es nun jedoch, die durch die Kommission vorgeschla-
und damit die Verantwortung auf den Schultern der gene Größe für den Wiederauf baufonds aufrecht-
Bundesregierung sind groß, die Weichen dafür zu zuerhalten. Außerdem soll das Verhältnis zwischen
stellen, dass die EU gestärkt aus dieser Krise her- Zuschüssen und Krediten, wie von der Kommission
vorgeht. Allerdings zeigt sich, dass die Corona-Krise vorgeschlagen, beibehalten werden. Von der Bundes-
bestehende Interessenkonflikte zwischen den Mit- regierung erwartet Paris, dass sie sich während der
gliedstaaten über den Verteilungskampf des zukünf- deutschen EU-Ratspräsidentschaft für die Umset-
tigen MFRs noch einmal verschärft hat und diese mit zung des deutsch-französischen Vorschlags einsetzt,
1 Deutsch-französische Initiative zur wirtschaftlichen Erholung Europas nach der Corona-Krise, Pressemitteilung 173, 18.5.2020,
https://www.bundesregierung.de/breg-de/aktuelles/deutsch-franzoesische-initiative-zur-wirtschaftlichen-erholung-europas-nach-der-coronakrise-1753760
2 Die Visegrád-Gruppe besteht aus Polen, Ungarn, Tschechien und der Slowakei.
3 Die Gruppe der „Sparsamen Vier“ besteht aus den Niederlanden, Österreich, Dänemark und Schweden.Nr. 12 | Juli 2020 3
POLICY BRIEF Deutschlands Corona-Präsidentschaft
ABB. 1: EU-WIEDERAUFBAUFONDS – VORLÄUFIGE VERTEILUNG DER
HILFSGELDER IN MILLIARDEN EURO
172,7
KREDITE
ZUSCHÜSSE
140,4
63,8
38,8
32,0 31,2
28,8
26,4
19,2
15,1 12,8 12,4
10,0
6,8 6,3 5,5 5,1 4,7 4,5 4,0 3,5 3,3 2,5 2,2 1,9 1,0 0,2
ITA ESP POL FRA GRC ROU DEU PRT CZE HUN SVK BGR HRV NLD LTU BEL SVN SWE LVA AUT FIN EST CYP DNK IRL MLT LUX
Quelle: EU-Kommission, https://www.spiegel.de/politik/deutschland/von-der-leyens-billionen-ding-a-3edd60fb-357c-
4426-b492-7b9535a9c486
damit er nicht, wie die Meseberger Strategie vom Ju- In der Regierung wird derzeit über den Aufteilungs-
ni 20184, im Sande verläuft. schlüssel des Wiederauf baufonds gemäß dem Vor-
schlag der Kommission diskutiert. Für manche Kriti-
Frankreichs Regierung geht davon aus, dass die Kon- ker kommt dieser den Südländern, die am stärksten
fliktpunkte des Kommissionsvorschlags in erster Li- von der Corona-Krise betroffen sind, nicht ausrei-
nie zwischen dem deutsch-französischen Duo und chend zugute. Auch für Frankreich sei kein „juste re-
den „Sparsamen Vier“ ausgehandelt werden. Auch tour“ zu erwarten. Das Land leidet besonders stark
manche mittel- und osteuropäischen Staaten, u.a. unter der Wirtschaftskrise (siehe Abbildung 4). Trotz
Tschechien, werden in diesem Kontext als schwieri- aller Bedenken sieht Paris von Kritik ab, denn man
ge Partner wahrgenommen, da diese nach den Be- betrachtet den Fonds als ein Element in einem Ge-
rechnungen der Kommission relativ wenig vom Wie- samtpaket, zu welchem auch der zukünftige MFR ge-
derauf baufonds profitieren (siehe Abbildung 1) und hört, und möchte eine Kompromissfindung durch zu
auf den Erhalt des Kohäsionsfonds setzen. Die süd- laute Forderungen nicht gefährden.
europäischen Staaten hingegen unterstützen die
Schaffung des Fonds. Es ist jedoch unwahrschein- Die heilige Kuh der gemeinsamen Agrarpolitik
lich, dass Frankreich versuchen wird, mit ihnen ein In den Verhandlungen zum MFR fordert Frankreich
zusätzliches Bündnis zu schließen, um den Druck zu die Beibehaltung der Ausgaben für die Gemeinsa-
erhöhen. Solange die französische Regierung sich me Agrarpolitik (GAP) – wobei es auf Polens Unter-
neben Deutschland in einer Führungsposition sieht, stützung zählen kann – und eine stärkere Finanzie-
ist vielmehr zu erwarten, dass sie sich zurückhält rung von Verteidigungs- und Raumfahrtprojekten.
und an die deutsch-französische Vereinbarung hält. Weitere Zielsetzungen sind die Abschaffung der Ra-
batte für einzelne Mitgliedstaaten, eine Erhöhung
4 Gemeinsame Pressekonferenz von Staatspräsident Emmanuel Macron und Bundeskanzlerin Angela Merkel, Schloss Meseberg, 19.8.2018,
https://de.ambafrance.org/Deutsch-Franzosisches-Treffen-in-Meseberg-gemeinsame-Vorschlage-fur-Europa4 Nr. 12 | Juli 2020
Deutschlands Corona-Präsidentschaft POLICY BRIEF
ABB. 2 – PROGNOSE DER ankern. Von der Bundesregierung wird nun erwartet,
STAATSVERSCHULDUNG dass sie hierfür den Grundstein legt, indem sie die
europäische Gesundheitsstrategie vorantreibt und
die Diskussion über eine stärkere Unabhängigkeit
200 %
der EU u.a. im industriellen Bereich fördert. Frank-
reichs Präsident hofft, dass die französische Rats-
präsidentschaft 2022 die Gelegenheit sein wird, die
strategische Autonomie der EU zu konsolidieren –
150 % ITA und die Ergebnisse der Konferenz über die Zukunft
Europas, die in der zweiten Jahreshälfte beginnen
könnte, vorzustellen.
FRA
100 % ITALIEN
Die Covid-19-Pandemie hat die Europapolitik Italiens
DEU in den vergangenen Monaten geprägt. Italien war das
POL erste europäische Land, das mit voller Härte getrof-
50 % NLD fen wurde. Die ohnehin schon gebeutelte italienische
Wirtschaft kam zum Erliegen. Die italienische Regie-
rung beklagte die mangelnde Solidarität der europäi-
schen Partner, insbesondere von Deutschland. Rom
hat deshalb bereits sehr früh auf die Notwendigkeit
0% einer raschen und umfassenden europäischen Ant-
2018 2019 2020 2021 wort zur Abfederung einer europäischen Rezession
gedrängt. Bereits im März forderte die italienische
Regierung mit acht anderen Mitgliedstaaten5 in ei-
Legende/ Info: Schuldenquote in & des BIP
Stand: Mai 2020 | Quelle: Europäische Kommission,
nem Brief an den Präsidenten des Europäischen Ra-
European Economic Forecast, INSTITUTIONAL PAPER tes vergeblich die Schaffung eines ambitionierten
125, Mai 2020, https://ec.europa.eu/info/sites/info/ europäischen Wiederauf baufonds, der durch ge-
files/economy-finance/ip125_en.pdf meinsame Anleihen finanziert werden sollte.
Deutsch-französische Initiative ist in Italiens
der Eigenmittelobergrenze sowie die Stärkung der Interesse
Konditionalität in Bezug auf soziale Standards und Folglich begrüßt die italienische Regierung die
Rechtsstaatlichkeit. Zu welchen Zugeständnissen Pa- deutsch-französische Initiative sowie den Vorschlag
ris bereit ist, ist hingegen schwieriger zu beantwor- der Europäischen Kommission. Die bisherigen Maß-
ten. Eine Kürzung der GAP ist im Moment aus fran- nahmen, unter anderem die Nutzung des Europäi-
zösischer Sicht ausgeschlossen. Wahrscheinlicher schen Stabilitätsmechanismus (ESM), wurden in Rom
ist, dass Frankreich eine stärkere Konditionalität für als unzureichend oder unpassend angesehen. Die
das europäische Semester akzeptiert, selbst wenn Regierung von Ministerpräsident Guiseppe Conte
der Zwang, der damit einhergeht, vor dem Hinter- war deshalb innenpolitisch unter Druck geraten.
grund einer wirtschaftlichen und sozialen Krise –
und weniger als zwei Jahre vor der nächsten Präsi- Die nun vorliegenden Vorschläge bilden Kernforde-
dentschaftswahl – heikel ist. rungen der italienischen Regierung ab, welche sie
mit seinen südeuropäischen Partnern teilt: Der Wie-
Jenseits der unmittelbaren europäischen Reaktion derauf baufonds soll vollen Gebrauch von der Kredit-
auf die Wirtschaftskrise hofft die französische Re- aufnahmefähigkeit der EU machen, um mehrheitlich
gierung, den Aspekt der europäischen Souveränität Zuschüsse zu vergeben. Diese Forderung hatte Ita-
– sei es im Hinblick auf Verteidigung, Industriepoli- lien mit Portugal, Spanien und Griechenland sowie
tik oder Gesundheit – stärker auf der Agenda zu ver- Frankreich in einem gemeinsamen Brief an Kommis-
5 Der Brief wurde von den Staats- und Regierungschefs von Belgien, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Luxemburg, Portugal, Slowenien und Spanien
unterzeichnet. Vgl. Michalopoulos, Sarantis, Nine member states ask for eurobonds to face coronavirus crisis, Euractiv, 25.03.2020, [Abgerufen am 12.06.2020].Nr. 12 | Juli 2020 5
POLICY BRIEF Deutschlands Corona-Präsidentschaft
sionspräsidentin Ursula von der Leyen besonderen erlaubt. Eine Koppelung der Mittel aus dem MFR an
Nachdruck verliehen.6 Zudem werden die Finanzmit- rechtsstaatliche Prinzipien unterstützt Rom ohnehin.
tel unmittelbar an den Wiederauf bau geknüpft, was
insbesondere der italienischen Wirtschaft zu Gute Die Erwartungshaltung der italienischen Regierung
kommen wird. an die deutsche Ratspräsidentschaft ist damit groß.
Italien setzt viele Hoffnungen in die Bundesregie-
Zwar hatte die italienische Regierung ursprüng- rung, dass sich der zukünftige Wiederauf baufonds
lich ein deutlich höheres Volumen für den Wieder- weitestgehend am Vorschlag der Europäischen Kom-
auf baufonds (bis zu 1,0 Billion Euro) erwartet. Laut mission und der deutsch-französischen Initiative
ersten Berechnungen basierend auf dem Vorschlag orientiert. Die Bundesregierung soll gemeinsam mit
der Kommission wird Italien aber den Löwenan- Frankreich Blockaden einzelner Mitgliedstaaten ver-
teil aus dem neuen Fonds (siehe Abbildung 1) erhal- hindern und die Verhandlungen rasch zum Abschluss
ten. Dies ist innenpolitisch ein Erfolg und nimmt den bringen. Im Gegenzug ist Italien bereit, sich bezüg-
euroskeptischen Kräften den Wind aus den Segeln lich weiterer Forderungen in Zurückhaltung zu üben,
– umso mehr, da die Distributionsfrage in der itali- um weitere Konflikte zu vermeiden.
enischen Öffentlichkeit im Mittelpunkt steht und an-
dere Fragen wie die Ausgestaltung des MFR deutlich Neben der konkreten Erwartungshaltung mit Blick
in den Hintergrund drängt. auf den Wiederauf baufonds verbindet Italien mit der
deutschen Ratspräsidentschaft auch die Hoffnung,
Der Faktor Zeit zählt neben Frankreich als dritte Kraft deutlich stärker
Kritisch für die italienische Regierung ist vor allem in europäische Entscheidungsprozesse involviert zu
der Faktor Zeit: Die Mittel aus dem Wiederauf bau- werden. Italien hat den Wunsch, auf Augenhöhe mit
fonds werden dringend benötigt, um eine Pleitewelle Deutschland und Frankreich zu diskutieren und er-
in der italienischen Wirtschaft zu verhindern. Selbst hofft sich die stärkere Einbindung in bi- und trilate-
bei Einhaltung eines ambitionierten Zeitplans wären rale Konsultationsformate.
diese jedoch wohl erst Mitte des kommenden Jahres
abruf bar. Rom erwartet deshalb Lösungsvorschlä-
ge für eine substantielle Zwischenfinanzierung, in NIEDERLANDE
jedem Fall aber eine rasche politische Einigung, die
die Finanzmärkte beruhigen soll. Da sich die italie- Die Corona-Krise wird in den Niederlanden nicht nur
nische Regierung bisher zugleich weigert, zur Verfü- als folgenschwere Gesundheits- und Wirtschaftskri-
gung stehende fast konditionslose Kredite aus dem se gesehen, sondern auch als Inbegriff einer weitrei-
ESM abzurufen, schwächt dies die Verhandlungs- chenden europäischen Vertrauenskrise. Durch un-
position gegenüber den europäischen Partnern. Die koordinierte Grenzschließungen innerhalb der EU
damit verbundenen negativen Assoziationen mit der wurde der Binnenmarkt beschnitten und die euro-
Sparpolitik während der europäischen Wirtschafts- päische Idee beschädigt, so das niederländische Nar-
und Staatsschuldenkrise ab 2010 sind in der Bevöl- rativ. Darin sehen die Niederlande einen unsolidari-
kerung jedoch so stark verankert, dass der Regierung schen Akt, von dem es als kleines, exportorientiertes
die Hände gebunden sind. Land in besonderer Weise betroffen ist.
Italien ist sich des Widerstands insbesondere der Aus niederländischer Sicht wird eine der zentralen
„Sparsamen Vier“ gegen die aktuellen Vorschläge be- Aufgaben der deutschen Ratspräsidentschaft daher
wusst. Zwar lehnt die italienische Regierung die Kop- sein, zu den vier europäischen Grundfreiheiten zu-
pelung der Finanzmittel an umfangreiche Sparauf- rückzukehren und den Binnenmarkt resilienter zu
lagen ab. Mit der Ankündigung einer umfassenden machen. Insgesamt wünscht sich die niederländi-
Modernisierungs- und Investitionsagenda hat Mi- sche Regierung eine pro-aktive Ratspräsidentschaft,
nisterpräsident Conte jedoch bereits innenpolitisch die mit Nachdruck gesamteuropäische Zukunftsthe-
den Rahmen für einen möglichen Kompromiss auf men wie den Green New Deal und die digitale Agen-
europäischer Ebene abgesteckt, der Zugeständnis- da verfolgt. Reines Corona-Krisenmanagement wäre
se bei der zweckgebundenen Verwendung der Mit- nicht ambitioniert genug.
tel – auch im Rahmen des europäischen Semesters –
6 Vgl. Eder, Florian, Politico Playbook, Politico, 12.05.2020, [Abgerufen am 12.06.2020].6 Nr. 12 | Juli 2020
Deutschlands Corona-Präsidentschaft POLICY BRIEF
Kein nachhaltiger Ansatz Komplette Blockade unwahrscheinlich
Der vorliegende Kommissionsvorschlag über die Be- Um der eigenen Position Nachdruck zu verleihen,
reitstellung eines europäischen Wiederauf baufonds bilden die Niederlande gemeinsam mit den Netto-
wird in den Niederlanden kritisch gesehen. Den Haag Zahlern Dänemark, Österreich und Schweden die
begrüßt zwar die Akzente der Kommission auf Nach- Gruppe der „Sparsamen Vier“, die insbesondere die
haltigkeit, Wettbewerbsfähigkeit und Reformen. Aus- Forderung nach einem EU-Haushalt mit geringe-
gehend von der in Regierungskreisen dominierenden rem Gesamtvolumen und einer Begrenzung auf Kre-
Analyse hingegen, dass die in der Wirtschafts- und dite (‚loans for loans‘) statt Zuschüssen verbindet.
Finanzkrise gewährten Finanzhilfen nicht nachhal- Mit Blick auf die anstehenden Verhandlungen ist ei-
tig dazu beigetragen haben, europäische Volkswirt- ne komplette niederländische Blockadehaltung un-
schaften krisenresistenter zu machen, zweifeln die wahrscheinlich. Zu eng ist die Verflechtung der nie-
Niederlande an der langfristigen Erfolgswahrschein- derländischen Volkswirtschaft mit dem europäischen
lichkeit der vorgeschlagenen Wirtschaftshilfen. Zu- Binnenmarkt.
dem kritisiert die Regierung den Gesamtumfang der
eingesetzten Mittel. Trotz inhaltlicher Unterschiede in Bezug auf das nöti-
ge Corona-Krisenmanagement blicken die Niederlan-
Außerdem fordert die Regierung die effektive de der deutschen Ratspräsidentschaft mit einer opti-
Durchsetzung europäischer Regeln und Prinzipien mistischen Grundhaltung entgegen. Neben den vielen
im Allgemeinen – Rechtsstaatlichkeit inklusive – und inhaltlichen Überschneidungen schätzt Den Haag den
wirkungsvolle Konditionalität innerhalb des Wie- inklusiven Ansatz Berlins, in der Hoffnung, als kleines
derauf baufonds im Speziellen – etwa durch ex-ante bis mittelgroßes Land bestmöglich Gehör zu finden.
statt ex-post Konditionalität. Das Steuerungsinstru-
mentarium des europäischen Semesters beispiels-
weise betrachtet die niederländische Regierung in POLEN
der bestehenden Form als unzureichend.
Die polnische Regierung schaut der deutschen EU-
Insgesamt sind weder der deutsch-französische Vor- Ratspräsidentschaft mit vorsichtigem Optimismus
stoß noch der Kommissionsvorschlag aus niederlän- entgegen. Die Wiederauf bau- sowie die Haushalts-
discher Sicht verhältnismäßig. Die niederländische pläne der Europäischen Kommission entsprechen
Regierung kritisiert insbesondere, dass eine Kredit- den Vorstellungen der polnischen Regierung, die
aufnahme durch die Europäische Kommission einen trotz der teilweise antieuropäischen Rhetorik eine
gefährlichen Präzedenzfall setzt hin zu einer Verge- konstruktive Rolle in der EU einnehmen möchte.
meinschaftung von Schulden und damit finanziellen
Risiken. Insbesondere der deutsche Sinneswandel in Polen als ‚responsible stakeholder‘
dieser Frage überraschte bis irritierte viele Entschei- Das Hauptziel der polnischen Regierung bei den
dungsträger in Den Haag, da Berlins Position zuvor Haushaltsverhandlungen ist es, die Forderungen
als weitestgehend synchron mit der eigenen wahr- der „Freunde der Kohäsion“, etwa die Unterstüt-
genommen wurde. Darüber hinaus betont die nie- zung wirtschaftsschwächerer Regionen und des Ag-
derländische Regierung, dass die Gewährung von rarsektors, mit wirksamen Anti-Krisen-Maßnahmen
Zuschüssen im Gegensatz zu Krediten das Prinzip in Einklang zu bringen. Polen trägt gemeinsam mit
der Eigenverantwortung schwächt. Sie lehnt daher Deutschland den politischen Richtungswechsel seit
den Kommissionsvorschlag über Zuschüsse mit ei- der Eurokrise mit. Unterstützte die polnische Regie-
nem Volumen von 500 Milliarden Euro vehement ab rung noch die von der Bundesregierung propagierte
und fordert eine Begrenzung auf Kredite. Die für den Austeritätspolitik während der europäischen Staats-
Wiederauf baufonds insgesamt veranschlagten 750 schuldenkrise, wirft sie nun ihr Gewicht hinter die
Milliarden Euro widersprechen zudem der nieder- Pläne der Kommission, die auf der deutsch-französi-
ländischen Forderung nach einem maßvollen Res- schen Initiative auf bauen.
sourceneinsatz. Einsparpotenzial innerhalb des MFR
wird insbesondere im Bereich der Agrar- und Kohä- Der Vorschlag bildet Kerninteressen der polnischen
sionspolitik gesehen, aber auch bei Migration und Regierung ab. Erstens gehört Polen anders als Un-
Grenzschutz. garn oder Tschechien zu den größten finanziellen
Nutznießern des Kommissionsvorschlags; zweitens
soll das Gesamtvolumen des EU-Haushalts nicht ge-
senkt werden, was ebenfalls in polnischem Interes-Nr. 12 | Juli 2020 7
POLICY BRIEF Deutschlands Corona-Präsidentschaft
se ist. Auch mit der Höhe des Wiederauf baufonds ABB. 3 – GESUNDHEITSBEZOGENE
ist man zufrieden. Drittens ist aus Warschaus Sicht KENNZAHLEN CORONA-PANDEMIE
ein robustes Wiederauf bauprogramm notwendig, (STAND 23. JUNI 2020)
um den Zusammenhalt der Eurozone zu sichern. Die
Stabilität der gemeinsamen Währung sowie des eu-
INFEKTIONSZAHLEN DAVON
ropäischen Binnenmarkts liegt im strategischen,
TODESZAHLEN
langfristigen Interesse Polens. Deswegen unterstützt
Warschau auch den Vorschlag, den Wiederauf bau-
fonds überwiegend mit Zuschüssen auszustatten. 34.657
Die Haltung Polens in Bezug auf den Wiederauf bau-
fonds ist ein Versuch, die Dichotomie zwischen Net-
ITA
tozahlern und Nettoempfängern zu durchbrechen, die
die polnische Regierung als stigmatisierend empfin- 238.720
det. Die PiS-Regierung möchte als ein kompromissbe-
reiter ‚responsible stakeholder‘ in den Verhandlungen
auftreten und würde deshalb auch einen Vorschlag
akzeptieren, der die von der Krise am schwersten be-
troffenen Länder des Südens bevorzugt, auch wenn
sie aktuell noch nicht bereit ist, mehr in die gemeinsa-
me Kasse einzuzahlen, als sie erhält.
8.895
Die Viségrad-Gruppe bröckelt
Skeptischer hingegen sind Ungarn und Tschechi-
DEU
en, Polens Partner in der Visegrád-Gruppe und tra-
ditionell enge Verbündete in den Haushaltsver- 190.862
handlungen. Sie befürchten, dass sie zugunsten der
von der Gesundheitskrise besonders betroffenen
Südländer finanziell schlechter gestellt werden.
Zeitgleich mit der deutschen EU-Ratspräsident-
schaft übernimmt Polen den Vorsitz der Visegrád-
Gruppe und wird diese Plattform nutzen wollen, um
mit Berlin einen für beide Seiten günstigen Kompro- 29.663
miss auszuarbeiten.
Trotz allem will Warschau vermeiden, dass sich ein FRA
ambitionierter Wiederauf baufonds negativ auf die 160.750
Höhe und den Verteilungsschlüssel des MFR aus-
wirkt. Deswegen erwartet die polnische Regierung
ganz im Sinne anderer mittel- und osteuropäischer
Staaten von der Bundesregierung, dass sie sich für
eine angemessene Balance einsetzt, wie sie im Vor-
schlag der Kommission vorzufinden ist.
6.090
NLD
49.658
Quelle: Europäische Zentrum für die Prävention und
die Kontrolle von Krankheiten, COVID-19 situation up-
1.359
POL
date for the EU/EEA and the UK, as of 23 June 2020,
32.227
(abgerufen am 23. Juni 2020)8 Nr. 12 | Juli 2020
Deutschlands Corona-Präsidentschaft POLICY BRIEF
Für Konflikte könnte die Frage der Rechtsstaatlichkeit Die vielen strategischen Interessen, die Warschau
sorgen, die neben Polen in erster Linie auch Ungarn und Berlin verbinden, lassen trotz der Kontrover-
betrifft. Während die nationalkonservative PiS-Regie- sen über die Einhaltung rechtsstaatlicher Prinzipi-
rung grundsätzlich keine Vorbehalte gegenüber ei- en auf eine Partnerschaft während der deutschen
ner wirtschaftspolitischen Konditionalität hegt, ist ei- Ratspräsidentschaft hoffen. Politisch gesehen bie-
ne Koppelung der Auszahlung der Fördermittel an die ten die aktuellen Verhandlungen aber auch die Mög-
Einhaltung rechtsstaatlicher Prinzipien eine rote Li- lichkeit einer Annäherung an Paris, Rom und Madrid,
nie. Im Notfall könnte sie androhen, mit einem Veto die es Warschau erlaubt, die Abhängigkeit von Ber-
den MFR zu blockieren. Dementsprechend werden die lin zu mindern, den Druck auf die sparsamen Länder
Veröffentlichung des ersten jährlichen Berichts über des Nordens (u.a. bei der Abschaffung von Steuer-
die Rechtsstaatlichkeit der Kommission und mögliche oasen innerhalb der EU) zu erhöhen und der polni-
Anhörungen im Rat als ein politisches Druckmittel in schen Regierung mehr Spielraum und Bündnismög-
den Haushaltsverhandlungen wahrgenommen. Wohl- lichkeiten bei der Neujustierung ihrer Europapolitik
wissend, dass die Bundesregierung das Thema nicht nach dem Brexit zu gewähren.
ganz unter den Teppich kehren kann, erwartet War-
schau von der deutschen Ratspräsidentschaft, nicht
an den Pranger gestellt zu werden.
ABB. 4 – PROGNOSE WIRTSCHAFTSWACHSTUM
(VERÄNDERUNG ZUM VORJAHR IN %)
POL NLD FRA DEU ITA
2019 2020 2021 2019 2020 2021 2019 2020 2021 2019 2020 2021 2019 2020 2021
7,4
6,5
5,9
5,0
4,1 4,1
1,8
1,3 0,3
0,6
-4,3
-6,5
-6,8
-8,2
-9,5
Quelle: Europäische Kommission, European Economic Forecast, INSTITUTIONAL PAPER 125, Mai 2020,
https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/ip125_en.pdfNr. 12 | Juli 2020 9
POLICY BRIEF Deutschlands Corona-Präsidentschaft
EIN TEST FÜR DIE DEUTSCHE viele strategische Interessen mit dem deutschen
FÜHRUNGSROLLE Nachbarn und vertrauen ihm. Dennoch wird die
Bundesregierung nicht umhinkommen, das Thema
Im Rahmen seiner EU-Ratspräsidentschaft sieht sich anzusprechen – zumal die Kommission ihren ers-
Deutschland hohen und widersprüchlichen Erwar- ten Bericht zur Rechtsstaatlichkeit während der
tungen seiner europäischen Partner gegenüber, die deutschen Ratspräsidentschaft vorstellen wird.
nur schwer miteinander in Einklang zu bringen sind. Generell schätzen viele kleine Mitgliedstaaten
Bei der Umsetzung des Wiederauf baufonds sowie Berlins integrativen Ansatz. Ein solcher Ver-
beim MFR verläuft die Bruchlinie im Wesentlichen trauensvorschuss ist eine gute Ausgangslage für
zwischen den nord- und den südeuropäischen Staa- die Vermittlung zwischen divergierenden Inter-
ten – eine klassische Spaltung, die im Laufe der Kri- essen und die Herbeiführung von Kompromissen.
se an Aktualität wiedergewonnen hat. Zudem lehnen
Polen und Ungarn eine Koppelung von Finanzmitteln • Ein weiterer Faktor ist Deutschlands klare
an rechtsstaatliche Prinzipien kategorisch ab. Gleich- Positionierung gegenüber dem Wiederauf bau-
zeitig haben sich in den vergangenen Wochen tradi- fonds. Zwar hat die Bundesregierung dadurch
tionelle Positionen verschoben, was zu einer Schwä- in gewissem Maß die für eine Ratspräsident-
chung etablierter Koalitionen geführt hat. Durch schaft übliche Neutralität verloren. Gleichzeitig
Polens Positionswandel in Wirtschafts- und Haus- verleiht ihr dieses Bekenntnis zu substantiellen
haltsfragen spricht die Visegrád-Gruppe beispiels- Finanztransfers Integrität bei den europäischen
weise nicht mehr mit einer Stimme. Die spektakulärs- Partnern und trägt zu ihrer Glaubwürdigkeit als
te Wende jedoch hat ausgerechnet Deutschland selbst Vermittler bei. Eine solche Haltung ist nicht nur
vollzogen: Dies hat die Nord-Süd-Spaltung relativiert fair und transparent gegenüber den europäi-
und somit Bewegung in die klassischen Machtver- schen Partnern, die somit in der Lage sind, sich
hältnisse der EU gebracht, die sich in einer post-Bre- entsprechend zu positionieren und ihre Argu-
xit EU ohnehin im Wanken befindet. In der Folge hat mente zu schärfen. Die Bundesregierung hat
sich auch die Wahrnehmung der deutschen Europa- damit außerdem ihre Bereitschaft gezeigt, ange-
politik in kürzester Zeit gewandelt: Während die Süd- sichts der Schwere der aktuellen Lage ihre roten
staaten sich über die deutsche Unterstützung freu- Linien zu revidieren und als verantwortungsvoller
en, befürchten die „Sparsamen Vier“, einen mächtigen Partner zu agieren – ein Signal, das auch und ins-
Verbündeten verloren zu haben. besondere an die „Sparsamen Vier“ gerichtet ist.
Günstige Vorzeichen unter erschwerten • Drittens pflegen die Bundeskanzlerin und ihre
Bedingungen Regierung ein gutes, ja vertrauensvolles Verhält-
Der EU-Gipfel am 19. Juni 2020 hat gezeigt, dass nis zur Präsidentin der Europäischen Kommission.
die Fronten weiterhin verhärtet sind. Deutschland Angela Merkel und Ursula von der Leyen schät-
kommt in dieser Situation eine entscheidende Rolle zen sich gegenseitig und teilen eine Reihe von
zu. In dieser angespannten und komplexen Lage sind politischen Überzeugungen. Diese Konstellation
die Bedingungen für eine Einigung jedoch günstig: wird die Kommunikation zwischen Rat und Kom-
mission erleichtern. Eine gute interinstitutionelle
• Erstens zeigen die vier Fallstudien, dass Deutsch- Zusammenarbeit – auch mit dem Präsidenten
lands Führungsrolle innerhalb der EU positiv des Europäischen Rates Charles Michel und dem
wahrgenommen wird – dies war nicht immer so. Europäischen Parlament – wird für den Erfolg
Die nordeuropäischen Staaten, die traditionell der Präsidentschaft in den nächsten Mona-
gute Beziehungen mit Berlin pflegen, sind vom ten unerlässlich sein. Die Bundesregierung ist
deutschen Sinneswandel in den Verhandlungen hier nicht nur als Vermittlerin, sondern auch als
zum Wiederauf baufonds zwar überrascht, ja Impulsgeberin und Gestalterin gefragt.
sogar irritiert; bisher haben sie mit Deutschland
jedoch nicht die offene Konfrontation gesucht.
In Südeuropa war Deutschland inmitten der
Corona-Krise heftiger Kritik ausgesetzt, doch die
deutsche Wende hat die Wahrnehmung verändert
und große Hoffnungen geweckt. Nicht zuletzt die
mittel- und osteuropäischen Staaten teilen trotz
der Streitigkeiten über rechtsstaatliche Standards10 Nr. 12 | Juli 2020
Deutschlands Corona-Präsidentschaft POLICY BRIEF
Faktoren für eine erfolgreiche derlande, wo Frankreich traditionell den Ruf hat,
Präsidentschaft den Großen den Vorrang zu geben. Andere Staaten,
Trotz dieser günstigen Vorzeichen ist sich die Bun- wie z.B. Italien, erkennen zwar die deutsch-franzö-
desregierung der Bedeutung eines erfolgreichen Ab- sische Führung an, fordern aber, stärker darin ein-
schlusses der Verhandlungen bewusst. Nichts weni- bezogen zu werden. Vor diesem Hintergrund soll-
ger als die Glaubwürdigkeit und die Führungsrolle te die Bundesregierung anderen EU-Ländern aktiv
Deutschlands stehen auf dem Spiel. Scheitern die Partnerschaften anbieten und seine Partner stärker
Verhandlungen, stünde die EU vor einer tiefen Kri- aufwerten. Dies würde helfen, Blockaden zu besei-
se, die das europäische Projekt nachhaltig gefährden tigen und die Legitimität künftiger Vereinbarungen
könnte. Dabei sieht sich Deutschland widersprüchli- herzustellen.
chen Erwartungen seiner europäischen Partner ge-
genüber, die unmöglich miteinander in Einklang zu Der Bedarf an einer aktiven deutschen Führungs-
bringen sind. Enttäuschungen werden nicht ausblei- rolle wird nicht am Ende der deutschen Ratspräsi-
ben können. Dennoch können zwei Faktoren zum Er- dentschaft im Dezember 2020 enden. Sollte es der
folg der deutschen Präsidentschaft beitragen. Bundesregierung gelingen, bestehende Blockaden
zu beheben und die Weichen für eine wirtschaftli-
• Zum einen wird Berlin ehrlich, transparent und che Erholung zu stellen, wäre dies gleichzeitig ein
empathisch handeln müssen. Die Bundesregierung wesentlicher Beitrag zum europäischen Integrati-
scheint heute die Lehren aus früheren Krisen, ins- onsprozess. Eine Einigung über den Wiederauf bau-
besondere der europäischen Staatsschulden- und fonds ist auch deshalb so wichtig, weil damit eine
Migrationskrise, gezogen zu haben und ist nun umfassende Modernisierungsagenda insbesonde-
bemüht, seine Partner nicht durch Drohungen re in den Bereichen Digitalisierung und Nachhal-
und kompromisslose Positionen zu brüskieren. Sie tigkeit verbunden ist. Diese kann nur mittel- bzw.
wird zwangsläufig eigene Impulse geben und Vor- langfristig gelingen und sollte von den nächsten Prä-
schläge ausarbeiten müssen, aber mit Demut und sidentschaften (Portugal, Slowenien, Frankreich)
einer konsequenten Public Diplomacy. weitergeführt werden. Insbesondere Themen in Zu-
sammenhang mit der strategischen Unabhängigkeit
• Zum anderen wird die Bundesregierung keine der EU, auch in Bezug auf eine europäische China-
Zugeständnisse von seinen Partnern erlangen kön- Politik, bieten sich für eine enge Zusammenarbeit
nen, wenn sie selbst nicht dazu bereit ist, eigene mit der französischen Regierung an und sollten im
Positionen zu überdenken. Insbesondere der Zusammenhang mit der französischen Ratspräsi-
Rabatt auf den deutschen Beitrag zum EU-Haus- dentschaft in der ersten Jahreshälfte 2022 gedacht
halt stellt für Berlin ein Dilemma dar: Einerseits werden.
birgt dieser im Rahmen der Verhandlungen ein
großes Risiko für Blockaden. Andererseits ist Mit einer solchen Positionierung würde Deutsch-
der Verzicht auf den Rabatt innenpolitisch bri- land auch zur alten Rolle eines Impulsgebers und
sant, auch weil die rote Linie einer europäischen Gestalters der EU zurückfinden, die es lange Zeit
Anleihe mit der deutsch-französischen Initiative wahrgenommen hatte. So bietet die Ratspräsident-
bereits überschritten wurde. schaft auch die Gelegenheit, das Deutschland-Bild
der europäischen Partner zu korrigieren, das in der
Außerdem muss die Bundesregierung die Empfind- vergangenen Dekade im Verlauf der europäischen
lichkeiten ihrer Partner in Bezug auf Bündnisse be- Wirtschafts- und Staatschuldenkrise sowie der Mig-
rücksichtigen. Dass sie auf die politischen und ins- rationskrise unter dem Vorwurf mangelnder Solida-
titutionellen Ressourcen der deutsch-französischen rität und deutscher Alleingänge gelitten hatte.
Zusammenarbeit zurückgreifen wird, steht fest –
insbesondere, weil die deutsch-französische Initia-
tive im Mittelpunkt des Krisenmanagements steht.
Doch das deutsch-französische Tandem stellt le-
diglich eine notwendige Bedingung für einen euro-
päischen Konsens dar. Die Akzeptanz der deutschen
Führungsrolle in anderen Staaten setzt teilweise
auch voraus, dass die Bundesregierung sich von ih-
rem französischen Partner distanzieren kann. Dies
gilt insbesondere für kleinere Staaten wie die Nie-Rauchstraße 17/18 10787 Berlin Tel. +49 (0)30 25 42 311 -0 info@dgap.org www.dgap.org @dgapev Die Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. (DGAP) forscht und berät zu aktuellen Themen der deutschen und euro- päischen Außenpolitik. Dieser Text spiegelt die Meinung der Autorinnen und Autoren wider, nicht die der DGAP. Herausgeber Deutsche Gesellschaft für Auswärtige Politik e.V. ISSN 2198-5936 Redaktion Susann Kreuzmann Layout/Satz Luise Rombach Design Konzept: WeDo Fotos Autorinnen und Autoren © DGAP Dieses Werk ist lizenziert unter einer Creative Commons Namensnennung – Nicht kommerziell – Keine Bearbeitungen 4.0 International Lizenz.
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