Die Bindung der Wahlberechtigung an den Wohnsitz im Inland - Friedemann Larsen - Schriften zum Öffentlichen Recht
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Schriften zum Öffentlichen Recht
Band 1453
Die Bindung der Wahlberechtigung
an den Wohnsitz im Inland
Eine verfassungsrechtliche und
verfassungsgeschichtliche Kritik
Von
Friedemann Larsen
Duncker & Humblot · BerlinFRIEDEMANN LARSEN
Die Bindung der Wahlberechtigung
an den Wohnsitz im InlandSchriften zum Öffentlichen Recht
Band 1453Die Bindung der Wahlberechtigung
an den Wohnsitz im Inland
Eine verfassungsrechtliche und
verfassungsgeschichtliche Kritik
Von
Friedemann Larsen
Duncker & Humblot · BerlinDer Fachbereich Rechtswissenschaft
der Philipps-Universität Marburg
hat diese Arbeit im Jahr 2020
als Dissertation angenommen.
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Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in
der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten
sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
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© 2021 Duncker & Humblot GmbH, Berlin
Satz: Textforma(r)t Daniela Weiland, Göttingen
Druck: CPI buchbücher.de, Birkach
Printed in Germany
ISSN 0582-0200
ISBN 978-3-428-18149-0 (Print)
ISBN 978-3-428-58149-8 (E-Book)
Gedruckt auf alterungsbeständigem (säurefreiem) Papier
entsprechend ISO 9706
Internet: http://www.duncker-humblot.deVorwort Die vorliegende Untersuchung wurde im Februar 2020 vom Fachbereich Rechts- wissenschaften der Philipps-Universität Marburg als Dissertation angenommen. Gesetzesänderungen sowie Rechtsprechung und Literatur sind bis zum Juni 2019 berücksichtigt. Mein erster Dank gilt meinem hochverehrten Lehrer, Herrn Professor Dr. Dr. h. c. Hans-Detlef Horn, der die Arbeit angeregt, betreut und durch seinen konstruktiven Rat in jeder Hinsicht gefördert hat. In meiner Zeit als Assistent an seinem Lehrstuhl verschaffte er mir Einsichten und Erkenntnisse, die meine ju- ristische Denk- und Arbeitsweise bis heute nachhaltig prägen. Zu danken habe ich ferner Herrn Professor Dr. Sven Simon (LL. M.) MdEP für die eingehende und zügige Erstellung des Zweitgutachtens. Herrn Dr. Florian R. Simon (LL. M.) danke ich für die Aufnahme der Arbeit in das Verlagsprogramm von Duncker & Humblot und Frau Heike Frank für die ebenso zuverlässige wie hilfreiche Begleitung der Drucklegung. Für vielfältige Unterstützung danke ich ferner Frau Christiane Bauer, Herrn Dr. Florian Kotman (LL. M.) und Herrn Oliver G. Hartmann. Ich widme die Arbeit meinen Eltern, Jörgen und Annelore Larsen. Marburg, im September 2020 Friedemann Larsen
Inhaltsverzeichnis
Einführung 21
A. Einführende Bemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21
B. Präzisierung des Untersuchungsgegenstandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
I. Gegenstand der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
II. Grundpfade in Rechtsprechung und Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
C. Weitere Begriffsklärungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
D. Methodisches Vorgehen und Gang der Untersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Erster Teil
Wahlrecht und Inlandsbindung aus verfassungsrechtlicher Sicht 31
1. Kapitel
Ausgestaltung des aktiven und des passiven Wahlrechts
in Anbetracht der wahlrechtlichen Inlandsbindung 31
A. Verfassungsrechtliche Grundlagen des Wahlrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
B. Gegenwärtige Ausgestaltung des Wahlrechts durch das Bundeswahlgesetz . . . . . . . . 34
I. Reichweite und Umfang gesetzgeberischer Ausgestaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
II. Aktives Wahlrecht und Inlandsbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
1. Aktives materielles Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
a) Regel-Ausnahme-Verhältnis der Inlandsbindung am Wahltag . . . . . . . . . 36
b) Systematik der aktuellen Regelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
c) Wahlbeteiligung und prozedurale Auswirkungen der Regel- und Ausnahme
tatbestände . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
2. Ausübung des aktiven materiellen Wahlrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
III. Wählbarkeit und Inlandsbezug . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
1. Passives materielles Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42
2. Ausübung des passiven materiellen Wahlrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438 Inhaltsverzeichnis
2. Kapitel
Entwicklung der wahlrechtlichen Sesshaftigkeitsklausel
in der Bundesrepublik Deutschland 44
A. Wohnsitzbindung im aktiven Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
I. Die frühen Wahlgesetze zum ersten und zum zweiten Bundestag . . . . . . . . . . . . 45
1. Historische Begleitumstände nach 1945 und Wahlrechtsverhandlungen im Par-
lamentarischen Rat . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45
2. Wahlgesetz zum ersten Bundestag und zur ersten Bundesversammlung der
Bundesrepublik Deutschland vom 15. Juni 1949 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
3. Wahlgesetz zum 2. Bundestag und zur Bundesversammlung vom 8. Juli 1953 50
II. Inlandsbindung im Wahlrecht der „alten“ Bundesrepublik . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
1. Bundeswahlgesetz vom 7. Mai 1956 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52
2. Siebtes Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 15. März 1985 . 55
a) Inhalt der Änderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55
b) Vorgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
c) Erwägungen des Gesetzgebers . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58
3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61
III. Inlandsbindung im Wahlrecht nach der Wiedervereinigung . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
1. Vertrag zur Vorbereitung und Durchführung der ersten gesamtdeutschen Wahl
des Deutschen Bundestages vom 3. August 1990 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62
2. Vierzehntes Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes vom 20. April 1998 64
3. Gesetz zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts vom 17. März 2008 66
IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
B. Wohnsitzbindung im passiven Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
I. Die frühen Wahlgesetze zum 1. und 2. Bundestag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 70
II. Wählbarkeit nach Einführung des Bundeswahlgesetzes (1956) . . . . . . . . . . . . . . 71
1. Gesetzlicher Tatbestand . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
2. Wählbarkeit und Staatsangehörigkeit bei neu Eingebürgerten . . . . . . . . . . . . 72
C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73
3. Kapitel
Rechtfertigungsansätze in Rechtsprechung und Literatur 74
A. Die Allgemeinheit der Wahl in Rechtsprechung und Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
I. Konturierung in der Rechtsprechung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
II. Auffassungen in der Literatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77
B. Wahlrechtliche Sesshaftigkeitsklauseln als Wahlrechtsbeschränkung . . . . . . . . . . . . 78
C. Der „zwingende Grund“ in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts . . . 79Inhaltsverzeichnis 9
I. Die Formel vom „zwingenden Grund“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
1. Herkunft und Grundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 81
2. „Zwingende“ und „legitime“ Gründe zur gesetzgeberischen Differenzierung
im Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82
3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85
II. Von der Rechtsprechung anerkannte „zwingende Gründe“ für die wahlrechtlichen
Sesshaftigkeitsklauseln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
1. Deutsche Teilung – grundlegend BVerfGE 5, 2 ff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86
2. Tradition – grundlegend BVerfGE 36, 139 ff. und BVerfGE 58, 202 ff. . . . . . 87
3. Funktionen der Wahl – Grundlegend BVerfG (Kammer), NJW 1991, S. 689 f.;
BVerfGE 132, 39 ff. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
D. Auffassungen in der Literatur zum „zwingenden Grund“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
I. Grundlegende Tendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91
II. Diversität innerhalb der grundlegenden Tendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
1. Rezeption des Traditionsarguments . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
2. Rezeption von Wahlziel und Wahlfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94
3. Weitere Auffassungen zu den zwingenden Gründen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
4. Auswertung und offene Fragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98
III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
E. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100
4. Kapitel
Grundlegende Bewertung und Kritik 101
A. Allgemeinheit der Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
I. Beschränkung des Wahlrechts auf deutsche Staatsbürger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102
1. Staatsangehöriger und Staatsbürger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103
2. Staatsbürgerschaft und Wohnsitz im Inland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106
3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
II. Wohnsitzklauseln als verbotene gruppenspezifische Differenzierung? . . . . . . . . 109
1. Aussage des Verbots gruppenspezifischer Merkmale im Wahlrecht . . . . . . . . 109
2. Sesshaftigkeit als verbotenes persönliches Merkmal? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111
III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
B. Einschränkungen der Allgemeinheit der Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
I. Differenzierungsbefugnis des Gesetzgebers im Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . 116
1. Argumentationsfolge in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts 116
2. Rückgriff auf Art. 3 Abs. 1 GG? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119
3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12210 Inhaltsverzeichnis
II. Schrankenbestimmung im Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123
1. Gesetzes- oder Regelungsvorbehalt des Art. 38 Abs. 3 GG . . . . . . . . . . . . . . . 123
2. Einheit der Verfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
3. Das Problem der gerichtlichen Kontrolle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
III. Ziele und Funktionen der Wahl als verfassungsunmittelbare Schranken . . . . . . . 133
1. Aufgabe und Funktion der Volksvertretung als Subjekt demokratischer Legiti-
mation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135
2. Sicherung des Charakters der Wahl als Integrationsvorgang und Kommunika-
tionsfunktion der Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136
3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137
IV. Verhältnismäßigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138
1. Hintergrund der Verhältnismäßigkeitsprüfung im Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . 138
2. Bestimmung der zwingenden Gründe und Verhältnismäßigkeitsprüfung . . . . 141
C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142
5. Kapitel
Verfassungsrechtliche Tragfähigkeit der für
die Sesshaftigkeitsklausel als „zwingend“ angesehenen Gründe 144
A. Deutsche Teilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
B. Tradition . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146
I. Bedeutung des Traditionsarguments in der Rechtsprechung des Bundesverfas-
sungsgerichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147
II. Tradition als verfassungsunmittelbare Schranke? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148
III. Möglicher Einfluss traditioneller Betrachtung auf das heutige Wahlrechtsver-
ständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151
C. Funktionen der Wahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152
I. Integrationsfunktion und Kommunikationsfunktion der Wahl als verfassungsun-
mittelbare Schranke der Wahlzugangsberechtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
1. Integration durch ständige Wechselwirkung gesellschaftlicher und staatlicher
Willensbildungsprozesse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154
2. Funktionen von Wahlen zum Deutschen Bundestag bei der politischen Willens-
bildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
a) „Integrationsfunktion“ von Wahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
b) „Kommunikationsfunktion“ von Wahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 160
3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161
4. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163
II. Sesshaftigkeitsklauseln als geeignete und erforderliche Mittel zur Erfüllung der
Integrations- und Kommunikationsfunktion der Wahl? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164Inhaltsverzeichnis 11
1. Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
2. Erforderlichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165
3. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
III. Weitere Bedenken gegen die Sesshaftigkeitsklausel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169
IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172
D. Herstellung eines Verantwortungszusammenhangs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173
I. Verantwortungszusammenhang als verfassungsunmittelbare Schranke der Wahl-
zugangsberechtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
1. Strukturelle Zuordnung zu den demokratischen Wahlfunktionen . . . . . . . . . . 175
2. Anpassungen an Reichweite und Inhalt des Wahlrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
II. Sesshaftigkeitsklauseln als taugliche Mittel zur Herstellung des demokratischen
Verantwortungszusammenhangs? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
1. Geeignetheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178
2. Schleichende Konturierung eines neuen Prinzips . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180
III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
E. Vertrautheit mit den Verhältnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
I. Vertrautheit als tragende Zweckbestimmung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 182
II. Vertrautheit und Demokratieprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
1. Wahlalter, Art. 38 Abs. 2 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
2. Staatsangehörigkeit, Art. 16 und 116 Abs. 1 GG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
a) Vertrautheitsbedingungen beim klassischen Erwerb der Staatsangehörig-
keit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188
aa) Erwerb durch Einbürgerung (Naturalisation) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 189
bb) Erwerb durch Abstammung (ius sanguinis) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191
b) Berücksichtigung neuerer Entwicklung bei Erwerb durch Geburt im Inland
(ius soli) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
c) Schlussfolgerung für das Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194
3. Weitere demokratiebedingte Vertrautheitsanforderungen? . . . . . . . . . . . . . . . 197
a) Wahlalter und Staatsangehörigkeit als hinreichend typisierte Bedingung . 197
b) Typisierung als demokratische Maßgebung für Wahlrechtsbeschränkun-
gen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199
c) Passives Wahlrecht und Wohnsitzbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203
F. Weitere „zwingende“ Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204
G. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20612 Inhaltsverzeichnis
6. Kapitel
Umsetzung durch das 21. Gesetz zur Änderung
des Wahlrechts vom 27. April 2013 207
A. Das Bundesverfassungsgericht als Ersatzgesetzgeber im Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . 207
B. Bedenken gegen die Neuregelung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
I. § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BWahlG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
1. Fortzugsfrist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 212
2. Mindestaltersgrenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
II. § 12 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 BWahlG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 216
1. Rechtsstaatlicher Grundsatz der Bestimmtheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 217
2. Unterschiedliche Vertrautheitsanforderungen nach Nr. 2 gegenüber Nr. 1? . . 222
3. Betroffenheit als eigenständiges Vertrautheitskriterium . . . . . . . . . . . . . . . . . 223
4. Probleme auf Anwendungsebene . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224
III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227
7. Kapitel
Maßgaben für die Ausgestaltung des Wahlverfahrens 228
A. Rein formelles Wohnsitzverständnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228
B. Antragserfordernis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230
Ergebnisse des Ersten Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
Zweiter Teil
Traditionsargument und historisches Wahlrecht 242
1. Kapitel
Gang der weiteren Untersuchung 242
A. Gründe für eine historische Untersuchung der wahlrechtlichen Inlandsklauseln . . . . 242
B. Reichweite der historischen Untersuchung zu den wahlrechtlichen Inlandsklauseln . . 243
C. Gang der Untersuchung zum historischen Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246
2. Kapitel
Das Wahlrecht im deutschen Frühkonstitutionalismus –
eine Bestandsaufnahme 247
A. Historische Hintergründe zu den Anfängen und zur Entwicklung des Wahlrechts im
Frühkonstitutionalismus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247Inhaltsverzeichnis 13
I. Konstitutionelle Anfänge unter Napoleon nach dem Untergang des alten Reiches 248
II. Wiener Kongress und die Frage nach dem Souverän . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
B. Die Rolle der Landstände im monarchisch konstituierten Verfassungsstaat . . . . . . . . 253
C. Die frühe Wahlrechtsentwicklung, dargestellt am Wahlrecht der süddeutschen Terri
torien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 257
I. Historisches Wahlrecht in Bayern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258
1. Aktives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259
2. Passives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260
3. Wahlrecht und Territorialität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261
II. Historisches Wahlrecht in Baden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262
1. Aktives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263
2. Passives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
3. Wahlrecht und Territorialität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264
III. Historisches Wahlrecht in Württemberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265
1. Aktives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266
2. Passives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267
3. Wahlrecht und Territorialität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268
D. Die Wahlrechtsentwicklung im Vormärz bis zur Revolution 1848/1849 . . . . . . . . . . . 269
I. Allgemeine Konfliktlage im Vormärz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
II. Bedeutung für die Verfassungsentwicklung am Beispiel Kurhessens . . . . . . . . . 272
1. Aktives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
2. Passives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273
3. Wahlrecht und Territorialität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274
E. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275
3. Kapitel
Vorstellungen von Mitbestimmung im Staat
der konstitutionellen Monarchie – eine Annäherung 275
A. Politische Teilhabe im Lichte der Freiheitsbewegung im beginnenden 19. Jahrhundert 276
B. Bedingungen politischer Mitwirkung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277
I. Historische Schule und Traditionalisten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
1. Justus Möser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278
2. August Wilhelm Rehberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279
3. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280
II. Rationalistische Wahlrechtstheorie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28114 Inhaltsverzeichnis
1. Karl von Rotteck und Immanuel Kant . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281
2. Karl August zum Bach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
3. Johann Friedrich Benzenberg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
4. Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285
III. Substrate der Organischen Staatslehre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287
IV. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
C. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 291
4. Kapitel
Grundbesitz und Ansässigkeit als Mehrfachbedingung bürgerlicher
Freiheit in den konstitutionellen Rechtsordnungen der Einzelstaaten 291
A. Das Stadt- und Bürgerrecht als Bedingung lokaler Mitbestimmung . . . . . . . . . . . . . . 292
I. Herkunft und Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 293
II. Bindung an Grundbesitz und Wohnort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 294
III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298
B. Berechtigung zum Grundbesitz sowie zur Ausübung von Gewerbe . . . . . . . . . . . . . . 299
I. Herkunft und Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 300
II. Bindung an Grundbesitz und Wohnort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302
III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307
C. Die Staatsangehörigkeit als statusbegründender Bezugspunkt zur Ausübung von
Rechten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308
I. Herkunft und Inhalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309
1. Staatsangehörigkeit als Mittel verwaltungsrechtlicher Zuordnung . . . . . . . . . 309
2. Staatsangehörigkeit und Aktivbürgerschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310
II. Ausgestaltung des Staatsangehörigkeitsrechts – Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
1. Süddeutsche Territorien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 312
2. Preußen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313
III. Bindung an Grundbesitz und Wohnort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315
D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316
5. Kapitel
Die Wahlrechtsfrage in der Frankfurter Nationalversammlung
und das Wahlgesetz um 1848/1849 317
A. Das Bundeswahlgesetz für die Wahlen zur Frankfurter Nationalversammlung . . . . . 318
I. Zur Selbstständigkeit als Kriterium des Wahlrechts und der Wählbarkeit zur
Frankfurter Nationalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320
II. Zur Staatsangehörigkeit als Kriterium des Wahlrechts und der Wählbarkeit zur
Frankfurter Nationalversammlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321Inhaltsverzeichnis 15
B. Zur Allgemeinheit des Wahlrechts in der Reichsverfassung vom 28. März 1849 . . . . 322
C. Zur Allgemeinheit des Wahlrechts im Reichswahlgesetz vom 12. April 1849 . . . . . . 324
I. Aktives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
1. Ergebnisse der Beratungen im Verfassungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 324
2. Ergebnisse der Beratungen im Plenum der Nationalversammlung . . . . . . . . . 326
a) Materielle Wahlberechtigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
b) Formelle Wahlausübung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 328
aa) Zweckrichtung: Verbot der Mehrfachstimmabgabe . . . . . . . . . . . . . . 329
bb) Zweckrichtung: Sicherung der Vertrautheit durch Heimatbindung? . 330
II. Wählbarkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
1. Ergebnisse der Beratungen im Verfassungsausschuss . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334
2. Ergebnisse der Beratungen im Plenum der Nationalversammlung . . . . . . . . . 335
III. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
D. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337
6. Kapitel
Die weitere Wahlrechtsentwicklung im deutschen Raum 338
A. Das Scheitern der Revolution und der Rückfall in die Restauration . . . . . . . . . . . . . . 338
B. Wahlrecht und Sesshaftigkeit bis zum Ende der Monarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
I. Norddeutscher Bund und Deutsches Reich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340
1. Aktives Wahlrecht unter Geltung des RWahlG 1869 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341
2. Passives Wahlrecht unter Geltung des RWahlG 1869 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342
3. Wahlrecht und Territorialität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
II. Wahlrecht und Reichsangehörigkeit vor und nach 1913 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343
C. Wahlrecht und Sesshaftigkeit in der Weimarer Zeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
I. Historischer Hintergrund . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 344
II. Weimarer Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
1. Aktives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 345
2. Passives Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
3. Wahlrecht und Territorialität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 348
D. Unbedenklichkeit der Wohnsitzklauseln aus Sicht der Wahlrechtstheorie des ausge-
henden 19. und beginnenden 20. Jahrhunderts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349
I. Rechtsanschauungen zum Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
1. Wahlrecht als Staatsfunktion . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350
2. Wahlrecht als subjektives öffentliches Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 354
II. Auswirkungen auf das wahlrechtliche Wohnsitzprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 356
E. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35816 Inhaltsverzeichnis
7. Kapitel
Schlussfolgerungen für das Bundeswahlrecht 359
A. Erneute Bewertung der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur traditio-
nellen Inlandsbindung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359
B. Erneute Bewertung der Vertrautheit als eigenständige tatbestandliche Bedingung im
materiellen Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361
I. Bezüge zum historischen Wahlrecht vor 1848/1849 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 362
II. Freiheitlichkeit der Stimmabgabe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366
III. Zwischenergebnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 367
C. Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368
8. Kapitel
Abschließende Überlegungen 369
A. Der mündige (Staats-)Bürger als Leitbild auch im Wahlrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369
B. Harmonisierung des aktiven und des passiven Wahlrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 374
Ergebnisse des Zweiten Teils . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 376
Schlussbetrachtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384
Sachwortverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408Abkürzungsverzeichnis a. A. anderer Ansicht a. a. O. am angegebenen Ort a. E. am Ende a. F. alte Fassung Abg. Abgeordneter AbgG Abgeordnetengesetz ABl.EU Amtsblatt der Europäischen Union Abs. Absatz Anh. Anhang Anl. Anlage Anm. Anmerkung APuZ Aus Politik und Zeitgeschichte Aufl. Auflage Ausg. Ausgabe AuslG Ausländergesetz (1990) BAnz Bundesanzeiger BayGB Bayerisches Gesetzblatt BayRS Bayerische Rechtssammlung BayVBl. Bayerische Verwaltungsblätter Beschl. Beschluss / Beschluß (historisch) BGB Bürgerliches Gesetzbuch BGBl. Bundesgesetzblatt BGH Bundesgerichtshof BGHZ Entscheidungen des Bundesgerichtshofes in Zivilsachen BK-GG Bonner Kommentar zum Grundgesetz BMG Bundesmeldegesetz BR-Drs. Bundesratsdrucksache / n BT Bundestag BT-Drs. Bundestagsdrucksache / n BuStAG Bundes- und Staatsangehörigkeitsgesetz BVerfG Bundesverfassungsgericht BVerfGE Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts BVerfGG Bundesverfassungsgerichtsgesetz BVerwGE Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts BW Baden-Württemberg BWahlG Bundeswahlgesetz BWahlGÄndG Gesetz zur Änderung des Bundeswahlgesetzes BWahlGV Bundeswahlgeräteverordnung BWahlRÄndG Gesetz zur Änderung des Wahl- und Abgeordnetenrechts BWG Bundeswahlgesetz BWO Bundeswahlordnung
18 Abkürzungsverzeichnis bzgl. bezüglich bzw. beziehungsweise CDU Christlich Demokratische Union Deutschlands COM Europäische Kommission (Commission) CSU Christlich Soziale Union in Bayern e. V. DDR Deutsche Demokratische Republik ders. derselbe dies. dieselbe / dieselben Diss. Dissertation Dok. Dokument Dok-Nr. Dokumente-Nummer DÖV Die Öffentliche Verwaltung Dr. Doktor Drucks. Drucksache DVBl. Deutsches Verwaltungsblatt ebd. ebenda EG Europäische Gemeinschaft EinbTestV Einbürgerungstestverordnung Einl. Einleitung erl. erläutert erw. Ausg. erweiterte Ausgabe etc. et cetera EU Europäische Union EuWG Europawahlgesetz EuZW Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht f. folgende FamRZ Zeitschrift für das gesamte Familienrecht FDP Freie Demokratische Partei Deutschlands ff. fort folgende FG Festgabe Fn. Fußnote Frankfurt a. M. Frankfurt am Main GBl. Gesetzblatt GG Grundgesetz ggf. gegebenenfalls GR-Kommentar Grundrechte-Kommentar GS Gedächtnisschrift GVBl. Gesetz- und Verordnungsblatt GVS. Gesetz- und Verordnungssammlung h. L herrschende Lehre h. M. herrschende Meinung Habil. Habilitationsschrift HK Handkommentar hrsg. herausgegeben Hrsg. Herausgeber HStR Handbuch des Staatsrechts i. Br. im Breisgau i. d. F. in der Fassung
Abkürzungsverzeichnis 19 i. d. R. in der Regel i. E. im Ergebnis i. V. m. in Verbindung mit IGH Internationaler Gerichtshof JA Juristische Arbeitsblätter JW Juristische Wochenschrift JZ Juristenzeitung Königstein / Ts. Königstein im Taunus KPD Kommunistische Partei Deutschlands KritV Kritische Vierteljahresschrift für Gesetzgebung und Rechtswissenschaft lit. littera LKV Landes- und Kommunalverwaltung m. w. N. mit weiteren Nachweisen Mio. Million(en) MIP Mitteilungen des Instituts für Deutsches und Europäisches Pateienrecht MRRG Melderechtsrahmengesetz n. F. neue Fassung Nachdr. Nachdruck NBGBl. Bundes-Gesetzblatt des Norddeutschen Bundes Neudr. Neudruck NJW Neue Juristische Wochenschrift No. Numero NPL Neue Politische Literatur Nr. Nummer NWVBl. Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter o. Ä. oder Ähnliches o. g. oben genannt(e / er) OVG Oberverwaltungsgericht Parl.Rat Parlamentarischer Rat PKK Partiya Karkerên Kurdistanê / Arbeiterpartei Kurdistans PreußGS Preußische Gesetzessammlung PStG Personenstandsgesetz RGBl. Reichsgesetzblatt RGSt Entscheidungen des Reichsgerichts in Strafsachen RGZ Entscheidungen des Reichsgerichts in Zivilsachen Rspr. Rechtsprechung RStGH Reichsstaatsgerichtshof RT Reichstag RT NB Reichstag des Norddeutschen Bundes RT-Drs. Reichstagsdrucksachen RuStAG Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz RWahlG Reichswahlgesetz S. Seite / Satz s. a. siehe auch s. u. siehe unten SächsVerfGH Sächsischer Verfassungsgerichtshof SGV Sächsische Gesetzsammlung sog. sogenannte(r, s)
20 Abkürzungsverzeichnis
Sp. Spalte
SPD Sozialdemokratische Partei Deutschlands
st. Rspr. ständige Rechtsprechung
StAG Staatsangehörigkeitsgesetz
StARegG Gesetz zur Regelung von Fragen der Staatsangehörigkeit
StARG Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts
StAZ Das Standesamt
Sten.Ber. Stenographischer Bericht / Stenographische Berichte
StGH Staatsgerichtshof
StRegBl. Staats- und Regierungsblatt
ThürVBl. Thüringer Verwaltungsblätter
ThürVerfGH Thüringer Verfassungsgerichtshof
u. a. und andere / unter anderem
Univ. Universität
Urt. Urteil
v. von / vom
VG Verwaltungsgericht
VGH Verwaltungsgerichtshof
vgl. vergleiche
VO Verordnung
Vorb. Vorbemerkung
VR Verwaltungsrundschau
VU Beil. Beilage zur Verfassungsurkunde
VVDStRL Veröffentlichung der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer
VwV-StAR Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Staatsangehörigkeitsrecht
WahlprE Wahlprüfungsentscheidung
WahlPrG Wahlprüfungsgesetz
WP Wahlperiode
WPflG Wehrpflichtgesetz
WRV Weimarer Reichsverfassung
z. zum
Z. Zeile
z. B. zum Beispiel
ZAR Zeitschrift für Ausländerrecht
ZfP Zeitschrift für Politik
ZG Zeitschrift für Gesetzgebung
Ziff. Ziffer
zit. zitiert
ZParl. Zeitschrift für Parlamentsfragen
ZPO Zivilprozessordnung
ZRG GA Zeitschrift der Savigny-Stiftung für Rechtsgeschichte Germanistische
Abteilung
ZRP Zeitschrift für Rechtspolitik
zugl. zugleichEinführung
A. Einführende Bemerkungen
Das Wahlrecht bildet im demokratischen Staat das vornehmste und wichtigste
staatsbürgerliche Recht überhaupt.1 Es ist dies das Recht des Staatsvolkes, unmit-
telbar auf die Bildung des staatlichen Willens Einfluss zu nehmen.2 Wahlen stellen
damit das zentrale Verfahren zur Willensbildung einer demokratisch verfassten
Gesellschaft dar. Nicht nur legitimieren sie die künftigen Volksvertreter im Parla-
ment. Vielmehr aktualisiert sich mit dem Wahlakt auch die permanente Teilhabe
des Volkes an der Ausübung von Staatsgewalt.3 Die vom Demokratieprinzip vor-
ausgesetzte Egalität der Bürger4 wird dabei bundesverfassungsrechtlich durch die
Wahlrechtsgrundsätze des Art. 38 Abs. 1 GG verbürgt. Dem Grundsatz der Allge-
meinheit der Wahl entsprechend haben alle Deutschen mit Erreichen des wahlfähi-
gen Alters das Recht, ihre Volksvertretung zu wählen wie auch sich als Kandidat
zur Wahl aufstellen zu lassen. Eine Beschränkung der so von Verfassungs wegen
ausgestalteten Wahlzugangsberechtigung darf nach der Rechtsprechung des Bun-
desverfassungsgerichts nur aus „zwingenden Gründen“ erfolgen. Als „zwingend“
gelten Gründe, die „von der Verfassung legitimiert und von mindestens gleichem
Gewicht wie die Allgemeinheit der Wahl sind“5.
Mit mehrfacher Billigung des Bundesverfassungsgerichts6 knüpft der Gesetz-
geber das Wahlrecht an das Territorium des Wahlgebiets, indem er für die aktive
Wahlberechtigung am Wahltag einen mindestens dreimonatigen Inlandswohnsitz
bzw. Inlandsaufenthalt fordert (§ 12 Abs. 1 Nr. 2 BWahlG). Diese Einschränkung
enthielt schon § 1 des Wahlgesetzes zum ersten Bundestag und zur ersten Bundes-
versammlung der Bundesrepublik Deutschland vom 15. Juni 1949.7 Deutsche mit
festem Wohnsitz oder Aufenthalt im Ausland (sog. Auslandsdeutsche) werden nach
geltender Rechtslage nur ausnahmsweise zur Wahl zugelassen. Der Gesetzgeber hat
diesen Ausnahmetatbestand für Auslandsdeutsche in seinem § 12 Abs. 2 BWahlG
1
BVerfGE 1, 14 (33); Blumenwitz, Wahlrecht, S. 16.
2
BVerfGE 20, 56 (98); 123, 134 (136) – OMT.
3
Vgl. BVerfGE 20, 56 (113); 29, 154 (164 f.); 123, 39 (68 f.); Strelen, in: Schreiber (Hrsg.),
BWahlG10, Einführung Rn. 1.
4
BVerfGE 99, 1 (13); 129, 300 (317).
5
So BVerfGE 132, 39 (48 Rn. 25); zuvor BVerfGE 120, 82 (107); 95, 408 (418); 71, 81 (96);
BVerfG (Kammer), NVwZ 1997, S. 1207.
6
Vgl. BVerfGE 5, 1 (6); 36, 139 (141 f.); 58, 202 (205 ff.); BVerfG (Kammer), NJW 1991,
S. 689 (690); jüngst BVerfGE 132, 39 (56).
7
BGBl. I S. 21.22 Einführung
eigens geregelt. Die Norm macht die Grundregel aus § 12 Abs. 1 Nr. 2 BWahlG zu
ihrem Ausgangspunkt und stellt das aktive Wahlrecht der Betroffenen seit ihrem
Bestehen8 unter bestimmte zusätzliche Vorbehalte. Aktuell sind demzufolge nicht
alle Auslandsdeutschen wahlzugangsberechtigt.
Hingegen endet die wesentliche Statusbeziehung des Einzelnen zu seinem Staat
nicht an der Staatsgrenze. Das gilt zumal für die das individuelle Wahlrecht fundie-
rende Staatsangehörigkeit (vgl. § 12 Abs. 1 BWahlG, Art. 116 GG), deren statusbe-
gründende Rechte über die Staatsgrenzen der Bundesrepublik Deutschland hinaus-
wirken. Sie wird dem Abstammungsprinzip entsprechend sogar grundsätzlich auf
die Nachkommen übertragen, ganz unabhängig davon, ob diese im In- oder Aus-
land geboren wurden. Eine zwingende Kongruenz zwischen der Zugehörigkeit zum
deutschen Staatsvolk und dem Aufenthalt im Staatsgebiet besteht also nicht. Die
Trennung von aktiver Wahlberechtigung und Staatsbürgerschaft wird akut ange-
sichts zunehmender Freizügigkeitsregelungen innerhalb der Europäischen Union.
Bereits im Jahr 2010 waren rund 1,14 Mio. Deutsche – ohne über einen innerdeut-
schen Wohnsitz zu verfügen – allein im europäischen Ausland gemeldet,9 Tendenz
steigend. Insgesamt ist es in einer zunehmend globalisierten Welt nicht mehr per
se untypisch, dass sich Staatsangehörige – sei es aus beruflichen oder privaten
Gründen – dauerhaft im Ausland aufhalten und zumindest deren Nachkommen
nie einen Fuß auf das Gebiet ihres deutschen Heimatstaates gesetzt haben.10 Den-
noch sind sie qua Staatsangehörigkeit mit der Bundesrepublik Deutschland nach
wie vor substantiell11 verbunden. Durch die einfachgesetzliche Anknüpfung an das
Inland wird dieser zahlenmäßig mittlerweile nicht mehr unerheblichen Gruppe
deutscher Staatsangehöriger12 das von der Verfassung zugesprochene Wahlrecht
wieder entzogen. Will das Wahlrecht im Zeitalter der Globalisierung nicht zur ri-
tuellen Makulatur werden, so muss es sich mit diesem Befund auseinandersetzen.
Hierzu will die vorliegende Untersuchung einen Beitrag leisten.
B. Präzisierung des Untersuchungsgegenstandes
Während die grundsätzliche Inlandsbindung des Wahlrechts nach § 12 Abs. 1
Nr. 2 BWahlG seit Bestehen des Bundeswahlrechts im jeweils gültigen BWahlG
enthalten war und lediglich terminologische Änderungen erfuhr, dehnte der Ge-
8
Von einem „Auslandsdeutschenwahlrecht“ kann seit dem Siebten Gesetz zur Änderung
des Bundeswahlgesetzes v. 15.3.1985 (BGBl. I S. 521 ff.) gesprochen werden, vgl. Schreiber,
NJW 1985, S. 1433 (1434), näher s. u. Erster Teil 2. Kapitel A. II. 2.
9
Vgl. Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der Fraktion Bündnis 90/
Die Grünen, BT-Drs. 17/1692; Erhebung durch das Statistische Amt der Europäischen Union
(Eurostat), zitiert nach BVerfGE 132, 39 (43 Rn. 9).
10
Eine solche Konstellation lag jüngst etwa bei BVerfGE 132, 39 ff. vor.
11
Grawert, HStR3 II, § 16 Rn. 50.
12
BVerfGE 132, 39 (55 Rn. 46 f.); zu dieser Einschätzung gelangen auch Pautsch / Müller-
Törok, ZParl. 2016, S. 851 (855).Einführung 23
setzgeber die Ausnahmeregelung des § 12 Abs. 2 BWahlG nach ihrer erstmali-
gen Einführung im Jahr 198513 schrittweise aus. Auf diese Entwicklung wird im
Rahmen der Untersuchung im Einzelnen einzugehen sein.14 Dem aktuell auch für
Auslandsdeutsche geltenden Erfordernis eines vor dem Wegzug ununterbrochenen
dreimonatigen Aufenthalts in der Bundesrepublik Deutschland liegt die gesetzge-
berische Erwägung zugrunde, dass als wahlberechtigte „Aktivbürger“ nur Deut-
sche qualifiziert werden könnten, bei denen objektive Merkmale vorliegen, die es
gewährleistet erscheinen lassen, dass sie am politischen Willens- und Meinungs-
bildungsprozess informiert mitwirken. Hierfür sei eine auf eigenen Erfahrungen
beruhende Vertrautheit mit den politischen Verhältnissen in der Bundesrepublik
Deutschland notwendig.15 Zuvor wurden andere Erwägungen ins Feld geführt. So
blieben wegen des Sesshaftigkeitserfordernisses die Deutschen in der Deutschen
Demokratischen Republik (DDR) und Berlin (Ost) während der deutschen Teilung
in der Regel vom Wahlrecht ausgeschlossen. Ferner sei die Voraussetzung vorheri-
ger Sesshaftigkeit im Bundesgebiet auch aus Gründen der „Wahltechnik“ geboten
gewesen, weil für die Ausübung des Wahlrechts an den melderechtlich erfassten
Aufenthalt in der „Wegzugsgemeinde“ angeknüpft werden könne. Dadurch sei eine
Häufung der Wahlberechtigten in bestimmten Wahlkreisen sowie eine nennens-
werte Änderung der Wählerstruktur vermieden worden.16
I. Gegenstand der Untersuchung
Dem Grundgesetz ist ein Sesshaftigkeitserfordernis i. S. d. § 12 Abs. 1 Nr. 2
BWahlG fremd. Auch der wahlrechtliche Staatsvolkbegriff des Art. 20 Abs. 2
Satz 1 und 2 i. V. m. Art. 38 Abs. 1, Art. 116 GG kennt keine verfassungsmäßige
Anbindung an das Territorium. Volksherrschaft wird maßgeblich durch Nationszu-
gehörigkeit, nicht durch Aufenthalt legitimiert.17 Trotzdem begründet die einfach-
gesetzliche Ausgestaltung des aktiven Wahlrechts gewissermaßen ein Junktim
von Wahlvolk und Staatsgebiet. Zwar ist das Wahlvolk auch immer Staatsvolk,
dennoch ist von vornherein nicht jeder Deutsche wahlberechtigt. Etwa darf ge-
mäß Art. 38 Abs. 2 GG nur wählen, wer das achtzehnte Lebensjahr vollendet hat.18
Folglich wird die bereits von Verfassungs wegen bestehende Diskrepanz zwischen
Staatsvolk und Wahlvolk durch die in § 12 Abs. 1 Nr. 2 BWahlG verankerte Ge-
bietsabhängigkeit für die Wahlberechtigung weiter vergrößert. Konkret wird das
13
Vgl. oben, Nachweis bei Fn. 8.
14
Vgl. unten Erster Teil 2. Kapitel A.
15
BT-Drs. 17/11820, S. 3; 13/986, S. 5; 10/2834, S. 23 mit Verweis auf BT-Drs. 9/1913, S. 10.
16
BT-Drs. 10/2834, S. 23 mit Verweis auf BT-Drs. 9/1913, S. 11.
17
BVerfGE 83, 37 (50 f.); Sommermann, in: v. Mangoldt / Klein / Starck (Hrsg.), GG, Bd. 2,
Art. 20 Abs. 2 Rn. 148.
18
BVerfGE 42, 312 (342); weitere vom Bundesverfassungsgericht anerkannte Wahlzugangs-
beschränkungen sind etwa geistige Mängel, BVerfGE 67, 146 (148), oder der Ausschluss vom
Wahlrecht durch Richterspruch, BVerfGE 36, 139 (141 f.).Sie können auch lesen
