Ifo Dresden berichtet 2/2015 - ifo Institut
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2/2015 www.ifo-dresden.de
ifo Dresden berichtet
Kommentar
Alexander Eck, Sabine Gralka, Julia Heller und Joachim Ragnitz
VorwortzudieserAusgabe
Joachim Ragnitz
ForschungsförderunginOstdeutschland:EinKommentar
Aktuelle Forschungsergebnisse
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller
NeueHerausforderungenimHochschulbereichOstdeutschlands?!
EineBestandsaufnahmederdemographischenundrechtlichen
Rahmenbedingungen
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller
ImmerwenigerStudierende?ImmerwenigerGeld?EineBestands-
aufnahmemonetärerundnichtmonetärerKennzahlenfürostdeutsche
Hochschulen
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller
ZurEffizienzderHochschulenindenost-undwestdeutschen
Flächenländern
Tina Haußen und Silke Übelmesser
MobilitätvonHochschulabsolventeninDeutschland
Im Blickpunkt
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller
ProjektionderStudierendenzahlen:Ostdeutschlandwirdes
schwerhaben
Daten und Prognosen
RegionalisierungdesifoKonjunkturtests
ArbeitsmarktentwicklunginSachsenifo Dresden berichtet ISSN0945-5922 22. Jahrgang(2015) Herausgeber:ifoInstitut– Leibniz-InstitutfürWirtschafts- forschunganderUniversitätMünchene. V., NiederlassungDresden,Einsteinstraße3,01069Dresden, Telefon:0351 26476-0,Telefax:0351 26476-20 E-Mail:dresden@ifo.de Internet:http://www.ifo-dresden.de Redaktion:JoachimRagnitz TechnischeLeitung:KatrinBehm Vertrieb:ifoInstitut,NiederlassungDresden Erscheinungsweise:zweimonatlich Bezugspreisjährlich:25,00€ PreisdesEinzelheftes: 5,00€ Preiseeinschl.Mehrwertsteuer,zzgl.Versandkosten TeilnehmeranregelmäßigenifoUmfragenerhalteneinenRabatt. GrafikDesign:© ifoInstitutMünchen SatzundDruck:c-macspublishingserviceDresden NachdruckundsonstigeVerbreitung(auchauszugsweise): NurmitQuellenangabeundgegenEinsendung einesBelegexemplares.
Inhalt 1
ifo Dresden berichtet 2/2015
Kommentar
Vorwort zu dieser Ausgabe 3
Alexander Eck, Sabine Gralka, Julia Heller und Joachim Ragnitz
Forschungsförderung in Ostdeutschland: Ein Kommentar 4
Joachim Ragnitz
Aktuelle Forschungsergebnisse
Neue Herausforderungen im Hochschulbereich Ostdeutschlands?! Eine Bestandsaufnahme der
demographischen und rechtlichen Rahmenbedingungen 7
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller
Die demographischen sowie die rechtlichen Rahmenbedingungen für die Hochschulen haben sich in den
letzten Jahren stark verändert. Dies ist das Ergebnis einer Untersuchung des IFO INSTITUTS, Niederlassung
Dresden, zu den Rahmenbedingungen der Leistungserstellung ostdeutscher Hochschulen. Der Hoch-
schulbereich wird seit der Föderalismusreform 2006 dem alleinigen Zuständigkeitsbereich der Länder zu-
geordnet. Sie geben die Ausrichtung der Hochschulen vor und stellen Mittel zur Finanzierung bereit. Im
vorliegenden Beitrag wird untersucht, welchen Bedingungen die Länder bei der Hochschulfinanzierung
aus demographischer Sicht gegenüberstehen und inwiefern sich die rechtlichen Rahmenbedingungen
der Hochschulfinanzierung für die Hochschulen in den Ländern unterscheiden. Die Ergebnisse zeigen,
dass die ostdeutschen Flächenländer den Rückgang der Studienberechtigtenzahl seit dem Jahr 2008
durch die Attrahierung von Studienanfängern bis zum Jahr 2012 weitgehend haben kompensieren kön-
nen. Der Vergleich der rechtlichen Rahmenbedingungen zeigt, dass bundesweit ein zunehmender Wett-
bewerb zwischen und auch innerhalb von Hochschulen angestrebt wird. So werden die den Hochschulen
global zur Verfügung gestellten Mittel zunehmend leistungsorientiert an die Hochschulen vergeben.
Immer weniger Studierende? Immer weniger Geld? Eine Bestandsaufnahme monetärer und
nichtmonetärer Kennzahlen für ostdeutsche Hochschulen 17
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller
Die ostdeutschen Hochschulen können die veränderten demographischen Rahmenbedingungen durch
Wanderungsgewinne annähernd kompensieren – die Zahl der Studierenden bleibt, ebenso wie die Lau-
fenden Ausgaben je Studierenden, etwa konstant. Gleichzeitig sinken jedoch die vom Land zugewiesenen
Mittel. Die Bedeutung der Drittmitteleinnahmen an den Hochschulen steigt folglich an. Zu diesen Ergeb-
nissen kommt das IFO INSTITUT, Niederlassung Dresden, in einer Auswertung monetärer und nichtmonetä-
rer Kennzahlen für die ostdeutschen Hochschulen. Der vorliegende Beitrag gibt einen Überblick über die
Struktur und Entwicklung des Hochschulbereichs in Ostdeutschland. Dies geschieht vor dem Hinter-
grund veränderter demographischer und rechtlicher Rahmenbedingungen, welche die Aufgabenerfüllung
im Bereich der Lehre und Forschung jedoch nicht einschränken dürfen.
Zur Effizienz der Hochschulen in den ost- und westdeutschen Flächenländern 33
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller
Die Effizienz der Hochschulen in den Flächenländern Ost und West liegt im Durchschnitt auf annähernd
gleichem Niveau. Innerhalb der ostdeutschen Flächenländer sind auf Länderebene zwischen den Univer-
sitäten jedoch erhebliche Effizienzunterschiede festzustellen. Zu diesen Ergebnissen kommt das IFO INSTI-
TUT, Niederlassung Dresden, in einer Effizienzanalyse für deutsche Universitäten und Fachhochschulen.
Zur Bestimmung der Effizienz werden zwei Ansätze, die Data Envelopment Analysis (DEA) sowie die
ifo Dresden berichtet 2/20152 Inhalt
Stochastic Frontier Analysis (SFA), herangezogen. Der Beitrag gibt einen Einblick in die Methode und
Anwendung der Effizienzanalyse und zeigt im Anschluss die Ergebnisse der Untersuchung für beide
betrachteten Hochschultypen (Universitäten und Fachhochschulen) auf.
Mobilität von Hochschulabsolventen in Deutschland 42
Tina Haußen und Silke Übelmesser
Der demographische Wandel wird viele Bundesländer in Zukunft vor große wirtschaftspolitische Heraus-
forderungen stellen, da die Abnahme der Erwerbsbevölkerung die wirtschaftliche Dynamik bremst. Dem
Versuch, den Fachkräftebedarf durch verstärkte Ausbildung zu decken, sind wegen der hohen Mobilität
junger Arbeitskräfte jedoch Grenzen gesetzt, denn Hochschulabsolventen sind gerade für ihre ersten Be-
schäftigungsverhältnisse über Bundeslandgrenzen hinweg sehr mobil. Dies schwächt für einige Bundes-
länder die demographisch bedingten Auswirkungen ab, während es sie für andere verstärkt. Im Rahmen
dieses Beitrags soll das Wanderungsverhalten von Hochschulabsolventen analysiert werden. Ein beson-
deres Augenmerk liegt dabei auf den Wanderungsdefiziten bzw. -überschüssen während der ersten fünf
Jahre nach Studienabschluss. Dies ermöglicht wirtschaftspolitische Schlussfolgerungen im Hinblick auf
die Bereitstellung und Finanzierung von Hochschulbildung
Im Blickpunkt
Projektion der Studierendenzahlen: Ostdeutschland wird es schwer haben 51
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller
Den ostdeutschen Flächenländern wird es in ihrer Gesamtheit zukünftig möglicherweise nicht mehr ge-
lingen, die Effekte des demographischen Wandels durch Wanderungsgewinne zu kompensieren. Dies
ist das Ergebnis verschiedener Projektionen zur zukünftigen Entwicklung der Studierendenzahl, die das
IFO INSTITUT, Niederlassung Dresden, auf Basis der Bildungsvorausberechnung 2012 und der Studien-
anfängerprognose der KULTUSMINISTERKONFERENZ berechnet hat. In diesem Blickpunkt wird zunächst die
Entwicklung der Studienanfängerzahlen in den ostdeutschen Flächenländern im Vergleich zu den
Flächenländern West dargestellt. Auf Basis dieser Zahlen wird für diese Regionen die Zahl der Studie-
renden bis zum Jahr 2025 berechnet. Die Projektion ist für die Flächenländer West in den Szenarien eher
optimistischer als für die einzelnen ostdeutschen Flächenländer.
Daten und Prognosen
Starkes erstes Quartal 2015 der ostdeutschen Wirtschaft: ifo Geschäftsklima im März 2015 56
Robert Lehmann
Uneinheitliche Entwicklungen auf dem sächsischen Arbeitsmarkt 59
Michael Weber
Aus der ifo Werkstatt
ifo Veranstaltungen 62
ifo Vorträge 62
ifo Veröffentlichungen 64
ifo intern 65
ifo Dresden berichtet 2/2015Kommentar 3
Vorwort zu dieser Ausgabe
Alexander Eck, Sabine Gralka, Julia Heller und Joachim Ragnitz*
Hochschulen haben eine große Bedeutung für die Attrak- einem dritten Beitrag eine Übersicht über die Effizienz im
tivität und Entwicklung einer Region. Für die Länder, in Mitteleinsatz der ostdeutschen Universitäten und Fach-
deren Verantwortungsbereich Hochschulsteuerung und hochschulen. Die empirischen Befunde zeigen, dass die
Hochschulfinanzierung liegen, bestehen daher große An- Effizienz der Hochschulen in den Ländergruppen Flä-
reize, ein reichhaltiges Hochschulangebot bereitzustellen. chenländer Ost und West im Durchschnitt auf gleichem
Hierdurch sollen Fachkräftenachschub für die Region, Niveau liegt. Es sind jedoch erhebliche Effizienzunter-
Ausgründungen, Forschung und Entwicklung sowie Wei- schiede zwischen den Universitäten der ostdeutschen
terbildungsangebote gesichert werden. Da die Hochschul- Flächenländer feststellbar. In einem weiteren Artikel wird
finanzierung jedoch einen erheblichen Teil der Länder- untersucht, inwieweit die Ausbildungsleistung der Hoch-
haushalte ausmacht, muss gleichzeitig kontrolliert werden, schulen einer Region tatsächlich der dortigen Wirtschaft
wie die Hochschulen mit den vereinnahmten Mitteln um- zugutekommt. Tatsächlich zeigt sich, dass die Mobilität
gehen. Vor diesem Hintergrund hat der LANDESRECHNUNGS- von Studienabsolventen vergleichsweise hoch ist, so-
HOF MECKLENBURG-VORPOMMERN das IFO INSTITUT, Nieder- dass einige Bundesländer deutlich mehr Studenten aus-
lassung Dresden im Rahmen eines Prüfauftrags [vgl. LRH bilden als fünf Jahre nach Abschluss dort beschäftigt sind.
M-V (2014)] mit der Erstellung eines Gutachtens beauf- Abschließend wird im Blickpunkt kurz wiedergegeben,
tragt, in dem die Finanzierung und die Leistungen der wie sich die Studierendenzahlen in den ostdeutschen
Hochschulen in Mecklenburg-Vorpommern untersucht Flächenländern gemäß verschiedener Schätzungen zu-
werden sollten [ECK et al. (2015)]. künftig entwickeln könnten. Die Zahl der Studierenden
Ausgesuchte Inhalte aus dem Gutachten sollen in wird dabei bis zum Jahr 2025 in den Projektionsrechnun-
dieser Themenausgabe von ifo Dresden berichtet einem gen in allen ostdeutschen Flächenländern stabil oder
breiten Publikum zugänglich gemacht werden.1 Dafür leicht rückläufig sein. Politik und die Hochschulen müs-
wurde zugunsten einer übersichtlichen Ergebnisdarstel- sen daher weiterhin Anstrengungen unternehmen, die
lung eine Beschränkung auf den Ländervergleich vorge- Attraktivität des eigenen Hochschulstandorts zu erhalten.
nommen, mithin auf eine Darstellung auf Ebene einzelner
Hochschulen verzichtet, und der Berichtskreis auf alle
öffentlichen Hochschulen Ostdeutschlands ausgeweitet. Literatur
Zunächst werden in einem ersten Beitrag die Rah-
menbedingungen der Leistungserstellung und Finanzie- ECK, A.; GRALKA, S.; HELLER, J.; NAGL, W. und J. RAGNITZ
rung von Hochschulen in Ostdeutschland dargestellt. (2015): Hochschulfinanzierung in Mecklenburg-Vorpom-
Dies umfasst einerseits die demographischen Entwick- mern, Gutachten im Auftrag des Landesrechnungs-
lungen in den ostdeutschen Flächenländern ebenso wie hofs Mecklenburg-Vorpommern, ifo Dresden Studien 75,
das Wanderungsverhalten von Studienanfängern, ande- München/Dresden.
rerseits die rechtlichen Rahmenbedingungen der Hoch- LRH M-V – LANDESRECHNUNGSHOF MECKLENBURG-VORPOM-
schulfinanzierung, beispielsweise die Ausgestaltung der MERN (Hrsg.) (2014): Sonderbericht über die Prüfung
Mittelzuweisungen an die Hochschulen. In einem weite- der Hochschulfinanzierung, 18. 12. 2014, Schwerin.
ren Beitrag werden die Einnahmen und Ausgaben der
Hochschulen auf Länderebene dargestellt und mit dem
Durchschnitt der westdeutschen Flächenländer vergli-
chen. Während die Laufenden Ausgaben der Hochschu- * Prof. Joachim Ragnitz ist stellvertretender Geschäftsführer; Alexander
len im Ländervergleich in den vergangenen Jahren einen Eck und Julia Heller sind Doktoranden der Niederlassung Dresden des
ifo Institut – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an der Universität
annähernd konstanten Verlauf aufweisen, zeigt sich bei München e. V., Sabine Gralka ist wissenschaftliche Mitarbeiterin an der
der Betrachtung der Einnahmen eine zunehmend größer Fakultät Wirtschaftswissenschaften, Lehrstuhl für Wirtschaftspolitik und
Wirtschaftsforschung der Technischen Universität Dresden.
werdende Bedeutung der zusätzlich zur Grundfinan- 1 Einzelne Textpassagen können sich dabei mit denen im Gutachten [ECK
zierung eingenommenen Drittmittel. Hiernach erfolgt in et al. (2015)] decken.
ifo Dresden berichtet 2/20154 Kommentar
Forschungsförderung in Ostdeutschland:
Ein Kommentar
Joachim Ragnitz*
Zu Recht gilt die Erhöhung der Innovationstätigkeit in es nicht darauf ankommt, wo technologische Erfolge er-
Ostdeutschland inzwischen als wichtigstes politisches zielt werden, sondern nur darauf, dass sie überhaupt
Handlungsfeld des Aufbau Ost: Zum einen kann unter realisiert werden. Die von der Bundesregierung in Über-
den Bedingungen globalen Wettbewerbs ein hohes Ein- einstimmung mit entsprechenden EU-Vorgaben in den
kommens- und Beschäftigungsniveau auf Dauer nur durch letzten Jahren propagierte „Hightech-Strategie“ konzen-
fortgesetzte Stärkung der technologischen Leistungs- triert sich daher nur folgerichtig auf Zentren wissenschaft-
fähigkeit, also durch Produkt- oder Prozessinnovationen licher Exzellenz in bestimmten Themenfeldern unabhän-
erreicht werden, und zum anderen ist ein Nachholbedarf gig von deren Standort. Im Rahmen dieser Strategie sind
bei den „klassischen“ Handlungsfeldern der Wirtschafts- allerdings auch Sonderprogramme für die neuen Länder
förderung (Ausbau der Infrastruktur, Sachkapitalförde- aufgelegt worden [insbesondere die Initiativen „Zentren
rung) inzwischen kaum mehr festzustellen. Forschung und für Innovationskompetenz“ (2002–2017), „Spitzenfor-
Innovation sind hingegen bis heute eher schwach ausge- schung und Innovation in den Neuen Ländern“ (2009–
prägt (vgl. Tab. 1): Die Aufwendungen für Forschung und 2014) und „Zwanzig20: Partnerschaft für Innovation“
Entwicklung (FuE) liegen in Relation zum Bruttoinlands- (2013–2020)]. Die im Rahmen dieser Programme geför-
produkt zwischen knapp 3 % in Sachsen und weniger als derten thematischen Forschungscluster zeigen recht deut-
1,5 % in Sachsen-Anhalt, während in den forschungs- lich, dass es auch in Ostdeutschland Spitzenforschungs-
stärksten Bundesländern Westdeutschlands deutlich über einrichtungen gibt – aber auch, dass sich diese auf
3 % des Bruttoinlandsprodukts in FuE investiert werden. einige wenige (Hochschul-)Standorte konzentrieren und
Dies resultiert dann wiederum auch in einer niedrigen daher nicht unbedingt in der Breite der neuen Länder
Zahl an Patentanmeldungen als wichtigstem outputseiti- wirken.
gen Innovationsindikator. Jüngste Erhebungen des ZEW Ohnehin weist eine auf Exzellenz ausgerichtete For-
(2015) zeigen überdies, dass der mit neuen Produkten schungsförderung eine Reihe von Problemen auf: Zum
erzielte Umsatzanteil bei den Industrieunternehmen in einen sind die Aktivitäten der Spitzenforschung primär im
Ostdeutschland mit 12,1% deutlich niedriger ist als in Bereich der Grundlagenforschung angesiedelt und damit
Westdeutschland (19,6 %). in den seltensten Fällen unmittelbar auch wirtschaftlich
Vergleichsweise gut positionieren sich die ostdeut- nutzbar. Gerade die lokale Wirtschaft profitiert hiervon
schen Länder zwar bei den FuE-Aktivitäten im Hoch- zudem nur wenig: Soweit es zu Kooperationen „mit der
schulsektor und bei der staatlich finanzierten Forschung; Wirtschaft“ kommt, sind eher international orientierte
unter den Flächenländern belegen ostdeutsche Länder Großkonzerne die hierfür geeigneten Partner, weil nur
hier die Spitzenplätze. Bei der FuE in der Wirtschaft hin- diese die personellen und finanziellen Kapazitäten auf-
gegen liegen sie (mit Ausnahme Sachsens) weit hinten. weisen, Ergebnisse der Grundlagenforschung in die markt-
Die Gründe hierfür sind bereits häufig benannt worden: fähige Produkte zu transformieren. Und zum anderen ge-
Ein eher schwach ausgeprägter industrieller Sektor (als neriert gerade diese „High-End“-Forschung in hohem
wesentlicher Träger von FuE), die Dominanz von reinen Maße ein Expertenwissen, das durch hohe Exklusivität
Produktionsstätten ohne eigene FuE-Abteilungen und gekennzeichnet ist und deswegen nur in eingeschränk-
schließlich die kleinteilige Wirtschaftsstruktur (Forschung tem Maße externe Effekte für Dritte generieren kann.
findet in Deutschland vor allem in Großunternehmen Vielmehr erwerben die jeweiligen Akteure durch ihre For-
statt). schung einen Wissensvorsprung, der durch Außenstehen-
Sieht man Forschung und Innovation vor allem unter de nur noch schwer aufgeholt werden kann. Die hieraus
technologiepolitischem Aspekt, so muss die Konzentra- resultierenden „Skalenerträge“ wissenschaftlicher For-
tion von FuE-Aktivitäten auf Länder wie Bayern, Baden- schung sind nach den Erkenntnissen der „New Econo-
Württemberg oder Hessen nicht weiter bekümmern, da mic Geography“ ein wesentlicher Grund dafür, dass es
entgegen den Vorhersagen der neoklassischen Wirt-
schaftstheorie eben nicht zur Konvergenz von Regionen
* Prof. Joachim Ragnitz ist stellvertretender Geschäftsführer der Nieder-
lassung Dresden des ifo Institut – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung
kommt, sondern eher zu einer Polarisierung. Dies gilt
an der Universität München e. V. insbesondere dann, wenn, wie in vielen Regionen der
ifo Dresden berichtet 2/2015Kommentar 5
Tabelle 1: Anteil der Ausgaben für Forschung und Entwicklung 2012 am Bruttoinlandsprodukt (BIP) (in %)
Bundesland Staat Hochschulen Wirtschaft Insgesamt
Baden-Württemberg 0,40 0,56 4,18 5,14
Bayern 0,34 0,44 2,45 3,23
Berlin 1,29 0,90 1,40 3,60
Brandenburg 0,77 0,37 0,57 1,70
Bremen 0,94 0,76 1,02 2,71
Hamburg 0,48 0,53 1,31 2,32
Hessen 0,22 0,47 2,46 3,15
Mecklenburg-Vorpommern 0,73 0,68 0,70 2,10
Niedersachsen 0,38 0,52 1,99 2,89
Nordrhein-Westfalen 0,33 0,50 1,25 2,08
Rheinland-Pfalz 0,17 0,43 1,48 2,07
Saarland 0,43 0,49 0,56 1,48
Sachsen 0,81 0,80 1,30 2,91
Sachsen-Anhalt 0,50 0,49 0,44 1,43
Schleswig-Holstein 0,38 0,39 0,71 1,49
Thüringen 0,55 0,66 1,06 2,27
Deutschland 0,41 0,51 1,96 2,88
Quelle: Statistisches Bundesamt (2014).
neuen Länder, die Voraussetzungen für erfolgreiche Grund- aus regionalökonomischer Sicht bedeutsam und daher
lagenforschung nicht gegeben sind; hier fehlt es nicht ein wesentlicher Bestandteil regionalwirtschaftlicher Ent-
nur an geeigneten Institutionen, sondern oftmals auch an wicklungsstrategien.
den benötigten Fachkräften. Eine Politik, die auf die För- Eigene FuE-Aktivitäten sind ein möglicher Bestandteil
derung von Spitzenforschung setzt, kann insoweit die entsprechender Strategien; genauso wichtig kann aber –
Ziele einer regionalen Ausgleichspolitik konterkarieren. aus unternehmerischer Perspektive – auch die Übernah-
Aus regionalökonomischer Sicht geht es daher auch me und ggf. Adaption anderswo bereits existierender
nicht so sehr darum, wissenschaftliche Spitzenleistun- Neuerungen sein. Die genannte ZEW-Untersuchung zeigt,
gen zu erbringen, sondern vielmehr darum, die regionale dass nur rund die Hälfte der Innovationsaufwendungen
Wirtschaftskraft durch Innovationen in den Unternehmen in Deutschland auf FuE-Ausgaben entfällt (Ostdeutsch-
zu stärken. Dabei kann es zwar auch um die Überfüh- land: 47 %/Westdeutschland: 58 %). Eine innovations-
rung neuer technologischer Erkenntnisse in Produkte und orientierte Regionalpolitik darf sich daher nicht allein auf
Verfahren gehen, häufiger aber ist der Fall, dass beste- die Unterstützung von FuE beschränken, sondern sollte
hende Produktlinien durch inkrementelle Veränderungen auch alternative Innovationswege (z. B. durch Koopera-
besser an sich wandelnde Bedürfnisse der Nachfrager tion oder Technologietransfer) sowie die Umsetzung von
angepasst oder durch Effizienzsteigerungen in den Pro- Innovationen in marktgängige Produkte einbeziehen. Dies
duktionsprozessen Kostenersparnisse realisiert werden. ist in Deutschland bislang nur ansatzweise gelungen
Es geht also primär darum, für die ansässigen Unter- (z. B. durch Programme zur Unterstützung von Koopera-
nehmen Marktanteile zu gewinnen oder Produktivitäts- tionen sowie durch Innovationsförderprogramme für
steigerungen durchzusetzen. Innovationen auf der unter- Kleinstunternehmen ohne eigene FuE-Potenziale). Die in
nehmerischen Ebene stehen daher häufig nicht an der diesem Zusammenhang immer wieder diskutierte breit
Spitze der technologischen Entwicklung, sind gleichwohl angelegte steuerliche Innovationsförderung konnte in
ifo Dresden berichtet 2/20156 Kommentar
Deutschland hingegen bislang nicht umgesetzt werden regionale Innovationssysteme sind zudem gemeinhin
[vgl. z. B. RAUCH et al. (2013)]. durch eine enge Kooperation von Unternehmen und
Regionalpolitisch motivierte Innovationsförderprogram- Wissenschaftseinrichtungen geprägt, wofür in einer gan-
me sind typischerweise bei den Wirtschaftsministerien zen Reihe von Regionen Ostdeutschlands (und auch
von Bund und Ländern angesiedelt und damit dem „Ex- Westdeutschlands) die geeigneten Partner fehlen. Und
zellenzgebot“ entzogen. Wichtigstes Förderprogramm auf schließlich muss man auch sehen, dass in einer altern-
Bundesebene ist dabei das „Zentrale Innovationspro- den Gesellschaft die Innovationsbereitschaft und -fähig-
gramm Mittelstand“, das zwar grundsätzlich allen mittel- keit sinken kann, weil ältere Arbeitnehmer im Regelfall
ständischen Unternehmen offensteht und insoweit keine keinen so leichten Zugang zu neuem technologischen
regionalpolitische Komponente aufweist, in Ostdeutsch- Wissen haben bzw. in überkommenen Routinen verhar-
land jedoch leicht höhere Fördersätze erlaubt als in ren. Eine innovationsorientierte Regionalpolitik muss in-
Westdeutschland. Darüber hinaus gibt es in der Pro- soweit auch Aspekte wie (Weiter-) Bildung und Siche-
grammfamilie „Unternehmen Region“ des BMBF eine rung des Arbeitskräftepotenzials durch Zuwanderung in
Reihe von Sonderprogrammen für die neuen Länder, die den Blick nehmen.
vor allem auf eine verstärkte Kooperation zwischen Alles in allem muss man feststellen: Eine Politik, die auf
Forschungseinrichtungen und Unternehmen abzielen Forschung und Innovation setzt und hierbei insbesonde-
und insoweit den Technologietransfer unterstützen sollen. re auch die Bedürfnisse des Unternehmenssektors ver-
Insgesamt ist die Förderung dabei grundsätzlich tech- stärkt einbezieht, scheint am ehesten geeignet, dem Auf-
nologieoffen angelegt, was positiv zu bewerten ist, weil bau Ost nochmals neuen Schwung zu geben und die auf
auch in typischerweise nicht forschungsintensiven Sek- aggregiertem Niveau festzustellenden Wirtschaftskraft-
toren durchaus Innovationspotenziale bestehen. Darüber unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland zu
hinaus weisen auch die Länder eine Reihe ähnlich ge- verringern. Eine Strategie, die allein (oder auch nur über-
lagerter Programme auf. wiegend) auf wissenschaftliche Spitzenleistungen setzt,
Die Förderung von Forschung und Innovation ge- wird dies hingegen vermutlich nicht leisten können und
schieht vor allem über finanzielle Hilfen. Tatsächlich gibt es sollte daher nicht im Mittelpunkt einer künftigen Strategie
gute Gründe hierfür, weil private Kreditgeber häufig das des „Aufbau Ost“ stehen.
erhöhte Risiko einer Innovationsfinanzierung scheuen.
Die Förderung läuft allerdings dann ins Leere, wenn die
grundlegenden Voraussetzungen für Innovationen nicht Literatur
in ausreichendem Maße vorhanden sind. So gibt es in-
folge der Abwanderung gerade jüngerer Menschen in RAUCH, C.; KLOOS, J.; KROHMER, O.; OCHSNER, C., RAGNITZ,
weiten Teilen Ostdeutschlands inzwischen einen Mangel J. und M. SCHULTE (2013): Ausgestaltung eines neuen
an ausreichend qualifizierten Fachkräften, die sich in den EFRE-Förderinstruments Innovationszulage, ifo Dresden
Innovationsprozess einbringen können; dies gilt insbe- Studien 69, ifo Institut, München/Dresden.
sondere für eher peripher gelegene ländliche Regionen. ZEW – ZENTRUM FÜR EUROPÄISCHE WIRTSCHAFTSFORSCHUNG
In kleinen Unternehmen lohnt es sich häufig auch nicht, (Hrsg.) (2015): Indikatorenbericht zur Innovationserhe-
eine eigene FuE-Abteilung zu unterhalten. Erfolgreiche bung 2014, Mannheim.
ifo Dresden berichtet 2/2015Aktuelle Forschungsergebnisse 7
Neue Herausforderungen im Hochschulbereich
Ostdeutschlands?! Eine Bestandsaufnahme
der demographischen und rechtlichen Rahmen-
bedingungen
Alexander Eck, Sabine Gralka und Julia Heller*
Einleitung bewerbsdenkens im Hochschulbereich. Neben der Kon-
kurrenz um Studierende führen größer werdende Spar-
Die Hochschulen sind in der Erbringung ihrer Leistungen zwänge und der damit verbundene Stellenabbau zu
von Umweltvariablen beeinflusst, die außerhalb ihres Ein- einer erhöhten Konkurrenz der Hochschulen um Finan-
flussbereichs liegen. Zwei Faktoren, die die Leistungen zierungsmittel. Daher wird im zweiten Teil dieses Beitrags
der Hochschulen beeinflussen, werden im vorliegenden dargestellt, wie sich die Rahmenbedingungen der Hoch-
Artikel genauer betrachtet. Zum einen ist die demo- schulfinanzierung über die Zeit verändert haben.
graphische Entwicklung ein wesentlicher Bestimmungs- Die Landespolitik stellt den Hochschulen durch flexi-
faktor für die Auslastung der Hochschulkapazitäten, ble Finanzierungskonzepte eine größere Autonomie und
zum anderen sind die rechtlichen Rahmenbedingungen ein Instrument zur Attrahierung von Studierenden zur
der Hochschulfinanzierung entscheidend, wenn es um Verfügung. Allerdings müssen die Länder im Rahmen der
Optionen und Instrumente bei der Gestaltung des Hoch- Hochschulsteuerung Anreize für die Hochschulen set-
schulangebots geht. zen, die vom Land verfolgten Ziele anzustreben. Aus die-
Die ostdeutschen Flächenländer sind geprägt von Be- sem Grund kommen innerhalb der Hochschulsteuerung
völkerungsrückgang und -alterung. In den Jahren 1992 vermehrt leistungsorientierte Instrumente zum Einsatz,
bis 2012 schrumpfte die Bevölkerungszahl um knapp welche das Ziel verfolgen, Effizienz-, Leistungs- und
13 %. Auch der Anteil junger Menschen sank. Waren im Qualitätsgewinne zwischen (und in) den Hochschulen zu
Jahr 1992 noch rund 22 % der Bevölkerung jünger als erzielen. Beispiele für solche Instrumente sind die Ein-
18 Jahre und rund 38 % jünger als 30 Jahre, lag der ent- führung von Globalhaushalten sowie Ziel- und Leistungs-
sprechende Wert für die Unter-18-Jährigen im Jahr 2012 vereinbarungen. Auch aus diesem Grund ist daher in
nur noch bei knapp 14 %, für die Unter-30-Jährigen bei jüngerer Vergangenheit eine zunehmend politische For-
gut 26 % [STATISTISCHES BUNDESAMT (2015)]. Können die cierung auf einen gesteigerten Wettbewerb zwischen
Kapazitäten an den Hochschulen nicht durch Studie- den Hochschulen zu beobachten.
rende aus anderen Bundesländern oder dem Ausland Die aus diesem Beitrag gewonnenen Erkenntnisse
ausgelastet werden, sind die staatlichen Hochschulen dienen in den folgenden Artikeln dieser Ausgabe von ifo
bei gegebener Studierneigung unmittelbar vom demo- Dresden berichtet als Grundlage für eine Beurteilung
graphischen Wandel betroffen. hinsichtlich der Finanzausstattung ostdeutscher Hoch-
Um für das Land ausreichend Fachkräfte auszubilden schulen sowie einer Analyse der Effizienz deutscher
und Ausgründungen sowie Forschung und Entwicklung Hochschulen.
zu unterstützen, ist es jedoch notwendig, dass genügend
junge Menschen sich für ein Studium an den jeweiligen
Hochschulen im Land entscheiden. Dieser Beitrag soll Demographische Rahmenbedingungen der
daher zunächst die Frage beantworten, wie sich die Leistungserstellung
demographischen Rahmenbedingungen für die Hoch-
schulen Ostdeutschlands im Zeitverlauf verändert haben. Die demographische Entwicklung ist eine wichtige Deter-
Der Fokus der Analyse liegt hierbei auf den Schulabsol- minante der Nachfrage nach Studienplätzen. Aus diesem
venten mit entsprechender Hochschulzugangsberechti- Grund werden in diesem Abschnitt demographische
gung, dem Übergang von der Schule an die Hochschulen Kennziffern ausgewertet, die einen Einfluss auf die Zahl
ebenso wie auf den Wanderungsbewegungen, die unter
den Studienanfängern zwischen den Bundesländern zu * Alexander Eck und Julia Heller sind Doktoranden der Niederlassung
beobachten sind. Dresden des ifo Institut – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung an der
Universität München e. V., Sabine Gralka ist wissenschaftliche Mitarbei-
Darüber hinaus stellen sich den Hochschulen neue terin an der Fakultät Wirtschaftswissenschaften, Lehrstuhl für Wirtschafts-
Herausforderungen hinsichtlich eines gesteigerten Wett- politik und Wirtschaftsforschung der Technischen Universität Dresden.
ifo Dresden berichtet 2/20158 Aktuelle Forschungsergebnisse
der Studierenden an den Hochschulen Ostdeutschlands rungsrückgang von rund 6 % bis 10 %. Die westdeut-
haben. Diese Kennziffern umfassen den Besatz be- schen Flächenländer hingegen verzeichneten relativ zum
stimmter Kohorten, die Neigung von Schulabsolventen, Jahr 2001 bis zum Jahr 2010 keine Bevölkerungsverluste
nach dem Schulabschluss ein Hochschulstudium auf- und wiesen im Jahr 2012 noch immer rund 99 % der Ein-
zunehmen, sowie deren Bereitschaft, dafür in ein ande- wohnerzahl des Jahres 2001 auf.
res (Bundes)Land zu migrieren. Die Größe der relevanten Bemerkenswert ist die Veränderung der Bevölkerungs-
Kohorten wirkt unmittelbar auf die Zahl der Studien- zusammensetzung in den einzelnen Regionen. Wird die
berechtigten. Letztere bestimmt, wie groß das Studieren- Kohorte der 18- bis 21-Jährigen betrachtet, die eine we-
denpotenzial ist. Aus dem Studierendenpotenzial und sentliche Determinante für die Zahl der Studienanfänger
der Studienneigung, welche anhand von Übergangsquo- in einer Region ist, so zeigt sich in allen ostdeutschen
ten abgebildet wird, ergibt sich die Studienanfängerzahl Flächenländern etwa ab dem Jahr 2008 ein erheblicher
in Deutschland insgesamt sowie die Herkunft aller Stu- Einbruch (vgl. Abb. 1, rechts). Lag beispielsweise der
dienanfänger in Deutschland. Die räumliche Verteilung Anteil der 18- bis 21-Jährigen an der Gesamtbevölke-
bei der Aufnahme eines Studiums durch die Studien- rung in Mecklenburg-Vorpommern im Jahr 2007 noch
anfänger wird abschließend durch eine Betrachtung der bei rund 5,8 %, betrug er nur fünf Jahre später, im Jahr
Wanderungssalden der Studienanfänger in den einzelnen 2012, mit 2,7 % nicht einmal mehr die Hälfte. Die Ur-
Bundesländern untersucht. sache liegt im Geburteneinbruch in Ostdeutschland un-
In den ostdeutschen Flächenländern ist die Einwoh- mittelbar nach der Wiedervereinigung begründet, der
nerzahl im Zeitraum der Jahre 2001 bis 2012 erheblich sich in der relevanten Kohorte etwa ab dem Jahr 2008
zurückgegangen (vgl. Abb. 1, links). In Sachsen-Anhalt bemerkbar macht. Eine solche Entwicklung ist in West-
beispielsweise lebten im Jahr 2012 rund 2,3 Mill. Ein- deutschland nicht zu beobachten. Der Anteil der 18- bis
wohner – über 12 % weniger als noch im Jahr 2001. 21-Jährigen an der Gesamtbevölkerung war in den Flä-
Auch in den übrigen ostdeutschen Flächenländern kam chenländern West im Betrachtungszeitraum mit 4,8 % im
es im selben Zeitraum zu einem deutlichen Bevölke- Jahr 2009 sogar am höchsten.
Abbildung 1: Entwicklung der Bevölkerungsgröße (2001=100, links) und des Anteils 18- bis 21-Jähriger an
der Gesamtbevölkerung (rechts) in den ostdeutschen Flächenländern und den Flächenländern West
105 7%
6%
100
5%
95 4%
3%
90
2%
85
1%
80 0%
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Brandenburg Sachsen-Anhalt
Mecklenburg-Vorpommern Thüringen
Sachsen Flächenländer West
Quellen: Statistisches Bundesamt (2015), Berechnungen und Darstellung des ifo Instituts.
ifo Dresden berichtet 2/2015Aktuelle Forschungsergebnisse 9
Beide Entwicklungen, der Bevölkerungsrückgang und Anteil aller Schülerinnen und Schüler beschreiben, die in
der Geburteneinbruch nach der Wiedervereinigung, re- dem jeweiligen Jahr eine Studienzugangsberechtigung
duzieren die Zahl der Studienberechtigten in Ostdeutsch- für eine Hochschule oder Fachhochschule erworben ha-
land erheblich (vgl. Abb. 2). Bei der Zahl der Studien- ben und später ein Studium aufnehmen. Die Anwendung
berechtigten (also der Zahl der Schulabsolventen des der Übergangsquoten auf die Zahl der Studienberechtig-
entsprechenden Jahres) mit allgemeiner und fachgebun- ten bestimmt, wie viele Studienanfänger tatsächlich aus
dener Hochschulreife sowie mit Fachhochschulreife zeigt einem Land kommen. Desweiteren können diese Stu-
sich ein deutlicher Rückgang in allen ostdeutschen dienanfänger das Studium auch in einem anderen Land
Flächenländern etwa ab dem Jahr 2008. Bis zu diesem aufnehmen.
Zeitpunkt war die Zahl der Studienberechtigten in den In Abbildung 3 sind die Übergangsquoten der jeweili-
ostdeutschen Flächenländern mit wenigen Ausnahmen gen Entlassjahrgänge dargestellt. Werden die Übergangs-
(doppelte Abiturjahrgänge in Sachsen-Anhalt 2007 und quoten mit der Zahl der Schulabsolventen multipliziert,
Mecklenburg-Vorpommern 2008 sowie die Einführung ergibt sich direkt die Zahl der Studienanfänger aus einem
des 13. Schuljahres in Sachsen-Anhalt 2001) weit- Bundesland. Die amtliche Statistik erfasst dabei auch all
gehend konstant. In den Flächenländern West gab es jene, die sich erst einige Jahre nach dem Schulabschluss
hingegen einen stetigen Anstieg der Studienberechtig- zu einem Hochschulstudium entschließen. Die Über-
tenzahl seit dem Jahr 2001, welcher in den Jahren 2011 gangsquoten in Abbildung 3 lassen daher nicht direkt
und 2012 durch doppelte Abiturjahrgänge in Bayern, Rückschlüsse auf die Studierendenzahl eines Jahres,
Niedersachsen und Baden-Württemberg noch verstärkt sondern lediglich auf die Studienneigung bestimmter
wurde. Kohorten zu. Aufgrund der Aggregation der Übergangs-
Die Zahl der Studienanfänger in einem Land ist je- quoten für bis zu vier Jahre reicht die Zeitreihe lediglich
doch neben der Zahl der Studienberechtigten noch von bis zum Jahr 2008. Hier kommt zum Tragen, dass ein
weiteren Determinanten abhängig. Hier sind beispiels- signifikanter Anteil der Schülerinnen und Schüler erst mit
weise die Übergangsquoten zu nennen, welche den einer gewissen Verzögerung ein Studium aufnimmt.
Abbildung 2: Studienberechtigte in den ostdeutschen Flächenländern und den Flächenländern West
(2002=100)
180
160
140
120
100
80
60
40
20
0
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern
Sachsen Sachsen-Anhalt
Thüringen Flächenländer West
Quellen: Statistisches Bundesamt (2014), Berechnungen und Darstellung des ifo Instituts.
ifo Dresden berichtet 2/201510 Aktuelle Forschungsergebnisse
Auffällig ist, dass die Übergangsquoten mit Ausnahme vergleichsweise moderate Verluste und im Jahr 2005
des Jahres 2001 zwischen den Flächenländern West, netto Wanderungsgewinne. Seit dem Jahr 2010 ver-
Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und zeichnen die ostdeutschen Flächenländer insgesamt und
Thüringen nur vergleichsweise gering, meist in einem mit Ausnahme Brandenburgs auch einzeln deutliche
Band von zwei bis drei Prozentpunkten, streuen. Von Wanderungsgewinne, wohingegen der Wanderungssaldo
den Studienberechtigten entscheiden sich rund 70 %, der Flächenländer West sich deutlich verschlechtert hat.
ein Studium aufzunehmen. Die Übergangsquoten in Bran- Verließen im Jahr 2008 netto noch knapp 3.000 Studien-
denburg liegen im gesamten Zeitraum deutlich unter de- anfänger die Flächenländer West, erhöhte sich diese
nen der sonstigen Vergleichsregionen. Von den Studien- Zahl im Jahr 2011 auf 16.500. In den Flächenländern Ost
berechtigten in Brandenburg nehmen nur rund 62 % bis verbesserte sich der Wanderungssaldo im selben Zeit-
65 % ein Studium auf. Aus der Betrachtung der Über- raum von gut –4.500 auf rund +7.500. Damit kann gefol-
gangsquoten kann aufgrund der Begrenzung der Daten gert werden, dass durch innerdeutsche Wanderung der
auf den Zeitraum bis zum Jahr 2008 keine Auskunft über Geburteneinbruch tatsächlich zumindest teilweise in den
eine gegebenenfalls veränderte Studienneigung der ge- ostdeutschen Flächenländern kompensiert werden kann.
burtsschwachen Kohorten seit dem Jahr 1990 gegeben Lediglich Brandenburg verzeichnete im gesamten Be-
werden. trachtungszeitraum netto Wanderungsverluste.
In Abbildung 4 ist schließlich der innerdeutsche Wan- Die demographischen Rahmenbedingungen deuten
derungssaldo der Studienanfänger dargestellt. Es ist da- daher an, dass sich die Ausgangslage in den ostdeut-
bei deutlich eine Veränderung der Wanderungsströme schen Flächenländern zwar verändert hat, dies jedoch
seit dem Jahr 2008 zu erkennen. Die ostdeutschen Flä- nicht unbedingt Auswirkungen auf die Hochschulen ha-
chenländer haben insgesamt und mit Ausnahme Sach- ben muss. Diese werden anhand einer Betrachtung der
sens auch einzeln bis zum Jahr 2008 netto Studien- Studienanfängerzahlen, Studierendenzahlen und der Her-
anfänger an andere Länder verloren. Die Flächenländer kunft der Studierenden im folgenden Beitrag genauer
West verzeichneten im selben Zeitraum überwiegend untersucht [vgl. ECK et al. (2015)].
Abbildung 3: Übergangsquoten in den ostdeutschen Flächenländern und den Flächenländern West
76
74
72
70
68
66
64
62
60
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern
Sachsen Sachsen-Anhalt
Thüringen Flächenländer West
Quellen: Statistisches Bundesamt (2014), Berechnungen und Darstellung des ifo Instituts.
ifo Dresden berichtet 2/2015Aktuelle Forschungsergebnisse 11
Abbildung 4: Innerdeutscher Wanderungssaldo der Studienanfänger in den ostdeutschen Flächenländern
und den Flächenländern West
10.000
5.000
0
–5.000
–10.000
–15.000
–20.000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Brandenburg Mecklenburg-Vorpommern
Sachsen Sachsen-Anhalt
Thüringen Flächenländer West
Flächenländer Ost
Quellen: Statistisches Bundesamt (2014), Berechnungen und Darstellung des ifo Instituts.
Rechtliche Rahmenbedingungen der Im Folgenden werden die eingeführten leistungsorientier-
Hochschulfinanzierung ten Finanzierungs- und Steuerungselemente im Länder-
vergleich dargestellt. Der besondere Fokus liegt dabei
Mit der Föderalismusreform 2006 wurde die Weisungs- auf der Einführung von Globalhaushalten sowie der leis-
kompetenz für den Hochschulbereich den Ländern zu- tungsorientierten Mittelvergabe durch Formelzuweisun-
geordnet und damit auch in Bezug auf die Finanzierung gen und Zielvereinbarungen.
deutlich geregelt. So wurde im Zuge der Reform einer-
seits die Abschaffung der Rahmengesetzgebungskom-
petenz des Bundes beschlossen, wodurch die Hoch- Einführung von Globalhaushalten
schulen dem alleinigen Aufgabenbereich der Länder
zugeordnet werden. Dazu zählen neben der Steuerung Es gehört zu den Aufgaben der Länder, die Finanzierung
und Organisation der Hochschulen auch deren Finanzie- der Hochschulen zu sichern, wobei die Art der Mittel-
rung und damit die Sicherstellung des Grundbedarfs für vergabe auf Landesebene in den jeweiligen Gesetzes-
Lehre und Forschung. Anderseits besteht für den Bund vorschriften festgelegt ist. In den vergangenen Jahren
durch die Änderung des Art. 91b GG die Möglichkeit, zeigte sich bei der Vergabe der Finanzierungsmittel mit
durch leistungsorientierte Kooperationsprojekte zusam- der Einführung von Globalhaushalten (vgl. Tab. 1) ein suk-
men mit den Landesregierungen einen Einfluss auf die zessives Umdenken von einem ausgabenorientierten hin
Hochschulsteuerung zu nehmen. Hierzu zählen u. a. die zu einem ergebnisorientierten Wirtschaften. Ausgehend
Exzellenzinitiative, der Hochschulpakt 2020 sowie der von einer kontrollierten Zuteilung der finanziellen Mittel
Qualitätspakt Lehre. Somit tragen nicht nur die Länder, mit einer staatlichen Detailsteuerung werden den Hoch-
sondern auch der Bund zu einer erhöhten Wettbewerbs- schulen durch die Einführung der Globalhaushalte nun
mentalität unter den Hochschulen bei, um möglichst mehr Spielräume überlassen, damit sie die ihnen oblie-
große Anreize für neue und innovative Ideen zu geben. genden Zielvorgaben effizienter und effektiv erfüllen kön-
ifo Dresden berichtet 2/201512 Aktuelle Forschungsergebnisse
nen [vgl. KAMM und KREMPKOW (2010)]. Mit der Einfüh- renz bei der Aufgabenerfüllung erreicht werden können
rung verfolgen die Landesparlamente einerseits das Ziel, [vgl. KAMM und KREMPKOW (2010)].
den Hochschulen neue Freiheiten hinsichtlich der Auftei- Das INSTITUT FÜR HOCHSCHULFORSCHUNG (HoF) verweist
lung der Landesmittel nach Bewirtschaftungsbereichen auf erste Modellversuche in einem Großteil der Bundes-
zu gewährleisten. Andererseits können die Hochschulen länder bereits in den 1990er Jahren [vgl. PASTERNACK
geplante Haushaltsmittel in das nächste Haushaltsjahr (2011)]. In den meisten Fällen wurden die Globalhaushal-
übertragen, wodurch ihnen eine verbesserte Planungs- te zunächst an einzelnen Hochschulen als Feldversuch
sicherheit gewährt wird. Den Hochschulen wird somit eingeführt, wobei sich die konkrete Ausgestaltung in Be-
eine höhere Finanzautonomie zugesprochen, welche mit zug auf die einbezogenen Titel und die Übertragbarkeit
der Notwendigkeit einhergeht, durch geeignete Steue- der Gelder unterschied. Tabelle 1 zeigt einen Überblick
rungsmechanismen die interne Mittelaufteilung derart zu über die zeitliche Entwicklung bei der Einführung der
gestalten, dass Ressourcen effizient und mit einer hohen Globalhaushalte der deutschen Hochschulen im Länder-
Wirtschaftlichkeit eingesetzt werden können [vgl. IHF vergleich. Zu erkennen ist, dass seit dem Jahr 2008 eine
(2010), CHE (2001)]. Eventuelle Einsparpotenziale sollen Mittelvergabe durch Globalhaushalte in fast allen Bun-
besser identifiziert und eine höhere Qualität und Transpa- desländern weitgehend eingeführt ist.
Tabelle 1: Einführung der Globalhaushalte in den Bundesländern
Land seit 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 ab 2008
Ostdeutschland
Berlin 1997
Brandenburg
Mecklenburg-Vorpommern k. A. k. A.
Sachsen
Sachsen-Anhalt
Thüringen
Westdeutschland
Baden-Württemberg 1998
Bayern
Hansestadt Bremen 1994
Hansestadt Hamburg 1996
Hessen 1993
Niedersachsen 1995
Nordrhein-Westfalen 1992
Rheinland-Pfalz k. A. k. A.
Saarland k. A.
Schleswig-Holstein 1995
Keine Globalhaushalte Einführungsphase/Modellversuche Weitgehend eingeführt
Quellen: Pasternack (2011), Landtag Brandenburg (2009), Wissenschaftsrat (2014), Darstellung des ifo Instituts.
ifo Dresden berichtet 2/2015Aktuelle Forschungsergebnisse 13
In Sachsen starteten das SÄCHSISCHE MINISTERIUM FÜR lichst hohe kennzahlengestützte Bemessung der staat-
WISSENSCHAFT UND KUNST und die TECHNISCHE UNIVERSITÄT lichen Zuschüsse wird bspw. in Brandenburg (bis zu
DRESDEN im Jahr 2000 mit einem Modellversuch „Ergeb- 100 %) verfolgt. Dabei werden zumeist auch Kennzahlen
nisorientierte Selbststeuerung“. In einer Evaluation vom herangezogen, die nicht im engeren Sinne leistungs-
CENTRUM FÜR HOCHSCHULFORSCHUNG (CHE) wurde der orientiert sind (z. B. die Zahl der Professoren). In anderen
Modellversuch im Jahr 2007 als insgesamt erfolgreich Ländern bildet die formelgebundene Mittelvergabe ledig-
bewertet und eine Übernahme in den „zeitlich unbe- lich einen vergleichsweise geringen Anteil an der gesam-
grenzten Dauerbetrieb“ empfohlen [vgl. CHE (2007)]. Mit ten Mittelausstattung und tritt als zusätzliche Kompo-
der Änderung des Sächsischen Hochschulgesetzes im nente zur Hochschulsteuerung auf.
Dezember 2008 erfolgte anschließend die Einführung Ein weiteres an die leistungsorientierte Mittelverga-
einer staatlichen Mittelvergabe in Form von Globalhaus- be gekoppeltes Instrument zur Hochschulsteuerung und
halten. Das zur Verfügung gestellte Budget umfasst da- -finanzierung bilden Ziel- und Leistungsvereinbarungen.
bei die drei Säulen des Grund-, Leistungs- und Investi- Hierbei werden zwischen Staat und Hochschule Ziele
tionsbudgets (vgl. SächsHSFG § 11 Abs. 7). vereinbart, für deren Erfüllung sowohl finanzielle als auch
nicht-monetäre Anreize und Unterstützungen geschaffen
werden [vgl. IN DER SMITTEN und JÄGER (2012)]. Im Gegen-
Leistungsorientierte Mittelvergabe durch satz zur formelgebundenen Mittelvergabe werden bei
Formelzuweisungen und Zielvereinbarungen den Ziel- und Leistungsvereinbarungen die Regelungen
zumeist nicht einseitig vom Ministerium festgelegt, son-
Im Zuge der Einführung der Globalhaushalte erfuhr die dern in Verhandlungen gemeinsam zwischen Mittelemp-
Festlegung der Höhe der zugewiesenen Finanzmittel für fänger und -geber getroffen. Die Zielverfolgung ist dann
die Hochschulen ebenfalls eine Neugestaltung. Alternativ Aufgabe der Hochschulen, die Zielerreichung wird zu
zur traditionellen Mittelverteilung durch Fortschreibung einem festgelegten späteren Zeitpunkt überprüft. Somit
des Haushalts mit einer sehr detaillierten Titelstrukturie- wird das Informationsdefizit der Länder hinsichtlich der
rung ist nun zunehmend eine Entwicklung von Modellen effektiven Aufgabenerfüllung der Hochschulen verringert
für eine leistungsorientierte Mittelvergabe zu beobachten [vgl. IHF (2010)].
[vgl. HÜTHER (2012)]. Dabei wird die Höhe eines Teils Durch diesen direkten Zusammenhang zwischen der
der vom Staat zugewiesenen Mittel nicht mehr anhand Aufgabenerfüllung und der Finanzmittelausstattung wird
der historisch gewachsenen Haushaltsstruktur bestimmt, eine neue Form der Bewertung und Honorierung der im
sondern mit Hilfe neuer Steuerungsinstrumente output- Hochschulsystem erbrachten Leistungen geschaffen und
orientiert ermittelt. Die Steuerungsinstrumente umfassen somit das Leistungsprinzip verstärkt [vgl. KAMM und
den Gebrauch einer formelgebundenen (auch: indikator- KREMPKOW (2010)]. Gleichzeitig werden die Hochschulen
gestützten) Mittelvergabe und/oder Ziel- und Leistungs- in die Lage versetzt, über Mittelverschiebungen und Um-
vereinbarungen mit den Hochschulen. schichtungen die Plangrößen auch tatsächlich zu errei-
Bei der formelgebundenen Mittelvergabe erfolgt die chen [vgl. HÜTHER (2012)]. Es ist nicht mehr von zentraler
Ressourcenvergabe nach einem indikatorgestützten Bud- Bedeutung, welche Maßnahmen ergriffen werden, um
getierungsverfahren, bei dem die Zuweisung von Mitteln die Ziele zu erreichen, sondern nur, ob die Ziele schließ-
an die erbrachten Leistungen geknüpft ist [vgl. IHF (2010)]. lich erreicht werden. Weiterhin ist eine Berücksichtigung
Dabei werden zunehmend Verfahren eingesetzt, bei de- zukünftiger Vorhaben umsetzbar, welche bei der vergan-
nen die Allokation finanzieller Ressourcen automatisiert genheitsorientierten formelgebundenen Mittelvergabe nicht
anhand der durch Kennzahlen (z. B. Studierenden- und möglich ist [vgl. HIS (2005)]. Hinsichtlich der Ausgestal-
Absolventenzahlen, Drittmittelvolumen) abgebildeten Leis- tungsmöglichkeiten erstrecken sich die Ziel- und Leis-
tungen in Lehre und Forschung erfolgt [vgl. JÄGER (2008)]. tungsvereinbarungen ähnlich wie die Kriterien bei der for-
Auf diese Weise sollen für die Adressaten der Mittel- melgebundenen Mittelvergabe über ein breites Spektrum.
zuweisung Leistungsanreize gesetzt sowie die Trans- Zu den Unterschieden bei den vereinbarten Inhalten tre-
parenz und Prognostizierbarkeit der Mittelverteilung ver- ten bzgl. des staatlichen Steuerungseinflusses ebenfalls
bessert werden. Die Ziele der Länder spiegeln sich in den Unterschiede in den Angaben zur grundsätzlichen Über-
ausgewählten Indikatoren und deren Gewichtungen wider. prüfbarkeit der Zielerreichung, zur Vorgabe eines kon-
Der Einsatz der formelgebundenen Mittelvergabe wird kreten Zeitraumes für die Zielerreichung, zu eventuellen
mittlerweile flächendeckend in allen Bundesländern ver- Regelungen zum Berichtswesen sowie möglicher Kon-
folgt (vgl. Tab. 2). Die Höhe der nach einer Formel verge- sequenzen bei einer Nichterfüllung der vereinbarten Ziele
benen Haushaltsmittel unterscheidet sich zwischen den auf. Letztere können ebenfalls finanzielle Auswirkungen
Ländern jedoch deutlich [vgl. JÄGER (2008)]. Eine mög- beinhalten [vgl. IN DER SMITTEN und JÄGER (2012)].
ifo Dresden berichtet 2/201514 Aktuelle Forschungsergebnisse
Tabelle 2: Regelungen der Landeshochschulgesetze zur leistungsorientierten Mittelvergabe
Formelgebundene
Ziel- und Leistungsvereinbarungen (ZLV)
Mittelvergabe
Konse- Orientierung d.
Anteil am Ge- Verein-
quenzen Finanzierung
Land Einführung samtbudget barung Berichterstattung
nach an der
im Jahr 2011 von ZLV
Prüfung Zielerreichung
Baden- Regelmäßig und
1999 15 % Ja Implizita Ja
Württemberg auf Anforderung
Auf Anforderung
Bayern 1999 60 % Ja Ja –
(ohne ZLV-Bezug)
Regelmäßig
Berlin 2002 30 % – – –
(ohne ZLV-Bezug)
Regelmäßig und
Branden-
2004 100 % Ja Ja – auf Anforderung
burg
(ohne ZLV-Bezug)
Hansestadt Regelmäßig und
2003 10 % Ja Ja –
Bremen auf Anforderung
Hansestadt Regelmäßig und
2002 60 % Ja Ja Ja
Hamburg auf Anforderung
Nicht eindeut.
Hessen 2003 Ja – – Regelmäßig
ermittelbar
Regelmäßig und
Mecklenburg-
2001 10 % Ja Implizita,b Ja auf Anforderung
Vorpommern
(ohne ZLV Bezug)
Nieder- Regelmäßig und
2000 10 % Ja – –
sachsen auf Anforderung
Regelmäßig und
Nordrhein-
1993 23 % Ja Ja Ja auf Anforderung
Westfalen
(ohne ZLV-Bezug)
Rheinland- Nicht eindeut. Auf Anforderung
1991 Ja – –
Pfalz ermittelbar (ohne ZLV-Bezug)
Saarland Regelmäßig und
2011 ca. 5 % Ja Ja Ja
(Uni) auf Anforderung
Saarland Regelmäßig und
ca. 5 % Ja – –
(FH) auf Anforderung
Regelmäßig und
Sachsen 2002 1,4 % Ja Ja Ja
auf Anforderung
2000–2002
Sachsen- Regelmäßig und
u. wieder 15 % Ja Implizita Ja
Anhalt auf Anforderung
ab 2011
Schleswig- Regelmäßig und
2005 5% Ja Ja –
Holstein auf Anforderung
Nicht eindeut. Regelmäßig und
Thüringen 2004 Ja Ja Ja
ermittelbar auf Anforderung
a) Implizite Konsequenzen nach der Überprüfung der Zielerreichung ergeben sich aus der Tatsache, dass die Finanzierung an den Grad
der Zielerreichung gekoppelt ist. – b) In Mecklenburg-Vorpommern hat eine mangelnde Zielerreichung noch nicht zu einer absinkenden
Finanzierung geführt.
Quellen: HoF (2014), In der Smitten und Jäger (2012), König et al. (2012), Hochschulgesetze der Länder; Darstellung des ifo Instituts.
ifo Dresden berichtet 2/2015Aktuelle Forschungsergebnisse 15
In Tabelle 2 ist zu erkennen, dass mit Ausnahme von den ostdeutschen Flächenländern genauer untersucht,
Berlin der Großteil der Bundesländer Zielvereinbarungen inwiefern die veränderten demographischen Rahmen-
in den entsprechenden Gesetzestexten vorsieht. Die un- bedingungen am Ende des Betrachtungszeitraums Aus-
terschiedlichen Inhalte bzgl. der Zielvereinbarungen er- wirkungen auf die Hochschulen Ostdeutschlands hatten.
strecken sich dabei von allgemeinen Vorgaben in den Um den demographischen Herausforderungen diffe-
jeweiligen Landeshochschulgesetzen (wie bspw. in Bay- renziert begegnen zu können, wurden den Hochschulen
ern und Bremen) bis hin zu einer detaillierten Auflistung in den vergangenen Jahren größere Entscheidungs-
der vereinbarten Inhalte (wie bspw. in Mecklenburg-Vor- spielräume für die Erfüllung etwaiger Zielvorgaben über-
pommern und dem Saarland) [vgl. HÜTHER (2012)]. In acht lassen. Durch die bundesweite Einführung von Global-
Bundesländern ist zusätzlich eine Kopplung zwischen haushalten erfahren die Hochschulen eine gesteigerte
den tatsächlich erbrachten Leistungen und der Finanzie- Autonomie, wodurch ihnen mehr Freiheiten, aber auch
rung der Hochschulen rechtlich vorgeschrieben. Die Be- mehr Verantwortung hinsichtlich der Strategie- und Ziel-
messung der finanziellen Mittel von Hochschulen am verfolgung gegeben werden. Gleichzeitig werden die zur
Grad der Zielerreichung erfolgt dabei in Form einer be- Verfügung gestellten Mittel zunehmend leistungsorien-
lohnenden Zuweisung zusätzlicher Gelder oder aber in tiert an die Hochschulen vergeben, sodass ein zuneh-
Form sanktionierender Rückzahlungen bei einer unzurei- mendes Wettbewerbsdenken zwischen und in den Hoch-
chenden Erfüllung der Zielvorgaben [vgl. IN DER SMITTEN schulen zu konstatieren ist. Diese zwei Trends finden
und JÄGER (2012)]. In drei weiteren Bundesländern (Ba- sich gleichermaßen in den Flächenländern Ost und West.
den-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen- Die in diesem Abschnitt gewonnenen Erkenntnisse bil-
Anhalt) werden zwar Konsequenzen bei einer unzurei- den die Grundlage für den Ländervergleich der Einnah-
chenden Erfüllung der Zielvorgaben angekündigt, jedoch men und Ausgaben der Hochschulen im nachfolgenden
beziehen sich diese nicht notwendigerweise auf finanzi- Artikel.
elle Auswirkungen. Für die Überprüfung der verankerten
Leistungs- und Zielvereinbarungen unterliegen die Hoch-
schulen in allen Ländern (mindestens) einer regelmäßi- Literatur
gen Auskunftspflicht oder aber auch einer Auskunfts-
pflicht per Anforderung (vgl. Tab. 2). CHE – CENTRUM FÜR HOCHSCHULENTWICKLUNG (Hrsg.) (2001):
Globalhaushalte an Hochschulen in Deutschland:
Entwicklungsstand und Empfehlungen, Gutachten im
Fazit Auftrag der CDU-Fraktion des sächsischen Landtags,
Gütersloh.
Die Rahmenbedingungen der Leistungserstellung haben CHE – CENTRUM FÜR HOCHSCHULENTWICKLUNG (Hrsg.) (2007):
sich für die Hochschulen in den letzten Jahren deutlich Evaluierung des Modellversuchs „Ergebnisorientierte
verändert. Dies wurde anhand einer Analyse der demo- Selbststeuerung“ an der Technischen Universität Dres-
graphischen sowie rechtlichen Rahmenbedingungen ver- den, Arbeitspapier 184, Gütersloh.
deutlicht. Die demographischen Rahmenbedingungen ECK, A.; GRALKA, S und J. HELLER (2015): Immer weniger
für die Hochschulen Ostdeutschlands haben sich seit Studierende? Immer weniger Geld? Eine Bestands-
dem Jahr 2008 stark verändert. Der Geburteneinbruch aufnahme monetärer und nichtmonetärer Kennzahlen
der Nachwendezeit machte sich deutlich bemerkbar, für ostdeutsche Hochschulen, ifo Dresden berichtet
das Studierendenpotenzial sank. Diese Entwicklung zeig- 2/2015, S. 17–32.
te sich in den Flächenländern West nicht. Die Verände- HIS – HOCHSCHULINFORMATIONSSYSTEM (Hrsg.) (2005): For-
rungen beim Studierendenpotenzial führten zu Verände- melgebundene Mittelvergabe und Zielvereinbarungen
rungen beim Wanderungssaldo der Studienanfänger. als Instrumente der Budgetierung an deutschen Uni-
Während bis zum Jahr 2009 netto Studienanfänger aus versitäten: Ergebnisse einer bundesweiten Befragung,
den ostdeutschen Flächenländern abwanderten, kam es Hannover.
ab dem Jahr 2010 zu einer Nettozuwanderung von Stu- HOF – INSTITUT FÜR HOCHSCHULFORSCHUNG WITTENBERG (Hrsg.)
dienanfängern. Der Wanderungssaldo der Flächenländer (2014): Übersicht über die aktuellen Modelle der Leis-
West reduzierte sich dabei fast im gleichen Maße. Es tungsorientierte Mittelvergabe zwischen Staat und
scheint daher möglich, dass Ostdeutschland die Folgen Hochschule, http://www.hof.uni-halle.de/steuerung/
des demographischen Wandels im Hochschulbereich vertrag2012.htm, abgerufen am 01. 08. 2014.
durch verstärkte Zuwanderung kompensieren kann. Im HÜTHER, O. (2012): Wandelbarkeit von Forschungsstruk-
nachfolgenden Artikel [ECK et al. (2015)] wird daher an- turen in deutschen Universitäten. Eine Analyse der
hand von Studienanfänger- und Studierendenzahlen in Landeshochschulgesetze, in: HEINZE, T. und G. KRÜCKEN
ifo Dresden berichtet 2/2015Sie können auch lesen
