Coronakrise, Demografie und Klimawandel - Langfristperspektiven für die öffentlichen Finanzen in der Schweiz 2021 - Der Bundesrat admin.ch
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November 2021 | www.efv.admin.ch Langfristperspektiven für die öffentlichen Finanzen in der Schweiz 2021 Coronakrise, Demografie und Klimawandel
Impressum
Herausgeber Eidgenössisches Finanzdepartement EFD
Bundesgasse 3
CH-3003 Bern
E-Mail info@efd.admin.ch
Internet www.efd.admin.ch
Cette publication existe également en français.
La presente pubblicazione è disponibile anche in lingua italiana.
This brochure is also available in English.
Autoren M. Baur, Th. Brändle, P.A. Bruchez, C. Colombier, L. Hohl,
Eidgenössische Finanzverwaltung EFV, Bern, 2021
Inhalt
VORWORT 4
ZUSAMMENFASSUNG 6
1 EINLEITUNG 12
2 DEMOGRAFISCHE UND WIRTSCHAFTLICHE ENTWICKLUNG:
ANNAHMEN UND METHODIK 15
2.1 Demografie 15
2.2 Wirtschaftliche Entwicklung: Positiv- und Negativszenario 18
2.3 Finanzpolitische Kennzahlen 23
2.4 Projektion der Ausgaben und Einnahmen 25
3 ERGEBNISSE 33
3.1 Staatsquote 33
3.2 Demografieabhängige Ausgaben 35
3.3 Schuldenquote und Fiskallücke 40
3.4 Verfügbares Einkommen 46
3.5 Vergleich mit den Ergebnissen der Langfristperspektiven im
Legislaturfinanzplan 2021–2023 48
4 AUSWIRKUNGEN DES KLIMAWANDELS AUF DIE ÖFFENTLICHEN FINANZEN 50
4.1 Einleitung 50
4.2 Auswirkungen auf die öffentlichen Haushalte 52
4.3 Abschliessende Bemerkungen 61
5 FAZIT 63
LITERATURVERZEICHNIS 65
ANHANG 68
1. Berechnung der Fiskallücke 68
2. Anhang Grafiken 69gestalten zu können und erforder-
Vorwort liche Reformen frühzeitig an die
Hand zu nehmen.
Die Coronakrise hat uns vor grosse
Herausforderungen gestellt. Der Entwickeln sich Wirtschaft und
Staat war dank seiner gesunden Demografie wie angenommen,
Finanzen in der Lage, sehr rasch sehr zeigen die Langfristperspektiven,
weitgehende Massnahmen zur dass die zunehmend älter werdende
Abfederung der wirtschaftlichen Bevölkerung die öffentlichen
Folgen zu beschliessen. Der dafür Haushalte in den nächsten dreissig
benötigte finanzpolitische Hand- Jahren spürbar belasten wird. Der
lungsspielraum war aufgrund der grösste demografische Druck
guten wirtschaftlichen Entwicklung entsteht bis Mitte der 2030er-Jahre
und der Einhaltung der Schulden- durch die Pensionierung der
bremse vor der Krise vorhanden. geburtenstarken «Baby-Boomer».
Alleine der Bund hat bisher rund Dies zeigt sich vor allem bei der
40 Milliarden Franken an Corona- Altersvorsorge und im Gesundheits-
Ausgaben zur Unterstützung des wesen. Daher werden Zusatzbelas-
Gesundheitssystems, der privaten tungen insbesondere auf die
Haushalte und Unternehmen und Sozialversicherungen und Kantone
vieler weiterer Bereiche beschlossen. zukommen. Die beträchtlichen
Das ist mehr als die Hälfte eines öffentlichen Ausgaben für die
Jahresbudgets. Ohne die ergriffenen Coronakrise haben langfristig nur
Massnahmen wären die wirtschaft- einen relativ geringen Einfluss auf die
lichen Auswirkungen deutlich Entwicklung der Staatsfinanzen.
schwerwiegender gewesen. Wichtig dafür ist, dass die coronabe-
dingten Schulden mittelfristig wieder
Die Pandemie hat gezeigt, wie abgebaut werden können.
schnell die Staatsschulden in einer
Krise ansteigen können und wie Die Langfristperspektiven basieren
wichtig es entsprechend ist, mit einer auf vielen Annahmen bezüglich der
tiefen Verschuldung in eine Krise zu wirtschaftlichen und demografischen
gehen. Darum müssen wir rechtzeitig Entwicklung und sind daher mit
in die Zukunft schauen und uns den Unsicherheiten behaftet. Sie sind
langfristigen Herausforderungen keine Prognosen. Unter den
stellen. Budget und Finanzplan getroffenen Annahmen zeigen sie
haben einen relativ kurzen Zeithori- auf, wie sich die gesamten öffentli-
zont. Die vorliegenden Langfristpers- chen Haushalte der Schweiz bis in
pektiven sind darum wichtig und das Jahr 2050 entwickeln, sofern
leisten einen Beitrag, um die keine Massnahmen seitens der Politik
öffentlichen Finanzen nachhaltig ergriffen werden.
4Die Langfristperspektiven verdeutli- Erreichung der Klimaziele einzu-
chen, dass weitere Reformanstren- setzen.
gungen im Gesundheitswesen wie
auch bei der Altersvorsorge unum- Dieser Bericht zeigt deutlich, dass
gänglich sind. Neben der Alterung tiefe öffentliche Schulden eine
stellt der Klimawandel die wahr- wichtige Voraussetzung dafür sind,
scheinlich grösste langfristige dass der Staat einerseits in einer Krise
Herausforderung für die Schweiz dar. reagieren kann und andererseits in
Der aktuelle Bericht greift dieses der Lage ist, langfristige Herausfor-
Thema erstmals auf. Die Auswir- derungen zu bewältigen. Daher ist es
kungen des Klimawandels sind wichtig, auf ausgeglichene öffent-
jedoch mit deutlich höherer Unsi- liche Haushalte zu achten und so die
cherheit behaftet als die Auswir- Widerstandsfähigkeit der Schweizer
kungen der Alterung. Die qualitative Volkswirtschaft zu stärken.
Analyse zeigt, dass davon auszu-
gehen ist, dass der Klimawandel die
öffentlichen Finanzen belasten wird.
Für eine langfristig ausgerichtete
Finanzpolitik gilt es also, die Auswir-
Ueli Maurer, Bundesrat und
kungen des Klimawandels in der
Vorsteher des Eidgenössischen
Entscheidungsfindung zu berücksich-
Finanzdepartments
tigen und möglichst wirksame
wirtschaftspolitische Instrumente zur
5Zusammenfassung entwickeln, dann bedeutet dies für
die öffentlichen Haushalte z.B. eine
Mehrbelastung aufgrund steigender
Ausgangslage Ausgaben für die AHV und das
Gesundheitswesen.
Das Budget und der Finanzplan des
Bundes berücksichtigen langfristige Für die Langfristperspektiven werden
Entwicklungen nicht. Aus diesem der rechtliche Status Quo und der
Grund benötigt der Bund ein Finanzplan 2023-25 des Bundes
Instrument, das eine langfristige unterstellt. Dazu werden die Bevölke-
Optik ermöglicht. Die Langfristpers- rungs- und Bildungsszenarien des
pektiven legen dar, wie sich die Bundesamts für Statistik (BFS) und
demografischen Trends – sprich die die Berechnungen für die AHV/IV des
voranschreitende Alterung der Bundesamts für Sozialversicherungen
Bevölkerung – langfristig auf die (BSV) herangezogen. Die Entwick-
gesamten öffentlichen Haushalte der lung der Haushalte der verschie-
Schweiz auswirken. Dieser Bericht denen Staatsebenen und die
berücksichtigt dabei die finanziellen Bereiche Gesundheit und Langzeit-
Auswirkungen der Coronakrise und pflege projiziert die Eidgenössische
zeigt den längerfristigen wirtschafts- Finanzverwaltung (EFV).
politischen Handlungsbedarf für die
Sicherung der Nachhaltigkeit der Aufgrund der hohen Unsicherheit
öffentlichen Finanzen auf. Zugleich über die kaum vorhersehbaren
adressiert er zum ersten Mal langfristigen Auswirkungen der
qualitativ die möglichen Auswir- Coronakrise werden für die wirt-
kungen des Klimawandels als die schaftliche Entwicklung bis ins Jahr
neben der Demografie grösste 2025 zwei verschiedene wirtschaft-
langfristige Herausforderung für die liche Szenarien unterstellt; ein
öffentlichen Haushalte. Positivszenario, welches von einer
raschen Rückkehr zum Vorkrisen-
Methodische Grundlagen der niveau des Basisjahres 2019 ausgeht,
Langfristperspektiven und ein Negativszenario, in welchem
von einer schleppenden Erholung
Da es sich bei den Langfristperspek- ausgegangen wird. Diese wirkt sich
tiven um Projektionen zukünftiger auf den gesamten Projektionszeit-
Entwicklungen handelt, sind diese raum bis 2050 aus.
mit Unsicherheiten behaftet. So sind
die Ergebnisse im Sinne von «wenn-
dann»-Hypothesen zu verstehen:
Wenn sich die Demografie und die
Wirtschaft wie angenommen
6Entwicklung der Staatsquote Die Staatsquote nimmt aber
aufgrund des demografischen
Gemäss Projektionen verursacht die Wandels langfristig zu. So steigt die
Coronakrise in den Jahren 2020 und Staatsquote im Positivszenario
2021 einen vorübergehenden zwischen 2019 und 2050 von 32 auf
Ausgabenanstieg von 32 auf 35 Prozent des BIP. Dies ist fast
35 Prozent des BIP. Danach sinkt die ausschliesslich auf die demografieab-
Staatsquote gemäss Projektionen im hängigen Ausgaben, zurückzu-
Positivszenario praktisch auf das führen. Zu diesen zählen die
gleiche Niveau wie im Jahr 2019 ab. Ausgaben für die Alterssicherung,
Über 80 Prozent der pandemiebe- Invalidität, Gesundheit, Langzeit-
dingten Mehrausgaben wie Kurz- pflege und Bildung (vgl. Grafik Z1).
arbeit, Härtefallhilfen, Coronatests
und Impfungen trägt der Bund. Der
Rest entfällt im Wesentlichen auf die
Kantone.
Grafik Z1: Entwicklung der Staatsausgaben in der Vergangenheit und
im Positivszenario (in % des BIP)
50%
45% ab 2020
Projektionen
40%
35% Gemeinden
30%
Kantone
25%
20% Sozialversicherungen
15%
Bund
10%
Staat konsolidiert
5%
0%
1990
1993
1996
1999
2002
2005
2008
2011
2014
2017
2020
2023
2026
2029
2032
2035
2038
2041
2044
2047
2050
Quelle: EFV
7Entwicklung der Ausgaben- geburtenstarken Jahrgänge bis Mitte
quoten nach Staatsebenen der 2030er-Jahre manifestiert sich
trotz der Reform AHV 21 der grösste
Die Verantwortlichkeiten der Anstieg bis 2035. Dieser Anstieg
Staatsebenen für die verschiedenen, beträgt gemäss Projektionen beim
von der Demografie abhängigen Bund +0,6 Prozent des BIP und bei
Ausgaben bestimmen, wie stark die den Sozialversicherungen +0,4 Pro-
einzelnen Staatsebenen durch die zent des BIP. Beim Bund kommt
Alterung der Gesellschaft betroffen hinzu, dass wegen der Reform STAF
sind (vgl. Tabelle Z1). die Transferausgaben an die AHV
steigen. Zwischen 2035 und 2050
Gemäss den Projektionen sind Bund, nehmen die Ausgaben im Verhältnis
Sozialversicherungen und Kantone zum BIP für den Bund mit +0,1 Pro-
am stärksten vom demografischen zent und die Sozialversicherungen
Wandel betroffen. Kostentreiber mit +0,2 Prozent des BIP moderat zu.
beim Bund und den Sozialversiche- Schliesslich dämpft die günstige
rungen sind die von der Alterung Entwicklung der IV den Ausgabenan-
abhängigen Ausgaben für die AHV. stieg bei den Sozialversicherungen.
Aufgrund der Pensionierung der
Tabelle Z1: Von der Alterung abhängige Ausgaben nach Staatsebene
Bemerkung: Differenzen sind auf Rundungen zurückzuführen.
8Die von der Demografie abhängigen Entwicklung der Schuldenquote
Ausgaben der Kantone werden vom und der Fiskallücke
Gesundheits-, Pflege- und Bildungs-
bereich bestimmt. Bis 2035 geht der Als nachhaltig wird eine Finanzpolitik
demografische Druck hauptsächlich international bezeichnet, wenn sie
von den Gesundheits- und Bildungs- die Schuldenquote auf dem heutigen
ausgaben aus (+0,7 % des BIP). Nach Niveau stabilisiert. Der Anstieg der
dem Jahr 2035 sind die Bereiche demografieabhängigen Ausgaben
Gesundheit und die Langzeitpflege hat zur Folge, dass heutige Leis-
bestimmend für das Ausgaben- tungsansprüche zukünftig gesenkt
wachstum (+0,4 % des BIP). Die und/oder durch höhere Steuern und/
Gemeinden sind im Vergleich oder Sozialversicherungsbeiträge
weniger stark betroffen. Ihre entspre- finanziert werden müssen. Im
chenden Ausgaben nehmen Positivszenario steigt die Staatsver-
aufgrund des Bildungs- und Pflege- schuldung gemessen am BIP
bereichs von heute 2,4 auf 2,8 Pro- zwischen 2019 und 2050 von
zent des BIP bis in das Jahr 2050 zu. 25 Prozent auf 45 Prozent, im
Von den Bildungsausgaben geht Negativszenario auf 51 Prozent an.
aufgrund des zurückgehenden
Wachstums der Schüler- und Aufgrund der steigenden Schulden-
Studierendenzahlen ab 2035 kein quote sind die öffentlichen Finanzen
Druck mehr auf die Kantons- und nicht nachhaltig, so dass eine
Gemeindefinanzen aus. «Fiskallücke» für den Staat entsteht.
Diese gibt an, in welchem Umfang
Im Negativszenario ist aufgrund des ab 2025 dauerhafte Einsparungen,
geringeren BIP-Niveaus bei gleich- Beitrags- oder Steuererhöhungen
bleibenden demografischem Druck notwendig sind, damit die Schulden-
ein etwas höherer Ausgabenanstieg quote bis 2050 auf dem Niveau des
von gesamthaft 0,3 Prozent des BIP Basisjahres 2019 stabilisiert werden
zu erwarten. Diese Zusatzbelastung kann. Die Fiskallücke des Staates
verteilt sich gleichmässig auf Bund, beträgt im Positivszenario 0,8 Pro-
Kantone und Gemeinden. Die zent des BIP, im Negativszenario
Ausgaben der Sozialversicherung im 1,1 Prozent des BIP. Ein Prozent des
Verhältnis zum BIP ändern sich BIP entspricht im Basisjahr 2019
praktisch nicht, da die pessimisti- sieben Milliarden Franken. Weiterhin
schere Konjunktureinschätzung für ist zu beachten, dass die Fiskallücke
die Periode von 2021 bis 2025 nicht zunimmt, wenn der Beginn der
nur das Wirtschaftswachstum, Budgetkonsolidierung auf einen
sondern ebenfalls den Anstieg der späteren Zeitpunkt als 2025
AHV/IV-Ausgaben dämpft. verschoben wird. Je weiter die
Budgetkonsolidierung nach hinten
9verschoben wird, desto stärker ist der 0,2 Prozent des BIP auf. Diese ist
Korrekturbedarf der öffentlichen nicht zuletzt aufgrund der angenom-
Haushalte. menen jährlichen Gewinnausschüt-
tungen der SNB an die Kantone von
Am stärksten ist die Nachhaltigkeit gesamthaft 4 Milliarden Franken
der AHV gefährdet. Sie weist mit relativ gering. Ohne die Zusatzaus-
0,5 Prozent des BIP die höchste schüttungen der SNB von 2,7 Mil-
Fiskallücke auf. Zwar kann die liarden Franken pro Jahr würde sich
Reform AHV 21 die AHV noch bis die Fiskallücke auf 0,4 Prozent des
2028 im Gleichgewicht halten. BIP verdoppeln. Eine Fiskallücke von
Danach verzeichnet das Umlageer- 0,4 Prozent des BIP würde ebenfalls
gebnis der AHV jedoch wieder im Negativszenario resultieren. Dafür
Defizite. Aufgrund der günstigen verantwortlich zeichnet die im
Entwicklung der IV liegt die Fiskal- Unterschied zum Positivszenario
lücke der Sozialversicherungen getroffene Annahme, dass die
gesamthaft bei 0,4 Prozent des BIP. Einnahmen tiefer ausfallen. Ähnlich
Im Negativszenario steigt die verhält es sich bei den Gemeinden.
Fiskallücke nur moderat auf 0,5 Pro- Die Fiskallücke der Gemeinden
zent des BIP. beträgt im Positivszenario 0,3 Pro-
zent des BIP. Im Negativszenario liegt
Der Bund kann trotz der Zusatzbelas- diese wiederum höher, um knapp
tungen durch die Coronakrise seine 0,1 Prozent des BIP.
Finanzpolitik im Positivszenario
knapp nachhaltig gestalten, mit einer Entwicklung des verfügbaren
Fiskallücke von 0,1 Prozent des BIP. Einkommens
Ohne die Zusatzausschüttungen der
Schweizerischen Nationalbank (SNB) Auch wenn die Zusatzlasten stark
von 1,3 Milliarden Franken pro Jahr steigen, nehmen die real verfügbaren
für den Bund würde sich die Einkommen der privaten Haushalte
Fiskallücke auf 0,2 Prozent des BIP im Positivszenario im jährlichen
verdoppeln. Im Negativszenario Durchschnitt etwas stärker als in den
steigt die Fiskallücke auf 0,4 Prozent vergangenen 30 Jahren zu (+0,8 %
des BIP an, da bei gleichbleibenden vs. +0,7 %). Dies dank des ange-
demografischen Druck die Corona- nommenen Produktivitätsfortschritts.
krise zu einem deutlich tieferen Im Negativszenario wachsen die real
Einnahmenniveau führt. verfügbaren Einkommen mit
0,7 Prozent jährlich.
Die Kantone weisen bis 2050
aufgrund des Ausgabendrucks des
Gesundheits- und Pflegebereichs
eine jährliche Fiskallücke von
10Langfristige Auswirkungen des weisen Anstieg der Durchschnitts-
Klimawandels auf die öffentli- temperatur in der Schweiz sollte bis
chen Finanzen in das Jahr 2050 weitgehend
machbar sein. Die Folgen von
Im Vergleich zu den Auswirkungen extremen Wetterereignissen sind
des demografischen Wandels sind schwieriger einzuschätzen, könnten
die Auswirkungen des Klimawandels sich jedoch als gravierender er-
auf die öffentlichen Finanzen nur weisen.
schwer quantifizierbar und zeichnen
sich durch grosse Unsicherheiten aus. Da andere Länder stärker vom
Trotzdem wird im Rahmen dieser Klimawandel betroffen sein werden,
Langfristperspektiven erstmals eine dürften sich für die Schweiz die
qualitative Analyse präsentiert, Folgen der Auswirkungen auf den
welche die Wirkungskanäle auf die Rest der Welt längerfristig als
öffentlichen Finanzen näher bedeutender Wirkungskanal
beleuchtet. Es ist davon auszugehen, erweisen. Auch wenn Extremszena-
dass die Auswirkungen des Klima- rien unwahrscheinlich sind, ist ihnen
wandels auf die öffentlichen Rechnung zu tragen.
Haushalte mehrheitlich negativ sein
werden. So können zum einen Um mit den Risiken des Klimawan-
geringere Steuereinnahmen, dels auf die öffentlichen Finanzen
Mehrausgaben und höhere Finanzie- richtig umzugehen, geht es zunächst
rungskosten der Staatsschulden den darum, die Treibhausgasemissionen
finanzpolitischen Spielraum ein- in der Schweiz mit einem möglichst
schränken. Zum anderen ist zu effizienten Einsatz von wirtschafts-
erwarten, dass Haftungsrisiken für politischen Instrumenten wie
die öffentlichen Haushalte, welche Lenkungsabgaben, Subventionen
sich aus Extremsituationen ergeben, und Regulierung zu begrenzen. Aus
relevanter werden. finanzpolitischer Sicht ist auf die
Bedeutung einer tiefen Staatsver-
Für die qualitative Analyse ist es schuldung und ausgeglichener
wichtig, zwischen den Auswirkungen Haushalte hinzuweisen. Beides
des Klimawandels selbst und den erlaubt finanzpolitischen Handlungs-
Auswirkungen der Vermeidungs- spielraum, um mit den unsicheren
und Anpassungsmassnahmen zu Auswirkungen des Klimawandels
unterscheiden. Wahrscheinlich angemessen umgehen zu können.
werden die Auswirkungen der
Massnahmen zur Eindämmung des
Klimawandels zunächst stärker sein
als diejenigen des Klimawandels an
sich. Die Anpassung an den schritt-
111 Einleitung
In den kommenden Jahrzehnten wird demografiebedingten Mehrbelas-
die Alterung der Schweizer Bevölke- tungen essentiell. Die Langfristpers-
rung weiter voranschreiten. Vor dem pektiven geben eine Gesamtschau
Hintergrund der finanziellen über die finanzielle Lage sämtlicher
Auswirkungen der Coronakrise, zeigt öffentlicher Haushalte (Bund,
dieser Bericht die Zusatzlasten auf, Kantone, Gemeinden und Sozialver-
welche durch den demografischen sicherungen). Die zentralen Ergeb-
Wandel von 2019 bis 2050 auf die nisse der ursprünglich bereits für
öffentlichen Haushalte der Schweiz 2020 geplanten Ausgabe der
zukommen werden und stellt den Langfristperspektiven sind im
längerfristigen wirtschaftspolitischen Legislaturfinanzplan 2021–2023 vor
Handlungsbedarf für die Sicherung Beginn der Coronakrise zu Beginn
der Nachhaltigkeit der öffentlichen des Jahres 2020 dargestellt worden.2
Finanzen dar. Angesichts der Der vorliegende Bericht aktualisiert
Bedeutung des fortschreitenden diese Projektionen unter Berücksich-
Klimawandels werden zum ersten tigung der Auswirkungen der
Mal in einem gesonderten Kapitel Coronakrise auf die Nachhaltigkeit
konzeptionelle Überlegungen zu den der öffentlichen Haushalte. Zudem
langfristigen Auswirkungen des setzt er sich qualitativ mit den
Klimawandels auf die öffentlichen langfristigen Auswirkungen des
Finanzen dargestellt. Klimawandels auf die öffentlichen
Finanzen auseinander.
Der Finanzplan als wichtigstes
finanzpolitisches Planungsinstrument Die Langfristperspektiven geben
deckt einen Zeithorizont von vier keine Auskunft darüber, wie die
Jahren ab.1 Die Mittelfristperspek- Zukunft aussehen wird, sondern
tiven setzen den Fokus auf die zeigen auf, wie sich die demografi-
Abbildung der finanzpolitischen sche Entwicklung unter den gege-
Prioritäten des Bundes und berück- benen Rahmenbedingungen
sichtigen eine Betrachtungsperiode (sogenannte «no-policy-change»-
bis 2030. Der vorliegende Bericht Annahme) längerfristig auf die
ergänzt diese finanzpolitischen öffentlichen Haushalte auswirkt.
Planungsinstrumente um eine Es werden der geltende rechtliche
langfristige Perspektive. Diese ist für Status Quo und die im aktuellen
die umfassende Betrachtung von Legislaturfinanzplan des Bundes
1 Vgl. Schweizerische Eidgenossenschaft (2020)
2 Vgl. ebd.
12bereits enthaltenen Reformen (wie würde, um die Schuldenquote bis
beispielsweise die AHV 21) berück- zum Ende des Projektionszeitraums
sichtigt. Der Zeithorizont 2050 auf dem Niveau des Basisjahres zu
wurde einerseits gewählt, weil sich stabilisieren. Zusätzlich wird unter-
bis dahin die wesentlichen Auswir- sucht, wie sich das verfügbare
kungen der Alterung der Gesell- Einkommen der Haushalte als
schaft in den öffentlichen Haushalten Gesamtes entwickelt, wenn eine
niedergeschlagen haben dürften. Stabilisierung der Schuldenquote
Andererseits, weil die vom Bun- allein über eine Erhöhung der
desamt für Statistik (BFS) berech- Staatseinnahmen finanziert würde.
neten Demografieszenarien den-
selben Horizont aufweisen. Auf kantonaler Ebene existiert eine
Vielzahl institutioneller Einschrän-
Die Langfristperspektiven dienen als kungen, wie beispielsweise Fiskalre-
grobe Orientierung und verdeutli- geln oder obligatorische Finanzrefe-
chen, wie sensitiv die öffentlichen renda, die darauf abzielen,
Haushalte auf die Veränderung übermässiges Ausgabenwachstum
wesentlicher Einflussfaktoren und hohe Defizite zu vermeiden. Auf
reagieren. Für die Projektionen sind der Bundesebene stellt die Schulden-
Annahmen bezüglich der demografi- bremse den mittelfristigen Budget-
schen Entwicklung und der makro- ausgleich sicher und gibt einen
ökonomischen Grössen notwendig Rahmen für die politischen Entschei-
– diese beeinflussen die Berechnung dungsträger vor. Die Schuldenbremse
der langfristigen Entwicklung der des Bundes ist restriktiver als das hier
Staatsfinanzen wesentlich. verwendete Nachhaltigkeitskonzept,
welches dem internationalen
Ausgehend von Projektionen für die Standard von OECD, IWF und
drei Staatsebenen und die Sozial- EU-Kommission folgt und die
werke werden verschiedene öffentlichen Finanzen als nachhaltig
finanzpolitische Kennzahlen beurteilt, wenn die Staatsschulden
ausgewiesen. Dazu gehören die im Verhältnis zum BIP auf einem
Entwicklung der Staatsquote, ausreichend niedrigen Niveau
berechnet als Verhältnis der Gesamt- stabilisiert werden können.3 Die
ausgaben des Staates zum BIP, die Schuldenbremse stabilisiert hingegen
Schuldenquote, gemessen als den Betrag der Schulden des Bundes
Verhältnis der öffentlichen Schulden in Franken, also in nominalen
zum BIP, und die Fiskallücke. Die Werten. Dadurch sinkt die Schulden-
Fiskallücke zeigt den benötigten quote mit steigendem BIP kontinuier-
Handlungsbedarf an, der bestehen lich. In der vorliegenden Studie
3 Vgl. bspw. Europäische Kommission (2021)
13wurde bewusst die Annahme AHV/IV, die Gesundheit und die
getroffen, dass Fiskalregeln nicht Langzeitpflege, welche gegenwärtig
bindend sind. Im gegenteiligen Fall zusammen 12 Prozent des BIP
würde die Analyse keinen Mehrwert betragen, deutlich stärker zunehmen
bringen, weil die Staatsschulden a als die gesamtwirtschaftliche
priori langfristig nicht mehr steigen Wertschöpfung.
könnten.
Der vorliegende Bericht ist wie folgt
Wie in den vorherigen Berichten zu aufgebaut: Im zweiten Kapitel
den Langfristperspektiven der werden das den Projektionen
öffentlichen Finanzen stehen zugrundeliegende Demografiesze-
diejenigen Bereiche staatlichen nario des BFS und die Annahmen
Handelns, welche von der demo- bezüglich der wirtschaftlichen
grafischen Entwicklung massgeblich Entwicklung illustriert. Zudem
beeinflusst werden, im Vorder- werden die Projektionsmethodik und
grund.4 Die geburtenstarken die verwendeten finanzpolitischen
Jahrgänge der «Baby-Boomer»-Ge- Kennzahlen erläutert. Das dritte
neration werden in den kommenden Kapitel zeigt auf, wie sich die
Jahren in Pension gehen. Zudem ist Staatsfinanzen und insbesondere die
die Geburtenrate seit den 1970er- demografieabhängigen Ausgaben
Jahren stark gesunken und die bis 2050 entwickeln. Kapitel 4
Lebenserwartung steigt weiter an, so beschreitet konzeptionell neues
dass sich das Verhältnis zwischen der Terrain und setzt sich qualitativ mit
Anzahl älterer Personen und der den langfristigen Auswirkungen des
Anzahl Personen im Erwerbsalter Klimawandels auf die öffentlichen
weiter verschiebt. Dadurch werden Finanzen auseinander. Kapitel 5 zieht
insbesondere die Ausgaben für die ein Fazit.
4 Vgl. EFV (2008), EFD (2012) und EFD (2016)
142 Demografische und wirtschaftliche
Entwicklung: Annahmen und Methodik
In diesem Kapitel werden die kumulierten Bevölkerungsanstieg
absehbaren demografischen von 12,3 Prozent gerechnet wird,
Entwicklungen dargestellt und die wird von 2035 bis 2050 nur von
für die Projektionen verwendeten, einem Anstieg von 7 Prozent
zentralen makroökonomischen ausgegangen.
Annahmen erläutert. Darauf
aufbauend werden die Grundzüge Ein wesentlicher, jedoch schwer
der Projektionsmethodik dargelegt. abschätzbarer Bestimmungsfaktor
für die Bevölkerungsentwicklung ist
2.1 Demografie der zukünftige Migrationssaldo (Zahl
der Einwanderer abzüglich Zahl der
Das Referenzszenario zur Bevölke- Auswanderer pro Jahr). Im Referenz-
rungsentwicklung in der Schweiz von szenario des BFS wird im Jahr 2020
2020 bis 2050 des BFS (A-00-2020) noch ein Migrationssaldo von 50‘500
bildet die Grundlage für die vorlie- Personen unterstellt (vgl. Grafik 1).
genden Projektionen.5 Das BFS geht Die Nettoimmigration steigt bis 2029
von einem Anstieg der Bevölkerung auf 55‘000 Personen, bevor sie bis
in der Schweiz von 8,7 Millionen im 2040 auf 35‘000 Personen sinkt und
Jahr 2020 auf knapp 10,4 Millionen bis zum Ende des Projektionszeit-
im Jahr 2050 aus, was einer mittleren raums konstant bleibt. Langfristig
jährlichen Wachstumsrate von nimmt also die Zuwanderung ab,
0,6 Prozent entspricht. Das Bevölke- was gemäss den Demografieszena-
rungswachstum schwächt sich im rien des BFS mit der rückläufigen
Verlauf des betrachteten Zeithori- Erwerbsbevölkerung in den europäi-
zonts jedoch ab. Während in den schen Ländern infolge der aktuell
ersten Jahren (bis 2035) mit einem tiefen Geburtenraten zusammen-
hängt.
5 Vgl. BFS (2020)
15Grafik 1: Migrationssaldo 1975–2019 und BFS-Referenzszenario (Anzahl Personen)
120000
100000
ab 2020
Projektionen
80000
60000
40000
20000
0
-20000
-40000
-60000
-80000
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Quelle: BFS
Von besonderer Bedeutung für die die Verschiebung der Altersstruktur
gesamtwirtschaftliche Entwicklung auch zu einer Veränderung der
und die öffentlichen Finanzen ist die Ausgaben im Gesundheits- und
Veränderung der demografischen Langzeitpflegebereich.
Struktur. Das BFS geht im Referenz-
szenario beispielsweise davon aus, Grafik 2 zeigt die Entwicklung der
dass die durchschnittliche Lebens- Erwerbsbevölkerung umgerechnet in
erwartung der Männer bei Geburt Vollzeitäquivalente (VZÄ). Zum einen
von 82,2 Jahren im Jahr 2020 auf wird die vergangene Entwicklung seit
87,2 Jahre im Jahr 2050 steigt und 1995 dargestellt, für welche ein
diejenige der Frauen von 85,7 Jahren Anstieg der Erwerbsbevölkerung von
auf 89,6 Jahre. Die Alterung der 3,4 Millionen auf knapp 4,3 Mil-
Gesellschaft führt zu einem Anstieg lionen zu beobachten ist. Zum
des Anteils der Nicht-Erwerbstätigen anderen wird die Entwicklung
gegenüber den Erwerbstätigen. gemäss Referenzszenario des BFS
Diese Entwicklung ist ein Haupt- gezeigt. Es wird angenommen, dass
grund für die finanzpolitischen die Erwerbsbevölkerung aufgrund
Herausforderungen, da sie mehr der Nettomigration bis 2050 auf
Ausgaben für nicht erwerbstätige knapp 4,8 Millionen steigt. Die
Personen bedeutet. Daneben führt Erwerbsquote verharrt nahezu
unverändert bei 83 Prozent.
16Grafik 2: Erwerbsbevölkerung in Vollzeitäquivalenten 1995–2019 und
Referenzszenario des BFS (A-00-2020)
5'000'000
4'800'000
ab 2020 Projektionen
4'600'000
4'400'000
4'200'000
4'000'000
3'800'000
3'600'000
3'400'000
3'200'000
3'000'000
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
2015
2017
2019
2021
2023
2025
2027
2029
2031
2033
2035
2037
2039
2041
2043
2045
2047
2049
Quelle: BFS
Die Altersstruktur der Bevölkerung 13 Prozent im Jahr 2020 auf gut
verändert sich bis 2050 erheblich 15 Prozent im Jahr 2050. Der Anteil
(vgl. Grafik 3). Der Anteil der der Personen über 80 Jahre ist mit
Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter knapp 11 Prozent im Jahr 2050
sinkt von fast konstanten 62 Prozent annähernd zweimal so hoch wie im
in den Jahren 1990–2020 bis ins Jahr Basisjahr 2019. Die junge Generation
2050 auf 55 Prozent. Der Anteil der der unter 20-jährigen hingegen
Bevölkerung im Rentenalter unter nimmt anteilsmässig leicht ab.
80 Jahre erhöht sich von etwa
17Grafik 3: Entwicklung der Bevölkerungsstruktur 1990–2019 und
BFS-Referenzszenario (Anteil an Bevölkerung, in %)
70%
ab 2020
20–64 Jahre
Projektionen
60%
50%
40%
30%
0–19 Jahre
20%
65–79 Jahre
10%
80 Jahre und mehr
0%
1990
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Quelle: BFS
Der Altersquotient ist das Verhältnis der Altersquotient. Über den
der Anzahl über 65-jähriger Per- Projektionszeitraum nimmt die
sonen im Vergleich zur Anzahl Differenz zwischen den beiden
Personen im erwerbsfähigen Alter. Quotienten um knapp 2,5 Prozent-
Während 1995 auf eine über punkte zu, da die Erwerbsquote
65-jährige Person gut 4 Personen im zwischenzeitlich abnimmt.
erwerbsfähigen Alter kommen
(Altersquotient 23,9 %), sind es 2.2 Wirtschaftliche Entwicklung:
2020 3,2 Personen (Altersquotient Positiv- und Negativszenario
30,9 %). Dieses Verhältnis verringert
sich auf 2,1 (Altersquotient 46,5 %) Für die Erstellung der Ausgaben- und
im Jahr 2050 (vgl. Grafik 4). Der Einnahmenprojektionen müssen in
«effektive» Altersquotient setzt die Anlehnung an internationale
Zahl der Rentnerinnen und Rentner Standards grundlegende Annahmen
in Bezug zur tatsächlichen Erwerbs- zu makroökonomischen Grössen
bevölkerung, gemessen in Vollzeit- getroffen werden.6 Für die Jahre
äquivalenten (VZÄ). Dementspre- 2021–25 werden die von der EFV
chend liegt dieser Quotient höher als erstellten volkswirtschaftlichen
6 Vgl. Europäische Kommission (2021)
18Eckwerte für die Finanzplanung öffentlichen Finanzen. Die Hauptlast
verwendet. Die Covid-19-Pandemie der Finanzierung trägt der Bund
hat in den Jahren 2020 und 2021 (vgl. Tabelle 1).
deutliche Auswirkungen auf die
Grafik 4: Altersquotienten7
60%
ab 2020 effektiver Altersquotient
Projektionen
50%
40%
Altersquotient
30%
20%
10%
0%
1995
2000
2005
2010
2015
2020
2025
2030
2035
2040
2045
2050
Quelle: BFS
Tabelle 1: Pandemiebedingte Ausgaben der öffentlichen Haushalte (in Mrd. CHF)
Getätigte Ausgaben 2020 Bewilligte Mittel 2021
Gesamt 17,3 25,7
Nach Staatsebene
Bund 14,3 22,4
Kantone 2,6 2,6
Gemeinden 0,4 0,7
Nach Funktion
Kurzarbeitsentschädigung 10,8 6,0
Corona-Erwerbsersatz 2,2 3,1
Härtefallhilfen – 10,0
Übrige (Gesundheit, Sport, Kultur, 4,3 6,6
Exportindustrie, Tourismus, Medien, Verkehr etc.)
Quelle: EFV
7 Altersquotient: Verhältnis der über 65-Jährigen zur Bevölkerung im erwerbsfähigen
Alter. Effektiver Altersquotient: Verhältnis über 65-jähriger zur Erwerbsbevölkerung
(VZÄ).
19Da die Unsicherheit über die wurden Eckwerte für zwei unter-
wirtschaftlichen Entwicklungen in schiedliche Szenarien festgelegt: ein
den nächsten Jahren sehr gross ist, Positiv- und ein Negativszenario (vgl.
Tabelle 2).
Tabelle 2: Volkswirtschaftliche Eckwerte 2021–25 im Positiv- und Negativszenario
(in %)
Positivszenario 2021 2022 2023 2024 2025
BIP real 3,6 3,3 2,1 1,7 1,6
BIP nominal 4,0 3,8 2,6 2,2 2,1
LIK 0,4 0,5 0,5 0,5 0,5
Zins (10 Jahre) -0,2 -0,1 0,2 0,4 0,7
Arbeitslosenquote 3,1 2,8 2,8 2,8 2,8
Negativszenario 2021 2022 2023 2024 2025
BIP real 1,8 2,3 2,3 2,3 2,1
BIP nominal 2,1 2,2 2,7 2,7 2,5
LIK 0,2 -0,2 0,4 0,4 0,4
Zins (10 Jahre) -0,4 -0,4 -0,3 -0,1 0,2
Arbeitslosenquote 3,3 3,4 3,3 3,2 3,0
Das Positivszenario geht davon aus, 2020 durch die Pandemie (-2,6 %)
dass die ausserordentlichen konjunk- wird vollständig kompensiert und das
turellen Unterstützungsmassnahmen langfristige (Potenzial-)BIP entspricht
in historischer Höhe (bspw. Kurz- dem Niveau des Vorkrisenwachs-
arbeitsentschädigung, Covid-Erwerb- tumspfads (vgl. Grafik 5). Das reale
sersatz, Covid-19-Kredite, Härtefall- BIP-Wachstum für die Jahre 2019–
massnahmen etc.) zusammen mit 2025 beträgt im Positivszenario im
den automatischen Stabilisatoren Durchschnitt 1,5 Prozent.
weite Teile der Wirtschaft stabili-
sieren. Die Arbeitslosenquote kehrt Im Negativszenario verläuft die
bereits 2022 auf das Niveau der wirtschaftliche Erholung weniger
strukturellen Arbeitslosenquote von schnell als im Positivszenario. Die
2,8 Prozent zurück («natürliche Arbeitslosenquote verharrt über die
Quote»). Nach einer Übergangs- gesamte Periode 2021–2025
phase mit einem überdurchschnitt- oberhalb der strukturellen Arbeitslo-
lichen Wachstum zwischen 2021 und senquote. Die pandemiebedingte
2023, wird 2024 der langfristige Rezession in den Jahren 2020 bis
Wachstumspfad erreicht. Der 2022 verursacht eine Niveaureduk-
Einbruch der Wertschöpfung im Jahr tion des BIP, welche über die
20Projektionsperiode, d. h. bis 2050, Durchschnitt mit 1,3 Prozent. Die
nicht mehr aufgeholt werden kann. Ausgaben der ALV für die Kurzarbeit
Das reale BIP wächst im Negativsze- und die konjunkturelle Arbeitslosig-
nario für die Jahre 2019–2025 im keit fallen höher aus als im Positivsze-
nario.
Grafik 5: Reales BIP 2017–2020 und im Positiv- und Negativszenario (in Mio. CHF)
880'000
860'000
ab 2021
840'000
Projektionen
820'000
800'000
780'000
760'000
740'000
720'000
700'000
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Negativszenario Simulation Positivszenario 2017-2020
Quelle: SECO, EFV
Es wird angenommen, dass die die Jahre 2021 bis 2025, ab dem Jahr
Wirtschaftslage der Schweiz nach 2026 wird die gleiche wirtschaftliche
Überwindung der Pandemie und Entwicklung in beiden Szenarien
Rückkehr zum langfristigen Gleich- unterstellt. Auch die Annahmen zu
gewichtspfad ab 2026 robust ist. Die den restlichen langfristigen volkswirt-
Eckwerte für die wirtschaftliche schaftlichen Eckwerten (vgl.
Entwicklung in den beiden Szenarien Tabelle 3) sind für beide Szenarien
unterscheiden sich deshalb nur für identisch.
21Tabelle 3: Langfristige volkswirtschaftliche Eckwerte (in %)
Arbeitsproduktivität 1,2
Realzins (langfristig) 1,6
Teuerung 1,0
Nominalzins (Realzins + Teuerung) 2,6
Das reale BIP-Wachstum ergibt sich duktivität bis 2050 gleich entwickelt
aus der Entwicklung der Erwerbsbe- wie in der Vergangenheit. Zwischen
völkerung (ausgedrückt in Vollzeit- 1992 und 2019 betrug der jährliche
äquivalenten) und der Arbeitspro- Produktivitätsfortschritt in der
duktivität (vgl. Tabelle 4). Es wird Schweiz im Durchschnitt 1,2 Pro-
unterstellt, dass sich die Arbeitspro- zent.8
Tabelle 4: Wirtschaftliche Entwicklung (in %)
BIP real 2019–2050 2019–2025 2026–2035 2036–2050
Positivszenario 1,53 1,54 1,60 1,49
Negativszenario 1,49 1,33 1,60 1,49
Neben der Annahme zur Entwick- wichtige langfristige nominale
lung der Arbeitsproduktivität werden Zinssatz von 2,6 Prozent erst zu
auch Annahmen über die Entwick- Beginn der 2030er-Jahre erreicht
lung des realen Langristzinssatzes wird. Es wird also eine Übergangsfrist
und der Teuerung getroffen (vgl. für die Normalisierung des Zins-
Tabelle 3). Die Annahme von niveaus unterstellt.
1,6 Prozent für den realen Langfrist-
zinssatz ist mit Blick auf die vergan- Für die Teuerung wird von einer
gene Entwicklung 10-jähriger jährlichen Preissteigerung von
Bundesobligationen plausibel 1 Prozent ausgegangen. Weiterhin
(durchschnittliche, teuerungsberei- wird davon ausgegangen, dass sich
nigte Rendite 1992–2019). die Reallöhne langfristig an der
Entwicklung der Arbeitsproduktivität
Um dem aktuellen Tiefzinsumfeld orientieren, so dass Verteilungsneut-
gerecht zu werden, wird zudem ralität zwischen Kapital und Arbeit
angenommen, dass der gleichge- besteht.
8 Ein Überblick zu Analysen der Entwicklung der Arbeitsproduktivität in der Schweiz
wird z. B. in Colombier (2014) und in der Ausgabe der Volkswirtschaft, 1–2/2016,
des Staatssekretariats für Wirtschaft, gegeben.
22Die Arbeitsproduktivität, der Realzins nachhaltig, wenn die Schuldenquote
und die Teuerung werden exogen über einen längeren Zeitraum auf
vorgegeben. Rückkoppelungseffekte dem gewünschten Niveau, gemäss
vom Staatshaushalt hin zu den internationaler Konvention das
makroökonomischen Grössen Niveau des Basisjahres, stabilisiert
bleiben unberücksichtigt, bezie- werden kann.9 Eine stabile Schulden-
hungsweise wirken sich in den quote ist daher die Basis für nachhal-
Projektionen nicht auf das langfristig tige öffentliche Finanzen. Entschei-
zu erwartende Wirtschaftswachstum dende Determinanten für die
aus. Ebenso sind Rückwirkungen Nachhaltigkeit der öffentlichen
einer abnehmenden Erwerbsbevölke- Finanzen ist der Primärüberschuss,
rung und damit einer Verknappung d. h. der Saldo zwischen Einnahmen
des Faktors Arbeit auf die Arbeitspro- und Ausgaben ohne Passivzinsen,
duktivität und die Lohnentwicklung und die Differenz zwischen dem
ausgeklammert. Zinssatz auf den Staatsschulden und
dem Wirtschaftswachstum. Ist die
Angesichts der ausserordentlichen Zins-Wachstums-Differenz positiv,
Ausgangslage soll der vorliegende muss der Staat zur Stabilisierung der
Bericht auf mögliche langfristige Schuldenquote einen Primärüber-
Auswirkungen der Corona-Krise auf schuss erwirtschaften, ist diese
die öffentlichen Finanzen fokus- negativ, können Primärdefizite
sieren. Auf die Darstellung weiterer zugelassen werden.
Alternativszenarien (bspw. höhere/
tiefere Produktivitätsentwicklung, 2.3.1 Staatsquote und
verschiedene Szenarien zur Kosten- Ausgabenentwicklung
entwicklung im Gesundheitswesen)
wird in dieser Ausgabe des Berichts Die Ausgaben von Bund, Kantonen,
verzichtet. Gemeinden und Sozialversiche-
rungen, welche unmittelbar von der
2.3 Finanzpolitische Kennzahlen Demografie betroffen sind, wie
diejenigen für die AHV/IV und die
Im Zusammenhang mit der langfris- Gesundheit, werden in Zukunft
tigen Entwicklung der Finanzpolitik aufgrund der Alterung der Bevölke-
wurde der Begriff der «Nachhaltig- rung zunehmen. Um die Zusatzbelas-
keit» zu Beginn der 1990er Jahre in tung für die Volkswirtschaft abzu-
die wirtschaftspolitische Diskussion schätzen, werden diese
eingebracht. Die Finanzpolitik ist demografieabhängigen Ausgaben
9 Anzumerken ist, dass weder theoretisch noch empirisch gesicherte Aussagen über
die optimale Schuldenquote getroffen werden können (vgl. Schlaffer-Bruchez,
2021).
23ins Verhältnis zum gesamtwirtschaft- zeitraum), oder eine spezifische
lichen Einkommen (BIP) gesetzt. Eine Schuldenquote sein.12 Nachhaltigkeit
Zunahme der Ausgabenquote gibt ist dann gegeben, wenn die Schul-
an, wie stark das jährliche erwirt- denquote am Ende des betrachteten
schaftete Einkommen der Schweiz Zeithorizonts dem Zielwert ent-
zusätzlich durch die Demografie spricht.
belastet wird. Die Staatsquote ist
dabei diejenige Ausgabenquote, Die Abweichung der Schuldenquote
welche das Verhältnis der gesamten vom gesetzten Zielwert kann
Staatsausgaben zum BIP ausdrückt.10 verschiedenermassen dargestellt
werden. Eine bewährte Methode ist
2.3.2 Schuldenquote und Fiskallücke deren Darstellung als «Fiskallücke».
Diese sagt aus, in welchem Ausmass
Die Vorgabe einer stabilen Schulden- die Staatsfinanzen von einem
quote setzt einen Vergleich von zwei bestimmten Zeitpunkt an, im
Werten voraus, einem Ausgangswert vorliegenden Bericht ab 2025,
und einem Zielwert. Sind die zwei jährlich verbessert werden müssten,
Werte gleich, wird von «Stabilität» damit am Ende der Periode eine
gesprochen. Es ist aber denkbar, dass bestimmte Schuldenquote nicht
bereits der Ausgangswert nicht überschritten wird.13 Ob diese
einem finanzpolitisch wünschbaren Korrektur auf der Ausgaben- und/
Ziel entspricht, beispielsweise, wenn oder auf der Einnahmenseite erfolgt,
die Schulden in der Gegenwart als zu wird dabei offen gelassen. Wenn
hoch angesehen werden.11 Da sich beispielsweise die Fiskallücke mit
aus der ökonomischen Theorie a Zeithorizont 2050 1 Prozent des BIP
priori keine optimale Verschuldung beträgt, so müssen die Rechnungs-
ableiten lässt, muss die finanzielle saldi der drei Staatsebenen und der
Nachhaltigkeit allgemein in Bezug Sozialwerke bis 2050 jährlich um
auf einen bestimmten Zielwert rund 7 Milliarden Franken verbessert
angegeben werden. Dieser Zielwert werden.
kann die Beibehaltung des aktuellen
Status quo (keine Erhöhung der Zusätzlich zur Fiskallücke für das
Schuldenquote im Beobachtungs- international gebräuchliche Kriterium
10 Die Staatsausgaben umfassen Transfers, z. B. Sozialleistungen, welche im BIP nicht
berücksichtigt werden. Eine Staatsquote von 100 Prozent des BIP bedeutet daher
nicht, dass der Staat 100 Prozent des BIP in Anspruch nimmt (Colombier, 2005).
11 Vgl. Schlaffer-Bruchez (2021)
12 Der EU Stabilitäts- und Wachstumspakt beispielsweise legt eine Schuldenquote von
60 Prozent als Zielwert fest.
13 Die Formel zur Berechnung der Fiskallücke ist dem Anhang 1 zu entnehmen.
24der Stabilisierung der Schuldenquote Schuldenquote auf dem Niveau des
wird in diesem Bericht auch die Basisjahres 2019, also bei 25,4 Pro-
Fiskallücke für das in der Schulden- zent des BIP, stabilisieren kann. Unter
bremse des Bundes definierte dieser Annahme sind die staatlichen
Nachhaltigkeitsziel, die Stabilisierung Haushalte finanziell nachhaltig, was
der nominalen Schulden, ausge- bedeutet, dass sich keine Fiskallücke
wiesen. auftut. Das so definierte verfügbare
Einkommen pro Kopf wird dabei
Für die Arbeitslosenversicherung inflationsbereinigt berechnet. Steigt
wird spätestens nach der Finanzplan- das inflationsbereinigte verfügbare
periode, d. h. ab 2026 ange- Einkommen pro Person in der
nommen, dass sich die Versicherung Zukunft an, bedeutet dies, dass der
in einem strukturellen Gleichgewicht Wohlstand trotz demografiebe-
befindet (vgl. Tabelle 2). dingter Zusatzbelastung zunimmt.
2.3.3 Verfügbares Einkommen 2.4 Projektion der Ausgaben
und Einnahmen
Um aufzuzeigen, wie sich die
demografiebedingten Zusatzaus- Die Darstellung einzelner Aufgaben-
gaben des Staates auf die finanzielle gebiete ermöglicht es, einen
Situation der Einwohnerinnen und allfälligen Handlungsbedarf für
Einwohner der Schweiz auswirken spezifische Bereiche zu identifizieren.
würden, wird die Entwicklung des Die Vorgehensweise bei der Erstel-
BIP pro Kopf der Bevölkerung, also lung der Projektionen entspricht
das durchschnittliche Einkommen weitgehend derjenigen der EU.15
pro Einwohner/in, nach Abzug von Grundlage für die Projektionen der
Steuern, Sozialbeiträgen und öffentlichen Haushalte sind die
Prämien für die obligatorische Daten der Finanzstatistik. Bis auf die
Krankenpflegeversicherung (OKP) Gemeinden ist 2019 das Basisjahr.
herangezogen.14 Für die zukünftige Aufgrund der Datenverfügbarkeit
Entwicklung wird angenommen, wird für die Gemeinden auf das Jahr
dass die staatlichen Einnahmen 2018 zurückgegriffen. Die Berech-
aufgrund der demografiebedingten nungen für den Bund stützen sich
Zusatzlasten für die Alterssicherung, zusätzlich auf den aktuellen Finanz-
die Gesundheit, die Langzeitpflege plan 2023–2025 der EFV sowie auf
und die Bildung soweit erhöht die Projektionen des BSV für die AHV
werden müssen, dass der Staat die und die IV. Der Bericht geht von der
14 Da die berufliche Vorsorge in den Langfristperspektiven nicht behandelt wird,
bleiben die Lohnbeiträge für die zweite Säule unberücksichtigt.
15 Vgl. Europäische Kommission (2021)
25Umsetzung der Bundesratsvorlage dem Mischindex angepasst: die
für die Reform AHV 21 aus. Nachfol- Teuerung wird vollständig berück-
gend werden die wichtigsten sichtigt, die Reallohnentwicklung
methodischen Annahmen erläutert. aber nur zur Hälfte. Die Durch-
schnittsquoten der Beitragszah-
2.4.1 Demografieabhängige lenden (Anzahl beitragszahlende
Ausgaben Personen im Verhältnis zur Gesamt-
bevölkerung) und die durchschnitt-
Detaillierte Projektionen der Aus- lichen Beiträge werden nach
gaben auf allen Staatsebenen Nationalität, Geschlecht und Alter
inklusive Sozialversicherungen ermittelt. Das BSV berechnet die
wurden in denjenigen Bereichen Einnahmen des AHV-Fonds durch
vorgenommen, die am stärksten vom Addition dieser Beiträge zu den
demografischen Wandel betroffen übrigen Beiträgen, z. B. denjenigen
sind. Es sind dies die Alterssicherung des Bundes. Letztere setzen sich aus
(AHV) und Invalidenversicherung (IV), dem Bundesbeitrag für die Ausgaben
die Gesundheit inklusive Langzeit- der AHV, dem Anteil der AHV an der
pflege und die Bildung. Beim Bund Mehrwertsteuer und der Spielban-
machten diese Ausgaben 2019 kenabgabe zusammen.
33 Prozent des Totals aus, bei den
Kantonen 56 Prozent und bei den Für die Langfristperspektiven der
Gemeinden 36 Prozent. AHV werden die ab 2020 geltende
STAF und die Bundesratsvorlage
Alterssicherung und AHV 21 zugrunde gelegt. Die STAF
Invalidenversicherung sieht drei Massnahmen zur Finanzie-
rung der AHV vor. Erstens wird der
Im Bereich der Alterssicherung und Beitragssatz um 0,3 Prozentpunkte
Invalidenversicherung werden die (je 0,15 Prozentpunkte für Arbeit-
Projektionen der Ausgaben und der nehmer und Arbeitgeber) erhöht,
Einnahmen der AHV und der IV vom zweitens wird der Demografiepro-
BSV durchgeführt. zentpunkt der Mehrwertsteuer
vollständig der AHV zugewiesen und
Bei der AHV berechnet das BSV die drittens erhöht sich der AHV-Bundes-
Rentensumme gestützt auf die beitrag von 19,55 Prozent auf
Anzahl Rentner/innen nach Alter und 20,20 Prozent. Die Bundesratsvor-
Geschlecht gemäss den Demografie- lage AHV 21 beinhaltet eine
szenarien des BFS sowie unter Angleichung des Rentenalters für
Berücksichtigung der schweizeri- Frauen auf 65 bei gleichzeitigen
schen, ausländischen und im Ausgleichsmassnahmen (reduzierte
Ausland lebenden Anspruchsberech- Kürzungssätze bei Rentenvorbezug,
tigten. Diese Renten werden nach vorteilhaftere Rentenformel).
26Ausserdem sieht die Bundesratsvor- Erwerbsleben und der Ausbau der
lage eine Mehrwertsteuererhöhung Beratung und Begleitung von
zugunsten der AHV von 0,7 Prozent- Menschen mit psychischen Gesund-
punkten vor. Diese Mehrwertsteuer- heitsstörungen. Der Bundesrat will
erhöhung führt zwar zu Mehrein- die Weiterentwicklung der IV
nahmen, wird jedoch kostenneutral ausgestalten, da die IV
zweckgebunden an die AHV bis ungefähr 2030 schuldenfrei sein
weitergereicht und deshalb als dürfte. Längerfristig wird durch die
Bundesausgabe verbucht. Eingliederungsmassnahmen für
IV-Empfänger eine Entlastung des
Die IV wird durch Sozialversiche- IV-Finanzhaushalts erwartet.
rungsbeiträge und den Beitrag des
Bundes finanziert. Der Bundesbeitrag Gesundheitswesen
richtet sich seit 2014 nicht mehr
nach den Ausgaben der IV, sondern Für das Gesundheitswesen erfolgen
grundsätzlich nach der Entwicklung die Projektionen in mehreren
der Mehrwertsteuer-Einnahmen.16 Schritten und stützen sich dabei auf
Allerdings ist im Gesetz vorgesehen, eine international anerkannte
dass der Mindestbeitrag des Bundes Methodik ab.18 In einem ersten
nicht 37,7 Prozent der IV-Ausgaben Schritt werden die gesamten
unterschreiten darf.17 Im Jahr 2020 Gesundheitsausgaben ausgehend
ist aufgrund der Pandemie diese vom Basisjahr 2019 nach Altersko-
Regelung erstmalig seit Einführung horten, Geschlecht und Gesundheits-
der IV-Reform im Jahr 2014 zur leistungen aufgeteilt. In Anlehnung
Anwendung gelangt. Für die an die Arbeiten der OECD und der
vorliegenden Projektionen wird die EU-Kommission wird zwischen den
Weiterentwicklung der IV gemäss Bereichen Gesundheitsausgaben
Botschaft des Bundesrats berücksich- ohne Langzeitpflege und der
tigt. Im Zentrum dieser Reform Langzeitpflege (ab 65 Jahren)
stehen die intensivere Begleitung unterschieden, da die Ausgabenent-
und Steuerung bei Geburtsgebre- wicklung dieser Bereiche unter-
chen, die gezielte Unterstützung von schiedlich von den Kostentreibern im
Jugendlichen beim Übergang ins Gesundheitswesen beeinflusst
16 Da das Wachstum der Mehrwertsteuereinnahmen tendenziell höher ist als das
Ausgabenwachstum der IV, wird die Bindung an die Mehrwertsteuereinnahmen
noch durch einen «Diskontfaktor» bereinigt. Damit wird der Tatsache Rechnung
getragen, dass das Rentensystem nicht der allgemeinen Lohnentwicklung folgt,
sondern dem Mischindex.
17 Vgl. BSV (2021)
18 Vgl. Colombier (2012)
27wird.19 Basierend auf diesen Projek- Finanzstatistik der sozialen Wohlfahrt
tionen erfolgt in einem weiteren zugeordnet sind, ebenfalls berück-
Schritt die Fortschreibung der sichtigt werden. Kasten 1 stellt dar,
öffentlichen Ausgaben für die wie das Wachstum der Gesundheits-
Gesundheit, wobei die Ausgaben für ausgaben für die von der Corona-
die individuelle Prämienverbilligung krise besonders betroffenen Jahre
und die Ergänzungsleistungen der 2020 und 2021 behandelt wurde.
AHV, welche in der öffentlichen
Kasten 1: Gesundheitsausgaben in den Jahren 2020 und 2021
Zur Abschätzung der Kostenentwicklung im Jahr 2020 wird aufgrund der
Datenverfügbarkeit das Monitoring der Krankenversicherungskostenentwick-
lung (MOKKE) berücksichtigt. Diese Statistik wird mit einer geringen zeitli-
chen Verzögerung publiziert und erlaubt daher für den vorliegenden Bericht
eine Abschätzung der Kostenentwicklung für das Jahr 2020. Die MOKKE legt
ein moderates Kostenwachstum nahe, was auch aufgrund anderer Studien
plausibel erscheint.20 Dieses Kostenwachstum wird für weitere von der
Demografie abhängige Gesundheitsausgaben wie beispielsweise die
kantonalen Beiträge an die Spitäler in den Projektionen übernommen.
Ausgenommen davon sind die pandemiebedingten Bundesausgaben für die
Gesundheit (vgl. Tabelle 5 für die Jahre 2020 und 2021).
Da die zur Verfügung stehenden Studien nicht darauf hindeuten, dass für das
Jahr 2021 mit wesentlichen Mehr- oder Minderausgaben zu rechnen ist,
werden wiederum mit Ausnahme der pandemiebedingten Gesundheitsaus-
gaben des Bundes die demografieabhängigen Ausgaben im Bereich Gesund-
heit ab dem Jahr 2021 mit dem demografischen Wandel und den weiteren,
für das Gesundheitswesen zentralen Kostentreibern bis zum Jahr 2050
fortgeschrieben.21
19 Vgl. bspw. Europäische Kommission (2021)
20 Vgl. Schweizerische Eidgenossenschaft (2021) und KOF (2021)
21 Aufgrund der behördlich angeordneten Verschiebung nicht dringender Behand-
lungen im Frühjahr 2020 wurde für den Spitalsektor von Ertragsausfällen berichtet
(PWC 2021). In diesem Zusammenhang wurde auch von möglichen Nachholef-
fekten in der zweiten Hälfte 2020 oder in 2021 gesprochen. Die erwähnten Berichte
finden dafür jedoch keine klaren Hinweise.
28Die pandemiebedingten Gesundheitsausgaben des Bundes für die Jahre 2020
und 2021 fliessen in die vorliegenden Ausgabenprojektionen ein (vgl.
Tabelle 5). Es handelt sich primär um Ausgaben für Schutzmittel (inkl.
Impfstoffe) und Tests.
Tabelle 5: Covid-19 Gesundheitsausgaben des Bundes (in Mio. CHF)
Getätigte Ausgaben 2020 Bewilligte Mittel 2021
Gesundheit 856 3983
Beschaffung Sanitätsmaterial, 618 1200
z.B. Masken, Impfstoffe, etc.
Kostenübernahme für Covid-Tests 194 2497
Arzneimittel, Mehraufwand BAG, 45 286
Gesundheitsschutz
Quelle: EFV
Es wird angenommen, dass sich der menseffekt werden zunehmende
Gesundheitszustand der Bevölkerung Ansprüche der Bevölkerung an das
mit zunehmender Lebenserwartung Gesundheitssystem, der medizinisch-
verbessert. Dies bedeutet, dass ein technische Fortschritt, aber auch
Jahrgang mit jedem gewonnenen medizinisch nicht indizierte Mengen-
Lebensjahr medizinisch betrachtet ausweitungen erfasst. Für die
ein halbes Jahr jünger und entspre- Teuerung im Bereich Gesundheit
chend gesünder ist. Im Bereich ohne Langzeitpflege wird unterstellt,
Gesundheit ohne Langzeitpflege dass sie um 50 Prozent höher liegt als
nehmen gemäss Annahme die die allgemeine Inflation. Die über-
Ausgaben mit steigendem Ein- durchschnittliche Teuerung kann
kommen um das 1,1-fache zu unter anderem auf überhöhte Tarife
(Einkommenselastizität: 1,1). Über und den Baumoleffekt zurückgeführt
diesen überproportionalen Einkom- werden (relativer Preiseffekt).22,23
22 Der Baumoleffekt lässt sich wie folgt erklären: Die hohe Arbeitsintensität im
Gesundheitswesen impliziert ein relatives tiefes Produktivitätswachstum. Dieses
erzeugt einen Kostendruck, wenn die Löhne im Gesundheitswesen längerfristig wie
die Löhne in der übrigen Wirtschaft wachsen. Bei einer relativ unelastischen
Nachfrage nach Gesundheitsleistungen steigen die Preise im Gesundheitswesen
stärker als in der übrigen Volkswirtschaft.
23 Zu hohe Tarife können resultieren, da zwischen den Tarifpartnern, Krankenkassen
und Leistungserbringern, in der Regel asymmetrische Informationen bestehen.
Diese sind aus ökonomischer Sicht eine wichtige Begründung für ein Marktver-
sagen.
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