Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr - IMPULS Optionen für eine aufkommensneutrale CO2-Bepreisung von ...

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Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr - IMPULS Optionen für eine aufkommensneutrale CO2-Bepreisung von ...
Eine Neuordnung
der Abgaben und
­Umlagen auf Strom,
 Wärme, Verkehr
Optionen für eine aufkommensneutrale CO2-Beprei-
sung von Energieerzeugung und Energieverbrauch.

IMPULS
Eine Neuordnung
der Abgaben und
Umlagen auf Strom,
Wärme, Verkehr

IMPRESSUM
IMPULS

Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf
Strom, Wärme, Verkehr

Optionen für eine aufkommensneutrale CO2-­
Bepreisung von Energieerzeugung und Energie-
verbrauch.

ERSTELLT VON

Agora Energiewende
Anna-Louisa-Karsch-Straße 2 | 10178 Berlin
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Dr. Patrick Graichen                                         zur Verfügung.
Thorsten Lenck

Satz:
Juliane Franz

Titel: photocase.de/David-W-
                                               Bitte zitieren als:
                                               Agora Energiewende (2018): Eine Neuordnung
                                               der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme,
                                               Verkehr. Optionen für eine aufkommensneutrale
                                               CO2-Bepreisung
147/07-I-2018/DE
Veröffentlichung: November 2018                www.agora-energiewende.de
Vorwort

Liebe Leserin, lieber Leser,                                 Energiesteuerreform nötig, die zwangsläufig zu höhe-
                                                             ren Preisen für Diesel, Benzin, Heizöl und Erdgas füh-
„Der Worte sind genug gewechselt, lasst mich auch            ren wird. Die Reform ist jedoch in jedem Modell auf-
endlich Taten sehn!“ – so heißt es im Prolog zu              kommensneutral, das heißt alle Einnahmen werden
Goethes Faust. Dieser Satz passt hervorragend zu der         1:1 an die Bürgerinnen und Bürger zurückgegeben.
Debatte um das Thema CO2-Bepreisung. In der Fach-
welt herrscht nach der über mehrere Jahre inten-             Bislang ist eine CO2-orientierte Reform der Abgaben
siv geführten Diskussion ein breiter Konsens: Eine           und Umlagen auf Energie vor allem an einem geschei-
deutlich stärkere CO2-Bepreisung ist dringend nötig          tert: der Angst der Politik vor einer (Medien-) Kam-
für den Erfolg von Klimaschutz und Energiewende.             pagne, die eine solche Reform diffamiert als unsoziale
Viele Vorschläge liegen auf dem Tisch, alle Argumente        Steuererhöhung. Deswegen gehört ein „Wechsel-Fonds
wurden mehrfach ausgetauscht: Die Zeit ist reif für          für die private Energiewende“ für besonders Betrof-
eine Entscheidung.                                           fene zwingend zu einer solchen Reform. Aber am
                                                             Schluss braucht jede grundlegende Änderung beste-
Die vorliegende Publikation strukturiert die Vor-            hender Strukturen vor allem eines: Mut und Überzeu-
schläge und kondensiert sie auf kurzfristig umsetz-          gungskraft auf Seiten der handelnden Akteure.
bare Handlungsoptionen. Die Analyse zeigt, dass
kleine Schritte angesichts der hohen Strompreise und         Ich wünsche Ihnen eine anregende Lektüre!
der stark schwankenden Ölpreise praktisch kaum eine          Ihr
Wirkung entfalten. Es ist daher – wie etwa in Frank-         Dr. Patrick Graichen
reich oder in Schweden – eine mittlere bis größere           Direktor Agora Energiewende

  Ergebnisse auf einen Blick:
            Eine aufkommensneutrale, CO2-orientierte Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf Energie ist
            seit Jahren überfällig – und kurzfristig möglich. Strom ist in Deutschland sehr teuer, während Kohle,
    1       Öl, Gas, Benzin und Diesel relativ günstig sind. Ökonomen erklären seit langem, dass eine stärkere
            CO2-Bepreisung zwingend notwendig ist für erfolgreichen Klimaschutz. Eine Reform der seit 15 Jahren
            nicht geänderten Energiesteuern ist dabei das Mittel der Wahl – bei Strom, Wärme und Verkehr.

            Die Politik hat die Wahl: Zwischen einer kleinen, mittleren und großen Variante – und zwei
            Optionen zur Rückverteilung der Mittel. Die Spanne liegt zwischen 45 und 125 Euro pro Tonne
    2       CO2 – mit einer kontinuierlichen Steigerung auf 86 Euro als Mittelvariante (französisches Modell). Im
            Gegenzug kann der Strompreis massiv gesenkt werden oder ein Pro-Kopf-Energiewendebonus von
            120 bis 200 Euro ausbezahlt werden.

            Zur Reform gehört ein „Wechsel-Fonds für die private Energiewende“ für besonders vom CO2-
            Aufschlag Betroffene. Dieser Fonds finanziert besonders Betroffenen den Wechsel hin zu CO2-
    3       armen Technologien. Ziel: Im Jahr 2025 sind alle Heizungen mit hohem Ölverbrauch ersetzt durch
            Sanierung und Heizungsaustausch, alle Viel-Pendler haben ihren Diesel-Pkw gegen ein Elektro-Auto
            ausgetauscht. Damit werden die CO2-Aufschläge weggespart.

            Ohne eine CO2-orientierte Energiesteuerreform im Klimaschutzgesetz 2019 sind die Energiewende-
            und Klimaschutzziele 2030 nicht zu erreichen. Wenn die Politik sich aufgrund des medialen
    4       Verhetzungspotenzials nicht an das Thema herantraut, wird die Energiewende scheitern. Denn gegen
            falsche Preissignale kann man nicht anfördern.

                                                                                                                    3
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

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Inhalt
Zusammenfassung7

1.	Sechs Gründe, warum eine CO2-orientierte Energiepreisreform
    dringend geboten ist                                                11

2.	Anforderungen an eine CO2-orientierte Abgabenreform –
    und wie man sie am besten umsetzt                                   19

3	Handlungsoptionen für eine stärkere und ­verlässlichere
   CO2-Bepreisung der Energie­erzeugung im EU-Emissionshandel           23

4	Handlungsoptionen für eine CO2-orientierte, aufkommensneutrale
   Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf Energieverbrauch         27

5.	Auswirkungen einer CO2-orientierten Reform der Abgaben und Umlagen
    auf Haushalte und Industrie                                         39

7   Fazit                                                               45

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IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

Zusammenfassung

Aus verschiedensten Gründen ist eine CO2-orien-           giewende-Umlage und CO2-Orientierung der Steuer-
tierte Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf        sätze der bestehenden Energiesteuern), zeigt, dass das
Energie zwingend notwendig:                               Modell der CO2-Orientierung der bestehenden Ener-
                                                          giesteuern das Instrument der Wahl ist: Es kann mit
→→ Deutschland drohen im Zeitraum von 2021 bis            hoher Wirkung für den Klimaschutz aufkommens-
   2030 Kosten in Höhe von 30 bis 60 Milliar-             neutral ausgestaltet werden und verursacht keinerlei
   den Euro für das Verfehlen der europarechtlichen       zusätzliche Bürokratie. Zudem enthält das Energie-
   Klima­schutzverpflichtungen, wenn nicht schnell        steuersystem bereits alle notwendigen Regelungen
   gegengesteuert wird.                                   zur Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der energi-
→→ Strom sowie strombasierte Kraft- und Heizstoffe        eintensiven Industrie.
   sind essenziell für Klimaschutz im Wärme- und
   Verkehrssektor – aber mit viel zu hohen Abgaben        Für eine stärkere CO2-Bepreisung gibt es dann zwei
   und Umlagen belastet.                                  mögliche Handlungsfelder: Zum einen die Stromer-
→→ Nur Strom ist in den vergangenen zehn Jahren teu-      zeugung und damit als CO2-Mindestpreis inner-
   rer geworden, fossile Energien kosten heute wieder     halb des EU-Emissionshandels, zum anderen der
   so viel wie 2008.                                      Verbrauch von Energie, vor allem im Wärme- und
→→ Kein anderes Land in Europa hat solche Unter-          Verkehrssektor. Um einen CO2-Mindestpreis im
   schiede zwischen den Preisen für Strom und fos-        EU-Emissionshandel zu etablieren, bedarf es einer
   silen Energieträgern. Insbesondere Heizöl ist in
   Deutschland sehr billig.
→→ Weil Deutschlands Energiesteuern seit 2003 kon-          Eckpunkte eines kurzfristig einführ-
   stant sind, während Frankreich einen jährlich            baren CO2-Mindestpreises für die
   steigenden CO2-Beitrag beschlossen hat, kommt es         Energie­erzeugung im ETS
   jetzt zu Tanktourismus nach Deutschland
→→ Effizienter Klimaschutz verlangt einen CO2-Preis.        →→ Gemeinsame Initiative von D, F, NL in Richtung
   Aktuell fehlt dieser bei Verkehr, Wärme und Land-           aller Länder in Zentral-Westeuropa und Skan-
   wirtschaft völlig, im EU-Emissionshandel ist er             dinavien für eine „Coalition of the Willing“
   instabil.                                                →→ Ziel: Im Jahr 2020 koordinierte Einführung
                                                               einer Primärenergiesteuer auf zum Zweck der
Eine Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf               Stromerzeu-gung eingesetzte fossile Energie-
Energieerzeugung und -verbrauch sollte dabei vier              träger (Kohle, Gas und Öl)
einfachen Kriterien folgen:                                 →→ Steuersatz beträgt angestrebten CO2-Mindest-
                                                               preis abzüglich tatsächlichem CO2-Preis im ETS
1. Klimaschutzwirkung                                       →→ Alle Beihilferegelungen für die energiein-
2. Aufkommensneutralität                                       tensive Industrie (insbesondere Strompreis­
3. Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie              kompensation) gelten analog
4. Bürokratiearmut                                          →→ Einnahmen fließen wie ETS-Versteigerungen in
                                                               den Energie- und Klimafonds zur Finanzierung
Ein Vergleich verschiedener möglicher Instrumente              von Klimaschutz-Förderprogrammen
zur CO2-Bepreisung (CO2-Steuer, CO2-Abgabe, Ener-

                                                                                                                7
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

Gruppe von gemeinsam handelnden Ländern, da                   Eine Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf
ein nationaler CO2-Mindestpreis im europäischen               den Energieverbrauch würde bedeuten, die vorhan-
Stromverbund wenig erfolgversprechend ist. Eine               denen Energiesteuern neu auf Basis der CO2-Emis-
solche Initiative erfordert einiges an politischer            sionen auszurichten. Hierbei ist grundsätzlich eine
Koordination, würde aber auf großes Interesse in              kleine, eine mittlere und eine große Variante mög-
etlichen Nachbarländern wie Frankreich und den                lich (siehe Tabelle Z1). In der kleinen Variante würde
­Niederlande stoßen (siehe Kasten auf Seite 7).               der gegenwärtige CO2-Beitrag Frankreichs von etwa

    Die verschiedenen Varianten einer CO2-orientierten Reform
    der Steuern auf Energieverbrauch.                                                                   Tabelle Z1

                         Kleine Variante                Mittlere Variante              Große Variante

 Aufkommen               Einmaliger CO2-Aufschlag       Französisches Modell:          Strom, Benzin, Diesel, E­ rdgas
                         von 45 €/t CO2 auf Benzin,     Anfangs wie kleine Vari-       und Heizöl unterliegen
                         Diesel, Heizöl, Erdgas         ante, danach weiter jähr-      einem Steuersatz entspre-
                                                        liche Erhöhung des CO2-­       chend der CO2-Schadenskos-
                                                        Beitrags um ca. 10 €/t CO2     ten (aktuell 125 €/t CO2).
                                                        auf 86 €/t im Jahr 2024
                                                                                       Bei Benzin und Diesel
                                                        Zudem Abschmelzung des         kommt ein Beitrag zur
                                                        Dieselsteuerprivilegs          Finanzierung der Verkehrs­
                                                                                       infrastruktur inklusive
                                                                                       ­Verkehrswende hinzu.

 Rückerstattungs­        Senkung der Strompreise        Option A:                      Alle bisherigen Steuern,
 mechanismus             um 4 ct/kWh durch S ­ enkung   Senkung der Strompreise        Abgaben und Umlagen auf
                         der Stromsteuer auf            um anfangs 4 ct/kWh,           Energie werden gestrichen
                         europa­rechtlichen Mindest-    ­später 7 ct/kWh               und durch die neue Struktur
                         satz und Steuer­zuschuss                                      ersetzt.
                         zum EEG-Konto                  Option B:
                                                        Energiewende-Bonus für         Strom wird dadurch 7 ct/
                                                        alle Bürger/innen (pro Kopf    kWh günstiger, wobei Strom-
                                                        120 € in 2020 bzw. ca. 200     steuersatz stundenscharf
                                                        € in 2024) und für alle Fir-   entsprechend den CO2-Emis-
                                                        men (ca. 120 bzw. 200 € pro    sionen des jeweiligen Strom-
                                                        100.000 € Lohnsumme)           mix‘ erhoben wird

 Klimaschutz-­           2,7 Mrd. € im Jahr für steu-   4 Mrd. € in 2020 und           5,9 Mrd. € im Jahr zur Finan-
 Programmanteil          erliche Förderung von          10 Mrd. € in 2024 für Finan-   zierung der Wärmewende
                         Gebäudesanierung und           zierung Wärme- und Ver-        inklusive eines Wechsel-­
                         Sofortprogramm Ladeinfra-      kehrswende inklusive eines     Fonds für die private
                         struktur                       Wechsel-­Fonds für die         Energie­wende für beson-
                                                        private Energiewende für       ders vom CO2-Aufschlag
                                                        besonders vom CO2-Auf-         Betroffene
                                                        schlag Betroffene

    Agora Energiewende

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IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

45 Euro pro Tonne CO2 auch in Deutschland ange-
wendet. Die Einnahmen könnten dann verwendet                Eckpunkte eines „Wechsel-Fonds für
werden, um den Strompreis um vier Cent je Kilo-             die private Energiewende“
wattstunde zu senken. Zudem wäre es möglich, mit
2,7 Milliarden Euro eine Anschubfinanzierung für            Antragsberechtigt sind alle von einem CO2-Auf-
die Wärme- und Verkehrswende zu leisten: die lang           schlag besonders Betroffenen, beispielsweise
geforderte steuerliche Förderung der Gebäudesanie-          Viel-Pendler, Bewohner von Häusern mit schlech-
rung sowie den Aufbau einer Ladeinfrastruktur für           ter Dämmung und alten Ölheiz-Kesseln
die Elektromobilität.
                                                            →→ Üppige Wechselprämien für den Wechsel von
In der mittleren Variante wird aufbauend auf der               CO2-intensiven zu CO2-armen Technologien
kleinen Variante dem Beispiel Frankreichs gefolgt,          →→ Ziel: Im Jahr 2025 sind alle Heizungen mit
wo der CO2-Beitrag jährlich um etwa zehn Euro pro              hohem Ölverbrauch ersetzt durch Sanierung
Tonne CO2 erhöht und zudem das Dieselsteuerprivileg            und Heizungsaustausch, alle Viel-Pendler
abgeschmolzen wird. Im Jahr 2024 wird der CO2-Bei-             haben ihren Diesel-Pkw durch ein Elektro-Auto
trag auf Benzin, Diesel, Benzin und Heizöl dann 86             ersetzt.
Euro pro Tonne CO2 betragen. Die so resultierenden          →→ Durch den Fonds werden so bei den beson-
Einnahmen können entweder über eine Senkung der                ders Betroffenen die CO2-Aufschläge wegge-
Strompreise um sieben Cent je Kilowattstunde oder              spart.
über eine Pro-Kopf-Rückverteilung an Bürgerinnen
und Bürger sowie Unternehmen erfolgen (siehe Kas-
ten rechts). Zudem können anfangs vier, später zehn       Ergänzt wird die Systematik durch zwei variable
Milliarden Euro für die Finanzierung der Wärme-           Faktoren:
und Verkehrswende verwendet werden, inklusive
eines „Wechsel-Fonds für die private Energiewende“,       1. Erreichen der Verkehrs- oder der Wärmesektor
der den besonders vom CO2-Aufschlag Betroffenen zu           ihre jährlichen Klimaschutzziele gemäß EU-Richt-
Gute kommt.                                                  linie nicht, so wird der Steuersatz in ihrem Sek-
                                                             tor um zehn Euro pro Tonne CO2 erhöht (Schweizer
In der großen Variante wird das komplette bishe-             Modell).
rige System der Steuern, Abgaben und Umlagen auf          2. Zudem wird der Steuersatz auf Strom zeitvaria-
Energie abgeschafft und ersetzt durch ein neues kla-         bel ausgestaltet, das heißt stündlich am jeweiligen
res System. Dieses basiert ausschließlich auf zwei           CO2-Gehalt des Strommix‘ berechnet. Dies erhöht
Grundsätzen: Jeder Sektor finanziert seine Infra-            den Anreiz zu mehr Flexibilität im Stromverbrauch,
strukturkosten selbst, und darauf aufbauend erfolgt          gerade bei den neuen Stromverbrauchern aus dem
eine einheitliche CO2-orientierte Besteuerung für alle       Wärme- und Verkehrssektor.
Energieverbräuche - Strom, Diesel, Benzin, Erdgas
und Heizöl – entsprechend den aktuellen CO2-Scha-         Im Ergebnis kommt die große Variante zu ähnlichen
denskosten von 125 Euro pro Tonne. Hinzu kommt bei        Preisen wie die mittlere Variante im Jahr 2024 (Strom
Diesel und Benzin ein Infrastrukturbeitrag in Höhe        wird sieben Cent pro Kilowattstunde billiger), aller-
von 42 Cent pro Liter, da Strom und Gas ihre Infra-       dings aufgrund einer klaren Systematik, die sich auch
struktur über die Netzentgelte und die Konzessions-       fortentwickeln lässt. Auch in dieser Variante sind
abgabe finanzieren.                                       knapp sechs Milliarden Euro für die Finanzierung der
                                                          Wärmewende vorgesehen, inklusive eines „Wechsel-­
                                                          Fonds für die private Energiewende“ für besonders

                                                                                                                9
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

vom CO2-Aufschlag Betroffene. Die Verkehrswende
wird über den Infrastrukturbeitrag auf Diesel und
Benzin finanziert.

Die verschiedenen Reformvarianten hätten unter-
schiedliche Auswirkungen auf die Preise von Die-
sel, Benzin, Heizöl und Erdgas. In der kleinen Vari-
ante wären die Aufschläge bei Benzin und Erdgas mit
etwa 10 bis 12 Cent pro Liter im Rahmen der täglichen
Schwankungen des Preises an den Tankstellen, auch
bei Gas und Heizöl würden nur bereits in der Vergan-
genheit bekannte Preisniveaus erreicht. Es ist daher
unwahrscheinlich, dass die kleine Variante große
Lenkungseffekte in Richtung mehr Klimaschutz aus-
lösen würde. Bei der mittleren und großen Variante
ist hingegen durchaus eine Klimaschutzwirkung zu
erwarten, da die Preise für Benzin, Diesel, Heizöl und
Erdgas im Laufe der Zeit um etwa ein Drittel gegen-
über dem heutigen Niveau ansteigen würden. Daher
ist elementarer Bestandteil der mittleren und der gro-
ßen Variante die Einrichtung des „Wechsel-Fonds für
die private Energiewende“, der allen vom CO2-Beitrag
besonders Betroffenen bis 2025 einen Wechsel auf
CO2-arme Technologien ermöglicht.

Insgesamt ist so zu erwarten, dass von der mittleren
und der großen Variante erhebliche Klimaschutzef-
fekte ausgehen, nicht zuletzt durch die zielgerichtete
Verwendung der Fördermittel für die Wärme- und
Verkehrswende. Alle durch die CO2-Bepreisung ein-
genommenen Mittel würden so über verschiedene
Wege 1:1 an Bürgerinnen und Bürger sowie Unter-
nehmen zurückfließen.

Letztlich wird eine solche Reform von Seiten der
Politik viel Erklärungsaufwand verlangen, um den
Bürgerinnen und Bürgern den Zweck der Reform und
ihre Rückverteilungsmechanismen zu erklären. Die
in Umfragen immer wieder geäußerte große Zustim-
mung zur Energiewende lässt jedoch auf eine große
Bereitschaft in der Bevölkerung schließen, nach Jah-
ren ohne nennenswerte Klimaschutzerfolge auch
deutliche neue Klimaschutzmaßnahmen wie eine
stärkere CO2-Bepreisung zu akzeptieren.

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IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

1. Sechs Gründe, warum eine CO2-orientierte
   Energiepreisreform dringend geboten ist

1.1	Deutschland drohen im Zeitraum                                                                      Deutschland eine Minderung von 38 Prozent unter
     von 2021 bis 2030 Kosten in Höhe                                                                    das Niveau von 2005 erbringen muss, zeichnet sich
     von 30 bis 60 Milliarden Euro für                                                                   aktuell eine erhebliche Zielverfehlung ab. Bei einer
                                                                                                         optimistischen Wirkungsprognose der bisherigen
     das Verfehlen der europarechtlichen
                                                                                                         Klimaschutzmaßnahmen (angenommene Minderung:
     ­Klimaschutzverpflichtungen
                                                                                                         1 Prozent pro Jahr) verfehlt Deutschland sein für die
Deutschland ist aktuell weit davon entfernt, seine                                                       Jahre 2021 bis 2030 rechtlich verbindliches Klima-
europarechtlich verbindlichen Klimaschutzver-                                                            schutzziel gemäß der EU Climate Action Regulation
pflichtungen für die nicht vom Emissionshandel                                                           um 616 Millionen Tonnen CO2.
erfassten Sektoren – vornehmlich Verkehr, Gebäude
und Landwirtschaft – einzuhalten (vgl. Abbildung 1):                                                     Die absehbaren Zielverfehlungen führen zu einem
Im Jahr 2017 lagen die Emissionen nur drei Prozent                                                       ernsten Risiko für den Bundeshaushalt. Denn falls ein
unter dem Niveau von 2005, nachdem sie in den Vor-                                                       EU-Mitgliedsstaat sein nationales Ziel nicht erreicht,
jahren deutlich gestiegen waren. Heute steht daher                                                       muss dieser bei anderen EU-Mitgliedstaaten über-
bereits fest, dass Deutschland seine europarechtliche                                                    schüssige Nicht-ETS-Emissionsrechte kaufen, um
Klimaschutzverpflichtung für den Zeitraum von 2013                                                       seine Unterdeckung auszugleichen. Diese Emissions-
bis 2020 (Minderung der Treibhausgasemissionen                                                           rechte dürften angesichts der vergleichsweise hohen
um 14 Prozent im Vergleich zu 2005) verfehlen wird.                                                      CO2-Vermeidungskosten in den Bereichen Gebäude
Auch für den Zeitraum von 2021 bis 2030, für den                                                         und Verkehr zwischen 50 bis 100 Euro pro Tonne CO2

  Deutschland hat europarechtlich verbindliche Ziele für die Effort-Sharing-Sektoren –
  und wird sie ohne zusätzliche Maßnahmen drastisch verfehlen.                                                                                                             Abbildung 1

                     600     Trend 2005–2017:
                             Durchschnittliche Minderung 1 Mio. t pro Jahr
                     500                                                                                                                      Optimistischer Trend:
                                                                                                                                                                           -1 % p.a.*
                                                                                                                         12

                                                                                                                               23

                                                                                                                                      34

                                                                                                                                              45
 [Mio. t CO2-Äqu.]

                                                                                                                                                    56

                     400
                                                                                                                                                           67

                                                                                                                                                                  78

                                                                                                                          Soll 20
                                                                                                                                                                        89

                                                                                                                                                                              101

                                                                                                                                     21–203
                                                                                                                                                                                      112

                                                                                                                                            0: Mind
                                                                                                                                                      erung
                     300                                                                                                                                         >15 Mio
                                                                                                                                                                         . t pro Ja
                                                                                                                                                                                    hr
                           478

                                              466
                                  475

                                                                             460
                                                          460

                                                                                                       465
                                                                                                 454
                                                                       449
                                                                 446

                                                                                          444
                                                    443
                                        437

                                                                                   437

                     200
                                                                                                                         436

                                                                                                                               420

                                                                                                                                      405

                                                                                                                                              389

                                                                                                                                                    374

                                                                                                                                                           358

                                                                                                                                                                  343

                                                                                                                                                                        327

                     100
                                                                                                                                                                              312

                                                                                                                                                                                      296

                       0
                           2005                           2010                            2015                    2020                              2025                            2030

                                                                                     1. Phase Effort-Sharing                             2. Phase Effort-Sharing

                                              Historische Emissionen                     Budget nach EU-Climate Action Regulation**                       Defizit

  Darstellung von Agora Energiewende basierend auf BMU (2018)

                                                                                                                                                                                            11
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

kosten. Bei einer Zielverfehlung von 616 Millionen                    Holzpellets und Biogas den größten Teil der Erneuer-
Tonnen resultieren daraus derzeit Risiken für den                     baren Energien bei Wärme und Verkehr stellt. Dem-
Bundeshaushalt in Höhe von 30 bis 60 Milliarden                       gegenüber sind Windkraft (Onshore und Offshore)
Euro. Diese Risiken treten nur dann nicht ein, wenn                   sowie Photovoltaik heute kostengünstige Technolo-
zeitnah erhebliche zusätzliche Klimaschutzmaßnah-                     gien, die zudem großes Potenzial besitzen. Sie haben
men in den Sektoren Verkehr, Gebäuden und Land-                       den enormen Ausbau der Erneuerbaren Energien
wirtschaft umgesetzt werden.                                          im Stromsektor der vergangenen Jahre getragen und
                                                                      werden auch für die Zukunft die zentralen Energie-
                                                                      träger der Energiewende sein.
1.2	Strom sowie strombasierte
     Kraft- und Heizstoffe sind essenziell                            Die Zukunft des Klimaschutzes bei Wärme und Ver-
     für Klimaschutz in Wärme und                                     kehr liegt daher – auf Basiseiner zwingend notwen-
                                                                      digen deutlichen Steigerung der Energieeffizienz –
     Verkehr – aber mit viel zu hohen
                                                                      in der Sektorkopplung: Erneuerbar erzeugter Strom
     Abgaben und Umlagen belastet
                                                                      wird entweder über Elektro-Autos, strombetriebene
Während im Stromsektor der Anteil Erneuerbarer                        Wärmepumpen oder Power-to-Heat-Kesseln direkt
Energien seit dem Jahr 2000 kontinuierlich steigt,                    eingesetzt oder indirekt über die Erzeugung von
stagniert die Entwicklung im Verkehrssektor seit                      strombasierten synthetischen Kraft- und Heizstof-
2005 und im Wärmemarkt seit 2010. Ursache hierfür                     fen (Wasserstoff, Methan, Power-to-Liquids). Blickt
ist, dass die energetische Nutzung von Biomasse auf-                  man auf das Jahr 2030, so können Gebäude- und Ver-
grund von Flächennutzungskonkurrenz und Nach-                         kehrssektor ihre Klimaschutz- und Erneuerbaren-­
haltigkeitsdefiziten an ihre Grenzen stößt – gleich-                  Energien-Ziele nur dann erfüllen, wenn sie – direkt
zeitig die Biomasse aber in Form von Biokraftstoffen,                 oder indirekt – einen hohen Anteil von erneuerbar

  Die 2. Phase der Energiewende bedeutet, den Anteil der Erneuerbaren Energien im Stromsektor
  auf 65 % zu steigern - und erneuerbaren Strom bzw. PtX in Wärme und Verkehr zu bringen.                     Abbildung 2

                 70
                                                                                                                           65

                 60

                 50
 EE-Anteil [%]

                 40                                                                        36,2

                                                                                                                      30
                 30

                 20
                                                                                           12,9                  15

                 10
                                                                                            5,2

                 0
                      1990   1995     2000            2005           2010                   2017                       2030

                                                     Strom           Wärme             Verkehr

  Hinweis: EE-Anteile 2030 bei Wärme und Verkehr sind zu ~ 50 % durch EE-Strom abgedeckt
  BMWi, Agora Energiewende

12
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

erzeugtem Strom einsetzen (vgl. Abbildung). Das ist                                 das Ungleichgewicht dazu, dass für das Laden eines
das übereinstimmende Ergebnis aller Szenarien.                                      Elektroautos in etwa gleich viel gezahlt werden muss
                                                                                    wie für das Tanken eines Diesel- oder Benzin-Pkws –
Das Problem: Der Staat belastet Strom, Kraft- und                                   obwohl Elektromotoren viel effizienter als Verbren-
Heizstoffe bisher sehr unterschiedlich mit Steuern,                                 nungsmotoren sind.
Abgaben, Umlagen und Entgelten. Entgelte, Abgaben,
Umlagen und Steuern auf Strom sind je Energieein-                                   Das gleiche Problem tritt bei synthetischen Kraft- und
heit zweieinhalbmal höher als auf Benzin und Diesel,                                Heizstoffen auf. Power-to-Liquid (PtL) und Power-­to-
achteinhalbmal höher als auf Erdgas und sogar über                                  Gas (PtG) sind angesichts der Grenzen eines stärkeren
30-mal höher als auf Heizöl. So entfallen auf den                                   Einsatzes von Biokraftstoffen und Biogas die einzigen
Stromverbrauch mit 18,7 Cent je Kilowattstunde (ct/                                 technischen Optionen für eine künftige Nutzung von
kWh) mit Abstand die höchsten Steuern, Abgaben,                                     Brennstoffen – im Verkehr, in Gebäuden oder in der
Entgelte und Umlagen. Darauf folgen die Kraftstoffe:                                Industrie. Für die Herstellung von PtG und PtL werden
Benzin wird mit 7,3 ct/kWh besteuert, Diesel mit 4,7                                jeweils große Mengen an Strom benötigt. Sie sind des-
ct/kWh. Am Schluss folgt die Besteuerung der Heize-                                 halb so lange nicht wettbewerbsfähig, wie Strom mit
nergie mit 2,2 ct/kWh bei Erdgas und 0,6 ct/kWh bei                                 hohen Abgaben belegt ist.
Heizöl.
                                                                                    Eine Ursache für das Ungleichgewicht ist die Steuer-
Die niedrigen Abgaben auf Heizöl und Erdgas füh-                                    systematik: Bisher wurde die Höhe der Energiesteu-
ren dazu, dass sich die energetische Gebäudesanie-                                  ern separat für Strom, Wärme und Verkehr festge-
rung in vielen Fällen kaum rechnet. Zudem haben                                     legt. Die Energiewende- und Klimaziele erfordern
Wärmepumpen einen schweren Stand im Vergleich                                       nunmehr jedoch eine sinnvolle Ausgestaltung der
zu Öl- und Gasheizungen. Im Verkehrssektor führt                                    Energie­steuern über die Sektorgrenzen hinweg.

  Die Steuern, Abgaben und Umlagen auf Strom und Stromanwendungen betragen ein
  Vielfaches von Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas.                                                                             Abbildung 3

            25   23,0                                                                                                    Mehrwertsteuer

            20
                              17,0                                   17,0                                                EEG-Umlage
            15
 [ct/kWh]

                                                                                                                         Sonstige Umlagen
            10                               8,7
                                                          5,6                                                            CO2-Zertifikate
            5                                                                                                             ^ 20 €/EUA)
                                                                                                                         (=
                                                                                            2,7
                                                                                                       0,7
            0                                                                                                            Konzessionsabgabe
                                                                      Wärmepumpe, PtX
                  Verbrauch

                              E-Pkw, PtX

                                             Benzin

                                                           Diesel

                                                                                            Erdgas

                                                                                                       Leichtes Heizöl

                                                                                                                         Netzentgelte

                                                                                                                         Energiesteuer

                 Strom                     Verkehr                                         Wärme                         Stromsteuer

  Agora Energiewende (2018)

                                                                                                                                            13
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

1.3	Nur Strom ist in den letzten                                                       ein leichtes Minus von rund 10 Prozent. Berücksich-
     10 Jahren teurer geworden; fossile                                                 tigt man, dass in diesen zehn Jahren die Inflationsrate
     Energien kosten heute wieder so                                                    im Mittel 1,2 Prozent pro Jahr betrug, so sind die fos-
                                                                                        silen Energieträger real sogar deutlich billiger gewor-
     viel wie 2008
                                                                                        den – nämlich um 11 Prozent. Dies zeigt sich auch in
Bis vor einigen Jahren gingen viele Szenarien davon                                     der Einkommensstatistik: Während Verbraucher im
aus, dass fossile Energien aufgrund knapper werden-                                     Jahr 2008 3,2 Prozent ihres Haushaltseinkommens
der Ressourcen stetig teurer werden würden. Dies hat                                    für Kraftstoffe ausgaben, waren es im Jahr 2016 nur
sich jedoch nicht bewahrheitet – im Gegenteil: Die                                      noch 2,4 Prozent.
Kosten für die Erschließung und Förderung von Erdöl
und Erdgas aus nicht-konventionellen Quellen sind                                       Anders beim Strom: Dessen Preis hat sich für Haus-
durch technische Entwicklungen gesunken. Bei Erdöl                                      haltskunden seit 2008 um etwa 50 Prozent erhöht.
hat dies dazu geführt, dass seit den Spitzenwerten                                      Ursache hierfür sind die Anschubkosten der Energie­
im Jahr 2012 die Preise für Heizöl, Diesel und Ben-                                     wende – so wurden etwa die Kosten für den Ausbau
zin wieder gesunken sind. Auch die Preise für Erdgas                                    der Erneuerbaren Energien und der Kraft-Wärme-­
sind in den vergangenen Jahren gesunken.                                                Kopplung ausschließlich auf den Strompreis umge-
                                                                                        wälzt. Auch die künftigen Kosten für die Ladein-
Vergleicht man das Niveau im Jahr 2018 mit dem                                          frastruktur der Elektromobilität werden nach
von vor zehn Jahren, so stellt man fest: Die Preise für                                 derzeitigem Rechtsrahmen ausschließlich über den
Heiz­öl, Diesel und Benzin liegen fast exakt auf dem                                    Strompreis bezahlt. Das Ergebnis: Strom wird immer
gleichen Niveau wie 2008, bei Erdgas gibt es sogar                                      teurer, fossile Energien bleiben relativ günstig.

  Die Preise von Benzin, Diesel, Erdgas und Heizöl liegen 2018 auf demselben Niveau wie 2008.
  Nur der Strompreis ist um 50 Prozent gestiegen.                                                                                            Abbildung 4

                  Energiepreise von Strom und Erdgas                                          Energiepreise der Mineralöle
                  (inkl. Umsatzsteuer)                        Preisver-                       (inkl. Umsatzsteuer)                           Preisver-
                                                              änderung*                                                                      änderung****
             35                                                                          2
                                                              seit 2008                                                                      seit 2008
                                                                                        1,8
             30                                               Strom**                                                                        Benzin
                                                              +8,8 ct/kWh               1,6                                                  +0,04 €/Liter
             25                                                                         1,4                                                  Diesel
                                                                                                                                             -0,07 €/Liter
                                                                                        1,2
                                                                            [€/Liter]

             20
  [ct/kWh]

                                                                                         1
             15                                                                                                                              Leichtes Heizöl
                                                                                        0,8                                                  -0,10 €/Liter

             10                                                                         0,6

                                                              Erdgas***                 0,4
              5                                               -0,6 ct/kWh               0,2
             0                                                                           0
              2008      2010    2012     2014   2016   2018                               2008      2010     2012     2014   2016     2018

                  ct/kWh   Strom    Erdgas                                                       ct/l   Benzin      Diesel   Heizöl
                  Ø 2008     21,4       7,1                                                      Ø 2008   1,39        1,33    0,82
                  Ø 2018     30,2      6,5                                                       Ø 2018   1,43        1,26    0,72

  * Daten bis 07/2018; ** 3.900 kWh/a; *** 19.200 kWh/a; **** Daten bis 05.11.2018
  Links: BMWi Energiedaten; Agora Enwergiewende; Aug. 2018; Rechts: BMWi, Europäische Kommission, Agora Energiewende, Nov. 2018

14
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

   Im europäischen Vergleich hat Deutschland den teuersten Strom, liegt bei Gas
   im Mittelfeld, und bei Heizöl an fünftletzter Stelle.                                                                        Abbildung 5

                                                                Haushaltsstrompreis

                                                                                                                      2018
            30
                                                                                                                      (2.500 bis
            25                                                                                                        5.000 kWh/a)
            20
 [ct/kWh]

            15
            10
            5
            0
                 DE DK BE IE PT ES   IT EU SE AT CY GB GR LI FR NO LU SI              FI   LV NL IS   TZ PL SK MT EE RO HR HU LT BG
                                        28

                                     Gaspreis                                                           Heizölpreis
     SE                                                                    DK
    DK                                                                       IT
     NL                                                                    HU
      IT                                                                    SE
     PT                                                                     PT
     ES                                                                     NL
     AT                                                                    GR
                                                                           MT
     FR                                                                      FI
      IE                                                                   RO
     DE                                                                    BG
  EU 28                                                                      SI
    GR                                                                      FR
     TZ                                                                  EU 28
      SI                                                                    CY
     BE                                                                     EE
    GB                                                                      PL
     SK                                                                     AT
     PL                                                                     ES
     ES                                                                     TZ
                                                                           HR
     LU                                                                     LV
     LT                                             2017                     IE                                            2018
      LI                                                                    DE
    HR                                              (5.555 bis                                                             (vorläufig)
                                                                            BE
    HU                                              55.555 kWh/a)          GB
    BG                                                                       LI
    RO                                                                      LU
                 0     2       4         6      8         10        12            0        0,25   0,5       0,75       1          1,25    1,5
                                     [ct/kWh]                                                             [€/Liter]

   BMWi (2018)

1.4	Kein anderes Land in Europa hat                                       Anders sieht die Situation bei den Preisen für Erdgas,
     solche Preisunterschiede zwischen                                     Heizöl, Benzin und Diesel aus: Hier liegt Deutschland
     Strom und fossilen Energieträgern                                     im europäischen Vergleich eher im Mittelfeld oder
                                                                           sogar unter dem Durchschnitt. Beim Heizöl liegen
Die skizzierte Entwicklung bei den Stromkosten seit                        die Preise in Deutschland im EU-Vergleich sogar im
2008 hat dazu geführt, dass Haushalte und Gewerbe                          unteren Drittel. Diese Unterschiede sind im Wesent-
in Deutschland die höchsten Strompreise im europäi-                        lichen auf unterschiedliche Steuern, Abgaben und
schen Vergleich bezahlen. Im EU-Durchschnitt liegen                        Umlagen zurückzuführen.
die Strompreise fast 10 ct/kWh unter den Preisen in
Deutschland. Im Vergleich zu einzelnen europäischen                        In der Gesamtbetrachtung gibt es in Europa kein
Staaten liegen die Strompreise für Stromverbraucher                        anderes Land, das ein so ungünstiges Verhältnis von
in Deutschland, die nicht unter Ausnahmeregelungen                         Strompreisen zu den Preisen der fossilen Energie­
bei Abgaben, Umlagen und Entgelten fallen, zum Teil                        träger Diesel, Benzin, Erdgas und Heizöl aufweist.
auf dem doppelten Niveau.

                                                                                                                                          15
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

   Im europäischen Vergleich hat Deutschland den teuersten Strom und
   liegt bei Benzin und Diesel im Mittelfeld.                                                                                       Abbildung 6

                                                                           Haushaltsstrompreis

                                                                                                                              2018
            30
                                                                                                                              (2.500 bis
            25                                                                                                                5.000 kWh/a)
            20
 [ct/kWh]

            15
            10
            5
            0
                     DE DK BE IE PT ES    IT EU SE AT CY GB GR LI FR NO LU SI                FI    LV NL IS   TZ PL SK MT EE RO HR HU LT BG
                                             28
                                         Benzinpreis                                                            Dieselpreis
     IT                                                                              SE
   GR                                                                                 IT
   DK                                                                               GB
    PT                                                                               FR
    SE                                                                                FI
    FR                                                                               BE
     FI                                                                             GR
     IE                                                                             DK
    BE                                                                               PT
   GB                                                                                NL
    DE                                                                                IE
    SK                                                                               ES
 EU 28                                                                              HR
   HR                                                                                CY
    ES                                                                            EU 28
   MT                                                                                 SI
                                                                                     SK
     SI                                                                              DE
    ES                                                                              HU
    CY                                                                               TZ
    LT                                                                              RO
    AT                                                                              MT
    TZ                                                                               ES
    LU                                                                               AT
   HU                                                        2018                    LV                                                2018
     LI                                                      (vorläufig)             PL                                                (vorläufig)
   RO                                                                                LT
    PL                                                                              BG
   BG                                                                                LU
                 0       0,25   0,5      0,75         1   1,25     1,5        1,75       0        0,25    0,5       0,75      1        1,25      1,5
                                            [€/Liter]                                                             [€/Liter]

   BMWi (2018)

1.5	Weil Deutschlands Energiesteuern                                               Lohnnebenkosten verwendet. Ziel der Reform war es,
     seit 2003 konstant sind, während                                               Energie zu belasten und Arbeitskosten zu entlasten.
     Frankreich einen jährlich steigen-
                                                                                    Im Jahr 2003 ist diese Politik in Deutschland
     den CO2-Beitrag beschlossen hat,
                                                                                    zum Stillstand gekommen. Seitdem haben andere
     gibt es jetzt Tanktourismus nach
                                                                                    EU-Mitgliedstaaten CO2-Steuern eingeführt. Allen
     Deutschland                                                                    voran hat Schweden für fossile Energien, die außer-
Die letzten Energiesteuererhöhungen in Deutschland                                  halb des Emissionshandels eingesetzt werden, einen
sind 15 Jahre her. Während der rot-grünen Bundes-                                   CO2-Aufschlag beschlossen, der seit 1991 kontinuier-
regierung wurden von 1999 bis 2003 die Steuern auf                                  lich gestiegen ist und heute 1.150 Schwedische Kro-
Strom, Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas im Rah-                                    nen (etwa 110 Euro) pro Tonne CO2 beträgt.
men der so genannten Ökosteuerreform kontinuier-
lich erhöht. Die Einnahmen wurden zur Senkung der                                   Frankreich hat 2013 eine ähnliche Politik wie
                                                                                    Schweden beschlossen. So werden seit 2014 die Steu-

16
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

ern auf fossile Energieträger jährlich in einem Maße                                                 liert: CO2 als Schadstoff sollte einen Preis bekommen,
erhöht, das etwa 10 Euro pro Tonne CO2 (€/t CO2)                                                     damit es einen Anreiz gibt, den Schadstoffausstoß
entspricht. Gleichzeitig wird das Dieselsteuerprivi-                                                 zu vermeiden. Dabei gibt es zwei unterschiedli-
leg abgeschmolzen. Bis 2022 wird der Aufschlag auf                                                   che Wege: Entweder man führt einen Emissions­
86 €/t CO2 anwachsen. Im Ergebnis werden Benzin,                                                     handel ein, innerhalb dessen sich durch die Ver-
Diesel, Erdgas und Heizöl in Frankreich deutlich teu-                                                knappung der ausgegebenen Menge von Zertifikaten
rer sein als in Deutschland.                                                                         ein CO2-Marktpreis ergibt – oder man führt eine
                                                                                                     CO2-Abgabe beziehungsweise CO2-Steuer ein, die
Die Folge: Aus den französischen Regionen Elsass                                                     den Ausstoß von CO2 unmittelbar verteuert.
und Lothringen, in denen etwa drei Millionen Men-
schen leben, wird es zu erheblichem Tanktourismus                                                    In Deutschland ist im Jahr 2005 mit der Einfüh-
ins Niedrigsteuerland Deutschland kommen. Bei Die-                                                   rung des Europäischen Emissionshandelssystems
sel ist dies schon heute der Fall.                                                                   (Emissions Trading System, ETS) zum ersten Mal der
                                                                                                     Ausstoß von CO2 bepreist worden. Das ETS umfasst
                                                                                                     den Stromsektor, weite Teile der energieintensiven
1.6	Effizienter Klimaschutz verlangt ei-                                                            Industrie sowie den innereuropäischen Flugverkehr.
     nen CO2-Preis. Aktuell fehlt dieser                                                             Es deckt so etwa die Hälfte der deutschen CO2-Emis-
     bei Verkehr, Wärme und Land-                                                                    sionen ab. Der CO2-Preis im Emissionshandel war
                                                                                                     jahrelang sehr niedrig, weil das System von einem
     wirtschaft völlig, im EU-Emission-
                                                                                                     sehr hohen Zertifikate-Überschuss geprägt war.
     shandel ist er instabil.
                                                                                                     Durch die letzte Reform des ETS im April 2018 ist ein
Die Wirtschaftswissenschaft hat auf die Frage                                                        Löschungsmechanismus für einen Teil der Über-
nach der kosteneffizienten Lösung des Klimapro-                                                      schuss-Zertifikate etabliert worden, der eine Steige-
blems schon vor Jahrzehnten die Antwort formu-                                                       rung des Preises auf etwa 20 €/t CO2 zur Folge hatte.

  Während in Deutschland die Energiesteuern seit 2003 nicht mehr erhöht wurden,
  steigen sie in Frankreich jährlich mit einem CO2-Preisaufschlag.                                                                                                           Abbildung 7

                            Benzin                                  Diesel                                  Heizöl                                                    Erdgas
          90                                                                                                                                        2,5
          80                                    75,8                                    78,2
                                         71,1                                    70,1                                                                                                      1,6
          70 65,5                 66,3                                                                                                              1,5
                           60,7                                           59,4
          60                                                                                                                                                                        1,2
                                                                                                                                         [ct/kWh]

          50                                           47,0                                                                                         1,0
                                                                   42,8
 [ct/l]

          40                                                                                                                                                                 0,8

          30                                                                                                                    26,7                0,5   0,6
                                                                                                                         21,1
          20                                                                                                      15,6
          10                                                                                   6,1         5,7                                                        0,1
          0                                                                                                                                          0
               seit 2003

                           2014

                                  2018

                                         2020

                                                2022

                                                       seit 2003

                                                                   2014

                                                                          2018

                                                                                 2020

                                                                                        2022

                                                                                               seit 2003

                                                                                                           2014

                                                                                                                  2018

                                                                                                                         2020

                                                                                                                                                          seit 2003
                                                                                                                                2022

                                                                                                                                                                      2014

                                                                                                                                                                             2018

                                                                                                                                                                                    2020
                                                                                                                                                                                           2022

                      Energiesteuer in Deutschland                           Energiesteuer in Frankreich                               Beitrag für Klima- und Energie als
                                                                                                                                       Teil der Energiesteuer in Frankreich

  Agora Energiewende auf Basis DFBEW (2018)

                                                                                                                                                                                                  17
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

Da aber nach wie vor hohe Zertifikatsüberschüsse
das System prägen, ist dieser Preis sehr volatil.

Die Bereiche, die nicht vom Emissionshandel erfasst
werden (vor allem Verkehr, Gebäude und Landwirt-
schaft), unterliegen in Deutschland bis heute keinerlei
CO2-Bepreisung. Zwar wurde unter der rot-­grünen
Bundesregierung in den Jahren 1999 bis 2003 die
Öko-Steuer eingeführt. Deren Berechnungsgrundlage
enthielt jedoch keinen CO2-Bezug, das Vorhaben ist
2003 bei relativ niedrigen Steuersätzen abrupt been-
det worden und das Ökosteueraufkommen wird für
die Senkung der Lohnnebenkosten statt für Umwelt-
und Energiefragen verwendet.

Im Zusammenspiel mit den seit 2012 wieder sinken-
den Weltmarktpreisen für Kohle, Öl und Gas feh-
len derzeit die Preissignale für mehr Klimaschutz.
Die Folge: die Kosten des Schadstoffs CO2 werden bei
Investitionsentscheidungen derzeit nicht berück-
sichtigt, effizienter Klimaschutz findet nicht statt.

  Deutschland hat aktuell einen niedrigen CO2-Emissionshandels-Preis für Energie und
  Industrie und keinen CO2-Preis für Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft.                                                       Abbildung 8

                         Europäischer Emissionshandel (ETS)                       EU „Effort Sharing“-Regulierung

                          → Energiewirtschaft                                     →   Verkehr (außer EU-Luftverkehr)
     CO2-Sektoren

                          → Energieintensive Industrie                            →   Gebäude
       Erfasste

                            (u. a. Eisen-, Stahl-, Aluminium-, Zement-,           →   Übrige Industrie und Gewerbe
                            Kalk-, Papier und Chemie-Industrie)                   →   Landwirtschaft
                          → EU-Luftverkehr

                                                                   ca. 50 %                                            ca. 50 %
                                       30
                                                                   ~20 €/t
                    CO2-Preis [ct/l]

                                                                                                            X
     CO2-Preis

                                       20
                                       10
                                                                                                    (bisher keine direkte
                                       0                                                       CO2-Bepreisung in Deutschland)
                                       2008   2010   2012   2014    2016   2018
                      EEX, DEHSt

  Agora Energiewende

18
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

2. Anforderungen an eine CO2-orientierte Abgab-
   enreform – und wie man sie am besten umsetzt

2.1	Grundlegende Kriterien:                              Die Instrumentenoptionen und ihre verschiedenen
     Klimaschutz­wirkung, Aufkommen-                      Varianten sollen daher im Folgenden an diesen Krite-
     sneutralität, Wahrung der Wett-                      rien gemessen werden.

     bewerbsfähigkeit der Industrie,
     Bürokratiearmut
                                                          2.2 	Grundlegende Instrumenten­
Eine CO2-orientierte Reform der Steuern, Abgaben                optionen: Eine Einordnung
und Umlagen auf Energie sollte mindestens die fol-
genden vier Kriterien erfüllen, damit sie in Politik      Grundsätzlich existieren verschiedene Möglichkei-
und Gesellschaft auf Akzeptanz stößt:                     ten, eine stärkere CO2-Bepreisung unter Wahrung der
→→ Klimaschutzwirkung: Die Hauptbegründung für            oben aufgeführten Kriterien einzuführen. Die vier
   die CO2-orientierte Reform der Energiebesteue-         meist genannten seien hier kurz abgewogen:
   rung ist der Klimaschutz. Daher sollte die Reform
   auch so ausgestaltet sein, dass sie effektiven         →→ CO2-Steuer: Eine reine CO2-Steuer ist in
   Klima­schutz befördert.                                   Deutschland derzeit ohne Verfassungsände-
→→ Aufkommensneutralität: Eine stärkere CO2-­                rung nicht möglich.1 So postuliert das Urteil des
   Bepreisung darf nicht dazu führen, dass dem Staat         Bundesverfassungsgerichts vom 13. April 2017
   anschließend insgesamt mehr Mittel zur Verfü-             zur Kernbrennstoffsteuer, dass der Staat kein
   gung stehen. Vielmehr ist es aus Akzeptanzgrün-           „Steuer­erfindungsrecht“ habe und keine neuen
   den zwingend erforderlich, dass die bei einer CO2-­       Steuerarten jenseits der im Grundgesetz festge-
   Bepreisung entstehenden Einnahmen rückverteilt            haltenen Steuern einführen dürfe. Zugleich hat das
   werden – entweder auf direktem oder auf indirek-          Urteil den Begriff der Verbrauchssteuer sehr eng
   tem Weg.                                                  definiert – demnach können nur Güter des ständi-
→→ Wettbewerbsfähigkeit der Industrie: Eine stärkere         gen privaten Bedarfs besteuert werden. Dies trifft
   CO2-Bepreisung in Deutschland darf nicht dazu             auf CO2 nicht zu. Da eine Verfassungsänderung
   führen, dass dies zu gravierenden Wettbewerbs-            einen sehr hohen politischen Aufwand erfordert,
   nachteilen der deutschen Industrie im internatio-         scheidet diese Option zumindest vorerst aus.
   nalen Wettbewerb führt. Dies würde nicht zu einer      →→ CO2-Abgabe: Alternativ könnte eine Sonderabgabe
   Senkung der Emissionen, sondern im Zweifel zum            auf CO2 eingeführt werden. Auch wenn grundsätz-
   Carbon Leakage führen. Falls nötig, sind daher ent-       lich hohe rechtliche Anforderungen für die Ein-
   sprechende Ausnahmeregelungen nötig.
→→ Bürokratiearmut: Eine CO2-Orientierung der Steu-       1   Für die folgenden Ausführungen vgl. insbesondere Kahl/Simmel (2017):
   ern, Abgaben und Umlagen sollte mit möglichst              Europa- und verfassungsrechtliche Spielräume einer CO2-Bepreisung
                                                              in Deutschland, Würzburger Studien zum Umweltener-gierecht
   wenig zusätzlichem Verwaltungsaufwand verbun-              Nr. 6; Weyer (2018): Rechtliche Bewertung einer CO2-orientierten
   den sein, damit Bürgerinnen, Bürger und Unter-             Energie- und Strombesteuerung sowie einer Ausweitung der EEG-
                                                              Umlage auf Verbraucher im Wärme- und Verkehrssektor, Anhänge
   nehmen für mehr Klimaschutz nicht mit zusätz-              6.3 und 6.4 in E-Bridge/ZEW/TU Clausthal, Neue Preismodelle für die
   lichen Bürokratieaufwendungen konfrontiert                 Energiewirtschaft, Gutachten im Auftrag von Agora Energiewende;
                                                              sowie FÖS (2014): Umsetzung eines CO2-Mindestpreises in Deutschland.
   werden.
                                                              Internationale Vorbilder und Möglichkeiten für die Ergänzung des
                                                              Emissionshandels.

                                                                                                                              19
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

   führung von Sonderabgaben gelten (unter anderem            Energie eine stärkere CO2-Bepreisung umzuset-
   Verfolgung eines Sachzwecks, Gruppenhomoge-                zen, ist eine CO2-orienterte Festlegung der Steu-
   nität, Finanzierungsverantwortung der betrof-              ersätze der bereits existierenden Energiesteuern.
   fenen Gruppe, gruppennützige Verwendung der                Hiergegen existieren keinerlei europarechtli-
   Einnahmen), so dürften diese im Falle einer CO2-­          che oder verfassungsrechtliche Hindernisse, eine
   Abgabe als erfüllt gelten. Nichtsdestotrotz ist die        auf Umweltschutz basierende Begründung für
   Einführung einer neuen Abgabe nicht trivial und            die Festsetzung der Steuern ist sogar nach der
   mit erheblichem Aufwand verbunden. Zudem ist               EU-Energiesteuerrichtlinie explizit vorgesehen.
   es einer Sonderabgabe wesensfremd, aus Grün-               Auch die Höhe der Stromsteuer kann auf Basis des
   den des internationalen Wettbewerbs Ausnahmen              CO2-Intensitität der Stromerzeugung festgelegt
   für bestimmte Betriebe vorzusehen, wie sie derzeit         werden, wobei eine parallele Erhebung zur Primä-
   etwa die strom- und energieintensive Industrie,            renergiesteuer zulässig ist.
   die im internationalen Wettbewerb steht, erhalten.
   Auch wenn sich auch für dieses Problem sicherlich
   eine Lösung finden ließe (etwa durch ein steuerfi-      2.3 	Eine CO2-orientierte Reform der
   nanziertes Rückerstattungsmodell), so stellt doch             ­Energiesteuern ist das Mittel der
   die Einführung einer neuen Abgabe einen erhebli-               Wahl
   chen bürokratischen Aufwand dar.
→→ Energiewende-Umlage: Es wäre denkbar und                Schon aus dem kurzen Vergleich im obigen Abschnitt
   wurde teilweise gefordert, eine einheitlich             wird deutlich, dass eine CO2-orientierte Reform der
   Energie­wendeumlage auf alle Energieträger (Strom,      Energiesteuern das Mittel der Wahl ist. Mit Blick auf
   Heizöl, Erdgas, Benzin, Diesel) zu erheben und          die unter 2.1 formulierten Kriterien bedeutet das im
   so die sektorübergreifende Energiewende auch            Einzelnen:
   bei der Erhebung der für sie notwendigen Kos-
   ten umzusetzen. Da eine schlichte Ausweitung der        1. Klimaschutzwirkung: Um innerhalb des Emissi-
   EEG-Umlage auf die anderen Sektoren auf verfas-            onshandels den CO2-Preis zu stützen, kann zusätz-
   sungsrechtlichen Bedenken stößt (die Gruppen-              lich zum ETS-Preis eine Primärenergiesteuer auf
   nützigkeit ist nicht direkt gegeben), müsste diese         für die Stromerzeugung verbrauchte fossile Ener-
   Option komplett neu und größer gedacht werden.             gieträger erhoben werden, wobei der Steuersatz
   So müssten alle für die Energiewende relevanten            entsprechend der CO2-Intensität des jeweiligen
   Ausgaben, sowohl im Strom- als auch im Wärme-              Energieträgers bemessen wird. Dieses Modell hat
   und Verkehrssektor dann über einen gemeinsamen             Großbritannien für seinen Carbon Price Support
   Finanzierungsmechanismus abgewickelt wer-                  gewählt. Um darüber hinaus eine stärkere CO2-­
   den – und für die Refinanzierung dieser Aufgabe            Bepreisung in den Sektoren Verkehr und Gebäude
   würde dann eine Energiewendeumlage erhoben,                einzuführen, können die aktuellen Steuersätze auf
   die verfassungsrechtlich sicherlich als Energie-           Diesel, Benzin, Heizöl und Erdgas auf Basis ihrer
   wende-Sonderabgabe zu betrachten wäre. Letzt-              spezifischen CO2-Emissionen neu festgelegt wer-
   lich entstünde auch in diesem Fall ein erhebli-            den. Die Klimaschutzwirkung in beiden Fällen
   cher bürokratischer Aufwand, verbunden mit den             hängt dann von den gewählten Steuersätzen ab.
   rechtlichen Risiken bei der Einführung einer ext-       2. Aufkommensneutralität: Die Einnahmen, die
   rem breit definierten Sonderabgabe.                        sich aus einer solchen CO2-orientierten Besteu-
→→ CO2-orientierte Ausgestaltung der Energie­                 erung erzielen lassen, können auf unterschied-
   steuern: Der einfachste Weg, im Rahmen einer               liche Weisen an die Bürger zurückfließen. Auch
   Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf                wenn für Steuern grundsätzlich keine Zweckbin-

20
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

   dungen existieren, so lassen sich doch gleichzei-        Reform des Energiesteuergesetzes kann zudem
   tig mit der Erhebung der CO2-orientierten Steuer         schnell eingeführt werden – wie das Beispiel der
   Entlastungsprogramme im Umfang der erwar-                Ökosteuerreform zeigt, die zum 1. April 1999, keine
   teten Einnahmen beschließen – so, wie 1999 bei           sechs Monate nach der Bundestagswahl 1998, in
   der Einführung der Ökosteuerreform gleichzei-            Kraft trat.
   tig auch der Steuerzuschuss zur Rentenversiche-
   rung in entsprechender Höhe beschlossen wurde.         Will man die bestehenden Steuern, Abgaben und
   Eine einfache Möglichkeit ist dabei die Senkung        Umlagen auf Energie in Richtung einer stärkeren
   des Strompreises, da alle Bürger gleichzeitig auch     CO2-Bepreisung reformieren, ist der Weg über eine
   Stromverbraucher sind. Möglichkeiten sind hier         Reform der bestehenden Energiesteuern daher der
   zum Beispiel die Reduktion der Stromsteuer auf         Weg, mit dem alle eingangs genannten Prinzipien am
   das europäische Mindestniveau, ein Steuerzu-           besten erfüllt werden.
   schuss zum EEG-Konto oder eine Steuerfinanzie-
   rung des KWK-Umlage-Mechanismus. Alterna-
   tiv sind direkte Rückverteilungen wie etwa in der
   Schweiz mit einem CO2-Bonus denkbar. Die Finan-
   zierung von Heizungsaustausch-Programmen
   sowie den Ersatz von Autos mit Verbrennungsmo-
   tor durch E-Pkw sind ebenfalls Möglichkeiten, die
   Einnahmen den Betroffenen direkt wieder zugute-
   kommen zu lassen.
3. Wettbewerbsfähigkeit der Industrie: Einschlägige
   Ausnahmeregelungen für energieintensive Indus-
   trien, die im internationalen Wettbewerb stehen,
   existieren bereits im Energie- und Stromsteuer-
   recht: So gelten für das produzierende Gewerbe
   reduzierte Steuersätze, zudem gibt es die Spitzen-
   ausgleichsregelung sowohl im Bereich der Energie-
   als auch der Stromsteuer. Sie schützt bereits heute
   besonders betroffene Betriebe sehr wirksam vor zu
   hohen Belastungen im internationalen Wettbewerb
   und würde auch bei höheren Steuersätzen komplett
   greifen. Zudem hat Großbritannien für seinen Car-
   bon-Price-Support-Mechanismus bereits mit der
   EU-Kommission eine Beihilferegelung im Sinne
   der CO2-Strompreiskompensation vereinbart, die
   bei einer CO2-orientierten Primärenergiesteuer
   in der Stromerzeugung ebenfalls zur Anwendung
   kommen könnte.
4. Bürokratiearmut: Alle im Bereich der Strom- und
   Energiesteuer notwendigen Verwaltungsverfahren
   sind eingeübte Praxis – sowohl bei den betroffe-
   nen Unternehmen als auch für die Finanzverwal-
   tung. Zusätzlicher Aufwand entsteht nicht. Eine

                                                                                                               21
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

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IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

3         Handlungsoptionen für eine stärkere und
          ­verlässlichere CO2-Bepreisung der Energie­
           erzeugung im EU-Emissionshandel

3.1	Warum ein CO2-Mindestpreis trotz                                         lender realer CO2-Knappheiten vor allem Zukunfts-­
     der aktuellen ETS-Preise sinnvoll ist                                    Politik-Erwartungen.4 Daher kann der CO2-Preis
                                                                              genauso schnell, wie er in den vergangenen Monaten
Im April 2018 ist die jüngste Reform des EU-Emissi-                           gestiegen ist, im Falle zukünftiger wirtschaftlicher
onshandels in Kraft getreten. Sie verknappt von 2021                          oder politischer Schocks auch wieder fallen.5
an die Menge der ausgegebenen Zertifikate und hat
einen Löschungsmechanismus innerhalb der Markts-                              Diese Unsicherheit führt dazu, dass der EU-Emis-
tabilitätsreserve eingeführt, der einen Teil des Zertifi-                     sionshandel derzeit kein verlässliches Investitions-
kate-Überschusses im EU-Emissionshandel (Emis-                                signal für CO2-arme oder CO2-freie Technologien
sions Trading System, ETS) dauerhaft löschen wird.2                           aussendet und somit eine seiner zentralen Aufgaben
In der Folge ist der CO2-Preis, der in den vergangenen                        nicht erfüllt. Als Lösung bietet sich ein CO2-Mindest­
Jahren lange bei Preisen um 5 Euro pro Tonne CO2 ver-                         preis im EU-Emissionshandel an, wie er von der
harrte, im Laufe des Jahres 2018 deutlich gestiegen,                          modernen umweltökonomischen Theorie propagiert
und erreichte Preise von 25 Euro Anfang September                             wird. Denn ein ETS mit CO2-Mindestpreis verbindet
2018. Seither sank der Preis bis Anfang November auf                          die Vorteile beider möglichen CO2-Bepreisungssys-
rund 15 Euro und stieg bis Mitte November 2018 wie-                           teme – CO2-Steuer und Emissionshandel – zu einem
der auf etwa 20 Euro pro Tonne an.                                            Hybridsystem, das einerseits das Preisniveau gegen
                                                                              Schocks absichert, andererseits das Umweltziel durch
Dieses schnelle Auf und Ab beim CO2-Preis zeigt: Der                          das Cap vorgibt. In verschiedenen ETS-Systemen
CO2-Preis wird derzeit nicht von Fundamentalda-                               (unter anderem Kalifornien, Quebec, US-Ostküsten-­
ten und einer daraus resultierenden Knappheit auf                             Staaten (RGGI)) existiert ein solcher CO2-Mindest-
dem Emissionshandelsmarkt getrieben. Denn nach                                preis bereits.6 Innerhalb des EU-ETS wurde er von
wie vor gibt es im ETS einen hohen Überschuss an                              Großbritannien im Jahr 2012 eingeführt und war der
Zertifikaten – sowohl innerhalb als auch außerhalb                            entscheidende Faktor für die erhebliche Reduktion
des Marktes. Aktuell beträgt der Marktüberschuss                              der britischen CO2-Emissionen in den vergangenen
rund 1,5 Milliarden Zertifikate – und je nach Szena-                          Jahren.
rio dauert es bis zum Jahr 2024 oder 2030, bis dieser
Überschuss vollkommen abgebaut ist.3 Es ist daher
plausibel, dass die aktuellen Preisentwicklungen spe-
kulationsgetrieben und nicht zwangsläufig von Dauer
                                                                              4   Vgl. Koch et al (2016): Politics matters: Regulatory events as catalysts
sind. Treiber der Spekulation sind angesichts feh-                                for price formation under cap-and-trade, Journal of Environmental
                                                                                  Economics and Management 8: 121–39.

                                                                              5   Für eine gute Zusammenfassung dieser Argumentation vgl. Flachs-land
2   Für eine Zusammenfassung der ETS-Reform und ihrer Effekte vgl. Agora          et al. (2018): Five myths about an EU ETS carbon price floor, MCC Policy
    Energiewende/Öko-Institut (2018): Vom Wasserbett zur Ba-dewanne.              Brief.
    Die Auswirkungen der EU-Emissionshandelsreform 2018 auf CO₂-Preis,
    Kohleausstieg und den Ausbau der Erneuerbaren.                            6   Vgl. Edenhofer et al. (2017): Decarbonization and EU ETS Reform:
                                                                                  Introducing a price floor to drive low-carbon investments, MCC Policy
3   Vgl. Agora Energiewende/Öko-Institut (2018), S. 19ff.                         Paper.

                                                                                                                                                             23
Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr

  Der CO2-Mindestpreis (carbon floor price) gibt wirtschaftliche Planbarkeit und
  reduziert Risiken für Investitionen in Klimaschutztechnologien                                                            Abbildung 9
                       70

                       60
     CO2-Preis [€/t]

                       50

                                                                                                                           40
                       40
                                                                      Vorgeschlagener
                                                                      CO2-Mindestpreis
                                                                      (carbon price floor)
                       30
                               Ø 2008:             Ø 2018:
                               22,3 €/t            15,0 €/t                              Falls CO2-Preis im ETS
                                                                 20                      unter CO2-Mindestpreis fällt:
                       20
                                                                                         carbon price support

                       10

                       0
                        2008   2010         2015          2018   2020                        2025                        2030

  Agora Energiewende auf Basis EEX, DEHSt

3.2 	Voraussetzung für einen europa-                             ser Klimaschutzabkommen über eine Verschärfung
      weiten CO2-Mindestpreis im EU-ETS                           des europäischen 2030-Klimaziels verhandelt werden
      wäre eine Richtlinienänderung                               wird. Setzt man für ein europäisches Gesetzgebungs-
                                                                  verfahren zwei Jahre Dauer an und berücksichtigt man
Ein CO2-Mindestpreis im EU-ETS hätte den größten                  zudem, dass im Anschluss an das Inkrafttreten einer
Effekt, würde er europaweit eingeführt. Die sinn-                 EU-Richtlinienänderung die Mitgliedstaaten eine
vollste Variante der Einführung eines CO2-Mindest-                Umsetzungsfrist von in der Regel 18 bis 24 Monaten
preises ist dabei ein Auction Reserve Price, wie er im            erhalten, so ist mit einem europaweiten CO2-Mindest-
kalifornischen Emissionshandelssystem existiert.                  preis frühestens ab 2024/2025 zu rechnen.
Dabei werden die CO2-Zertifikate nicht unter einem
bestimmten Preis (beispielsweise 20 Euro pro Tonne
CO2) versteigert. Ist bei einer Auktion die Nachfrage             3.3	Ein CO2-Mindestpreis für die Energie­
zu diesem Preis geringer als die ursprünglich vorge-                   erzeugung in Zentral-­West-Europa
sehene Auktionsmenge, so werden die nicht verstei-                     ist kurzfristig möglich
gerten Zertifikate gelöscht. Dadurch wird sicher-
gestellt, dass Zertifikate-Überschüsse nicht in die               Will man nicht auf eine europaweite Lösung war-
Zukunft transferiert werden.                                      ten, kann Deutschland eigenständig einen CO2-Min-
                                                                  destpreis einführen. Großbritannien ist hierfür
Für die Einführung eines solchen Auction Reserve                  das Vorbild, als es 2013 einen Carbon Price Support
Price müsste die EU-Emissionshandelsrichtlinie                    Mechanism einführte: eine am CO2-Gehalt orien-
im Rahmen eines europäischen Gesetzgebungsver-                    tierte Primärenergiesteuer für die Stromerzeugung,
fahrens geändert werden. Eine erneuter Vorstoß für                die zusätzlich zum ETS-Preis erhoben wird. Die Höhe
eine Änderung der EU-Emissionshandelsrichtlinie                   dieser Steuer beträgt derzeit 18 Britische Pfund (etwa
ist jedoch frühestens nach 2020 realistisch, wenn im              20 Euro je Tonne CO2).
Rahmen der internationalen Verhandlungen zum Pari-

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