20 Jahre Wasserrahmenrichtlinie: Empfehlungen des Umweltbundesamtes - position // januar 2021
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position // januar 2021 20 Jahre Wasserrahmenrichtlinie: Empfehlungen des Umweltbundesamtes
Impressum Herausgeber: Umweltbundesamt Postfach 14 06 06813 Dessau-Roßlau Tel: +49 340-2103-0 buergerservice@uba.de Internet: www.umweltbundesamt.de /umweltbundesamt.de /umweltbundesamt /umweltbundesamt /umweltbundesamt Autoren: Abteilung II2 „Wasser und Boden“ Redaktion: S. Naumann, J. Völker Zitiervorgabe: UBA (2021): 20 Jahre Wasserrahmenrichtlinie: Empfehlungen des Umweltbundesamtes. Dessau-Rosslau, Position // Januar 2021. Satz und Layout: le-tex publishing services GmbH Publikationen als pdf: www.umweltbundesamt.de/publikationen Bildquellen: Titel: Marco Linke / Medieningenieurbüro Manntau Stand: Januar 2021 ISSN 2363-8273
position // januar 2021 20 Jahre Wasserrahmenrichtlinie: Empfehlungen des Umweltbundesamtes Inhalt Wo stehen wir nach 20 Jahren Wasserrahmenrichtlinie?����������������������������������������������������� 4 9 Empfehlungen für den guten Zustand unserer Gewässer������������������������������������������������� 5 Literatur������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 8
Wo stehen wir nach 20 Jahren Wasserrahmenrichtlinie?
Wo stehen wir nach 20 Jahren Wasserrahmenrichtlinie?
Gewässer haben einen hohen Wert: Sie versorgen schaften und den Verlust natürlicher Lebensräume
uns mit dem wichtigsten Lebensmittel, sind Orte der durch den Gewässerausbau. Die Einträge von Nähr-
Erholung, vermitteln Lebens- und Freizeitqualität, stoffen, Chemikalien, Kunststoffen und Bakterien in
erfüllen hygienische Zwecke, sind Klimaregulatoren, die Gewässer belasten die Ökosysteme inklusive der
werden als Verkehrswege genutzt, dienen zur Bewäs- Trinkwasserressourcen. Vermehrt verändert auch
serung und sie sind Lebensraum für eine Vielzahl von der Klimawandel mit langen Trockenperioden und
Tieren und Pflanzen. Ökologisch intakte Gewässer Starkregenereignissen den natürlichen Wasserkreis-
sind Hotspots der Biodiversität. lauf mit Konsequenzen für die Wassernutzungen und
die Ökosysteme.
Gewässerschutz international und national
Der Schutz der Gewässer in Europa hat eine lange Die Wasserrahmenrichtlinie
Tradition und gewinnt zunehmend an Bedeutung. Mit der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) erlebte der
Das wesentliche rechtliche Instrument auf der Ebene Gewässerschutz ab 2000 einen Paradigmenwechsel
der EU ist die Wasserrahmenrichtlinie (WRRL, von einer regionalen Betrachtung der Verschmut-
EG 2000) zum Schutz der Seen und Flüsse, des zungsquellen hin zu einer ökologisch und auf
Grundwassers und der Küstengewässer. Für den Flussgebiete ausgerichteten Sichtweise. Die Frage
Schutz der Meere gilt die Meeresstrategie-Rahmen- „Wie wirken sich die Belastungen auf die aquatischen
richtlinie (EG 2008). Ziel beider ist ein guter Zustand Lebensgemeinschaften und den Gewässerzustand
unserer Gewässer. aus?“ rückte in den Vordergrund. Die WRRL stellt
hohe Anforderungen. Sie führte dazu, dass das
Der Schutz und die Verbesserung der Gewässer ist Überwachungsnetz der Gewässer umgestaltet
auch ein Ziel des „Green Deal“ der Europäischen und ausgebaut und die Öffentlichkeit mehr in den
Kommission (EC 2019a) – beispielsweise die Gewässerschutz einbezogen wurden.
Reduktion von Nähr- und Schadstoffen in der „Vom-
Hof-auf-den-Tisch-Strategie“ (EC 2020b), der Strategie 2021 beginnt der dritte Bewirtschaftungszyklus der
für eine schadstofffreie Umwelt (EC 2020c) oder die WRRL, mit dessen Ende 2027 alle Gewässer einen
Renaturierung von Auen und Flüssen in der Biodiver- „guten Zustand“ erreichen müssen.
sitätsstrategie (EC 2020a). Auf globaler Ebene bilden
die Nachhaltigkeitsziele der Vereinten Nationen für Derzeit werden 96 Prozent der deutschen Grund-
Wasser die Vorgaben im Gewässer- und Meeresschutz wasserkörper als „mengenmäßig gut“ bewertet
(UN 2017). und 64 Prozent sind in einem „guten chemischen
Zustand“. Kein einziges Oberflächengewässer in
Auch Deutschland hat das Ziel, den Gewässerschutz Deutschland erreicht den guten chemischen Zustand,
zu optimieren: Bestehende und zukünftige Strategien weil flächendeckend Schadstoffe wie Quecksilber
zu den Themen Klima, Spurenstoffe, Arzneimittel oder polyzyklische aromatische Kohlenwasserstoffe
und Wasser zeigen Lösungen zur Verbesserung der die Grenzwerte überschreiten. Und diese Stoffe stellen
Situation auf. nur einen Teil der chemischen Gewässerbelastungen
dar. Der ökologische Zustand wird lediglich für acht
Der European Green Deal, die globalen Nachhal- Prozent der deutschen Oberflächengewässer mit
tigkeitsziele und die nationalen Strategien sind „gut“ oder „sehr gut“ bewertet (BMUB/UBA 2016,
interdisziplinär ausgerichtet. Dazu sind kohärente UBA 2017).
Politikansätze unerlässlich und eine Voraussetzung
für die nachhaltige Gewässerentwicklung. Mit diesen Ergebnissen liegt Deutschland nach
20 Jahren WRRL weit hinter den Zielen. Wenn wir die
Trotz der zahlreichen Aktivitäten stehen unsere Umsetzung von Gewässerschutzmaßnahmen nicht
Gewässer nach wie vor unter einem hohen Druck massiv beschleunigen, wird es weitere Jahrzehnte
durch die Erschließung und Nutzung von Siedlungs- dauern, bis unsere Gewässer wieder funktionsfähige
und Agrarflächen auf Kosten von Fluss-Auenland- Ökosysteme sind.
49 Empfehlungen für den guten Zustand unserer Gewässer
Zu diesem Schluss gelangen auch die Europäische regional, Bundesländer und Bund) wurden neue
Kommission mit ihrem Fitnesscheck zur WRRL Erfahrungen gesammelt und das Wissen über unsere
(EC 2019b, KOM 2019a, 2019b) und der Sachverstän- Gewässersysteme erweitert und geteilt. Das ist ein
digenrat für Umweltfragen (SRU) in seinem aktuellen Verdienst der Gewässerbewirtschaftung auf Fluss
Umweltgutachten (SRU 2020). Der Rat stellt ein gebietsebene – auch über die nationalen Grenzen
deutliches Umsetzungsdefizit bei den Maßnahmen hinaus.
zum Erreichen der Umweltziele fest. Gründe hierfür
sind unzureichende personelle und finanzielle Nach 20 Jahren WRRL ist auch deutlich geworden,
Ressourcen, fehlende Akzeptanz bei Maßnahmenträ- dass sich der Gewässerzustand in unserer gewach-
gern, Nutzungskonkurrenzen bei Flächen und ein zu senen, komplexen Industrie- und Dienstleitungs
hoher Planungsaufwand. gesellschaft mit den vielfältigen Nutzungsinteressen
nur mit ineinandergreifenden Maßnahmen auf allen
Bestehendes weiter ausbauen Bewirtschaftungsebenen verbessern lässt (Grambow
Ein integriertes Gewässermanagement mit unter- et al. 2020, Jekel 2017, Reese et al. 2019, Trepel 2018).
schiedlichen Fachdisziplinen erfordert ein hohes Maß Daher möchte die Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft
an Kommunikation und Abstimmungsbereitschaft Wasser innerhalb des dritten Bewirtschaftungszeit-
unter allen Beteiligten. Durch die Zusammenarbeit raums bis Ende 2027 möglichst viele Wasserkörper in
zwischen den Behörden, den Maßnahmenträgern den guten Zustand bringen und so viele Maßnahmen
und den Beteiligten auf allen Ebenen (lokal, wie möglich umsetzen.
9 Empfehlungen für den guten Zustand unserer Gewässer
Das Umweltbundesamt unterstützt die Ambitionen Ein ambitionierter Gewässerschutz ist zudem zen-
der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Wasser mit tral für den Schutz der menschlichen Gesundheit,
neun Empfehlungen für das Erreichen der Ziele der sichert eine der wesentlichen Lebensgrundlagen
WRRL. Diese Empfehlungen richten sich an die für der Menschen, trägt zu einer Weiterentwicklung
die Wasserpolitik und Umsetzung der Wasserricht- und Sicherung des Wohlstands bei und liefert
linien zuständigen Behörden in Bund, Ländern und einen wichtigen Beitrag zu einer nachhaltigen
Kommunen. Es werden auch Probleme der Kohärenz Entwicklung Europas. Das Bewertungsprinzip der
des EU-Rechts und anderer Politikbereiche adressiert, WRRL gewährleistet, dass alle für den Zustand
die entscheidend für den Erfolg im Gewässerschutz relevanten Belastungen beachtet werden.
sind. Das Umweltbundesamt wird an der Umsetzung
dieser Empfehlungen intensiv mitwirken. 2. Den EU-gemeinschaftlichen Umsetzungs
prozess weiterentwickeln
1. Hohes Ambitionsniveau der Wasserrahmen- Das Umweltbundesamt empfiehlt, den gemein-
richtlinie erhalten samen Umsetzungsprozess der europäischen
Die Umweltziele und die Bewertungsprinzipien Kommission und der Mitgliedstaaten (Common
der WRRL haben sich bewährt. In Anbetracht Implementation Strategy, CIS) fortzuführen und
der Defizite der Gewässerqualität, der steigenden die Anregungen aus dem Fitness Check Prozess
Beanspruchung durch vielfältige Nutzungen zu nutzen (WD 2016, WD 2018, LAWA 2018a), um
und den Herausforderungen des Klimawandels gemeinschaftlich Lösungen für die Bewirtschaf-
ist ein hohes Ambitionsniveau des europäischen tungsplanung zu entwickeln.
Gewässerschutzes in den Politiken sowie in den
anstehenden europäischen Rechtsetzungen
weiterhin dringend geboten.
59 Empfehlungen für den guten Zustand unserer Gewässer
3. Digitale Berichtspflichten vereinfachen und Größenklassen 1–3 existieren beispielsweise keine
verbessern rechtlichen Anforderungen an die Einleitung
Um die Umsetzung der WRRL kontinuierlich zu von Phosphat, was in kleinen Fließgewässern
verfolgen und den Aufwand dafür zu begrenzen, zum Verfehlen des guten ökologischen Zustands
ist es nötig, die digitale Berichterstattung zur beiträgt. Der Einsatz von Düngemitteln und
WRRL und die Datenbereitstellung über zeitge- Pflanzenschutzmitteln auf Gewässerrandstreifen
mäße Digitalisierungsinstrumente zu vereinfa- verhindert das Erreichen des guten Zustands und
chen. So wird die Kohärenz zwischen der digitalen sollte wasserrechtlich unterbunden werden.
und schriftlichen Berichterstattung verbessert,
eine doppelte Berichterstattung vermieden und 5. Chemikalienrecht und Gewässerschutz
ein zeitnaher und aktueller Einblick in den regelungen wirksam nutzen
Zustand der Gewässer und die Maßnahmen Zu verbessern ist die Kohärenz zwischen Wasser-
umsetzung ermöglicht. richtlinien, Stoffrecht sowie Produkt- und Anlagen
Auch die Berichterstattung zur Maßnahmen recht mit ihren untergesetzlichen technischen
planung und -umsetzung auf nationaler Ebene Regelwerken. Erforderlich sind übergreifende Rege-
muss optimiert werden, weil diese als wesentliche lungen für gewässerrelevante Chemikalien mit
Indikatoren erlauben, den Fortschritt bei der besonders besorgniserregenden Eigenschaften wie
Verbesserung des Gewässerzustands zu messen PBT-/vPvB-Stoffe, PMT-/vPvM-Stoffe1 und Stoffe mit
und vorherzusagen. Zudem verstärkt die digitale endokrinen Wirkungen in der Umwelt sowie ihre
Berichterstattung die Transparenz, trägt zur Erhö- Überwachung in den Gewässern. Qualitätsnormen
hung der Akzeptanz für zukünftige Maßnahmen können aus den EU-Registrierungs-, Bewertungs-
und zur Legitimation des Mitteleinsatzes bei und und Zulassungsverfahren abgeleitet werden. Die
erhöht die Motivation für eine zügige Umsetzung. Priorisierungsverfahren zur Auswahl von Stoffen
für Maßnahmen sind zu beschleunigen.2
4. Politikbereiche und Rechtsinstrumente
den Gewässerschutzzielen anpassen 6. Stoffeinträge frühzeitig erkennen
Um die rechtlichen Voraussetzungen für eine und minimieren
Integration der Gewässerschutzbelange in Einträge von Chemikalien, Pestiziden und Arznei-
andere Politikbereiche zu schaffen, empfiehlt das mittelwirkstoffen über Produktionsabwässer in die
Umweltbundesamt, die Gewässerpolitik besser Gewässer sind schon an der Quelle, d. h. bei der
mit der Landwirtschafts-, Stoff- und Energiepolitik Herstellung und Weiterverarbeitung zu vermei-
abzustimmen (Stockhaus et al. 2021). Neben den. Wenn Einträge so und im weiteren Nutzungs-
finanziellen und personellen Ressourcen sind zyklus der Stoffe nicht vermieden werden können,
administrative Zuständigkeiten für die Umsetzung müssen wirksame Verfahren in der Kläranlage
von Maßnahmen verbindlich zuzuweisen (Reese genutzt werden (UBA 2015). Auch eine generelle
et al. 2018). Frachtreduzierung ist im Interesse der Gewässer
Ein weiterer Grund für die Zielverfehlung ist und besonders der Meere anzustreben. Dazu hat
auch die fehlende Integration von Belangen des das Umweltbundesamt 2018 „Empfehlungen zur
Gewässerschutzes in andere Rechtsbereiche Reduzierung von Mikroverunreinigungen in den
außerhalb des Wasserrechts. Dringende Anpas- Gewässern“ veröffentlicht (UBA 2018) und darin
sungen sind beispielsweise: Die Förderfähigkeit Ansatzpunkte für Maßnahmen in relevanten
von Wasserkraftwerken nach dem Erneuerbare- Stoffvollzügen dargelegt.
Energien-Gesetz sollte unmittelbar an die
aktuellen WHG-Anforderungen geknüpft und die
Gewässerentwicklung in den Grundsätzen der
1 PBT: persistente, bioakkumulierbare und toxische Stoffe; vPvB: sehr (very)
Raumordnung verankert werden. Das Agrarrecht persitente und sehr (very) bioakkumulierbare Stoffe; PMT: persistente, mobile und
toxische Stoffe; vPvM: sehr (very) persistente und sehr (very) mobile Stoffe.
sollte eine Übertragung von Mitteln aus der 2 Der Umweltrat der EU hat sich für eine nachhaltige Chemikalienpolitik
ausgesprochen und betont, dass „…die Bewertung chemischer Risiken und
1. Säule in die 2. Säule der GAP ermöglichen und das Chemikalienmanagement in den EU-Rechtsvorschriften verbessert und
durchgängig berücksichtigt werden müssen, um die Kohärenz und Wirksamkeit der
die ökologischen Regelungen für die Umsetzung EU-Rechtsvorschriften in Bezug auf Chemikalien zu erhöhen“ (EU Rat 2019).
Der Fitness-Check der EU-Kommission zu den Wasserrichtlinien kommt zu
der WRRL nutzbar machen. Auch im Wasserrecht dem Ergebnis, dass die Regelungen für Chemikalien verbessert, die Liste der
prioritären Stoffe schneller aktualisiert und neue besorgniserregende Stoffe und
sind Anpassungen nötig: Für Kläranlagen der Stoffmischungen besser integriert werden sollten (KOM 2019).
69 Empfehlungen für den guten Zustand unserer Gewässer
Um schneller stoffliche Belastungen zu erkennen, 9. Nationale Gewässerschutzinitiative initiieren
ist ein Frühwarnsystem mit innovativen und Der Gewässerschutz stellt – wie auch der Klima-
digitalen Methoden der Gewässerüberwachung zu schutz – eine gesamtgesellschaftliche Heraus-
entwickeln. forderung dar, die das Mitwirken verschiedener
Akteure erfordert. Daher empfiehlt das Umwelt-
7. Den Gewässern mehr Raum geben bundesamt eine Nationale Gewässerschutz
Das Umweltbundesamt empfiehlt die Synergien initiative mit dem Ziel, Maßnahmen für den
zwischen Fluss- und Auenentwicklung, Erhalt und Gewässerschutz und begleitende Aktivitäten
Förderung der Biodiversität, Klimaanpassung, finanziell zu fördern, Akteure zu unterstützen und
Erholung, Hochwasserschutz und Niedrigwasser das Umsetzungsdefizit von Maßnahmen abzu-
bewirtschaftung konsequent zu nutzen und den bauen. Diese Initiative sollte neben den Umwelt-
Gewässern mehr Entwicklungsraum zurück zielen der WRRL auch zukunftsweisend die neuen
zu geben. Um zu einer planungs-, bau-, und Herausforderungen des Klimawandels und dessen
wasserrechtlich verankerten Flächenkulisse für Auswirkungen auf die Gewässerbewirtschaftung
Renaturierungsmaßnahmen zu gelangen und berücksichtigen und sich in die nationale Wasser-
Möglichkeiten der Flächenbeschaffung und strategie der Bundesregierung eingliedern (BMU
-sicherung zu eruieren, ist dieser Entwicklungs- 2018).
raum zu ermitteln und in Flächenzielen zu
definieren. Dazu ist die bestehende Fachgrund- Fazit
lage bundesweit konsequent anzuwenden (LAWA Die Empfehlungen des Umweltbundesamtes zur
2017). Verbesserung des Gewässerschutzes spiegeln die
In Ergänzung der vielfältigen Kommunikations- Herausforderungen wieder, vor denen die Wasser-
initiativen der Bundesländer und Verbände bietet wirtschaft, die zuständigen Bundesländer und alle
das Umweltbundesamt auf der Online-Plattform Akteure stehen. Der Kontext der gesellschaftlichen,
„Renaturierung von Fließgewässern“ ausführliche technologischen, politischen und rechtlichen
Informationen zum Flächenmanagement und zur Randbedingungen bestimmt wesentlich den Zustand
Flächensicherung an. unserer Gewässersysteme. Eine nachhaltige Verbes-
serung und die Wiederherstellung wichtiger Ökosys-
8. Gewässerschutz in der Gemeinsamen temfunktionen unserer Gewässer wird nur möglich
Agrarpolitik (GAP) verankern sein, wenn diese prägenden Randbedingungen
In der Europäischen Agrarpolitik muss der integrativ gestaltet und grundlegende transformative
Umwelt- und Gewässerschutz stärker berück- Prozesse eingeleitet werden.
sichtigt werden. Die Kommission Landwirtschaft
am Umweltbundesamt (KLU) stellt fest, dass
die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) der EU den
Umweltschutz vernachlässigt. Das bestehende
System der Flächenprämien gewährleistet nicht
den Schutz von Wasser, Klima und Artenvielfalt
(KLU 2019).
Das Umweltbundesamt empfiehlt daher, statt
pauschaler Flächenprämien mit der EU-Agrar
förderung ökologische Leistungen, wie Gewässer-
randstreifen und ökologische Bewirtschaftung zu
honorieren. Die Gewässerschutzbelange sind in
den nationalen Strategieplan aufzunehmen, um
Benachteiligungen durch Gewässerschutzmaß-
nahmen auszugleichen.
7Literatur
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9position // januar 2021
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