The Green New Consensus - Studie zeigt breiten Konsens zu grünen Konjunkturprogrammen und strukturellen Reformen - Umweltbundesamt
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hintergrund // september 2020 The Green New Consensus Studie zeigt breiten Konsens zu grünen Konjunkturprogrammen und strukturellen Reformen
Impressum Herausgeber: Umweltbundesamt Fachgebiet I 1.4 Postfach 14 06 06813 Dessau-Roßlau Tel: +49 340-2103-0 buergerservice@uba.de Internet: www.umweltbundesamt.de /umweltbundesamt.de /umweltbundesamt /umweltbundesamt /umweltbundesamt Autoren: Dr. Andreas Burger Dr. Kora Kristof Dr. Astrid Matthey Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau Unter Mitarbeit von Dr. Wolfgang Bretschneider Dr. Björn Bünger Dr. Frauke Eckermann Dr. Michael Golde Dr. Benjamin Lünenbürger Dirk Osiek Silke Seider Umweltbundesamt, Dessau-Roßlau Satz und Layout: le-tex publishing services GmbH Publikationen als pdf: www.umweltbundesamt.de/publikationen Bildquellen: Titel: Shutterstock/Rawpixel.com Abschlussdatum: September 2018 Stand: September 2020 ISSN 1862-4804 Dessau-Roßlau, September 2020 Die Verantwortung für den Inhalt dieser Veröffentlichung liegt bei den Autorinnen und Autoren.
hintergrund // september 2020 The Green New Consensus Studie zeigt breiten Konsens zu grünen Konjunkturprogrammen und strukturellen Reformen
Inhalt
Inhalt
Executive Summary��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 7
Grüne Konjunkturprogramme���������������������������������������������������������������������������������������������� 7
Strukturelle Reformen������������������������������������������������������������������������������������������������������ 8
Greening aller Maßnahmen in Konjunkturprogrammen��������������������������������������������������������������� 9
Digitale Transformation mit sozial-ökologischer Transformation verbinden �������������������������������������� 9
Monitoringprozesse etablieren, um nachsteuern zu können������������������������������������������������������� 10
1 Einleitung����������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 10
2 Lessons learned: Erkenntnisse aus den Konjunkturpaketen während
der Finanzkrise 2008/2009���������������������������������������������������������������������������������������� 12
Lehren aus den grünen Konjunkturprogrammen während der Finanzkrise 2008/2009������������������������ 12
Unterschiede zwischen der Finanzkrise und der heutigen Wirtschaftskrise������������������������������������� 14
3 Green Recovery Programme zur Bewältigung der Corona-Krise������������������������������������� 15
3.1 Spezifische Vorteile von Green Recovery Programmen��������������������������������������������������������� 15
3.2 Eckpunkte und Kriterien für die Gestaltung von Green Recovery Programmen����������������������������� 16
3.3 Förderbereiche, Instrumente und Maßnahmen������������������������������������������������������������������ 18
4 Strukturelle Reformen für eine sozial-ökologische Transformation ������������������������������� 24
4.1 Durch strukturelle Reformen die richtigen Anreize setzen����������������������������������������������������� 24
4.2 Verbindung der ökologischen Transformation mit sozialen Zielen������������������������������������������� 28
4.3 Verbindung sozial-ökologischer mit digitaler Transformation ������������������������������������������������ 28
5 Greening und Monitoring aller Maßnahmen in Konjunkturprogrammen������������������������� 30
5.1 Nachhaltigkeitschecks und Ausschlusskriterien���������������������������������������������������������������� 30
5.2 Umweltbezogene Gegenleistungen für staatliche Hilfen������������������������������������������������������� 30
5.3 Monitoring ������������������������������������������������������������������������������������������������������������ 31
6 Fazit und Forschungsfragen��������������������������������������������������������������������������������������� 32
Anhang: Ü
bersicht über die analysierten Studien und Stellungnahmen����������������������������� 33
Literaturverzeichnis������������������������������������������������������������������������������������������������������ 45
5
Breiter Konsens
Die Wirtschaftskrise kann nur mit grünen Konjunkturprogrammen
und strukturellen Reformen nachhaltig überwunden werden
Green Recovery als Schwerpunkt der Konjunkturprogramme
Kriterien für Instrumente und Maßnahmen:
Schnell wirksam – zielgerichtet – zeitlich begrenzt – transformativ – sozialverträglich
Zentrale Förderbereiche:
▸ Erneuerbare Energien & Gebäudesanierung
▸ Nachhaltige Mobilität
▸ Ökologische Transformation der Industrie
▸ Kommunale Förderprogramme
▸ Klimaanpassung / Nature based solutions
Green Recovery und Reformen
parallel voranbringen
▸ Zukunftsfähige wirtschaftliche Entwicklung
▸ Dauerhaft sinkende Umweltbelastungen
▸ Mehr Beschäftigung
▸ Sinkender Material- & Ressourcenverbrauch
▸ Geringere fiskalische Belastungen
▸ Höhere Resilenz
Strukturelle Reformen für eine sozial-ökologische Transformation
▸ Abbau umweltschädlicher Subventionen und Ausbau der CO2-Bepreisung
▸ Abbau regulatorischer Hemmnisse / regulatorische Vorgaben für Grüne Investitionen
▸ Ausweitung Grüner Finanzinstrumente und Green Bonds
▸ Start einer Qualifizierungsoffensive
▸ Förderung von Umweltinnovationen und Markteinführung
▸ Aufbau grüner Infrastrukturen
▸ Verknüpfung mit Green Deal Maßnahmen der EU
Greening aller Maßnahmen in Konjunkturprogrammen
▸ Nachhaltigkeitschecks und ökologische Ausschlusskriterien
▸ Ökologische Gegenleistungen für staatliche Unternehmenshilfen
Verbindung der ökologischer Transformation mit sozialen Zielen
und der digitalen Transformation
Monitoring und Nachsteuerung
6Executive Summary
Executive Summary
„A recovery from the coronavirus crisis must not take legen die Grundlage für die nächsten Krisen durch
us just back to where we were last summer. It is an den Klimawandel und den Raubbau an unserem
opportunity to build more sustainable and inclusive Planeten, die noch katastrophalere Folgen haben
economies and societies – a more resilient and pros- werden, insbesondere für die nächsten Generationen.
perous world.“
UN Secretary General, António Guterres, Für eine Bewältigung der aktuellen Wirtschaftskrise
April 30, 2020 durch grüne Konjunkturmaßnahmen sprechen
weitere Argumente. Empirische Analysen der grünen
Die vorliegende Studie basiert auf der Auswertung Konjunkturprogramme während der Finanzkrise
von 130 wissenschaftlichen Studien und einschlä- 2008/09 belegen, dass sie die Wirtschaft erfolgreich
gigen Stellungnahmen, die sich mit der Gestaltung ankurbeln können. Außerdem kommen zahlreiche
und der Wirksamkeit grüner Konjunkturprogramme wissenschaftliche Studien zu dem Ergebnis, dass die
auseinandersetzen. Sie zeigt, dass ein breiter Konsens positiven Nachfrage- und Beschäftigungswirkungen
in Bezug auf die Notwendigkeit und die Vorteile von grüner Konjunkturmaßnahmen teilweise um ein
Grünen Konjunkturprogrammen, die anzulegenden Vielfaches höher sind als bei der Förderung fossiler
Eignungskriterien und besonders geeignete Förder- Aktivitäten. Grüne Konjunkturmaßnahmen entfalten
bereich besteht. Außerdem wird in der Literatur zudem mittel- und langfristig vielfältige positive
zunehmend gefordert, grüne Konjunkturprogramme Wirkungen für Wirtschaft und Gesellschaft, z. B.
mit strukturellen Reformen zu verknüpfen, um durch die Steigerung der Produktivität und der lang-
Strohfeuereffekte zu verhindern. fristigen Wettbewerbsfähigkeit, den Aufbau neuer
Zukunftsmärkte mit großen Beschäftigungschancen,
Bei der Bewertung einzelner Instrumente und die Einsparung von Umweltkosten, eine größere Resi-
Maßnahmen bestehen teilweise Unterschiede. Auf lienz der Wirtschaft, und eine höhere Lebensqualität.
politischer Ebene und innerhalb der Wirtschaft gibt In einer breiten, alle Wohlfahrtsaspekte umfassenden
es partiell auch grundlegende Vorbehalte gegenüber Betrachtung, fällt die Bilanz grüner Konjunktur-
Green Recovery Programmen. In der Wirtschaft spie- programme deshalb deutlich positiver aus als bei
geln diese auch die unterschiedlichen Interessens- traditionellen Maßnahmen zur Konjunkturbelebung.
lagen wieder: Während einige Wirtschaftsbereiche
sehr stark von Grünen Konjunkturprogrammen und Grüne Instrumente und Maßnahmen anhand von
strukturellen Reformen profitieren, fürchten andere, konjunkturpolitischen und COVID-19 spezifischen
dass sie zum Verlierer der sozial-ökologischen Kriterien auswählen und soziale Wirkungen berück-
Transformation werden. sichtigen
Als zentrale Kriterien für grüne Konjunkturinst-
Grüne Konjunkturprogramme rumente und -maßnahmen werden vor allem die
schnelle Umsetzbarkeit, die zielgerichtete Bekämp-
Grüne Konjunkturprogramme in den Mittelpunkt fung der Ursachen der Wirtschaftskrise, die zeitliche
der Konjunkturpolitik stellen Begrenzung der Belastung der öffentlichen Haushalte
Über die analysierten Studien hinweg gibt es einen und ihr Beitrag zur sozial-ökologischen Transforma-
breiten Konsens, dass die milliardenschweren tion genannt. In der aktuellen Wirtschaftskrise ist
Konjunkturprogramme zur Bewältigung der Wirt- außerdem zu prüfen, ob unterbrochene internationale
schaftskrise eine einmalige Chance sind, die Weichen Lieferketten und Fragen des Gesundheitsschutzes ggf.
für mehr Klimaschutz, den Erhalt von Ökosystemen die Wirksamkeit von Instrumenten und Maßnahmen
und Ressourcenschonung zu stellen. Wird diese einschränken. Daneben heben viele Studien hervor,
Chance vertan, weil die Konjunkturprogramme dass grüne Maßnahmen und Instrumente soziale
den Status Quo ante zementieren, indem sie z. B. Aspekte berücksichtigen sollten. Aus UBA-Sicht ist es
fossile Aktivitäten fördern, natürliche Lebensräume dabei auch sinnvoll, sozial benachteiligte Haushalte
zerstören oder Ressourcen verschwenden, werden die gezielt zu fördern, zum Beispiel durch Energiesparbe-
Pariser Klimaziele nicht mehr erreichbar sein und wir ratungen.
7Executive Summary
Fokussierung auf besonders geeignete erzeugen. Dies ist eine zentrale Erkenntnis aus den
Förderbereiche und Maßnahmen Studien, die sich mit den Wirkungen grüner Konjunk-
Eine große Übereinstimmung besteht auch darüber, turprogramme während der Finanzkrise beschäftig-
welche Förderbereiche für Grüne Konjunktur- ten. Um den Trend steigender Emissionen, zuneh-
programme besonders geeignet sind. Sehr häufig mender Ressourcenverbräuche und der Zerstörung
genannt werden der Ausbau der Erneuerbaren von natürlichen Lebensräumen zu durchbrechen, ist
Energien (vor allem Solarenergie und Windkraft an es erforderlich, Grüne Konjunkturprogramme in ein
Land), die energetische Sanierung von Gebäuden, Gesamtkonzept struktureller Reformen einzubetten,
Maßnahmen für eine nachhaltige Mobilität und das den notwendigen Rahmen für eine sozial-
die ökologische Transformation der Industrie (insb. ökologische Transformation schafft.
Aufbau einer Wasserstoffwirtschaft und Förderung
von Querschnittstechnologien zur Erhöhung der Zahlreiche Studien betonen, dass eine Doppel-
Energie- und Materialeffizienz). Sehr positiv bewertet strategie von grünen Konjunkturmaßnahmen und
werden oft auch Maßnahmen zur Klimaanpassung strukturellen Reformen auch erhebliche ökonomische
und sog. nature based solutions (z. B. Aufforstung). Vorteile hat, weil sie eine nachhaltige wirtschaftliche
Erholung ermöglicht und die Wirtschaft dadurch
Viele Studien betonen, wie wichtig es ist, den krisenfester macht. Darüber hinaus können kurz-
Kommunen die notwendigen Finanzmittel für grüne fristige, in Konjunkturprogrammen umgesetzte
Investitionen bereit zu stellen. Projekte mit geringem Maßnahmen die Wirksamkeit struktureller Reformen
Planungsvorlauf sollten dabei im Mittelpunkt stehen. erhöhen. So kann zum Beispiel die Förderung von
Erfahrungen zeigen allerdings, dass die zeitnahe Demonstrationsprojekten den Grundstein für die
Umsetzung grüner Investitionen oft an mangelnden Marktdiffusion von innovativen Klimaschutztechno-
kommunalen Planungskapazitäten scheitert. Deshalb logien legen, die dann in einem Umfeld steigender
ist es wichtig, dieses Problem in grünen Konjunktur- CO2-Preise schneller gelingt.
programmen zu adressieren (v. a. Kapazitätsaufbau in
Kommunen, externe Beratungen). Einige Studien weisen darauf hin, dass eine solche
Doppelstrategie auch fiskalisch vorteilhaft ist. So
Einige Studien weisen darauf hin, dass kleine und können der Abbau von umweltschädlichen Subven-
mittlere Unternehmen (KMU) einer besonderen tionen und die CO2-Bepreisung zur Finanzierung von
Förderung in der Corona-Krise und beim Umbau zu Konjunkturmaßnahmen oder zeitlich nachgelagert
nachhaltigen Lösungen bedürfen. Dies kann zum zur Konsolidierung der öffentlichen Haushalte
Beispiel durch Zuschüsse oder Steuererleichterungen beitragen. Darüber hinaus sind geringere fiskalische
für grüne Innovationen geschehen oder durch die Anreize für Klimaschutzmaßnahmen erforderlich,
staatliche Förderung von Beratungsleistungen, denn wenn eine steigende CO2-Bepreisung klimafreund-
im Vergleich zu großen Unternehmen fehlt in KMU liche Produkte und Technologien wirtschaftlicher
oft neben finanziellen Reserven auch die fachliche macht. Teilweise genügt schon die Beseitigung
Expertise für die Umsetzung transformativer regulatorischer Hemmnisse, um grüne Investitionen
Prozesse, da das Kerngeschäft alle Kapazitäten anzuregen. Ein prominentes Beispiel ist die Aufhe-
bindet. Eine solche Strategie würde auch das Über- bung der Deckelung beim PV-Ausbau in Deutschland.
leben der stark von der Krise betroffenen „grünen“
Beratungsangebote sichern, die für eine sozial- Zentrale Bereiche struktureller Reformen
ökologische Transformation wichtig sind. Zur Verbesserung der Rahmenbedingungen werden
in den meisten Studien vor allem folgende struktu-
Strukturelle Reformen relle Reformen hervorgehoben:
Grüne Konjunkturprogramme mit strukturellen ▸▸ Eine deutlich höhere CO2-Bepreisung und der
Reformen verknüpfen Abbau umweltschädlicher Subventionen, da
Eine Politik, die sich nur auf grüne Konjunkturmaß- dies die notwendigen ökonomischen Anreize für
nahmen beschränkt, besteht die Gefahr, dass die nachhaltige Investitionen, Geschäftsmodelle und
Erfolge beim Umweltschutz und der Ressourcenscho- Konsumentscheidungen setzt;
nung nur vorübergehend sind und nur ein Strohfeuer
8Executive Summary
▸▸ die Beseitigung regulatorischer Hemmnisse in Widerspruch zum Ziel einer sozial-ökologischen
für Grüne Investitionen (z. B. Obergrenzen Transformation stehen, enthalten einige Studien die
für den Ausbau erneuerbarer Energien) und die Forderung nach einem Nachhaltigkeitscheck aller
Einführung regulatorischer Vorgaben (z. B. Konjunkturmaßnahmen und die Festlegung von
Quoten für Elektro-Pkw); Ausschlusskriterien (z. B. keine Förderung fossiler
Techniken).1 Vielfach gefordert wird außerdem,
▸▸ die systematische Förderung von Umweltin- dass Unternehmen oder Branchen, die eine staatliche
novationen und deren Markteinführung (z. B. Förderung erhalten, sich zu einer Anpassung ihres
durch Demonstrationsprojekte, umweltorientierte Geschäftsmodells in Richtung auf eine größere
öffentliche Beschaffung); Umweltverträglichkeit verpflichten. Solche Verein-
barungen wurden z. B. in Frankreich und Österreich
▸▸ Qualifizierungsmaßnahmen (v. a. forcierte Aus-, bereits für Fluggesellschaften in die Praxis umgesetzt
Fort- und Weiterbildung), die einem Fachkräfte- Darüber hinaus gibt es in der Literatur weitere, nicht
mangel vorbeugen und jenen wieder eine beruf- branchenspezifische Vorschläge für ökologische
liche Perspektive schaffen, die ihren Arbeitsplatz Gegenleistungen. Dabei wird betont, dass die ökologi-
in der aktuellen Wirtschaftskrise verlieren oder schen Gegenleistungen verhältnismäßig sein sollten,
schon verloren haben und d. h. insbesondere die Größe und Umweltrelevanz der
betreffenden Unternehmen berücksichtigen sollten.
▸▸ den Aufbau eines nachhaltigen Finanzsys-
tems, das Umweltrisiken bei der Kreditvergabe Digitale Transformation mit sozial-
und bei Anlageentscheidungen einpreist und ökologischer Transformation verbinden
die Finanzierungsmöglichkeiten für nachhaltige Mit der Digitalisierung gibt es aktuell eine weitere
Projekte verbessert. Eine wichtige Voraussetzung tiefgreifende Transformation, die teilweise gut mit
dafür ist die Ausweitung der Unternehmens- Grünen Konjunkturprogrammen verknüpft werden
berichterstattung auf Umwelt- und Sozial kann. So sehen viele Studien große Potentiale der
aspekte, da dies die notwendige Transparenz Digitalisierung bei so verschiedenen Themen wie
schafft und nachhaltige Geschäftsmodelle fördert. der Umsetzung der Energie- und Mobilitätswende,
der Beschleunigung von Planungsverfahren und
Im Sinne einer integrativen Strategie wird außerdem der Durchführung von Weiterbildungsprogram-
in vielen Studien empfohlen, nationale Grüne men, gerade in Zeiten von COVID-19. Als konkrete
Konjunkturprogramme mit dem Wiederauf- konjunkturpolitische Maßnahmen werden z. B. die
bauplan und den mittelfristig wirkenden Entwicklung von Green IT und Förderprogramme zur
Instrumenten und Maßnahmen des Green Deals ökologischen Modernisierung von Rechenzentren
zu verknüpfen. Die Diskussion hierüber befindet genannt.
sich jedoch erst am Anfang. Insbesondere bei indus-
triepolitischen Maßnahmen, etwa bei der Förderung Aus UBA-Sicht könnte außerdem ein mittelfristig
von Low Carbon Breakthrough Technologien, können angelegtes Sonderförderprogramm Nachhaltige Digi-
EU-weite Initiativen zweckmäßig sein, wie das talisierung einen wichtigen Beitrag leisten, um die
Beispiel der Batterieallianz zeigt. digitale Transformation und die sozial-ökologische
Transformation konsequent zu verbinden. Der Aufbau
Greening aller Maßnahmen von digitalen Infrastrukturen, Produktionsstruk-
in Konjunkturprogrammen turen, Produkten aber auch die Entwicklung von
Nur ein Bruchteil der weltweit beschlossenen Hilfs- Software könnten darüber von Anfang an ökologisch
maßnahmen ist nach vorliegenden Schätzungen und sozial verträglich gestaltet werden. Außerdem
bisher „grün“, ein Teil der Maßnahmen ist sogar sollte das Programm auch die Zusammenarbeit und
„braun“, wirkt also tendenziell umweltschädlich. Vor bessere Vernetzung der Akteure aus beiden Bereichen
diesem Hintergrund betonen zahlreiche Studien, dass
es notwendig ist, Umweltaspekte auch bei den nicht
umweltbezogenen Instrumenten und Maßnahmen
der Konjunkturprogramme zu berücksichtigen. Um 1 Perspektivisch erscheint es aus UBA-Sicht darüber hinaus sinnvoll, die
Ausschlusskriterien und den Nachhaltigkeitscheck auch auf schon länger
sicherzustellen, dass Konjunkturmaßnahmen nicht bestehende Förderprogramme auszudehnen.
91 Einleitung
fördern. Dies würde dazu beitragen, dass digitale ökologische Transformation sollten laufend über
Lösungen und sozial-ökologische Transformation ein Monitoring überprüft werden. Dies wird auch in
zunehmend zusammen gedacht werden. einigen der analysierten Studien gefordert. Dadurch
ist es möglich, bei Problemen und Zielverfehlungen
Monitoringprozesse etablieren, nachzusteuern und kontinuierlich zu lernen (dynami-
um nachsteuern zu können sche Governance).
Sowohl die Wirkung der Konjunkturprogramme als
auch die Maßnahmen und Instrumente zur Verbes-
serung der Rahmenbedingungen für eine sozial-
1 Einleitung
Die Welt befindet sich durch die COVID-19-Pande- Biodiversitätsverluste das Risiko weiterer Pandemien
mie in einer schweren ökonomischen und sozialen durch die Übertragung von Viren über Tieren auf
Krise und es ist ungewiss, wie lange sie andauern den Menschen erhöhen (UNEP and International
wird. Um einen Absturz der Wirtschaft zu verhin- Livestock Research Institute, 2020).
dern, haben zahlreiche Staaten in einem historisch
beispiellosen Umfang Hilfsprogramme aufgelegt (vgl. Deshalb gibt es mittlerweile einen breiten Konsens
z. B. IMF 2020a, Bruegel 2020).2 Weitere Programme auf wissenschaftlicher Ebene und bei internationalen
sind geplant, um die Konjunktur wieder anzukurbeln Organisationen, diese beiden zentralen Herausforde-
und die wirtschaftliche Entwicklung langfristig rungen gemeinsam zu lösen und die aktuelle Wirt-
zu fördern. Die Gestaltung dieser Programme wird schaftskrise durch Grüne Konjunkturprogramme
allein schon wegen ihrer Größe maßgeblich über die zu bekämpfen. Zugleich wird in der Literatur zuneh-
wirtschaftliche und soziale Entwicklung und den mend eine Verknüpfung von Grünen Konjunkturpro-
Wohlstand in den kommenden Jahrzehnten entschei- grammen mit strukturellen Reformen gefordert, um
den (vgl. z. B. IMF, 2020). parallel die erforderlichen rechtlichen und ökonomi-
schen Rahmenbedingungen und Infrastrukturen für
Gleichzeitig befindet sich die Welt auch in einer eine sozial-ökologische Transformation zu schaffen
ökologischen Krise. Die Umweltbelastungen führen (vgl. z. B. OECD 2020h, IWF 2020b).
zu hohen ökonomischen, sozialen und gesundheit-
lichen Kosten, zum Beispiel die Luftverschmutzung, Kritiker Grüner Konjunkturprogramme plädieren
die Degradation von Böden, die Verschmutzung der angesichts der Schwere der aktuellen Wirtschafts-
Meere, und die Übernutzung natürlicher Ressourcen. krise und ihrer sozialen Folgen dafür, zuerst die
Gelingt es nicht, den Temperaturanstieg auf das ökonomische und dann erst die ökologische Krise
im Pariser Klimaabkommen verankerte Ziel zu zu lösen. Dies ist jedoch weder realistisch noch
begrenzen, drohen durch den Klimawandel noch weit sinnvoll. Modellrechnungen zeigen, dass die Ziele
katastrophalere wirtschaftliche und soziale Folgen des Pariser Klimaabkommens nur noch erreichbar
im Vergleich zur COVID-19-Pandemie. Und gegen die sind, wenn schnell und entschieden gehandelt wird,
Folgen des Klimawandels gibt es – im Gegensatz zu d. h. in die Programme zur Bekämpfung der aktuellen
COVID-19 – keine Hoffnung auf Impfung. Dies gilt Wirtschaftskrise starke Stimuli zur Förderung des
auch für den zunehmenden Verlust an Biodiversität Klimaschutzes integriert werden.
und naturnahen Lebensräumen. Neuere Forschungs-
ergebnisse zeigen zudem, dass Klimawandel und In fiskalischer Hinsicht stellen die Konjunkturpro-
gramme ein einmaliges Gelegenheitsfenster dar,
um ohnehin notwendige Klima- und Umweltschutz-
2 Bis April 2020 hatten die G 20 Staaten bereits Hilfsprogramme in Höhe von maßnahmen schnell umzusetzen. Dagegen ist die
7,3 Billionen US-Dollar beschlossen (insb. Notprogramme, nur ein geringer Teil
hatte das Ziel der Konjunkturbelebung, vgl. Hepburn et al. 2020). Wahrscheinlichkeit gering, dass sie angesichts der
101 Einleitung
sprunghaft gestiegenen Staatsverschuldung in den den Lehren (Kapitel 2). Anschließend gibt Kapitel 3
kommenden Jahren finanziert werden. Und schließ- eine Übersicht der in den ausgewerteten Studien
lich wäre es auch ökonomisch und beschäftigungs gemachten Vorschläge zur Gestaltung von Grüne
politisch ein Irrweg, jetzt über Konjunkturprogramme Konjunkturprogrammen, die auf eine Bekämpfung
fossile Investitionen und Infrastrukturen zu fördern, der aktuellen Wirtschaftskrise zielen. Im Mittelpunkt
die in einigen Jahren wegen der sich verschärfenden stehen folgende Fragen: Welche Gründe sprechen
Klimaschutzanforderungen zu stranded investments für Grüne Konjunkturprogramme? Welche Kriterien
werden (Stern 2020). und Eckpunkte sind für ihre Gestaltung besonders
relevant? Welche Handlungsfelder sind zentral und
Daher steht die Welt derzeit an einem Scheideweg. welche Instrumente und Maßnahmen besonders
Entweder die Regierungen nutzen die Hilfspro- geeignet?
gramme als Gelegenheitsfenster, um durch Grüne
Konjunkturprogramme eine sozial-ökologische Kapitel 4 widmet sich den empfohlenen struktu-
Transformation voranzutreiben und damit ökologi- rellen Reformen für eine sozial-ökologische
sche, ökonomische und soziale Ziele gleichzeitig zu Transformation. Folgende Fragen stehen dabei im
erreichen, oder sie finanzieren umweltschädliche Zentrum: Welche strategischen Ansätze, Instrumente
Produktions- und Konsumweisen, die kurz-, mittel- und Maßnahmen sind besonders wichtig, um eine
und langfristig die natürlichen Grundlagen des sozial-ökologische Transformation zu erreichen und
Lebens und Wirtschaftens zerstören. wie lassen sie sich mit Green Recovery Maßnahmen
verknüpfen? Und wie kann die ökologische Transfor-
Das vorliegende Papier geht anhand einer Litera- mation mit sozialen Zielen und der digitalen Transfor-
turauswertung der Frage nach, welche Optionen mation verbunden werden?
bestehen, Grüne Konjunkturprogramme in
Industrieländern sinnvoll zu gestalten und mit Kapitel 5 enthält eine Übersicht über Vorschläge für
strukturellen Reformen zu verknüpfen. Einbe- ein Greening aller Instrumente und Maßnahmen
zogen wurden insgesamt 130 wissenschaftliche der Konjunkturprogramme. Dieser Aspekt gewinnt
Studien, Stellungnahmen von wissenschaftlichen angesichts der enormen Größenordnung der staatli-
Beratungsgremien, europäischen und internatio- chen Hilfsprogramme in der Diskussion zunehmend
nalen Organisationen sowie von Wirtschafts- und an Bedeutung. Dabei stellen sich zwei zentrale
Umweltverbänden. Dabei haben wir uns auf zentrale Herausforderungen: Wie lässt sich vermeiden, dass
Veröffentlichungen fokussiert. In Anhang 1 findet von einem Programm zur Bewältigung der COVID-19-
sich die Übersicht über die analysierten Studien und Krise signifikante negative Umweltwirkungen
Stellungnahmen. Die Literaturauswertung erhebt ausgehen? Und welche ökologischen Gegenleistun-
angesichts der Fülle der Veröffentlichungen keinen gen sollten Unternehmen erbringen, die staatliche
Anspruch auf Vollständigkeit, Stand der Literaturana- Hilfen über die Konjunkturprogramme erhalten?
lyse ist Ende Juni 2020. Zum Abschluss des Kapitels wird auf die Relevanz
eines umfassenden Monitorings aller Maßnahmen
Den Ausgangspunkt des Papiers bietet eine Analyse verwiesen, um diese ggf. zeitnah nachsteuern zu
der grünen Konjunkturprogramme während der können. Das abschließende Kapitel 6 gibt einen
Finanzkrise 2008/2009 und der daraus zu ziehen- Ausblick weist auf Forschungsbedarfe hin.
112 Lessons learned: Erkenntnisse aus den Konjunkturpaketen während der Finanzkrise 2008/2009
2 Lessons learned: Erkenntnisse aus den Konjunkturpaketen
während der Finanzkrise 2008/2009
Als Antwort auf die Finanzkrise in den Jahren Fiskalimpulse wirksamer zur Erholung beitrugen
2008/2009 legten zahlreiche Länder Konjunktur- als traditionelle Fiskalimpulse (vgl. z. B. Allan
programme auf. Sie enthielten teilweise auch grüne et al. 2020, Barbier 2010).
Maßnahmen zur Konjunkturbelebung (vgl. Abb. 1).
Spitzenreiter war Südkorea mit einem Anteil von Verwiesen wird in der Literatur auch auf konkrete
79 Prozent, das sein Programm explizit als Teil eines Erfolgsbeispiele:
Green New Deal bezeichnete. In einer Studie, die 20
Konjunkturpakete untersuchte, belief sich der Anteil ▸▸ Der American Recovery Act von 2009 hat die Ener-
grüner Maßnahmen auf durchschnittlich 15 Prozent gieeffizienz von mehr als 800.000 Wohngebäuden
(Nick Robins, Robert Clover und Charanjit Singh, verbessert und mehr als 200.000 Arbeitsplätze
2009). geschaffen (CAT 2020). Durch ihn entstanden
zwischen 2009 und 2015 außerdem fast eine
Trotzdem gelang es nicht, eine Trendwende bei den Million Arbeitsplätze in der Wind- und Solarener-
Treibhausgasemissionen und anderen wichtigen gieindustrie (CEA 2016, World Resources Institute
Umweltproblemen einzuleiten. Im Gegenteil gingen 2020b). Die Maßnahmen zielten auf den Ausbau
die globalen Treibhausgasemissionen 2009 wegen der Produktionskapazitäten, die Förderung
der Finanzkrise zwar leicht um 1 Prozent zurück, von Forschungsprojekten und umfassten auch
im Jahr 2010 stiegen sie jedoch um 4,5 Prozent, Ausbildungsprogramme. Auf diese Weise konnte
was deutlich über dem 5-Jahres-Durchschnitt von der Erneuerbare Energien Sektor nach der Krise
2,4 Prozent lag. Verantwortlich waren hohe staatliche die höchste Beschäftigungsquote aller Sektoren
Ausgaben für fossil basierte Aktivitäten im Rahmen erreichen (DIW 2020a).
der Konjunkturprogramme und niedrige Energie-
preise (Peters et al. 2012). Dies zeigt, wie wichtig es ▸▸ Südkorea hatte den mit Abstand größten Anteil
ist, fossile Aktivitäten von der Förderung auszu- grüner Maßnahmen in den Konjunkturprogram-
schließen und dem krisenbedingten Preisverfall bei men und bewältigte die damalige Krise besonders
fossilen Energieträgern durch eine CO2-Bepreisung erfolgreich. So wies Südkorea im dritten Quartal
und/oder den Abbau fossiler Subventionen 2009 eine Wachstumsrate von 2,8 Prozent auf,
entgegenzuwirken. eine der höchsten in der OECD (Robins, Clover,
and Singh 2009).
Zugleich stellt sich die Frage, welche ökonomischen,
sozialen und ökologischen Wirkungen die grünen Die Erfahrung zeigt auch, dass es ökonomisch
Maßnahmen hatten und welche Lehren sich für die sinnvoll sein kann, nicht-umweltbezogene Förder-
Gestaltung von Grünen Konjunkturprogrammen zur maßnahmen an ökologische Bedingungen zu
Bekämpfung der Corona-Krise ziehen lassen. Dabei koppeln (vgl. hierzu auch Kapitel 5). So knüpfte die
sind die unterschiedlichen Ausgangssituationen US-Regierung die Unterstützung der Automobilin-
während der Finanzkrise und der aktuellen Wirt- dustrie über Kapitalbeteiligungen an ambitionierte
schaftskrise zu berücksichtigen. Verbrauchsstandards für die Fahrzeuge. Dies wirkte
sich positiv auf die Innovationsintensität und die
Lehren aus den grünen Konjunktur- Beschäftigung in der Industrie aus (World Resources
programmen während der Finanzkrise Institute 2020).
2008/2009
Die Erfahrungen während der Finanzkrise zeigen, Auch aus einigen negativen Erfahrungen können
dass es konjunktur- und wachstumspolitisch Lehren für die künftige Gestaltung von Green Reco-
vorteilhaft ist, grüne Maßnahmen in Konjunktur- very Programmen gezogen werden. So wurden z. B. in
programmen zu verankern, denn die empirischen Südkorea das „Four Major Rivers Restoration Project“
Analysen kommen zu dem Ergebnis, dass grüne gefördert, das erhebliche negative Auswirkungen
122 Lessons learned: Erkenntnisse aus den Konjunkturpaketen während der Finanzkrise 2008/2009
Abbildung 1
Anteil grüner Maßnahmen im Jahr 2009 für G7, Südkorea und China In Milliarden US-Dollar und Prozent
1200
12 %
1000
800 6%
34 %
600
400
200 13 % 1%
79 %
16 % 18 % 9%
0
Deutschland USA Japan China Italien Südkorea UK Frankreich Kanada
Klimafreundliche Maßnahmen Andere Maßnahmen
Quelle: DIW, 2020 basierend auf Daten von Barbier, 2010
auf die Ökosysteme hatte (vgl. DIW 2020a). Dieses Das zentrale Problem der grünen Konjunkturpro-
Beispiel verdeutlicht, dass vorab eine sorgfältige gramme während der Finanzkrise bestand darin,
Prüfung aller Maßnahmen auf unerwünschte dass keine Einbettung in ein Gesamtkonzept für
Umweltwirkungen erfolgen sollte (vgl. hierzu eine sozial-ökologische Transformation erfolgte,
Kapitel 5). Ökonomisch und ökologisch problema- d. h. nicht systematisch mit einer Änderung der
tisch waren auch die in einigen Ländern gewährten ökonomischen, rechtlichen und infrastrukturellen
Kaufprämien für Pkw. Dies gilt in besonderem Rahmenbedingungen verknüpft wurde: „One of the
Maße für Kaufprämien, die nicht mit ambitionierten key lessons of the 2008 stimulus programmes …
Umweltvorgaben verknüpft waren. Sie zementierten was how failure to enact basic market reforms, e. g.
fossile und autozentrierte Verkehrsstrukturen, waren removal of inefficient fossil fuel support, or support-
in fiskalischer Hinsicht sehr kostspielig und führten ive policies, standards and carbon prices, placed
teilweise zu hohen Mitnahme- und Vorzieheffekten many green programmes and projects at a disadvan-
(vgl. zum Beispiel OECD 2020b, ICCT 2020, Gawel tage to incumbent technologies and did not allow
und Lehmann 2020). momentum to build that could disrupt long-standing
development approaches (Bhattacharya and Rydge
Sofern die grünen Maßnahmen der Konjunktursta- 2020, S. 26). Unter diesen Umständen erzeugen grüne
bilisierung dienen sollen, ist auch ihre schnelle Maßnahmen in Konjunkturpaketen tendenziell nur
Umsetzbarkeit zu prüfen. Dies erwies sich z. B. in positive Einmaleffekte, jedoch keine durchgreifende
Deutschland bei der Förderung der Energieeffizienz und langfristige Änderung in Richtung nachhaltiger
in öffentlichen Gebäuden als Problem. Das Konjunk- Produktions- und Konsumweisen. Diese Gefahr
turprogramm war mit zehn Milliarden Euro für ein erhöht sich noch, falls Fördermaßnahmen zu lock in
kommunales Investitionsprogramm ausgestattet, Effekten führen, die umweltschädliche Strukturen
davon waren bis Ende 2009 lediglich 13 Prozent verfestigen (vgl. z. B. OECD, 2020h).
abgerufen (Agora Energie-/Verkehrswende 2020).
132 Lessons learned: Erkenntnisse aus den Konjunkturpaketen während der Finanzkrise 2008/2009
Werden hieraus nicht die notwendigen Lehren ▸▸ Die Ursachen der Krisen sind unterschiedlich,
gezogen, werden die Green Recovery Programme zur ebenso ihre wirtschaftlichen Ausprägungen
Bekämpfung der aktuellen Wirtschaftskrise voraus- und die Restriktionen, die bei ihrer Bekämpfung
sichtlich ebenfalls nicht die dringend erforderliche zu berücksichtigen sind. So gab es 2008/2009
Trendwende beim Klimaschutz und anderen Umwelt- starke Verwerfungen in der Finanzwirtschaft, die
zielen erreichen. Vielmehr ist damit zu rechnen, dass ausstrahlten auf andere Bereiche. Die heutige Situ-
ähnlich wie nach der Finanzkrise ein wirtschaftlicher ation ist komplexer: Sie zeichnet sich durch ein
Aufschwung zu einem Rebound-Effekt führt, der die Geflecht von Angebots- und Nachfrageproblemen
emissionsmindernde Wirkung der grünen Maßnah- aus, die eine Vielzahl von Branchen und Liefer-
men überkompensiert. ketten betreffen. Daher ist es sinnvoll, Bereiche
zu fördern, die weniger stark von internationalen
Unterschiede zwischen der Finanzkrise Lieferketten abhängen, etwa die Bauwirtschaft
und der heutigen Wirtschaftskrise oder Dienstleistungsbereiche (GWS 2020).
Die Ausgangslage in der Finanzkrise und der aktuel-
len Wirtschaftskrise unterscheiden sich in wesentli- ▸▸ Durch die Pandemie ergeben sich neue Herausforde-
chen Punkten (vgl. z. B. OECD 2020b, IEA 2020c) rungen und auch neue Chancen zur Förderung einer
sozial-ökologischen Transformation, zum Beispiel
▸▸ Der Handlungsbedarf ist größer, denn die aktuelle im Verkehrsbereich durch die gestiegene Attraktivi-
wirtschaftliche Krise ist viel tiefer und umfassen- tät des Fahrradfahrens und die Notwendigkeit, im
der. Der Umfang der Konjunkturprogramme sowie öffentlichen Verkehr die Infektionsrisiken zu senken
ihre Breitenwirkung müssen folglich höher sein. oder Veränderungen in der Arbeitswelt (verstärkte
Zugleich ist der ökologische Handlungsdruck seit Nutzung von Homeoffice, Ersatz von Dienstreisen
der Finanzkrise stark gestiegen, insbesondere durch virtuelle Kommunikationsformen).
beim Klimaschutz und dem Erhalt der Biodiver-
sität. Daher sind sehr ambitionierte ökologische ▸▸ Die Kosten grüner Technologien sind in den
Anforderungen an alle Fördermaßnahmen zu letzten Jahren stark gesunken, etwa bei der
stellen, etwa eine Kompatibilität mit den Zielen Windkraft und der Fotovoltaik. Dies erleichtert
des Pariser Klimaschutzabkommens. es, im Rahmen von Green Recovery Programmen
durch finanzielle Anreize Investitionen anzuregen
und Arbeitsplätze zu schaffen.
Tabelle 1
Lessons Learned aus Konjunkturpaketen während der Finanzkrise 2008/2009
Lessons learned im Überblick
Grüne Maßnahmen wegen ihrer hohen Multiplikatoreffekte und des ökologischen Problemdrucks verstärkt und
in hohem Umfang einsetzen.
Green Recovery Programme in ein transformatives Gesamtkonzept einbetten, das den notwendigen Rahmen
für eine dauerhafte wirtschaftliche Erholung und eine sozial-ökologische Transformation schafft.
Schnell umsetzbare grüne Maßnahmen präferieren.
Grüne Märkte durch die Förderung von Forschung, Entwicklung und Marktdiffusion aufbauen und dies mit
Qualifizierungsmaßnahmen flankieren.
Die finanzielle Unterstützung von Branchen/Unternehmen an ökologische Bedingungen knüpfen.
Alle Konjunkturmaßnahmen auf unerwünschte Umweltwirkungen prüfen.
Aktivitäten von der Förderung ausschließen, die den Klimawandel verschärfen oder signifikante negative Wirkungen
auf andere Umweltziele haben.
Dem krisenbedingten Preisverfall bei fossilen Energieträgern durch eine CO2-Bepreisung oder den Abbau fossiler
Subventionen entgegenwirken.
143 Green Recovery Programme zur Bewältigung der Corona-Krise
▸▸ Mit der Digitalisierung gibt es aktuell eine weitere Produktionsstrukturen und langlebige Produkte
tiefgreifende Transformation, die gut mit Green anstehen, die gleich von Anfang an ökologisch
Recovery Programmen verbunden werden kann, und sozial verträglich gestalten werden können
da sowieso neue Investitionen in Infrastrukturen, und müssen.
3 Green Recovery Programme zur Bewältigung
der Corona-Krise
3.1 Spezifische Vorteile von Green Recovery rung natürlicher Lebensräume das Risiko künf-
Programmen tiger Pandemien erhöhen – mit unabsehbaren
Ein zentraler Vorteil von Green Recovery Program- Folgen für Wirtschaft und menschliche Gesund-
men besteht in den zahlreichen Co-Benefits, die heit, wie die aktuelle Corona-Krise zeigt.3
mit ihnen einhergehen. Denn eine Verringerung
der Treibausgasemissionen, der Erhalt natürlicher ▸▸ Höhere Luftqualität: Der Abbau der Luftver-
Lebensräume und andere Umweltentlastungen schmutzung durch Stickoxide, bodennahes Ozon
weisen einen extrem hohen ökonomischen und sozia- und Feinstaub kann europaweit mehr als 400.000
len Nutzen auf, wie die folgenden Beispiele zeigen: vorzeitige Todesfälle vermeiden (EEA 2019).
Krankheiten durch Luftverschmutzung verringern
▸▸ Klimaschutz, Erhalt der Biodiversität außerdem die Produktivität der Beschäftigten und
und Vorsorge gegen menschengemachte sind mit hohen Kosten für das Gesundheitssystem
Umweltkatastrophen: Klimawandel, unterlas- und die Betroffenen verbunden. Weltweit starben
sener Klimaschutz, Biodiversitätsverluste und im Jahr 2018 4,5 Millionen Menschen verfrüht an
menschengemachte Umweltkatastrophen gehören der Luftverschmutzung durch fossile Energieträ-
nach Einschätzung der Teilnehmer des World
Economic Forum zu den größten globalen Risiken
für die Weltwirtschaft während der nächsten
3 Die OECD hat vor diesem Hintergrund gerade eine „Recovery for Resilience
Dekade (siehe Abb. 2). Noch nicht berücksichtigt Strategie“ erarbeitet, die durch grüne Konjunkturprogramme die Resilienz
von Wirtschaft und Gesellschaft erhöht. OECD 2020 Policy brief Recovery for
ist dabei, dass der Klimawandel und die Zerstö- Resilience (R4R)
Abbildung 2
Top 10 risks over the next 10 years
Long-term risk outlook: Likelihood
Multistakeholders
Human-made
Extreme environmental Global
weather Natural disaster disasters Cyberattacks governance failure
Climate Biodiversity Data fraud Water crises Asset bubble
action failure loss or theft
Economic Environmental Geopolitical Societal Technological
Source: Global Risks Report 2020
153 Green Recovery Programme zur Bewältigung der Corona-Krise
ger, die weltweiten Kosten der Luftverschmutzung Konjunkturprogramme, die im Rahmen einer „busi-
beliefen sich auf 2,9 Billionen US-Dollar (Mylly- ness as usual“-Strategie nicht-nachhaltige Produk-
virta 2020). Atemwegserkrankungen spielen tions- und Konsumweisen zementieren, belasten
dabei eine wichtige Rolle, sie erhöhen zusätzlich künftige Generationen dagegen gleich dreifach:
das Risiko schwerer Krankheitsverläufe bei
COVID-19-Infektionen (vgl. z. B. Stern 2020). ▸▸ durch eine Verschlechterung der natürlichen
Lebensgrundlagen,
▸▸ Geringere Schadstoffbelastung von Wasser:
Allein die jährlichen Zusatzkosten, die im Rahmen ▸▸ die damit einhergehenden Produktivitätsverluste
der Trinkwasserbereitstellung durch die Nitratbe- und
lastung im Grundwasser für die Wasserversorger
entstehen, werden in Deutschland auf zwischen ▸▸ die Gefahr, dass durch den Klimawandel sowie
580 und 767 Mio. € pro Jahr geschätzt (UBA 2017). steigende politische Klimaschutzanforderungen
Kosten z. B. zur Erreichung eines guten Zustands stranded investments mit negativen Beschäfti-
von Gewässern sind dabei explizit nicht berück- gungswirkungen entstehen.
sichtigt.
Empirische Analysen deuten außerdem darauf hin,
Das World Economic Forum kommt in einem neuen dass grüne Konjunkturmaßnahmen hohe Multipli-
Bericht zu dem Ergebnis, dass über die Hälfte des kator- und Beschäftigungseffekte erzielen können:
gesamten Bruttoinlandsprodukts der Welt von
Ökosystemdienstleistungen abhängig ist – dies ▸▸ So weist UNEP unter Berufung auf entsprechende
entspricht einer wirtschaftlicher Wertschöpfung von Forschungsergebnisse darauf hin, dass „… $ 1
44 Billionen Dollar (World Economic Forum 2020a). million invested in the oil and gas in the United
Es identifizierte Geschäftsmöglichkeiten im Wert States creates just five jobs, compared to 17 jobs
von 10 Billionen Dollar, die bis 2030 395 Millionen per million dollars invested in energy-saving
Arbeitsplätze schaffen könnten, die zusammen den building retrofits, 22 jobs for mass transit, 13 for
Weg zu einer menschen- und naturfreundlichen wind, and 14 for solar“ (UNEP 2020a).
Entwicklung ebnen können, die gegenüber zukünfti-
gen Schocks widerstandsfähig ist (ebda.). ▸▸ Für den Euroraum zeigen ökonomische Analysen,
dass „…öffentliche Investitionen in Umwelt, F&E
Betrachtet man konjunkturpolitische Maßnahmen und öffentliche Infrastruktur die privaten Investi-
unter einer „well-being lens“ schneiden grüne tionen um 1,30 Euro (pro investiertem Euro) mehr
Konjunkturmaßnahmen deshalb besonders gut ab erhöhen als andere öffentliche Investitionstypen,
(vgl. OECD 2020h). Wegen ihrer positiven Wirkungen zum Beispiel Verteidigungsausgaben, Sicherheit
auf die Wohlfahrt und die Resilienz ermöglichen Sie und wirtschaftliche Angelegenheiten“ (DIW
eine Transformation, die Wirtschaft und Gesellschaft 2020a, S. 3).
auf ein höheres Qualitätsniveau im Vergleich zur
Situation vor der Krise hebt („building back better“, Insgesamt sprechen daher sowohl ökologische,
World Resources Institute 2020b). ökonomische und soziale Gründe dafür, Green Reco-
very Programme bei der Bekämpfung der aktuellen
Wegen ihres mittel- und langfristigen Nutzens Wirtschaftskrise in den Mittelpunkt zu stellen und
sind Green Recovery Programme auch unter dem keine nicht-nachhaltigen Lösungen zu fördern. Wie
Gesichtspunkt der intergenerativen Gerechtigkeit im folgenden Kapitel näher erläutert wird, können
vorteilhaft. Dies gilt zum Beispiel für den Aufbau Grüne Konjunkturprogramme ihre Vorteile jedoch
resilienter Infrastrukturen: „Overall, the rates of nur voll entfalten, wenn bei ihrer praktischen Umset-
return on resilient infrastructure – whether in trans- zung eine Reihe von Kriterien berücksichtigt werden.
port, energy, water, agriculture or NBS [Nature based
Solutions, Anm. d. Verf.]– typically exceed those on
traditional infrastructure, presenting benefit-cost
ratios above 4 : 1, and they make the whole economy
more robust“ (Bhattacharya and Rydge 2020)
163 Green Recovery Programme zur Bewältigung der Corona-Krise
3.2 Eckpunkte und Kriterien für die Gestal- betreffenden Maßnahmen anzuregen. Auch durch
tung von Green Recovery Programmen den Abbau von regulatorischen Hemmnissen und die
Grüne Konjunkturprogramme sollen simultan Einführung bzw. Verschärfung ordnungsrechtliche
ökonomische und ökologische Ziele erreichen und Vorgaben kann der Staat „crowding in“ Effekte
zugleich sozialverträglich gestaltet sein. Deshalb sind hervorrufen, die zu einer Erhöhung der Nachfrage
Kriterien für alle drei Zieldimensionen zu berück- und Beschäftigung führen, so dass positive fiska-
sichtigen. Häufig genannte Anforderungen an die lische und konjunkturelle Rückkoppelungseffekte
ergriffenen Instrumente und Maßnahmen sind (vgl. entstehen.
z. B. Bhattacharya and Rydge 2020, DIW, FÖS, ifso,
IMK 2020:): Die Einbettung der Grünen Konjunkturpro-
gramme in eine integrierte Strategie zur sozial-
▸▸ kurzfristige Umsetzbarkeit (timely), ökologischen Transformation ist deshalb ein
zentraler Faktor für den ökonomischen, sozialen
▸▸ hohe Nachfrage- und Beschäftigungswirksamkeit und ökologischen Erfolg Grüner Konjunkturpro-
(targeted), gramme.
▸▸ nur vorübergehende Belastung des Staatshaus- Grundsätzlich sollten alle Konjunkturmaßnahmen –
halts (temporary) und auch die nicht auf ein Greening gerichteten – durch
eine „well-being lense“ betrachtet und einer entspre-
▸▸ positiver Beitrag zur sozial-ökologischen Transfor- chenden Kosten-Nutzen-Analyse unterzogen werden
mation (transformative). (OECD 2020h). Dabei ist neben den Wirkungen auf
Konjunktur und Wachstum zu prüfen, welche kurz-,
Im Gegensatz zu klassischen Konjunkturprogrammen mittel- und langfristigen Wirkungen die ergriffenen
geht es bei Green Recovery Programmen nicht nur Maßnahmen auf Umwelt, Gesundheit und Lebensqua-
darum, kurzfristige Nachfrage- und Beschäftigungs- lität sowie die Resilienz des Wirtschaftssystems haben.
impulse auszulösen, sondern auch die Grundlagen
für einen nachhaltigen Weg aus der Krise zu legen. Auch soziale Kriterien sind bei der Auswahl und
Die Höhe der langfristigen Multiplikatoreffekte Gestaltung der Instrumente und Maßnahmen in
und die transformative Wirkung sind deshalb diesem Zusammenhang von großer Bedeutung
ebenfalls wichtige Bewertungskriterien. Unter (vgl. z. B. OECD 2020h). Relevante Kriterien sind
diesen Gesichtspunkten schneiden z. B. Maßnahmen insbesondere Wirkungen auf die Einkommens- und
zur Förderung von Umweltinnovationen, zum Aufbau Vermögensverteilung, Beschäftigungseffekte, die
grüner Märkte sowie die Finanzierung grüner Infra- Qualität der geschaffenen Arbeitsplätze und soziale
strukturinvestitionen besonders gut ab. Teilhabe. Grüne Konjunkturprogramme sollten die
bestehenden Gerechtigkeits- und Verteilungspro-
Kurzfristige konjunkturelle Maßnahmen können bleme auf nationaler und globaler Ebene nicht weiter
allerdings nur einen begrenzten Beitrag zur Trans- verschärfen, sondern möglichst verringern und
formation leisten. Wie bereits in Kapitel 3.1 näher einen Beitrag für eine „just transition“ leisten. Dies
erläutert, sind Flankierende Instrumente und ist ein wesentlicher Erfolgsfaktor in Bezug auf die
Maßnahmen, die den sozial-ökologischen Transfor- Akzeptanz und politische Durchsetzbarkeit grüner
mationsprozess durch eine Änderung der Rahmen- Konjunkturprogramme. Besonderes Augenmerk
bedingungen vorantreiben und die richtigen Anreize sollte dabei der Frage gewidmet werden, welchen
setzen, oft entscheidend dafür, ob und in welchem Beitrag Grüne Konjunkturprogramme zur Lösung von
Maße es zu langfristigen Multiplikatoreffekten und Energie- und Mobilitätsarmut leisten können.
grundlegenden nachhaltigen Veränderungen kommt.
Durch eine solche integrierte Strategie können auch Außerdem sind COVID-19-spezifische Kriterien
weitere Synergieeffekte auftreten, etwa geringere zu berücksichtigen. So sind die Besonderheiten der
fiskalischen Kosten für Fördermaßnahmen. So aktuellen Krise (Unterbrechung globaler Lieferketten,
führt zum Beispiel eine CO2-Bepreisung dazu, dass Verhaltensänderungen, branchenspezifische Nach-
Klimaschutzmaßnahmen rentabler werden und der frageeinbrüche) bei der Auswahl der Förderbereiche,
Staat geringere Fördersätze gewähren muss, um die Instrumente und Maßnahmen in Rechnung zu
173 Green Recovery Programme zur Bewältigung der Corona-Krise
stellen, ebenso Aspekte des Gesundheitsschutzes. ist allerdings zu berücksichtigen, inwieweit unaus-
Zudem gilt es, Gelegenheitsfenster für eine sozial- gelastete Produktionskapazitäten bestehen und
ökologische Transformation zu nutzen, etwa den hinreichend Fachkräfte verfügbar sind, damit die
Trend zur verstärkten Nutzung von Videokonferenzen Maßnahmen nicht in Preissteigerungen verpuffen.
oder der Umstieg auf aktive Mobilitätsformen wie das
Radfahren (siehe Kapitel 3.4). Konjunkturprogramme sind kurzfristiger Natur und
dienen der Bewältigung einer akuten Wirtschafts-
Die schnelle Umsetzbarkeit von Maßnahmen ist eine krise. Sie sind in der Regel schuldenfinanziert und
zentrale Voraussetzung für den ökonomischen Erfolg belasten in starkem Maße die öffentlichen Haushalte.4
von Grünen Konjunkturprogrammen. Kleinformatige Die Belastungen sollten deshalb temporär sein.
grüne Programme und Projekte sind unter diesem Mit Blick auf das Ziel einer sozial-ökologischen
Gesichtspunkt oft sehr gut geeignet und weisen Transformation kann es allerdings sinnvoll sein,
vielfach auch hohe Multiplikator- und Beschäftigungs- Investitions- und Förderprogramme mittelfristig
effekte auf (vgl. z. B. Bhattacharya and Rydge 2020). weiterzuführen (vgl. Kapitel 4). In diesem Fall
Dazu gehören z. B. die energetische Sanierung von besteht die Option, diese Maßnahmen z. B. über den
Gebäuden, die Förderung erneuerbarer Energien, Quer- Abbau umweltschädlicher Subventionen oder eine
schnittstechnologien in der Industrie zur Erhöhung der (höhere) CO2-Bepreisung zu finanzieren, so dass keine
Energie- und Materialeffizienz oder Aufforstungsmaß- dauerhafte Nettobelastung der öffentlichen Haushalte
nahmen. Bei großen und komplexen Investitionsvorha- entsteht.
ben sind dagegen oft lange Planungsvorläufe erforder-
lich. Solche Projekte sind deshalb für eine Förderung Schließlich muss auch sichergestellt werden, dass die
im Rahmen von Grünen Konjunkturprogrammen nur Fördermaßnahmen eine transformative Wirkung
geeignet, sofern sie bereits vergabereif sind. Allerdings entfalten. (vgl. Kapitel 5.1). Graduelle Verbesserun-
ist es ggf. sinnvoll, die Planung solcher Projekte im gen, etwa bei der Verringerung der Treibhausgas-
Rahmen von Konjunkturprogrammen zu unterstützen, emissionen, reichen oft nicht aus, um die Umweltziele
da dies die Beschäftigung stärkt und strukturelle zu erreichen. Daher ist es sinnvoll, einen Nachhal-
Hemmnisse für eine langfristige wirtschaftliche tigkeitscheck durchzuführen und Ausschlusskri-
Entwicklung abbaut (siehe Kapitel 3.4). terien zu definieren, z. B. für Investitionen in fossil
basierte Technologien. Zu prüfen ist außerdem,
Auch die Anknüpfung an bestehende Förderstruk- ob von grünen Fördermaßnahmen unerwünschte
turen begünstigt die zeitnahe Implementierung von Nebenwirkungen auf andere Umweltziele ausgehen.
Konjunkturmaßnahmen. Dies sollte bei der Auswahl Diese Aspekte sind auch bei nicht-umweltbezogenen
der Fördermaßnahmen berücksichtigt werden. Konjunkturmaßnahmen zu prüfen.
Glücklicherweise gibt es im Umweltbereich häufig
bereits eine vielschichtige Förderlandschaft, an die 3.3 Förderbereiche, Instrumente
Grüne Konjunkturprogramme andocken können. und Maßnahmen
Allerdings kann hierbei ein Spannungsverhältnis Das folgende Kapitel konzentriert sich auf Förder-
mit dem Ziel bestehen, vorrangig Maßnahmen mit bereiche, Instrumente und Maßnahmen, die
transformativem Charakter zu fördern. sich besonders für Green Recovery Programme
eignen, d. h. tendenziell eine hohe konjunkturelle
Wie bereits in Kapitel 2 und 3.2 erläutert, haben Wirkung mit einer hohen ökologischen Wirkung
grüne Konjunkturmaßnahmen oft höhere kurzfristige verbinden und außerdem zu einer sozial-ökologi-
und langfristige Multiplikatoreffekte als traditionelle schen Transformation beitragen. Besonders effektive
Fördermaßnahmen oder eine Förderung fossiler und effiziente Instrumente und Maßnahmen auszu-
Strukturen. Eine hohe Nachfrage- und Beschäfti-
gungswirkung besteht vor allem bei Investitionen,
die arbeitsintensive Branchen begünstigen und 4 Modellrechnungen zeigen allerdings, dass grüne Investitionsprogramme einen
hohen Selbstfinanzierungsgrad aufweisen, da sie wegen ihrer hohen kurz- und
eine geringe Importquote aufweisen oder von denen langfristigen Multiplikatoreffekte zu einer starken Steigerung der Steuereinnah-
men und Sozialversicherungsbeiträge führen. Unter dem Strich kann deshalb
– etwa im Fall von Forschungs- und Infrastrukturin- die fiskalische Belastung sehr moderat sein (DIW, 2020b). Zu berücksichtigen ist
außerdem, dass eine Austeritätspolitik, die auf staatliche Konjunkturmaßnahmen
vestitionen – positive Wachstumsimpulse ausgehen. verzichtet, keine sinnvolle Alternative darstellt. Es entstünde eine Abwärtsspirale
in der Wirtschaft, mit weiteren Einbrüchen der Steuereinnahmen und steigenden
Bei der Dimensionierung der Fördermaßnahmen Sozialtransfers.
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