EILDIENST 9 /2014 - Aus dem Inhalt: Landkreistag NRW
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EILDIENST
9 /2014
Aus dem Inhalt:
Kommunale Integrationszentren/Integrationsförderung
Gemeindefinanzierungsgesetz 2015 (GFG 2015)
Die Kreise in Nordrhein-Westfalen nach der Kommunalwahl 2014
Auf ein Wort
Ruhe im kommunalen
Finanzausgleich?
Der Entwurf der Landesregierung für den kommunalen Finanzausgleich im Jahre 2015
– das Gemeindefinanzierungsgesetz (GFG) 2015 – liegt dem Landtag zur Beratung vor.
Mit ihm erwartet die Landesregierung, dass politische Ruhe einkehrt:
Nach drei wissenschaftlichen Gutachten – ifo 2008, Junkernheinrich/Micosatt 2011,
FiFo 2013 – und den politischen wie gerichtlichen Auseinandersetzungen der letzten
Jahre müsse Schluss sein mit Zweifeln an der Mittelverteilung im Lande. Der Verfas-
sungsgerichtshof habe diese – zuletzt bezogen auf das Jahr 2011 – für mit der Landes-
verfassung vereinbar gehalten.
Worum geht es? Die 9,6 Milliarden Euro, die das GFG an die Kommunen verteilt, betra-
gen mehr als ein Siebtel der für den Landeshaushalt 2015 vorgesehenen Finanzmittel.
Ein durchaus enormer Betrag – was von Landespolitikern mit jährlicher Regelmäßigkeit
gefeiert wird. Letztlich gibt das Land damit aber einschließlich etwa 9,7 Milliarden Euro
sonstiger Zuweisungen an die kommunale Ebene nur etwa 30 Prozent seiner Mittel an
die Kommunen, die über 50 Prozent aller staatlichen Aufgaben im Lande erfüllen.
Dass die Mittelverteilung jedenfalls zur strukturellen Unterfinanzierung der Kommunen
führt, ist offensichtlich. Dies wurde auch im Junkernheinrich/Lenk-Gutachten der Lan-
desregierung anerkannt. Die Tatsache, dass die durch die Verbundsatzsenkungen der Achtziger Jahre von 28,5 auf (nominal) 23
v.H. den Kommunen vorenthaltenen Finanzmittel den kommunalen Kassenkrediten und dem Investitionsstau der Gegenwart mit
über 50 Milliarden Euro entsprechen, zeigt, dass eine Beendigung der kommunalen Unterfinanzierung allein durch eine Anhebung
des Verbundsatzes auf 28,5 v.H. möglich ist. Solange dies aber nicht erfolgt, ist die Auseinandersetzung um die zu kurze Decke
vorprogrammiert, legitim und notwendig: Denn die Einseitigkeit, die das Land bei der Aufteilung der Mittel zwischen sich und der
kommunalen Gesamtheit praktiziert, setzt es bei der Verteilung unter den Kommunen fort.
Das Land bevorzugt dabei seit Jahren diejenigen kommunalen Gebietskörperschaften, die sich – übrigens seit Jahrzehnten – „im
Strukturwandel“ befinden. Nachdem das ifo-Gutachten 2008 festgestellt hatte, dass das GFG grunddatenaktualisiert und insbe-
sondere der Soziallastenansatz erhöht werden müsse, tat das Land dies, obwohl wissenschaftlich – wie Junkernheinrich/Micosatt
2011 offenlegten – längst feststand, dass die Aktualisierung eines Teils eines schiefliegenden Systems kein stimmiges Gesamt-
system ergibt. Längst war festgestellt worden, dass der Soziallastenansatz falsch verortet ist, da die Kreise im kreisangehörigen
Raum die maßgeblichen Kostenträger im Sozialbereich sind. Für den Fall, dass man die Fehlverankerung trotzdem beibehalte,
war ergänzend herausgestellt worden, dass die seit den frühen achtziger Jahren schlicht fortgeschriebene Aufteilung der Gesamt-
schlüsselmasse auf die drei Teilschlüsselmassen für Gemeinden, Kreise und Landschaftsverbände aktualisiert werden müsse. Letz-
teres entsprach bereits der einstimmigen Empfehlung der ifo-Kommission und wurde durch das FiFo-Gutachten der Landesregie-
rung 2013 bestätigt. Der FiFo-Gutachter leitet dabei – inhaltlich orientiert an den Feststellungen der ifo-Kommission eine konkrete
Aufteilung der Schlüsselmassendotierung ab.
Gleichwohl plant die Landesregierung, nur einen Teil ihres eigenen FiFo-Gutachtens umzusetzen und lediglich die Grunddaten zur
Verteilung der Mittel in der einheitlichen Gemeindeschlüsselmasse zu aktualisieren, die relative Dotierung der einzelnen Teilschlüs-
selmassen, auf die die Ansätze bezogen sind, jedoch nicht. Die Ansätze in der Gemeindeschlüsselmasse verteilen damit deutlich
mehr an Mitteln, als in einem nach FiFo vollständig aktualisierten System. Damit wirkt der Verteilungsmodus immer stärker
zugunsten der kreisfreien Städte: Denn wie viel Geld auch immer in die einheitliche Gemeindeschlüsselmasse gerät, es wird über
den hohen Soziallastenansatz und den nach Einwohnerzahl veredelten Hauptansatz zunehmend durch die kreisfreien Städte abge-
sogen.
Die Wirkung dieser – wegen Nichtvornahme der Teilschlüsselmassenanpassung – inkonsistenten Teilumsetzung des FiFo-Gutach-
tens wird durch zwei weitere, nicht haltbare Annahmen im GFG verstärkt: Zum einen sollen Städte einen mit der Einwohnerzahl
steigenden Pro-Kopf-Bedarf haben. Dies widerspricht dem betriebswirtschaftlichen Grundsatz der Fixkostendegression, nach dem
der Aufwand für eine Leistungseinheit mit wachsender Stückzahl sinkt. Zum anderen sollen zwar die Pro-Kopf-Bedarfe mit wach-
sender Einwohnerzahl steigen, nicht aber die Einnahmekraft: Die empirisch feststellbaren, höheren Steuereinnahmen, die aus der
Infrastruktur-Clusterung in den großen Städten resultieren, sollen nicht berücksichtigt werden. Nach Gemeindegröße differenzier-
te fiktive Hebesätze sollen sich nach dem Willen der Landesregierung ausschließen.
Statt die erstgenannte Annahme also zumindest konsequent zu Ende zu denken und auf die These mit Einwohnerzahl steigender
Pro-Kopf-Bedarfe mit einer Akzeptanz der nach Einwohnerzahl steigenden Einnahmekraft zu reagieren, wird ein nicht konsistentes
Zerrbild gepflegt: Die Einwohnerzahl soll auf die Bedarfe wirken, nicht aber auf die Einnahmekraft.
Die Nichtvornahme der Teilschlüsselmassenanpassung bei Fortsetzung der Einwohnerveredelung und Ablehnung differenzierter
fiktiver Hebesätze benachteiligt den kreisangehörigen Raum in Nordrhein-Westfalen in jedem Jahr um einen hohen dreistelligen
Millionenbetrag. Die Folgen wiegen von Jahr zu Jahr schwerer. Politische Ruhe beim kommunalen Finanzausgleich wird so nicht
erreicht.
Dr. Martin Klein
Hauptgeschäftsführer
des Landkreistages Nordrhein-Westfalen
285
Inhalt
EILDIENST 9 /2014
Auf ein Wort
Wort 285
Themen aktuell
ektuell
Kavalleriestraße 8
40213 Düsseldorf Tagung „Städte- und Kreispartnerschaften 2.0“: Rats- und Kreistagsmitglieder
Telefon 0211/ 300 491-0 aus NRW diskutierten über die Zukunft von Städte- und Kreispartnerschaften 289
Telefax 02 11/ 300 491-660
E-Mail: presse@lkt-nrw.de Evaluierung und Novellierung des Konnexitätsausführungsgesetzes 289
Internet: www.lkt-nrw.de
Eckpunkte zum Entwurf des
Impressum Gemeindefinanzierungsgesetzes 2015 (GFG 2015) 298
EILDIENST – Monatszeitschrift
des Landkreistages Aus dem Landkreistag
Nordrhein-Westfalen
Herausgeber: 5. Kreistagsforum des Landkreistages NRW: Schulische Inklusion,
Hauptgeschäftsführer Eingliederungshile für Menschen mit Behinderungen und
Dr. Martin Klein
Schulsozialarbeit im Mittelpunkt 300
Redaktion:
Erster Beigeordneter Dr. Marco Kuhn Die Kreise in Nordrhein-Westfalen nach der Kommunalwahl 2014 302
Beigeordneter Reiner Limbach
Referent Dr. Markus Faber
Referentin Dr. Andrea Garrelmann Schwerpunkt:
Referentin Dorothée Heimann
Hauptreferent Dr. Christian v. Kraack Kommunale Integrationszentren/
Referentin Dr. Esther Rabeling
Referent Dr. Kai Zentara
Integrationsförderung
Quelle Titelbilder: Kommunale Integrationszentren und Integrationsförderung 307
Thomas Fuest/Kreis Höxter
Kreis Warendorf
Kreis Viersen Das Kommunale Integrationszentrum Euskirchen
stellt sich und seine Projekte vor 310
Redaktionsassistenz:
Astrid Hälker Der Kreis Warendorf setzt auf Durchgängige Sprachbildung 311
Heike Schützmann
Monika Borgards
Konsequente Weiterentwicklung und Bündelung
Herstellung: der Integrationsarbeit im Rhein-Kreis Neuss 313
ALBERSDRUCK GMBH & CO KG
Leichlinger Straße 11 Der Start in eine neue Aufgabe im Kreis Gütersloh 315
40591 Düsseldorf
Rucksack in der KiTa –
ISSN 1860-3319 Stärkung der Sprach- und Elternbildung im Kindergarten 317
Kommunales Integrationszentrum im Oberbergischen Kreis –
nur gemeinsam mit den Kommunen 319
Das Kommunale Integrationszentrum im Rhein-Erft-Kreis
als neuer Akteur der Integrationsarbeit 321
Kreis Lippe – Aufbau eines KI im ländlichen Raum ohne RAA-Geschichte 323
Ehrenamtliche sind unverzichtbar für erfolgreiche Arbeit im Kreis Düren 325
„Vom Außenseiter zum gefragten Mitstreiter“ –
Migrantenorganisationen als Partner für Integration im Kreis Mettmann 327
Früher Spracherwerb, Netzwerke und erfolgreiche
Kreise in Nordrhein-Westfalen
interkulturelle Öffnung in Siegen-Wittgenstein 329
286
Inhalt
EILDIENST 9 /2014
Ein Grund zum Feiern: 23 Jahre RAA plus zwei Jahre
Kommunales Integrationszentrum = 25 Jahre Jubiläum 331
Kommunales Integrationszentrum Kreis Höxter:
Integration lebt vom Mitmachen 334
Kulturelle Vielfalt als Reichtum und Chance begreifen 337
Im Fokus
Inklusion in der StädteRegion Aachen 339
Medien-Spektrum: Aktuelle Pressemitteilungen
Forderung der NRW-Kreise zur Mautdiskussion:
Bund muss Gesamtkonzept zur Straßenfinanzierung liefern 341
Spitzenverbände plädieren für Nachbesserungen:
„Hilfen des Landes für unwettergeschädigte Kommunen
sind ein notwendiger und nützlicher Beitrag“ 341
Forderung der kommunalen Spitzenverbände in NRW
„Schutz der kommunalen Finanzausstattung verbessern –
Konnexitätsausführungsgesetz fortschreiben“ 341
Kurznachrichten
Allgemeines
Verborgene Schätze mit Finanz- und Verwaltungsexpertise 342
Arbeit und Soziales
Gestiegene Bruttoausgaben für Sozialhilfe in NRW 343
Mehr Sozialhilfeempfänger im Jahr 2013 343
Zahl der Empfänger von Grundsicherung im Jahr 2013 gestiegen 343
Pflege und Beruf im Ennepe-Ruhr-Kreis:
Servicemappe liefert Informationen 344
Zahl der Auszubildenden in NRW im fünften Jahr rückläufig 344
Bauen und Planen
Neue Kooperation bei Vergaben im Kreis Siegen-Wittgenstein 344
Niedrigere Preise für Bauland in NRW 344
Familie, Kinder und Jugend
Mehr Gefährdungseinschätzungen durch die NRW-Jugendämter im Jahr 2013 344
Tätigkeitsbericht 2013 der Beratungsstelle für Schwangerschaft
und Schwangerschaftskonflikte im Rhein-Kreis Neuss 345
287
Inhalt
EILDIENST 9 /2014
Gesundheit
Weniger Todesfälle durch Drogenmissbrauch 345
Kultur
Neue Themen-Radtouren im Rheinland 345
Deutlicher Besucherzuwachs auf der Burg Altena 345
Der neue „Märker“ zum Thema „100 Jahre Erster Weltkrieg“ ist erschienen 346
Schule und Weiterbildung
Zahl der Absolventen an NRW-Hochschulen erreicht neuen Höchststand 346
Mehr Personal an NRW-Hochschulen 346
NRW-Hochschulen: 2012 kamen 7,3 Prozent der Studierenden
aus dem Ausland 347
Die Herausforderungen der Inklusion meistern 347
Umwelt
NRW-Industrie: Umweltschutzinvestitionen gesunken 347
Mehr Unfälle mit wassergefährdenden Stoffen im Jahr 2013 347
Wirtschaft und Verkehr
Arbeitskosten und Produktivität in NRW über Bundesdurchschnitt 348
Hinweise auf Veröffentlichungen
Veröffentlichungen 348
288
Themen aktuell
Tagung „Städte- und Kreispartnerschaften
2.0“: Rats- und Kreistagsmitglieder aus
NRW diskutierten über die Zukunft von
Städte- und Kreispartnerschaften
Am 28. August 2014 trafen sich auf Einladung von NRW-Europaministerin Dr. Angelica Schwall-Düren und den drei kommunalen
Spitzenverbänden in Nordrhein-Westfalen 80 Teilnehmerinnen und Teilnehmer aus Stadträten, Kreistagen, Verwaltung und Zivil-
gesellschaft in der Geschäftsstelle des Landkreistags NRW in Düsseldorf, um die Zukunft von Städte- und Kreispartnerschaften zu
erörtern.
D ie Tagung „Städte- und Kreispart-
nerschaften 2.0“ bot den teilweise
neu gewählten Rats- und Kreistagsmit-
gliedern die Gelegenheit, das Thema mit
Kolleginnen und Kollegen zu vertiefen und
Ideen für zukünftige Projekte zu sammeln.
Ministerin Dr. Schwall-Düren erklärte zur
Begrüßung, dass Städte- und Kreispartner-
schaften ein wichtiges Instrument seien,
um den europäischen Gedanken für die
Podiumsdiskussion zwischen Dr. Stephan Koppelberg, Dr. Angelika Kordfelder, Dagmar
Mühlenfeld und Ministerin Dr. Angelica Schwall-Düren (v.r.).
Veranstaltung gerade den Kreisen, für die Stadt Rheine) und Dr. Stephan Koppel-
die aktive Gestaltung von Partnerschaften berg (Leiter der Vertretung der Europä-
mitunter schwieriger sei als für die Städte ischen Kommission in Bonn) zum Thema
und Gemeinden, helfen könne, Kreispart- „Neue Wege für die Städte- und Kreis-
nerschaften (wieder) mit neuem Leben zu partnerschaften durch interkommunale
füllen. Kooperation“. Gemeinsam zeigten sie sich
Landkreistagspräsident Thomas Hendele Im Podiumsgespräch diskutierten Ministe- überzeugt, dass Städte- und Kreispart-
zu Städte- und Kreispartnerschaften. rin Schwall-Düren, Dagmar Mühlenfeld nerschaften ein wichtiger Bestandteil des
(Vorstandsmitglied des Städtetages NRW europaweiten Erfahrungsaustauschs und
Bürgerinnen und Bürger vor Ort konkret und Oberbürgermeisterin der Stadt Mül- des europäischen Bewusstseins seien.
erfahrbar zu machen. Der Präsident des heim a. d. Ruhr), Dr. Angelika Kordfelder
Landkreistags NRW, Landrat Thomas Hen- (Vertreterin des Städte- und Gemeinde- EILDIENST LKT NRW
dele, wies ergänzend darauf hin, dass die bundes NRW und Bürgermeisterin der Nr. 9/September 2014 13.60.10
Evaluierung und Novellierung
des Konnexitätsausführungsgesetzes
Am 29.08.2014 fand auf Antrag der CDU-Landtagsfraktion (Drs. 16/4829) eine öffentliche Anhörung des Ausschusses für Kommu-
nalpolitik unter dem Thema „Landesregierung darf Evaluierung und Novellierung des Konnexitätsausführungsgesetzes nicht weiter
verschleppen“ statt. Die Arbeitsgemeinschaft der kommunalen Spitzenverbände hat im Vorfeld hierzu eine gemeinsame Stellung-
nahme abgegeben, die nachstehend dokumentiert wird.
D as Konnexitätsausführungsgesetz
(KonnexAG) war ursprünglich bis zum
31.12.2012 befristet, um eine Überprü-
vom Ministerium für Inneres und Kommu-
nales die Evaluation des Gesetzes einge-
leitet. Mit Schreiben vom 16. Januar 2012
rungsnotwendigkeiten benannt. Auch
wenn die Vorlage des Evaluationsberichts
fung der Erfahrungen mit diesem Gesetz haben die kommunalen Spitzenverbände 1
Vgl. Gesetzesbegründung, Lt-Drs. 13/4424,
sicherzustellen.1 Ende 2011 wurde daher ihre Vorschläge übermittelt und Ände- S. 18.
289
Themen aktuell
vertagt und das KonnexAG im Verlaufe 6. Die kommunalen Spitzenverbände gabenübertragung bzw. -veränderung
des Jahres 2012 entfristet wurde, haben müssen in die Lage versetzt werden, selbst keine Bedenken haben, eine
die von uns damals vorgenommenen auf der Grundlage einer nachvollzieh- gesonderte gerichtliche Überprüfung
Bewertungen nach wie vor Bestand. Der baren Kostenabschätzung mit dem (z. B. vor dem OVG NRW) ermöglicht
seitens der Landesregierung vorgelegte Land einen konsensorientierten part- werden (III. 8.).
Evaluationsbericht bleibt daher weit hinter nerschaftlichen Dialog zu führen. Die 12.
Die einschlägigen verfassungsrecht
den Erwartungen der Kommunen zurück für Zwecke der Kostenschätzung sei- lichen und einfachgesetzlichen Vorga-
Mit der Vorlage dieses Berichts kann der tens des Landes getroffenen Annah- ben sollten für den Fall, dass nachträg-
Evaluationsprozess nicht abgeschlos- men als auch die zugrunde gelegten lich eine wesentliche Abweichung der
sen sein. Auch wenn sich das KonnexAG Erfahrungswerte müssen deshalb künf- tatsächlichen Kostenentwicklung von
grundsätzlich bewährt hat, besteht in eini- tig detailliert und nachvollziehbar für der Kostenfolgeabschätzung festge-
gen wichtigen Punkten Änderungs- und die Kommunen dokumentiert werden stellt wird, dahingehend geändert wer-
Verbesserungsbedarf. (III. 5.). den, dass der entsprechende finanzielle
Diese Änderungs- und Verbesserungs 7. Es sollte geprüft werden, ob bei Kosten- Ausgleich ab Eintritt der wesentlichen
bedarfe lassen sich wie folgt zusammen- folgeabschätzungen und Kostenüber- Abweichung angepasst wird (IV.).
fassen: prüfungen nach dem KonnexAG in 13.
Um die Vertretung der kommunalen
Anlehnung an das auf Bundesebene Interessen in Verfahren vor dem Ver-
I. Zusammenfassung angewandte Standardkosten-Modell fassungsgerichtshof NRW, in denen
mehr Routinen geschaffen werden eine Verletzung des Konnexitätsprin-
1. Hat das Land den Kommunen eine können (III. 6. a). zips gerügt wird, zu verbessern, soll-
Aufgabe zugewiesen, hat es damit 8. Der Regelzeitraum von fünf Jahren, te die Möglichkeit eines Beitritts der
zugleich die Verantwortung für künf- innerhalb dessen eine Kostenfolgeab- kommunalen Landesverbände zu den
tige Änderungen und Erweiterun- schätzung spätestens zu überprüfen betreffenden Verfahren eröffnet wer-
gen jener Aufgabe übernommen und ist, sollte dahingehend ergänzt wer- den. Entsprechendes sollte für den Fall
kann die Konnexitätspflicht nicht mit den, dass den kommunalen Spitzen- vorgesehen werden, dass der Gesetz-
dem Argument verneinen, dass in der verbänden das Recht gewährt wird, geber die Möglichkeit einer geson-
Folge eintretende quasi-automatische eine Überprüfung ausnahmsweise derten gerichtlichen Überprüfung der
Aufgabenänderungen ihm nicht zure- schon nach zwei Jahren zu verlangen Kostenfolgeabschätzung eröffnet (V.).
chenbar seien. In diesem Sinne sollte (III. 6. b).
gesetzlich klargestellt werden, dass das 9. Für Fälle, in denen Kostenprognosen II. Verfassungspolitische
Konnexitätsprinzip auch im Falle der im Dissens mit den kommunalen Spit- Ausgangslage
europa- oder bundesrechtlich veranlas- zenverbänden durchgesetzt worden
sten Übertragung bzw. wesentlichen sind und sich im Nachgang als unzu- Da anlässlich der Evaluation des Konnex
Änderung einer Aufgabe gilt, die den treffend erweisen, sollte im KonnexAG AG auch eine grundlegende Diskussion
Kommunen aufgrund einer neuen oder eine rückwirkende Korrektur vorgese- über die Erfahrungen mit den verfassungs-
bestehenden landesrechtlichen Zustän- hen werden. Sind die nicht zutreffen- rechtlichen Konnexitätsregeln geführt
digkeitszuweisung obliegt (dazu näher den Annahmen im Konsens getrof- wird, stellen wir unserer Stellungnahme
unter III. 1.). fen worden, sollte eine rückwirkende einige Bemerkungen zur verfassungspoli-
2. Um Rechtsunsicherheiten zu vermei- Korrektur und die Verständigung auf tischen Ausgangslage und den bisherigen
den, sollte der dem KonnexAG zugrun- den hierfür maßgeblichen Zeitpunkt Erfahrungen voran.
deliegende Aufgabenbegriff präzisiert einvernehmlich erfolgen bzw. noch Das Konnexitätsprinzip, kurz „Wer bestellt,
werden, indem der Zusatz „übertrag- während der Kostenfolgeabschätzung bezahlt!“ hat einen bemerkenswerten
bare“ in § 1 Abs. 1 S. 1 KonnexAG verbindlich verabredet werden können Bewusstseinswandel angestoßen: Sowohl
gestrichen wird (III. 2.). (III. 6. c). bei den Entscheidungsträgern im Land als
3. Der Schutzzweck des Konnexitätsprin- 10. Die geltenden Regelungen zum Kon- auch in der breiten Öffentlichkeit gibt es
zips gebietet es, dessen Anwendung nexitätsprinzip sollten um Regelungen inzwischen eine große Sensibilität dafür,
nicht auf Gesetz- und Verordnungsent- zu einem nachträglichen Kostenermitt- dass die Übernahme neuer Aufgaben und
würfe zu beschränken. Soweit Verwal- lungsverfahren ergänzt werden. Dazu Standardverschärfungen entsprechende
tungs- und Ausführungsvorschriften gehören insbesondere eine angemesse- Belastungen der öffentlichen Haushalte
Aufgaben übertragen oder bestehende ne Verlängerung der ansonsten einjäh- nach sich ziehen. Sollen fachlich gebote-
Aufgaben verändern, muss das Kon- rigen Kommunalverfassungsbeschwer- ne Gesetzgebungsideen nicht versanden
nexitätsprinzip ebenfalls Anwendung defrist für diese Fälle, die Normierung oder an einer unzureichenden Finanzie-
finden (III. 3.). eines separaten Verfahrens vor dem rung scheitern, muss sich der Gesetzgeber
4. Die sog. Wesentlichkeitsschwelle, Verfassungsgerichtshof NRW und die schon im Gesetzgebungsverfahren damit
oberhalb derer ein Belastungsausgleich gesetzliche Gewährleistung einer Rück- befassen, wie die neuen oder geänderten
gewährt wird (0,25 Euro/Einwohner), wirkung eines nachträglich verabrede- Aufgaben finanziert werden sollen. Das
sollte im KonnexAG selbst normiert ten Mehrbelastungsausgleichs (III. 7.). entspricht – von der Idee her – auch dem
werden (III. 4.). 11.
Unbeschadet der Option zur verfas- Gebot einer nachhaltigen, auf langfristige
5. Im Zusammenhang mit der Kumulati- sungsgerichtlichen Überprüfung des Stabilität angelegten Finanzwirtschaft. Nur
on einzelner Gesetzesvorhaben ist auf konnexen Ausgleichs sollte kommu- wenn die Entscheidungsträger die Kosten
Seiten der Landesregierung eine Stelle nalen Gebietskörperschaften, die einer der Gesetzgebung kennen, kann eine
einzurichten, die die jeweiligen gesetz- Kostenfolgeabschätzung und einem ernst gemeinte Debatte gelingen, die den
geberischen Maßnahmen nachhält darauf beruhenden Belastungsaus- Bestand staatlicher Aufgaben regelmäßig
und die entsprechenden Konten führt gleich nicht folgen können, obwohl hinterfragt und an die Finanzierungsmög-
(III. 4.). sie gegen die zugrunde liegende Auf- lichkeiten des Staates anpasst.
290
Themen aktuell
Trotz dieser Zielsetzung und obwohl die Festlegung der Grundsätze der Kosten Spitzenverbände in diesem Zusammen-
Verfassung für Landtag und Landesregie- folgeabschätzung als auch die Regelung hang ausdrücklich auf die Gefahr der
rung gleichermaßen bindend ist, sehen von Bestimmungen über die Beteiligung zukünftigen Schaffung kostenträchtiger
sich kommunale Vertreter, wenn sie in der kommunalen Spitzenverbände sind Aufgaben hingewiesen wurde und in der
ihrer Funktion auf bestehende Konnexi- daher zwingender Kerngehalt des Ausfüh- Begründung des Gesetzentwurfes (Drs.
tätsansprüche der Kommunen verweisen, rungsgesetzes. 14/4973) deshalb die Einhaltung des
nicht selten mit dem pauschalen Vorwurf Jenseits des verfassungsrechtlichen Kerns Konnexitätsprinzips zugesichert wurde4,
der „Verhinderer“ oder „Blockierer“ kon- ist der Landesgesetzgeber aber frei darin, ist es in der Folgezeit mehrfach dazu
frontiert. Auch nach einem Jahrzehnt über den in den Konnexitätsregeln der gekommen, dass spätere Aufgaben und
Praxiserfahrung hört man von Entschei- Landesverfassung und den im gegenwär- Standards ohne entsprechenden Bela-
dungsträgern des Landes immer wieder tigen KonnexAG statuierten Schutz hinaus stungsausgleich auf die Kreise und kreis-
das – bisweilen vorwurfsvolle – Bedauern, einfachgesetzlich einen zusätzlichen oder freien Städten verlagert worden sind (z.
durch die Konnexitätsregeln würden fach- weitergehenden Schutz der kommunalen B.: GrundwasserVO, Oberflächenge-
lich sinnvolle Regelungen verhindert. Finanzausstattung zu gewährleisten. wässerVO).
Beklagt wird weiter der mit der notwendi- • Auch bei der Umsetzung bundesrecht-
gen Kostenfolgeabschätzung verbundene III. Zu den Regelungen des lich veranlasster Veränderungen im Vor-
Prognoseaufwand. Angesichts der unter- Konnexitätsausführungsge- mundschafts- und Betreuungsrecht wird
schiedlichen Herangehensweisen der Res- landesseitig die Notwendigkeit eines
sorts hat sich hier bis heute keine Progno-
setzes Mehrbelastungsausgleichs bestritten.
seroutine etablieren können. Nicht selten 1. Zu §§ 1 und 2 KonnexAG Mit dem (Bundes-)Gesetz zur Änderung
wird seitens der Landesvertreter implizit (Anwendbarkeit des Konnexitätsprinzips) des Vormundschafts- und Betreuungs-
mit anderweitigen Kürzungen kommunaler rechts wurde in § 55 Abs. 2 SGB VIII
Finanzuweisungen gedroht, da für insge- Vorschlag: ein strengerer Personal-Fachschlüssel
samt höhere Zuweisungen an die Kommu- Es sollte in § 2 Abs. 1 Satz 2 KonnexAG von maximal 1:50 je Vollzeitkraft bei der
nen kein Geld da sei. Vor diesem Hinter- klargestellt werden, dass das Konnexi- Wahrnehmung von Vormundschaften
grund trifft man in jüngerer Zeit auf das tätsprinzip auch im Falle der europa- oder oder Pflegschaften geregelt. Da entspre-
Argument, durch die Konnexitäts regeln bundesrechtlich veranlassten Übertragung chende Vormund- oder Pflegschaften
könnten letztlich „ungerechte Verteilungs- bzw. der wesentlichen Änderung von Auf- qua einer Landeszuständigkeitsregelung
ergebnisse“ befördert werden, wenn der gaben gilt, die den Kommunen aufgrund in die Aufgabenträgerschaft der Kom-
finanzkraftunabhängige Belastungsaus- einer neugeschaffenen oder bestehenden munen fallen, entsteht bei den kommu-
gleich langfristig zu Lasten des – verfas- landesrechtlichen Zuständigkeitszuwei- nalen Jugendämtern seitdem erheblicher
sungsrechtlich weniger gut abgesicherten sung obliegen. Gleiches sollte bei sonsti- personeller Mehraufwand.
– kommunalen Finanzausgleichs und damit gen Aufgabenübertragungen oder -ände- Mit Blick auf § 2 Abs. 1 KonnexAG sehen
zu Lasten der finanzschwächeren Kommu- rungen, wie etwa gesetzlichen Vorgaben wir daher Regelungs- und Klarstellungsbe-
nen ginge.2 zur Beachtung des jeweiligen „Stands der darf.
Die Antwort auf all dies kann freilich nicht Technik“ oder automatisch wirkenden Diese Norm lautet bisher: „Die Aufga-
sein, das Rad zurückzudrehen, damit der Dynamisierungsklauseln, gelten. benübertragung betrifft Pflichtaufgaben
Landesgesetzgeber ohne Kostentrans- und pflichtige Selbstverwaltungsaufga-
parenz freimütig Aufgabenstandards zu Begründung: ben. Wenn aufgrund europa- oder bun-
Lasten der Landes- und/oder der Kommu- Soweit kommunalen Aufgabenträgern desrechtlicher Regelungen eine Aufga-
nalhaushalte schaffen und so der notwen- seitens des Gesetzgebers Auffang- oder ben unmittelbar den Gemeinden oder
digen Aufgaben- und Kostenabdeckung Grundzuständigkeiten zugewiesen sind, Gemeindeverbänden übertragen wird,
ausweichen kann. Im Übrigen hätte es können ihnen im Ergebnis neue oder findet das Konnexitätsprinzip nur insoweit
der Landesgesetzgeber selbst in der Hand, erweiterte Aufgaben zuwachsen, die sich Anwendung, als dem Land zur Umsetzung
auch den kommunalen Finanzausgleich als aus der Änderung europa- oder bundes- ein eigener Gestaltungsspielraum bleibt
zweite Säule der kommunalen Finanzaus- rechtlicher Regelungen ergeben, ohne und dieser genutzt wird.“
stattung verfassungsrechtlich besser abzu- dass hierfür eine erneute landesgesetzliche Schon von ihrem Wortlaut bezieht sich
sichern. Die seit langem von uns eingefor- Zuständigkeitsregelung erforderlich ist. In diese Vorschrift nur auf den unmittelbaren
derte verfassungsrechtliche Mindestfinanz- diesen Fällen hat das Land bisher regelmä- Regelungsdurchgriff durch Europa- oder
ausstattungsgarantie oder die Streichung ßig und teils trotz anderslautender Beteue- Bundesrecht. Wird die Aufgabenübertra-
des sog. Leistungsfähigkeitsvorbehalts in rungen im Vorfeld die Anwendbarkeit der gung oder -änderung durch eine beste-
Art. 79 Satz 2 der Landesverfassung wären Konnexitätregeln verneint: hende oder neu geschaffene Landeszu-
dazu ein wichtiger Schritt. • Beispielhaft sei auf die Verwaltungs- ständigkeitsnorm vermittelt, liegt gerade
Die bisher durchgeführte Evaluation strukturreform NRW verwiesen, mit der keine unmittelbare Aufgabenübertragung
befasst sich ausschließlich mit dem Kon- unter anderem weitgehende Zuständig- durch bundes- oder europarechtliche Nor-
nexAG und nicht mit den verfassungs- keiten im Bereich des Umweltrechts auf men vor. Mit dem 2006 geschaffenen Auf-
rechtlichen Regelungen selbst. Dabei ist zu die Kreise und kreisfreien Städte übertra- gabenübertragungsverbot in Art. 84 Abs.
beachten, dass das KonnexAG als solches gen wurden. Unter anderem wurde in § 1 Satz 7 GG dürfte § 2 Abs. 1 Satz 2 Kon-
selbst nicht zur Disposition steht, da seine 1 Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung
Notwendigkeit schon in der Verfassung Umweltschutz (ZustVU) eine Auffang- 2 Vgl. Oebbecke, Das Konnexitätsprinzip –
festgeschrieben ist. Obwohl das Konnex bzw. Grundzuständigkeit der unteren Nutzen und Probleme, in: GemH 9/2014, 145
AG einfaches Gesetz ist und damit auch Umweltschutzbehörden geschaffen, die (146).
vom Landesgesetzgeber geändert werden greift, soweit keine andere Zuständig- 3
VerfGH, Urt. v. 23.03.2010 – VerfGH 29/08.
kann, sind zentrale Inhalte schon von Ver- keitsbestimmung vorgenommen worden 4
Vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 14/4973,
fassung wegen vorgegeben.3 Sowohl die ist. Obwohl von Seiten der kommunalen S. 200.
291
Themen aktuell
nexAG daher weitgehend gegenstandslos Standardzuwachs bei den Kommunen den Landeshaushalt einerseits und fach-
geworden sein. Dieser Satz sollte schon aus ursächlich, dabei ist es aus der Perspek- lichem Regelungsbedürfnis andererseits
diesem Grund entfallen. tive der schutzbedürftigen Kommunen führt das ggf. dazu, dass auf Aufgaben
Der Normtext führt aber auch generell zu unerheblich, aus welchen Gründen das oder Standards möglicherweise verzich-
Missverständnissen. Er suggeriert näm- Land eine Aufgabe auf sie überträgt. tet wird (Präventivfunktion). Damit wird
lich, dass es zu einer Anwendbarkeit der • Es entspricht daher dem Schutzgedan- den Kommunen eine Kostenbelastung
Konnexitätsregeln nur bei einem Gestal- ken des Art. 78 Abs. 3 LV NRW, in die- erspart, die ohne die Konnexitätsregeln
tungsspielraum des Gesetzgebers kommen sen Fällen die Konnexitätsregeln eingrei- angefallen wäre9.
könne. Dazu trägt auch die Gesetzesbe- fen zu lassen. Die Schutzfunktion würde • Beide Funktionen sind auch angesichts
gründung bei: Dort heißt es, dass das Land anderenfalls von zeitlichen Abläufen der Schuldenbremse von erheblicher
einen Ausgleich nur dann leiste, wenn „die und Zufällen sowie dem Zuschnitt der Bedeutung für die Landeshaushaltspoli-
Aufgabenübertragung dem Land ursäch- Landeszuständigkeitsnormen selbst ab tik, sie dürfen aber – auch im Verhält-
lich zugerechnet werden“ könne. Würden hängen. Wenn spätere Aufgabener- nis zur Schutzfunktion des Konnexitäts-
Inhalt und Umfang gemeindlicher Auf- weiterungen durch bundes- oder euro- prinzips – nicht überhöht werden: Der
gaben durch Bundes- oder Europarecht parechtliche Regelungen als nicht vom Gesetzgebungshistorie und den Materi-
bestimmt oder würden durch Landesrecht Willen des Landes umfasst angesehen alien zur Schaffung des strikten Konne-
lediglich bundes- oder europa-rechtliche werden, könnte das Land über weite xitätsprinzips in der Landesverfassung
Vorgaben umgesetzt, ohne dass ein eige- Zuständigkeitsnormen den zukünftigen NRW ist zu entnehmen, dass mit „der
ner Gestaltungsspielraum des Landes ver- Schutzumfang des Konnexitätsprinzips Einführung des Konnexitätsprinzips in
bleibe und genutzt werde, sei das nicht der künstlich beschneiden und mit engen die Verfassung […] sichergestellt wer-
Fall.5 Zuständigkeitsnormen erweitern. Der den [soll], dass die Kommunen zukünf-
In der Folge ist die Konnexitätsrelevanz – der Verfassungsgerichtshof hat daher tig vor Aufgabenübertragungen ohne
mit dem Argument eines fehlenden Gestal- zu Recht darauf hingewiesen, dass „bei konkreten Ausgleich der zusätzlichen
tungsspielraums – auch für solche Fälle Ablösung einer bundesgesetzlichen Auf- finanziellen Belastungen geschützt wer-
bestritten worden, in denen das Land gabenübertragungsnorm durch eine den“. Der Umstand, dass dies auch „zu
• eine Zuständigkeitsnorm zur Umsetzung landesrechtliche Zuständigkeitsregelung einer Schärfung des Kostenbewusstseins
der europa- oder bundesrechtlichen in den Blick zu nehmen ist, dass das führt“ und damit „auch ein Beitrag dazu
Vorgaben erlässt oder Konnexitätsprinzip bei der vorhergehen-
• eine solche Zuständigkeitsnorm schon den unmittelbaren Inpflichtnahme der 5
Gesetzentwurf „Gesetz zur Änderung der
erlassen hat und in der Folge bundes- Kommunen durch Bundesgesetz keine Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen
rechtlich oder europarechtlich geregel- Anwendung gefunden hat“. und zur Regelung eines Kostenfolgeabschät-
ten Aufgaben bei den Kommunen „lan- Selbst wenn dem Erfordernis eines Gestal- zungs- und eines Beteiligungsverfahrens gem.
Art. 78 Abs. 3 der Verfassung für das Land
den“. tungsspielraums eine eigenständige Nordrhein-Westfalen“, LT-Drs. 13/4424,
Die Frage, ob das viel erörterte Erfordernis Bedeutung zugemessen und es als ein S. 13.
eines Gestaltungsspielraums6, das nur im Aspekt der „Zurechenbarkeit“ verstanden 6
Vgl. dazu Höfling, Rechtsfragen der Inklusion
einfachgesetzlichen KonnexAG enthalten wird, ändert das nichts am Eingreifen der im Schulbereich, S. 55 ff. mit umfangreichen
ist, überhaupt in der Lage ist, den Anwen- Konnexitätsregeln. Für die Annahme eines Nachweisen aus der Literatur.
dungsbereich der verfassungsrechtlichen Gestaltungsspielraums ist es ausreichend, 7
Verneinend Klaas Engelken, Das Konnexitäts-
Garantie zu beschränken, wird angesichts wenn der Landesgesetzgeber die Zustän- prinzip im Landesverfassungsrecht, 2012, Rn.
des einschränkungslosen Wortlauts der digkeit theoretisch auch anders hätte 47 ff.; kritisch, da für „systemwidrig“ haltend,
auch Kluth, in: Winfried Kluth, Grundlagen
Landesverfassung in Teilen der Literatur regeln können, weil es an einem unmit-
und Begriffe des Konnexitätsprinzips, in: Bun-
mit guten Argumenten verneint.7 telbaren Regelungsdurchgriff des Bundes zel/Hanke (Hrsg.), „Wer zahlt die Zeche?“
• Das Erfordernis eines Gestaltungsspiel- fehlt. So führt der Verfassungsgerichtshof Das Konnexitätsprinzip – richtig angewandt,
raums widerspricht der Gesetzgebungs- NRW in seiner KiFöG-Entscheidung aus, 2011, S. 31 (39 f.).
intention und -historie, denn es würde dass für den Landesgesetzgeber keine 8
VerfGH, Urt. v. 12.10.2010 – VerfGH 12/09;
es Bund und Ländern ermöglichen, Ver- inhaltlichen Vorgaben für die Zuständig- so auch das Verfassungsgericht Brandenburg,
träge zu Lasten Dritter – hier: der Kom- keitsbestimmung bestanden hätten und Urt. v. 30.04.2011 – VfGBbg 49/11 –, das die
Beibehaltung der Zuständigkeitszuweisung an
munen – zu schließen. Dies sollte durch dieser bei der Entscheidung über die Trä-
die Kommunen angesichts des zwischenzeit-
das grundgesetzliche Aufgabenübertra- gerschaft mithin über einen Gestaltungs- lich weggefallenen bundesgesetzlichen Auf-
gungsverbot einerseits und die landes- spielraum verfügt habe.8 gabenübertragungsnorm als eine bewusste
verfassungsrechtlichen Konnexitätsre- Auch der Umstand, dass die später entste- Entscheidung des Landesgesetzgebers gewer-
geln andererseits aber gerade verhindert henden Kosten zum Zeitpunkt des Erlas- tet hat, „mit der die Aufgabenübertragung
werden. Unter diesem Aspekt kann es ses noch nicht sicher abgeschätzt werden […] erneut vom Willen des Landesgesetz
gebers umfasst wurde.“
daher nur darauf ankommen, dass das können und daher die Warn- und Präven- 9
Land eine entsprechende Zuständig- tivfunktion des Konnexitätsprinzips nicht Fälle, in denen im Ergebnis eine Aufgaben-
übertragung unterblieben ist, sind beispiels-
keitsregelung erlässt oder einer beste- vollumfänglich zum Tragen kommen kann, weise der Verzicht auf die Übertragung von
henden Zuständigkeitsregel festhält und steht dem hier vertretenen Normverständ- Zuständigkeiten nach dem GeldwäscheG oder
mithin neue oder geänderte Aufgaben nis nicht entgegen: auf die Gebührenfreistellung von Fehleinsät-
an die Kommunen adressiert. Die Lan- • Die Kostenprognose zum Zeitpunkt der zen im Rettungsdienst. Bei anderen Fällen
deszuständigkeitsnorm ist in diesen Fäl- Aufgabenübertragung soll den Landes- – wie beispielsweise beim Notfallsanitäterge-
len sozusagen das „Scharnier“ über das gesetzgeber vor dem Gesetzesbeschluss setz – sollen entstehende Kosten vollumfäng-
lich durch Gebührentatbestände refinanziert
die neuen oder geänderten Aufgaben bei zwar auf die damit verbundenen und werden können. Zur effektiven (Präventiv-)
den Kommunen ankommen. Die landes- auszugleichenden Kostenbelastungen Wirkung des Konnexitätsprinzips siehe auch
seitig zu verantwortende Zuständigkeits- hinweisen (Warnfunktion). In Abwä- Oebbecke, Das Konnexitätsprinzip – Nutzen
zuweisung ist für den Aufgaben- oder gung zwischen Haushaltsbelastung für und Probleme, in: GemH 9/2014, 145 (146).
292
Themen aktuell
geleistet [wird], die finanziellen Folgen LPVG-Novellierung verdeutlichten Unklar- und im Sinne einer erfolgreichen Inklu-
einer Aufgabenübertragung stärker in heiten zu vermeiden, sollte der Begriff sion angezeigt gewesen wären.
das Kalkül des Gesetzgebers einzubezie- „übertragbare“ in § 1 Abs. 1 S. 1 Konnex Da wesentliche oder grundsätzliche Fra-
hen“, wird in der Gesetzesbegründung AG gestrichen werden. gen vom Landtag nach den Vorgaben
erst nachrangig erwähnt. Diese Vorran- dem Gesetzes- und Parlamentsvorbehalts
gigkeit der Schutz- vor der Warn- und 3. Zu § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 KonnexAG vom Gesetzgeber zu entscheiden sind,
Präventivfunktion entspricht auch die (Aufgabenübertragung nur Gesetz oder ist eine solche Handhabung staatsrecht-
bisherige Handhabung des Konnexi- Rechtsverordnung) lich ohnehin kritikwürdig. In diesen Fällen
tätsprinzips durch Landesregierung und wird nämlich regelmäßig ohne Beteiligung
Landtag: Bei mehreren Fällen wurde auf Vorschlag: des Parlaments agiert. Eine solche Vorge-
die Vorlage einer Kostenfolgeabschät- § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 KonnexAG soll- hensweise läuft aber auch dem Schutzziel
zung im Vorfeld des Gesetzesbeschlusses te dahingehend präzisiert werden, dass des Konnexitätsprinzips zuwider. Da auch
verzichtet (vgl. dazu auch unten III.7). das Konnexitätsausführungsgesetz nicht Richtlinien, Verwaltungsvorschriften bis
• Schließlich ist sich der Landesgesetz- nur auf Gesetz- und Verordnungsentwür- hin zum Ministerialschreiben Standardset-
geber in diesen Fällen genauso wie bei fe der Landesregierung und aus der Mitte zungen und damit Aufgabenübertragun-
Erlass einer Zuständigkeitsnorm oder gar des Landtages Anwendung findet, sondern gen und/oder -veränderungen gegenüber
einer Auffangnorm wie in o.g. ZustVU auch auf Verwaltungs- und Ausführungs- der kommunalen Ebene enthalten können,
sehr wohl bewusst, dass seine Entschei- vorschriften. entspricht es dem Schutzzweck des Kon-
dung möglicherweise spätere Kostenfol- nexitätsprinzips, Aufgabenübertragungen
gen bei den Kommunen nach sich ziehen Begründung: instrumentenunabhängig zu erfassen.
wird. Auch wenn nur die Überprüfung des Kon- § 1 Abs. 1 Satz 1, Abs. 3 KonnexAG soll-
nexitätsausführungsgesetzes Nordrhein- te daher dergestalt umformuliert werden,
2. Zu § 1 Abs. 1 KonnexAG Westfalen auf der Agenda steht und nicht dass das Konnexitätsausführungsgesetz
(Aufgabenbegriff) die Überprüfung des Art. 78 Abs. 3 der nicht nur auf Gesetz- und Verordnungs-
nordrhein-westfälischen Verfassung, ist entwürfe der Landesregierung und aus
Vorschlag: es unseres Erachtens zielführend, auch der Mitte des Landtages Anwendung fin-
Der dem KonnexAG zugrundeliegende Änderungen des Konnexitätsausführungs- det, sondern auch auf Verwaltungs- und
Aufgabenbegriff sollte präzisiert werden, gesetzes anzuregen, die über den Gewähr- Ausführungsvorschriften. Dass eine sol-
indem in § 1 Abs. 1 S. 1 KonnexAG der leistungsgehalt des Art. 78 Abs. 3 der Lan- che kommunalschützende Vorgehens-
Zusatz „übertragbare“ gestrichen wird. desverfassung hinausgehen. weise durchaus umsetz- und handhabbar
Bisher wird die Geltung des strikten Kon- ist, zeigt Art. 83 Abs. 3 der Bayerischen
Begründung: nexitätsprinzips nach der nordrhein-west- Landesverfassung, der instrumentenun-
Soweit § 1 Abs. 1 S. 1 KonnexAG die Über- fälischen Landesverfassung (Art. 78 Abs. 3) abhängig formuliert: „Überträgt der Staat
tragung oder Veränderung „übertragba- nur durch die Handlungsinstrumente des den Gemeinden Aufgaben, verpflichtet er
rer“ Aufgaben als eine Voraussetzung für Gesetzes und der Rechtsverordnung aus- sie zur Erfüllung von Aufgaben im eige-
die Gewährung eines Belastungsausgleichs gelöst. In der Verwaltungspraxis kommt nen Wirkungskreis oder stellt er besondere
normiert, werden dadurch Auslegungs- es allerdings durchaus zu relevanten Anforderungen an die Erfüllung bestehen-
fragen aufgeworfen. So wird seitens des Aufgabenübertragungen bzw. Änderung der oder neuer Aufgaben, hat er gleichzei-
Landes mitunter geltend gemacht, bei des kommunalen Aufgabenkreises durch tig Bestimmungen über die Deckung der
bestimmten Aufgaben handele es sich um Richtlinien und Verwaltungsvorschriften: Kosten zu stellen. Führt die Wahrnehmung
sog. Existenzaufgaben, die nach Maßga- • Beispielsweise wird in Nordrhein-West- dieser Aufgaben zu einer Mehrbelastung
be der vorerwähnten Regelung nicht dem falen der flächendeckend erfolgende der Gemeinden, ist ein entsprechender
Konnexitätsprinzip unterfielen. Die Begrif- Ausbau des Ganztagsschulbetriebs größ- finanzieller Ausgleich zu schaffen.“
fe der übertragbaren Aufgabe und der Exi- tenteils auf der Grundlage von Verwal- In der dazu geschlossenen Vereinbarung
stenzaufgabe sind jedoch nicht näher kon- tungsvorschriften betrieben. Zwar sind über ein Konsultationsverfahren zwischen
turiert, geschweige denn legal definiert. in den Richtlinien Zuwendungen für der Bayerischen Staatsregierung und den
Beispielsweise ist die im Zusammenhang die kommunalen Schulträger vorgese- kommunalen Spitzenverbände zur Umset-
mit der Novellierung des Landespersonal- hen, jedoch erfolgen diese jenseits einer zung des Konnexitätsprinzips vom 21. Mai
vertretungsgesetzes (LPVG) im Jahre 2011 Kostenfolgeabschätzung und sind nicht 2004 heißt es erläuternd, dass das Konne-
landesseitig vertretene Auffassung, das kostendeckend. xitätsprinzip Anwendung findet, „wenn
Mitbestimmungs- bzw. Personalvertre- • Auch bei der Umsetzung der Inklusion der Staat den Gemeinden Aufgaben über-
tungsrecht zähle zu den Existenzaufgaben im Schulbereich ist – neben den aus- trägt, sie zur Erfüllung von Aufgaben im
und die damit verbundenen Mehrbela- drücklich im 9. SchulRÄndG angespro- eigenen Wirkungskreis verpflichtet oder
stungen seien nicht auszugleichen, für uns chenen Fragestellungen – festzuhalten, besondere Anforderungen an die Erfüllung
nicht nachvollziehbar. Weder das Grund- dass grundlegende Weichenstellungen bestehender oder neuer Aufgaben stellt.
gesetz noch die Landesverfassung enthal- im Zusammenhang mit der Inklusion Erfasst ist auch die Setzung von Standards,
ten eine institutionelle Garantie für die per- über veränderte Vorgaben in Richtlinien die einen spezifischen Bezug zur gemeind-
sonalvertretungsrechtliche Beteiligung der und Erlassen zur Größe von Förderschu- lichen Aufgabenerfüllung aufweisen.“
Bediensteten. len und zur Handhabung der Schulauf- Dabei setze das Konnexitätsprinzip voraus,
Und auch der verfassungsrechtlich ver- sicht und damit ohne Beteiligung des „dass die Kosten durch eine Entscheidung
bürgten kommunalen Selbstverwaltung Gesetzgebers vorgenommen werden. des Freistaates Bayern verursacht werden
ist die Mitbestimmung nicht immanent, so Außerdem wurde von vornherein wei- (Verursacherprinzip). Derartige Entschei-
dass diesbezüglich nicht von einer für die testgehend auf normative Standards dungen können Gesetze, Rechtsverord-
Kommunen existentiellen Aufgabe gespro- verzichtet, auch wenn diese unter dem nungen, aber auch Verwaltungs- und Aus-
chen werden kann. Um die am Beispiel der Aspekt der Grundrechtswesentlichkeit führungsvorschriften sein.“
293Themen aktuell
Eine entsprechende, an das nordrhein- übertragungen und -änderungen schon 5. Zu § 3
westfälische Aufgabenmodell angepasste die Konnexität dem Grunde nach bestrit- (Transparenzgebot und Kostenfolge
Formulierung im nordrhein-westfälischen ten und eine Kostenfolgeabschätzung für abschätzung)
KonnexAG würde sicherstellen, dass verzichtbar gehalten wird. Eine Kostenfol-
sich die Verantwortlichen in Parlament geabschätzung ist aber auch bei solchen Vorschlag:
und Verwaltung bei jeder Entscheidung Gesetzgebungsvorhaben durchzuführen, Die kommunalen Spitzenverbände müs-
darüber bewusst sind, welche Kosten die voraussichtlich unterhalb der Wesent- sen in die Lage versetzt werden, auf der
dadurch für die Kommunen ausgelöst wer- lichkeitsschwelle bleiben. Dies folgt schon Grundlage einer nachvollziehbaren Kosten-
den. Die Regelung verhindert ferner, dass aus den bestehenden gesetzlichen Vorga- abschätzung mit dem Land einen konsen-
seitens der Landesregierung bewusst das ben des § 2 Abs. 5 Satz 2 KonnexAG, da sorientierten partnerschaftlichen Dialog
Handlungsinstrument der Richtlinien und anderenfalls keine adäquate Kummulation zu führen. Die für Zwecke der Kosten-
Verwaltungsvorschriften gewählt wird, erfolgen kann. Sie entspricht durch die schätzung seitens des Landes getroffenen
um trotz Verlagerung von Kosten auf die Offenlegung von Kosten außerdem sowohl Annahmen als auch die zugrunde gelegten
kommunale Ebene das Konnexitätsprinzip der Schutzfunktion als auch der Warn- und Erfahrungswerte müssen deshalb künf-
zu umgehen. Präventivfunktion des Konnexitätsprinzips. tig detailliert und nachvollziehbar für die
Da die Pflicht zur Kostenfolgeabschätzung Kommunen dokumentiert werden.
4. Zu § 2 Abs. 5 in der Vollzugspraxis gleichwohl häufig in
(Wesentlichkeitsschwelle und Abrede gestellt wird, sollte dies noch deut- Begründung:
Kumulationsregelung) licher im Konnexitätsausführungsgesetz § 3 Abs. 3 KonnexAG bestimmt detail-
klargestellt werden. liert die zur Ermittlung der geschätzten
Vorschlag: Demgegenüber ist in § 2 Abs. 5 Satz 2 Kosten der übertragenen Aufgabe durch-
Die sog. Wesentlichkeitsschwelle, oberhalb KonnexAG die Wendung „einer zuständi- zuführenden Einzelschritte. Auf dieser
derer ein Belastungsausgleich gewährt gen Behörde“ zu streichen. Diese Begren- Grundlage sind die Kosten so präzise wie
wird (0,25 Euro/Einwohner), sollte im Kon- zung hat sich in der Vollzugspraxis nicht möglich zu schätzen und nachvollziehbar
nexAG selbst normiert werden. Ebenfalls bewährt; die notwendigen Ressortkon- darzustellen. In der Vergangenheit wurde
in § 2 Abs. 5 KonnexAG sollte im Zusam- ten werden nicht oder nur unzureichend diesem gesetzlichen Erfordernis im Gesetz-
menhang mit der Reglung zur Kumulation geführt. Auch wegen der im Zuge von gebungsverfahren vielfach nicht entspro-
einzelner Gesetzesvorhaben auf Seiten der Landtagswahlen festzustellenden Ressort- chen, obwohl nachvollziehbar anzugeben
Landesregierung eine Stelle eingerichtet verschiebungen erscheint die Begrenzung ist, „inwieweit und aus welchen Gründen
werden, die die jeweiligen gesetzgeberi- politisch unzweckmäßig. Sie verhindert, von den gesetzlich vorgegebenen Einzel-
schen Maßnahmen nachhält und die ent- dass finanzielle Auswirkungen (Be- oder schritten abgewichen wird“11. Falls nach
sprechenden Konten führt Entlastungen) eines Gesetzes, die außer- Einschätzung des Gesetzgebers bestimmte
halb des eigenen Ressorts eintreten, in Kostenarten voraussichtlich nicht anfal-
Begründung: den Blick genommen werden, obwohl sie len oder sich nicht erhöhen werden, ist
Nach § 2 Abs. 5 KonnexAG erfolgt ein – entsprechend dem Verursacherprinzip – erkennbar zu machen, „welche Annahmen
Belastungsausgleich erst dann, wenn bei vom handelnden Ressort zu verantworten dieser Bewertung zu Grunde liegen“. Nur
Betrachtung der von der jeweiligen Aufga- und dort bei der Kostenfolgeabschätzung so können die kommunalen Spitzenver-
benübertragung oder -änderung betroffe- zu berücksichtigen sind. Die im Verant- bände in die Lage versetzt werden, auf
nen Gemeinden oder Gemeindeverbände wortungsbereich des Schulministeriums der Grundlage einer nachvollziehbaren
die Schwelle einer wesentlichen Belastung liegende und durch das 5. SchulRÄndG Abschätzung mit dem Land einen konsen-
überschritten wird. Um zu verhindern, dass beschlossene Veränderung des Einschu- sorientierten partnerschaftlichen Dialog zu
ein Regelungsvorhaben mit verschiedenen lungszeitraums hat beispielsweise finan- führen, in dem die Kostenfolgen möglichst
Aufgabenübertragungen und -änderun- zielle Folgewirkungen im Bereich der objektiv abgeschätzt werden.12 Zumal das
gen auf mehrere Gesetze aufgeteilt wird Kindertagesbetreuung, indem länger ent- Transparenzgebot in Art. 78 Abs. 3 LV
(„Salamitaktik“) bzw. sich mehrere margi- sprechende Betreuungsplätze vorgehalten NRW verfassungsrechtlich vorgegeben ist,
nale Übertragungen verschiedener Aufga- werden müssen. Die finanziellen Auswir- sollte es auch in § 3 KonnexAG ausdrück-
ben aus dem Geschäftsbereich einer ober- kungen zeigen sich daher im Ressort des lich verankert werden. Ob die von § 3 Abs.
sten Landesbehörde zu einer erheblichen MFKJKS. 2 KonnexAG verlangte Kostenprognose
Belastungskette kumulieren, ohne dass ein Das Abstellen auf die jeweilige Behörde zutreffend ist, kann letztlich nur aufgrund
Ausgleich gewährt wird10, wurde außer- ist mithin nicht nur sachfremd, sondern der tatsächlich eingetretenen Kostenent-
dem eine Kumulationsregelung in Satz 2 auch umgehungsanfällig. Eine sachwid- wicklung im Wege der Evaluation des Bela-
geschaffen. Das Konnexitätsprinzip kommt rige Aufspaltung von Gesetzesvorhaben stungsausgleichs überprüft werden.
danach auch dann zur Anwendung, wenn zur Vermeidung des konnexen Ausgleichs Deshalb ist es unabdingbar, sowohl die für
mehrere Gesetzesvorhaben einer zustän- mangels Wesentlichkeit muss dem Landes- Zwecke der Kostenschätzung getroffenen
digen Behörde zusammen innerhalb gesetzgeber insgesamt entgegengehalten Annahmen als auch die Erfahrungswerte (§
eines Zeitraums von fünf Jahren zu einer werden können und nicht lediglich einem 3 Abs. 3 Nr. 3, Halbsatz 2 KonnexAG), auf
wesentlichen Belastung führen. Es wird Landesressort. Im Übrigen wäre ein „Prin- die zurückgegriffen wird, detailliert und
zunächst vorgeschlagen, die Bestimmung zip der Ressortverantwortung“ auf Gesetz- nachvollziehbar im Hinblick auf die ange-
der für die Annahme der Wesentlichkeit und Verordnungsentwürfe aus der Mitte
der Mehrbelastung maßgeblichen Kriterien des Landtags kaum beziehbar. Schließlich 10 Vgl. Gesetzesbegründung, LT-Drs. 13/4424,
in das KonnexAG aufzunehmen. Dies gilt führt die lediglich ressortbezogene Kumu- S. 14.
insbesondere für den einwohnerbezoge- lation von mehreren Gesetzesvorhaben 11
VerfGH NRW, Urt. v. 23.03.2010 – VerfGH
nen pauschalen Belastungsbetrag. nicht nur zur Unübersichtlichkeit, sondern 21/08.
Die Vollzugspraxis zeigt weiter, dass bei auch zu einem erheblichen bürokratischen 12
Beschlussempfehlung des Hauptausschusses,
vermeintlich nicht wesentlichen Aufgaben- Aufwand. LT-Drs. 13/5515, S. 27.
294Themen aktuell
strebte Schutzfunktion für die Kommunen Grundlage das Standardkosten-Modell Eine entsprechende Vorgabe könnte
zu dokumentieren13. Dies gilt insbesonde- (SKM)14 angewandt wird, sollte geprüft auch das Kostenfolgeabschätzungsver-
re bei der Veränderung einer bestehenden werden, ob nicht auch bei Kostenfolge- fahren gerade in Fällen komplexer, mit
Aufgabe gemäß § 2 Abs. 4 KonnexAG, abschätzungen und Kostenüberprüfung zahlreichen Unsicherheiten behafteter
weil gemäß Abs. 4 Satz 2 (bloße) men- nach dem KonnexAG entsprechende Kostenabschätzungen entlasten.
genmäßige Änderungen, die die Aufga- Routinen geschaffen werden können.
benwahrnehmung nicht wesentlich berüh- Anders als beim KonnexAG werden 7. Nachträgliche Kostenermittlung
ren, nicht erfasst werden sollen. Denn im für bundesgesetzliche Regelungen die
Umkehrschluss ergibt sich hieraus, dass Prognosedaten künftig in der Regel Vorschlag:
wesentliche mengenmäßige Änderun- zwei Jahre nach Inkrafttreten mittels Die geltenden Vorgaben zum Konnexitäts-
gen, welche die Aufgabenwahrnehmung Nachmessung durch das Statistische prinzip sollten um Regelungen zu einem
berühren, konnexitätsrelevant sind. Bundesamt in Zusammenarbeit mit den nachträglichen Kostenermittlungsverfah-
Normadressaten validiert. ren ergänzt werden (angemessene Verlän-
6. Zu § 3 i. V. mit § 4 Abs. 4 und Abs. 5 b)
Um eine „zeitnahe erneute Entschei- gerung der ansonsten einjährigen Kommu-
KonnexAG dung über den Belastungsausgleich“ zu nalverfassungsbeschwerdefrist, Normie-
(Überprüfung der Kostenprognose) ermöglichen (vgl. § 4 Abs. 5 2. Halb- rung eines separaten Verfahrens vor dem
satz KonnexAG), sollte der in § 4 Abs. Verfassungsgerichtshof NRW, gesetzliche
Vorschlag: 5 Halbsatz 1 KonnexAG festgelegte Gewährleistung einer Rückwirkung eines
a) Es sollte geprüft werden, ob bei Kosten- Höchst-Überprüfungszeitraum von fünf nachträglich verabredeten Mehrbela-
folgeabschätzungen und Kostenüber- Jahren durch das Recht der kommuna- stungsausgleichs).
prüfungen nach dem KonnexAG in len Spitzenverbände ergänzt werden,
An lehnung an das auf Bundesebene eine Überprüfung schon nach Ablauf Begründung:
angewandte Standardkosten-Modell von zwei Jahren zu verlangen. Eine Lösungsbedürftig ist weiter die Proble-
mehr Routinen geschaffen werden zeitnahe Überprüfung und Anpassung matik, dass in einer zunehmenden Zahl
können. kann gerade bei schwierigen Progno- von Fällen wegen bestehender Prognose-
b) Der Regelzeitraum von fünf Jahren, severfahren die Verständigung erleich- schwierigkeiten auf eine vorherige Kosten-
innerhalb dessen eine Kostenfolgeab- tern. Daher sollte auch die in § 4 Abs. prognose verzichtet und stattdessen eine
schätzung spätestens zu überprüfen 5 Halbsatz 2 KonnexAG verwendete nachträgliche Kostenermittlung vorge-
ist, sollte dahingehend ergänzt werden, Formulierung, wonach – unabhängig nommen wird:
dass den kommunalen Spitzenverbän- von den Regelfristen – eine erneute • So wurde beispielsweise beim 3.
den das Recht gewährt wird, eine Über- Entscheidung über den auf unzutreffen- SchRÄndG (Stärkung der Eigenverant-
prüfung ausnahmsweise schon nach den Prognosen beruhenden Belastungs- wortlichkeit von Schulen) eine Verein-
zwei Jahren zu verlangen. ausgleich zu treffen ist, wenn letzterer barung über eine nachträgliche, durch
c) Für solche Fälle, in denen Kostenpro- „grob unangemessen“ ist, gestrichen einen Gutachter vorgenommene Koste-
gnosen im Dissens mit den kommu- werden. Bei unzutreffender Annahmen nermittlung geschlossen.
nalen Spitzenverbänden durchgesetzt der Kostenprognose bedarf es schon • Ein vergleichbarer Weg schwebte dem
worden sind und sich im Nachgang als bei „erheblichen“ Auswirkungen der Landtag beim 5. SchRÄndG vor. Auch
unzutreffend erwiesen haben, sollte im Korrektur des Belastungsausgleichs, um hier war im Gesetzgebungsverfahren
KonnexAG eine rückwirkende Korrektur den Vollzug der übertragenen Aufgabe von einer Kostenfolgeabschätzung unter
zwingend vorgesehen werden. Sind die finanziell zu ermöglichen. Verweis auf eine nachträgliche Kosten
nicht zutreffenden Annahmen im Kon- c)
Im KonnexAG sollte außerdem eine ermittlung abgesehen worden15. Ein
sens getroffen worden, sollte eine rück- rückwirkende Korrektur zwingend für entsprechender Handlungsauftrag des
wirkende Korrektur und die Verstän- solche Fälle vorgesehen werden, in Landtags an die Landesregierung, nach-
digung auf den hierfür maßgeblichen denen Kostenprognosen, die im Dissens träglich „eine Kostenfolgeabschätzung
Zeitpunkt einvernehmlich erfolgen bzw. mit den kommunalen Spitzenverbän- vorzunehmen und die Konnexitäts
noch während der Kostenfolgeabschät- den durchgesetzt worden sind, sich im relevanz zu prüfen“, wurde im Ergeb-
zung verbindlich verabredet werden Nachgang als unzutreffend erweisen. nis zeitgleich mit der Gesetzesänderung
können. Anderenfalls bestünde für das Land der beschlossen.
Anreiz, die Kostenprognosen möglichst • Auch beim Änderungsgesetz zum Bun-
Begründung: niedrig anzusetzen, da durch eine nach- deselterngeld- und Elternzeitgesetz
Bei der nachträglichen Überprüfung von träglichen Überprüfung des Mehrbela- (Durchführung der Aufgabe „Betreu-
Kostenprognosen sehen wir in verschiede- stungsausgleichs nur eine Anpassung ungsgeld“) wurde wegen der anwach-
nen Punkten Verbesserungs- und Ände- für die Zukunft erreicht werden könn- senden Fallzahlen eine nachträgliche
rungs- bzw. Erörterungsbedarf: te. Zur Vermeidung dieser Wirkungen Überprüfung verabredet.
a) Grundsätzlich sprechen wir uns für eine wären die Kommunen in diesen Fällen • Gleiches gilt beim Tariftreue- und Ver-
weitere Rationalisierung, eine möglichst regelmäßig gezwungen, eine Kommu- gabegesetz (TVgG), mit dem Tariftreue-
hohe Transparenz und professionel- nalverfassungsbeschwerde zu erheben. und Sozialstandards bei der Vergabe
le Routine bei der Überprüfung von Sind die nicht zutreffenden Annah-
13
Kostenprognosen aus. Erste Anwen- men von beiden Seiten einvernehmlich VerfGH NRW, Urt. v. 23.03.2010 – VerfGH
dungsfälle zeigen, dass die Vorgehens- getroffen worden, sollte eine rückwir- 21/08.
14
weise der Ressorts zum Teil sehr unter- kende Korrektur und die Verständigung Vgl. Leitfaden zur Ermittlung und Darstel-
lung des Erfüllungsaufwands in Regelungs-
schiedlich ist. Nachdem auf europäischer auf den hierfür maßgeblichen Zeitpunkt vorhaben der Bundesregierung, hrsg. Vom
und auf nationaler Ebene zur Ermittlung im Konsens erfolgen bzw. noch wäh- Statistischen Bundesamt im Auftrag der
und Darstellung des Erfüllungsaufwands rend der Kostenfolgeabschätzung ver- Bundesregierung und des Nationalen Nor-
im Verwaltungsvollzug als methodische bindlich verabredet werden können. menkontrollrats, Wiesbaden, Juni 2011.
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