Die Entscheidung des Bundesverfassungs-gerichts zum Klimaschutzgesetz - Ecologic Institute
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Die Entscheidung des Bundesverfassungs-
gerichts zum Klimaschutzgesetz
Beschluss vom 24. März 2021 - 1 BvR 2656/18 u.a.
Policy Brief Dr. Ralph Bodle
10. Mai 2021 Dr. Stephan Sina
Kernaussagen der Entscheidung
1 Die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG folgende Schutzpflicht des Staates
umfasst auch, Leben und Gesundheit aktiv vor den Gefahren des
Klimawandels zu schützen. Das ist kein Grundrecht zukünftiger Ge-
nerationen, sondern der jetzt Lebenden zu ihren Lebzeiten. Dafür hat
der Staat jedoch einen weiten Spielraum, den die Regelungen des
KSG einhalten.
2 Die Bestimmung zum Umweltschutz in Artikel 20a GG ist zwar kein
einklagbares individuelles Grundrecht. Aber sie begründet eine ver-
fassungsrechtliche Pflicht des Staates, Klimaneutralität zu erreichen.
Dieses Klimaschutzgebot ist justiziabel und begrenzt politische Ent-
scheidungsspielräume. Es hat keinen absoluten Vorrang, rechtfertigt
aber Eingriffe in Grundrechte umso mehr, je weiter der Klimawandel
fortschreitet.
3 Das KSG ist insoweit verfassungswidrig, als es Grundrechte der
jetzt Lebenden nicht ausreichend für die Zukunft schützt. Die bis
2030 erlaubten Emissionsmengen würden einen großen Teil des Ge-
samtbudgets an Emissionen verbrauchen, das Deutschland zur Ver-
fügung steht, um seine Klimaziele zu erreichen. Daher besteht die
Gefahr einschneidender Grundrechtsbeschränkungen ab 2030.
Diese dämmt das Klimaschutzgesetz nicht hinreichend ein.
4 Der Gesetzgeber muss bereits heute ausreichend Vorsorge treffen,
die Grundrechte auch nach 2030 zu schützen. Er muss den Über-
gang zu Klimaneutralität so rechtzeitig einleiten, dass die Betroffe-
nen für die Zeit nach 2030 Planungssicherheit haben. Er muss Emis-
sionsminderungen ab 2031 zumindest früher als 5 Jahre im voraus,
transparent und wiederholt festlegen.
Ecologic Institut www.ecologic.euEntscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Klimaschutzgesetz– Policy Brief
che Unversehrtheit in Betracht. Die Ent-
Hintergrund scheidung nennt außerdem auch das
Grundrecht auf Eigentum.
Das seit Ende 2019 bestehende Bundes-
Klimaschutzgesetz (KSG) sieht erst- Das BVerfG lässt ausdrücklich offen, ob es
mals verbindliche Klimaschutzziele vor. ein „Grundrecht auf ein ökologisches Exis-
Für den Zeitraum bis 2030 legt es Minde- tenzminimum“ oder ein diesem ähnelndes
rungen der Treibhausgasemissionen um „Recht auf eine menschenwürdige Zu-
55 % im Vergleich zu 1990 sowie jährlich kunft“ gibt, denn der Gesetzgeber hätte
sinkende Jahresemissionsmengen für be- diese jedenfalls nicht verletzt. Außerdem
stimmte Sektoren fest. Abgesehen von der schützen bereits andere Grundrechte die
Treibhausgasneutralität bis 2050, die als "grundrechtswesentlichen ökologischen
Grundlage des Gesetzes bezeichnet wird, Mindeststandards".2
konnten sich Klimaschutzziele über 2030 Beim Klimaschutzgesetz geht es nicht da-
hinaus im Gesetzgebungsverfahren jedoch rum, sich gegen den Staat zu wehren.
nicht durchsetzen. Das KSG verpflichtet le- Sondern es geht darum, ob der Staat eine
diglich die Bundesregierung, im Jahr 2025 Pflicht verletzt, die betreffenden Grund-
für Zeiträume nach 2030 jährlich absin- rechte aktiv zu schützen.
kende Jahresemissionsmengen durch
Rechtsverordnung festzulegen. Grundsätzlich besteht auch eine
Schutzpflicht des Staates, Leben und
Eine Reihe von Personen und Umweltver-
Gesundheit vor den Gefahren des Kli-
bände halten diese Regelungen für unzu-
mawandels zu schützen, einschließ-
reichend, um den Klimawandel zu be-
lich durch Anpassungsmaßnahmen.
kämpfen, und hatten Verfassungsbe-
schwerden vor dem Bundesverfassungs- Da Deutschland den Klimawandel nicht al-
gericht eingelegt. lein, sondern nur in internationaler Einbin-
dung aufhalten kann, muss es auch auf in-
ternationaler Ebene nach einer Lösung su-
Das Wichtigste der Ent- chen.3
scheidung Das ist kein Grundrecht zukünftiger Ge-
nerationen. Zwar ist der Staat allgemein
Die Entscheidung1 betrifft nur die Frage, verpflichtet, auch diese zu schützen. Aber
ob der Staat Grundrechte verletzt. Es geht das ist nicht einklagbar als Verletzung ei-
nicht darum, die deutsche Klimaschutzpoli- gener Grundrechte.4 Sondern es geht um
tik allgemein zu bewerten. Das BVerfG die Grundrechte der jetzt Lebenden zu ih-
prüft drei mögliche Gründe, aus denen das ren Lebzeiten.5
KSG verfassungswidrig sein könnte: Der Staat hat einen weiten Spielraum
dafür, wie er seine Schutzpflicht erfüllt.
Sie ist nur dann verletzt, wenn der Staat
Keine Verletzung der Schutz-
untätig bleibt oder seine Maßnahmen völlig
pflichten für die Gegenwart bis unzulänglich sind oder erheblich hinter
2030
Als verletztes Grundrecht kommen zu-
nächst das Recht auf Leben und körperli-
1 2
BVerfG, Beschluss des Ersten Senats vom 24. Rn. 113-114 der Entscheidung.
3
März 2021, - 1 BvR 2656/18 u.a. -, Rn. 148-150.
4 Rn. 146.
http://www.bverfg.de/e/rs20210324_1bvr265618
5 Rn. 108.
.html
2Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Klimaschutzgesetz– Policy Brief
dem Schutzziel zurückbleiben.6 Das ist Unzureichender Grundrechts-
hier nicht der Fall: Das KSG verfolgt zuläs- schutz für die Zukunft ist ver-
sigerweise das Ziel des Pariser Klimaab-
fassungswidrig
kommens, den Klimawandel auf deutlich
unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C zu be- Das Klimaschutzgesetz ist dennoch teil-
grenzen.7 Es strebt die verfassungsrecht- weise verfassungswidrig. Zwar erfüllt der
lich erforderliche Treibhausgasneutralität Staat mit dem KSG seine Pflicht, die
an und legt jedenfalls bis 2030 Emissions- Grundrechte aktiv vor den Folgen des Kli-
mengen fest, die danach weiter sinken mawandels zu schützen, für die Gegen-
müssen. Außerdem ist Anpassung an den wart (s.o.). Das Bundesverfassungsge-
unvermeidbaren Klimawandel noch mög- richt geht aber einen Schritt weiter, und
lich.8 darin liegt der Kern der Entscheidung:
Kern der Entscheidung: Das Klima-
Keine Verletzung der Umwelt-
schutzgesetz ist insoweit verfas-
schutzbestimmung in sungswidrig, als es Grundrechte der
Art. 20a GG jetzt Lebenden nicht ausreichend für
die Zukunft schützt.
Auch aus der Art 20a GG ergibt sich keine
Grundrechtsverletzung. Die so genannte Der Staat muss die Gefahr eindämmen,
Staatszielbestimmung des Art 20a GG ist dass er Grundrechte in der Zukunft gerade
kein einklagbares individuelles Grund- deswegen stark einschränken muss, weil
recht. er sie in der Gegenwart noch schont. Das
Dennoch macht das BVerfG wichtige Aus- BVerfG nennt dies eine "eingriffsähnliche
führungen zur Bedeutung von Art 20a GG: Vorwirkung auf Freiheitsrechte" und "inter-
Die Regelung enthält eine verfassungs- temporale Freiheitssicherung".11
rechtliche Pflicht des Staates, Kli- Eben diese Gefahr entsteht durch die der-
maneutralität zu erreichen, weil Klima- zeitige Ausgestaltung des Klimaschutzge-
wandel unumkehrbar ist.9 Art. 20a GG ist setzes: Weil Treibhausgasemissionen
justiziabel und begrenzt politische Ent- weitgehend unumkehrbar zur Erderwär-
scheidungsspielräume, Maßnahmen zum mung beitragen, steht nur eine bestimmte
Umweltschutz zu ergreifen oder es zu las- Gesamtmenge an Emissionen zur Verfü-
sen. Der Staat ist zu Maßnahmen ver- gung, um das klimapolitisch festgelegte
pflichtet, die letztlich auch in Grundrechte Ziel zu erreichen, den Temperaturanstieg
eingreifen. Dieses ausdrücklich so be- auf deutlich unter 2 Grad und möglichst
zeichnete Klimaschutzgebot hat zwar auf 1,5 Grad zu begrenzen. Dieses Ge-
keinen Vorrang vor anderen Verfassungs- samtbudget an Emissionen leitet das
rechtsgütern, sondern ist mit ihnen auszu- BVerfG aus naturwissenschaftlichen Er-
gleichen. Aber je stärker der Klimawan- kenntnissen ab, u.a. den Berichten des
del fortschreitet, umso schwerer wiegt Weltklimarats IPCC.
das Gewicht des Klimaschutzgebots in
dieser Abwägung.10 Das ist wichtig für Das zentrale Argument des Gerichts lau-
den folgenden Kern der Entscheidung. tet: Je mehr Emissionsbudget bis 2030
6 Rn. 152. welche Reduktionen erforderlich sind, um ein
7 Rn. 35: "Ob und auf welche Höhe die CO2-Kon- bestimmtes Klimaschutzziel zu erreichen."
8 Rn 154-168.
zentration in der Erdatmosphäre und der Tem-
9 Rn. 198.
peraturanstieg zu begrenzen sind, ist eine kli-
10 Rn. 185.
mapolitische Frage. Sie ist nicht durch die Na-
11 Rn. 183.
turwissenschaften zu beantworten. Deren Er-
kenntnisse geben jedoch Anhaltspunkte dafür,
3Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Klimaschutzgesetz– Policy Brief
schon verbraucht ist, desto stärkere Frei- verbrauchen, das Deutschland bis 2050
heitseinschränkung zum Klimaschutz wer- zur Verfügung steht, um seine klimapoli-
den später erforderlich, um das verfas- tisch zulässig festgelegten Klimaziele zu
sungsrechtliche Klimaschutzgebot noch er- erreichen.13 Daher besteht die Gefahr ein-
füllen zu können und Klimaneutralität doch schneidender Grundrechtsbeschränkun-
noch zu erreichen. gen ab 2030.14 Diese dämmt das Klima-
schutzgesetz nicht hinreichend ein. Das
Je mehr Emissionen also gegenwärtig
BVerfG nennt die verfassungsrechtlichen
bis 2030 zugelassen werden, desto grö-
Vorgaben, die der Gesetzgeber für eine
ßer wird die Gefahr, dass der Staat da-
ausreichende Vorsorge erfüllen muss:
nach umso schneller und stärker in
Grundrechte eingreifen muss. Dazu
wäre der Staat auch immer mehr berech- Was der Gesetzgeber bereits
tigt, weil das Gewicht der Grundrechte ge- jetzt für die Zukunft regeln
genüber dem Klimaschutz bei fortschrei- muss
tendem Klimawandel immer mehr ab-
nimmt.12 Damit die klimaschutzbedingten Belastun-
Diese Gefährdung der zukünftigen gen für den Zeitraum nach 2030 grund-
Grundrechtsausübung muss der Ge- rechtsverträglich sein werden, muss der
setzgeber bereits heute rechtfertigen, Staat bereits jetzt Vorkehrungen treffen
indem er ausreichend Vorsorge trifft, dass und die Regelungen für die Zeit nach 2030
die Grundrechte auch später geschützt konkreter gestalten.15
werden. Praktisch erfordert dies, den Übergang
zur Klimaneutralität rechtzeitig einzulei-
Es gibt ein verfassungsrechtliches ten.16 Dazu müssen Reduktionsmaßnah-
Gebot nicht nur der Klimaneutralität, men für die Zeit nach 2030 und ausrei-
sondern auch des rechtzeitigen Über- chend weit darüber hinaus rechtzeitig und
gangs dazu. transparent festgelegt werden.17 An ihnen
müssen sich die Betroffenen orientieren
Es geht dabei nicht um Schutz vor den können, um Produkte und Verhaltenswei-
Folgen des Klimawandels, sondern um sen rechtzeitig klimaneutral umzugestalten
Freiheitsgefährdungen durch - nach Art. und dafür Planungssicherheit zu haben.18
20a GG gebotene - staatliche Maßnahmen
zur Bekämpfung des Klimawandels. Nach Zwar ist der Ansatz des KSG, sinkende
wie vor geht es um die Grundrechte der Jahresemissionen für die Sektoren festzu-
jetzt lebenden Beschwerdeführer, und aus- legen, grundsätzlich geeignet, eine solche
drücklich nicht um Grundrechte künftiger Orientierung zu geben. Die konkrete Art
Generationen. und Weise der Fortschreibung über 2030
hinaus reicht dazu aber nicht aus. Es
Das Klimaschutzgesetz erfüllt diese müsste zumindest bestimmt werden, in
Vorgaben nicht ausreichend. Zwar sind welchen Zeitabständen weitere Festlegun-
die bis 2030 erlaubten Emissionsmengen gen getroffen werden. Ein Planungshori-
zulässig. Aber sie würden einen großen zont von 5 Jahren, wie ihn das KSG für
Teil des Gesamtbudgets an Emissionen
12 Rn. 118-120, 185. zumutbare Grundrechtsbeeinträchtigungen ver-
13 Rn 232-233. Wir gehen hier nicht auf Kritik an bunden wären [...], lässt sich zwar nicht feststel-
der Berechnung ein. len. Das Risiko gravierender Belastungen ist je-
14 Rn. 245: "Die nach 2030 aufgrund von Art. 20a doch hoch."
15 Rn. 244 ff.
GG gebotene Treibhausgasminderungslast wird
16 Rn. 248.
erheblich sein. Ob sie so einschneidend ausfällt,
17 Rn. 252-253.
dass damit zwangsläufig aus heutiger Sicht un-
18 Rn. 254.
4Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Klimaschutzgesetz– Policy Brief
den Zeitraum ab 2031 vorsieht, reicht da-
für nicht aus.19 Außerdem muss der Ge-
setzgeber die Bemessung der Jahresemis-
IMPRESSUM
sionsmengen entweder selbst regeln oder
konkrete Kriterien für eine Festlegung
durch Rechtsverordnung vorgeben.20 Kontakt
Ralph Bodle
Senior Fellow
E-Mail: ralph.bodle@ecologic.eu
Stephan Sina
Senior Fellow
E-Mail: stephan.sina@ecologic.eu
Ecologic Institut
Pfalzburger Straße 43/44
10717 Berlin
Datum
10.05.2021
Vorgeschlagene Zitierweise
Bodle, Ralph, Sina, Stephan (2021),
Die Entscheidung des Bundesver-
fassungsgerichts zum Klimaschutz-
gesetz. Ecologic Institut, Berlin.
19 20
Rn. 256-258. Rn. 160, 164.
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