Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr - IMPULS Optionen für eine aufkommensneutrale CO2-Bepreisung von ...
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Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr Optionen für eine aufkommensneutrale CO2-Beprei- sung von Energieerzeugung und Energieverbrauch. IMPULS
Eine Neuordnung
der Abgaben und
Umlagen auf Strom,
Wärme, Verkehr
IMPRESSUM
IMPULS
Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf
Strom, Wärme, Verkehr
Optionen für eine aufkommensneutrale CO2-
Bepreisung von Energieerzeugung und Energie-
verbrauch.
ERSTELLT VON
Agora Energiewende
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Dr. Patrick Graichen zur Verfügung.
Thorsten Lenck
Satz:
Juliane Franz
Titel: photocase.de/David-W-
Bitte zitieren als:
Agora Energiewende (2018): Eine Neuordnung
der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme,
Verkehr. Optionen für eine aufkommensneutrale
CO2-Bepreisung
147/07-I-2018/DE
Veröffentlichung: November 2018 www.agora-energiewende.deVorwort
Liebe Leserin, lieber Leser, Energiesteuerreform nötig, die zwangsläufig zu höhe-
ren Preisen für Diesel, Benzin, Heizöl und Erdgas füh-
„Der Worte sind genug gewechselt, lasst mich auch ren wird. Die Reform ist jedoch in jedem Modell auf-
endlich Taten sehn!“ – so heißt es im Prolog zu kommensneutral, das heißt alle Einnahmen werden
Goethes Faust. Dieser Satz passt hervorragend zu der 1:1 an die Bürgerinnen und Bürger zurückgegeben.
Debatte um das Thema CO2-Bepreisung. In der Fach-
welt herrscht nach der über mehrere Jahre inten- Bislang ist eine CO2-orientierte Reform der Abgaben
siv geführten Diskussion ein breiter Konsens: Eine und Umlagen auf Energie vor allem an einem geschei-
deutlich stärkere CO2-Bepreisung ist dringend nötig tert: der Angst der Politik vor einer (Medien-) Kam-
für den Erfolg von Klimaschutz und Energiewende. pagne, die eine solche Reform diffamiert als unsoziale
Viele Vorschläge liegen auf dem Tisch, alle Argumente Steuererhöhung. Deswegen gehört ein „Wechsel-Fonds
wurden mehrfach ausgetauscht: Die Zeit ist reif für für die private Energiewende“ für besonders Betrof-
eine Entscheidung. fene zwingend zu einer solchen Reform. Aber am
Schluss braucht jede grundlegende Änderung beste-
Die vorliegende Publikation strukturiert die Vor- hender Strukturen vor allem eines: Mut und Überzeu-
schläge und kondensiert sie auf kurzfristig umsetz- gungskraft auf Seiten der handelnden Akteure.
bare Handlungsoptionen. Die Analyse zeigt, dass
kleine Schritte angesichts der hohen Strompreise und Ich wünsche Ihnen eine anregende Lektüre!
der stark schwankenden Ölpreise praktisch kaum eine Ihr
Wirkung entfalten. Es ist daher – wie etwa in Frank- Dr. Patrick Graichen
reich oder in Schweden – eine mittlere bis größere Direktor Agora Energiewende
Ergebnisse auf einen Blick:
Eine aufkommensneutrale, CO2-orientierte Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf Energie ist
seit Jahren überfällig – und kurzfristig möglich. Strom ist in Deutschland sehr teuer, während Kohle,
1 Öl, Gas, Benzin und Diesel relativ günstig sind. Ökonomen erklären seit langem, dass eine stärkere
CO2-Bepreisung zwingend notwendig ist für erfolgreichen Klimaschutz. Eine Reform der seit 15 Jahren
nicht geänderten Energiesteuern ist dabei das Mittel der Wahl – bei Strom, Wärme und Verkehr.
Die Politik hat die Wahl: Zwischen einer kleinen, mittleren und großen Variante – und zwei
Optionen zur Rückverteilung der Mittel. Die Spanne liegt zwischen 45 und 125 Euro pro Tonne
2 CO2 – mit einer kontinuierlichen Steigerung auf 86 Euro als Mittelvariante (französisches Modell). Im
Gegenzug kann der Strompreis massiv gesenkt werden oder ein Pro-Kopf-Energiewendebonus von
120 bis 200 Euro ausbezahlt werden.
Zur Reform gehört ein „Wechsel-Fonds für die private Energiewende“ für besonders vom CO2-
Aufschlag Betroffene. Dieser Fonds finanziert besonders Betroffenen den Wechsel hin zu CO2-
3 armen Technologien. Ziel: Im Jahr 2025 sind alle Heizungen mit hohem Ölverbrauch ersetzt durch
Sanierung und Heizungsaustausch, alle Viel-Pendler haben ihren Diesel-Pkw gegen ein Elektro-Auto
ausgetauscht. Damit werden die CO2-Aufschläge weggespart.
Ohne eine CO2-orientierte Energiesteuerreform im Klimaschutzgesetz 2019 sind die Energiewende-
und Klimaschutzziele 2030 nicht zu erreichen. Wenn die Politik sich aufgrund des medialen
4 Verhetzungspotenzials nicht an das Thema herantraut, wird die Energiewende scheitern. Denn gegen
falsche Preissignale kann man nicht anfördern.
3Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr 4
Inhalt
Zusammenfassung7
1. Sechs Gründe, warum eine CO2-orientierte Energiepreisreform
dringend geboten ist 11
2. Anforderungen an eine CO2-orientierte Abgabenreform –
und wie man sie am besten umsetzt 19
3 Handlungsoptionen für eine stärkere und verlässlichere
CO2-Bepreisung der Energieerzeugung im EU-Emissionshandel 23
4 Handlungsoptionen für eine CO2-orientierte, aufkommensneutrale
Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf Energieverbrauch 27
5. Auswirkungen einer CO2-orientierten Reform der Abgaben und Umlagen
auf Haushalte und Industrie 39
7 Fazit 45
5Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr 6
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
Zusammenfassung
Aus verschiedensten Gründen ist eine CO2-orien- giewende-Umlage und CO2-Orientierung der Steuer-
tierte Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf sätze der bestehenden Energiesteuern), zeigt, dass das
Energie zwingend notwendig: Modell der CO2-Orientierung der bestehenden Ener-
giesteuern das Instrument der Wahl ist: Es kann mit
→→ Deutschland drohen im Zeitraum von 2021 bis hoher Wirkung für den Klimaschutz aufkommens-
2030 Kosten in Höhe von 30 bis 60 Milliar- neutral ausgestaltet werden und verursacht keinerlei
den Euro für das Verfehlen der europarechtlichen zusätzliche Bürokratie. Zudem enthält das Energie-
Klimaschutzverpflichtungen, wenn nicht schnell steuersystem bereits alle notwendigen Regelungen
gegengesteuert wird. zur Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der energi-
→→ Strom sowie strombasierte Kraft- und Heizstoffe eintensiven Industrie.
sind essenziell für Klimaschutz im Wärme- und
Verkehrssektor – aber mit viel zu hohen Abgaben Für eine stärkere CO2-Bepreisung gibt es dann zwei
und Umlagen belastet. mögliche Handlungsfelder: Zum einen die Stromer-
→→ Nur Strom ist in den vergangenen zehn Jahren teu- zeugung und damit als CO2-Mindestpreis inner-
rer geworden, fossile Energien kosten heute wieder halb des EU-Emissionshandels, zum anderen der
so viel wie 2008. Verbrauch von Energie, vor allem im Wärme- und
→→ Kein anderes Land in Europa hat solche Unter- Verkehrssektor. Um einen CO2-Mindestpreis im
schiede zwischen den Preisen für Strom und fos- EU-Emissionshandel zu etablieren, bedarf es einer
silen Energieträgern. Insbesondere Heizöl ist in
Deutschland sehr billig.
→→ Weil Deutschlands Energiesteuern seit 2003 kon- Eckpunkte eines kurzfristig einführ-
stant sind, während Frankreich einen jährlich baren CO2-Mindestpreises für die
steigenden CO2-Beitrag beschlossen hat, kommt es Energieerzeugung im ETS
jetzt zu Tanktourismus nach Deutschland
→→ Effizienter Klimaschutz verlangt einen CO2-Preis. →→ Gemeinsame Initiative von D, F, NL in Richtung
Aktuell fehlt dieser bei Verkehr, Wärme und Land- aller Länder in Zentral-Westeuropa und Skan-
wirtschaft völlig, im EU-Emissionshandel ist er dinavien für eine „Coalition of the Willing“
instabil. →→ Ziel: Im Jahr 2020 koordinierte Einführung
einer Primärenergiesteuer auf zum Zweck der
Eine Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf Stromerzeu-gung eingesetzte fossile Energie-
Energieerzeugung und -verbrauch sollte dabei vier träger (Kohle, Gas und Öl)
einfachen Kriterien folgen: →→ Steuersatz beträgt angestrebten CO2-Mindest-
preis abzüglich tatsächlichem CO2-Preis im ETS
1. Klimaschutzwirkung →→ Alle Beihilferegelungen für die energiein-
2. Aufkommensneutralität tensive Industrie (insbesondere Strompreis
3. Wahrung der Wettbewerbsfähigkeit der Industrie kompensation) gelten analog
4. Bürokratiearmut →→ Einnahmen fließen wie ETS-Versteigerungen in
den Energie- und Klimafonds zur Finanzierung
Ein Vergleich verschiedener möglicher Instrumente von Klimaschutz-Förderprogrammen
zur CO2-Bepreisung (CO2-Steuer, CO2-Abgabe, Ener-
7Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
Gruppe von gemeinsam handelnden Ländern, da Eine Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf
ein nationaler CO2-Mindestpreis im europäischen den Energieverbrauch würde bedeuten, die vorhan-
Stromverbund wenig erfolgversprechend ist. Eine denen Energiesteuern neu auf Basis der CO2-Emis-
solche Initiative erfordert einiges an politischer sionen auszurichten. Hierbei ist grundsätzlich eine
Koordination, würde aber auf großes Interesse in kleine, eine mittlere und eine große Variante mög-
etlichen Nachbarländern wie Frankreich und den lich (siehe Tabelle Z1). In der kleinen Variante würde
Niederlande stoßen (siehe Kasten auf Seite 7). der gegenwärtige CO2-Beitrag Frankreichs von etwa
Die verschiedenen Varianten einer CO2-orientierten Reform
der Steuern auf Energieverbrauch. Tabelle Z1
Kleine Variante Mittlere Variante Große Variante
Aufkommen Einmaliger CO2-Aufschlag Französisches Modell: Strom, Benzin, Diesel, E rdgas
von 45 €/t CO2 auf Benzin, Anfangs wie kleine Vari- und Heizöl unterliegen
Diesel, Heizöl, Erdgas ante, danach weiter jähr- einem Steuersatz entspre-
liche Erhöhung des CO2- chend der CO2-Schadenskos-
Beitrags um ca. 10 €/t CO2 ten (aktuell 125 €/t CO2).
auf 86 €/t im Jahr 2024
Bei Benzin und Diesel
Zudem Abschmelzung des kommt ein Beitrag zur
Dieselsteuerprivilegs Finanzierung der Verkehrs
infrastruktur inklusive
Verkehrswende hinzu.
Rückerstattungs Senkung der Strompreise Option A: Alle bisherigen Steuern,
mechanismus um 4 ct/kWh durch S enkung Senkung der Strompreise Abgaben und Umlagen auf
der Stromsteuer auf um anfangs 4 ct/kWh, Energie werden gestrichen
europarechtlichen Mindest- später 7 ct/kWh und durch die neue Struktur
satz und Steuerzuschuss ersetzt.
zum EEG-Konto Option B:
Energiewende-Bonus für Strom wird dadurch 7 ct/
alle Bürger/innen (pro Kopf kWh günstiger, wobei Strom-
120 € in 2020 bzw. ca. 200 steuersatz stundenscharf
€ in 2024) und für alle Fir- entsprechend den CO2-Emis-
men (ca. 120 bzw. 200 € pro sionen des jeweiligen Strom-
100.000 € Lohnsumme) mix‘ erhoben wird
Klimaschutz- 2,7 Mrd. € im Jahr für steu- 4 Mrd. € in 2020 und 5,9 Mrd. € im Jahr zur Finan-
Programmanteil erliche Förderung von 10 Mrd. € in 2024 für Finan- zierung der Wärmewende
Gebäudesanierung und zierung Wärme- und Ver- inklusive eines Wechsel-
Sofortprogramm Ladeinfra- kehrswende inklusive eines Fonds für die private
struktur Wechsel-Fonds für die Energiewende für beson-
private Energiewende für ders vom CO2-Aufschlag
besonders vom CO2-Auf- Betroffene
schlag Betroffene
Agora Energiewende
8IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
45 Euro pro Tonne CO2 auch in Deutschland ange-
wendet. Die Einnahmen könnten dann verwendet Eckpunkte eines „Wechsel-Fonds für
werden, um den Strompreis um vier Cent je Kilo- die private Energiewende“
wattstunde zu senken. Zudem wäre es möglich, mit
2,7 Milliarden Euro eine Anschubfinanzierung für Antragsberechtigt sind alle von einem CO2-Auf-
die Wärme- und Verkehrswende zu leisten: die lang schlag besonders Betroffenen, beispielsweise
geforderte steuerliche Förderung der Gebäudesanie- Viel-Pendler, Bewohner von Häusern mit schlech-
rung sowie den Aufbau einer Ladeinfrastruktur für ter Dämmung und alten Ölheiz-Kesseln
die Elektromobilität.
→→ Üppige Wechselprämien für den Wechsel von
In der mittleren Variante wird aufbauend auf der CO2-intensiven zu CO2-armen Technologien
kleinen Variante dem Beispiel Frankreichs gefolgt, →→ Ziel: Im Jahr 2025 sind alle Heizungen mit
wo der CO2-Beitrag jährlich um etwa zehn Euro pro hohem Ölverbrauch ersetzt durch Sanierung
Tonne CO2 erhöht und zudem das Dieselsteuerprivileg und Heizungsaustausch, alle Viel-Pendler
abgeschmolzen wird. Im Jahr 2024 wird der CO2-Bei- haben ihren Diesel-Pkw durch ein Elektro-Auto
trag auf Benzin, Diesel, Benzin und Heizöl dann 86 ersetzt.
Euro pro Tonne CO2 betragen. Die so resultierenden →→ Durch den Fonds werden so bei den beson-
Einnahmen können entweder über eine Senkung der ders Betroffenen die CO2-Aufschläge wegge-
Strompreise um sieben Cent je Kilowattstunde oder spart.
über eine Pro-Kopf-Rückverteilung an Bürgerinnen
und Bürger sowie Unternehmen erfolgen (siehe Kas-
ten rechts). Zudem können anfangs vier, später zehn Ergänzt wird die Systematik durch zwei variable
Milliarden Euro für die Finanzierung der Wärme- Faktoren:
und Verkehrswende verwendet werden, inklusive
eines „Wechsel-Fonds für die private Energiewende“, 1. Erreichen der Verkehrs- oder der Wärmesektor
der den besonders vom CO2-Aufschlag Betroffenen zu ihre jährlichen Klimaschutzziele gemäß EU-Richt-
Gute kommt. linie nicht, so wird der Steuersatz in ihrem Sek-
tor um zehn Euro pro Tonne CO2 erhöht (Schweizer
In der großen Variante wird das komplette bishe- Modell).
rige System der Steuern, Abgaben und Umlagen auf 2. Zudem wird der Steuersatz auf Strom zeitvaria-
Energie abgeschafft und ersetzt durch ein neues kla- bel ausgestaltet, das heißt stündlich am jeweiligen
res System. Dieses basiert ausschließlich auf zwei CO2-Gehalt des Strommix‘ berechnet. Dies erhöht
Grundsätzen: Jeder Sektor finanziert seine Infra- den Anreiz zu mehr Flexibilität im Stromverbrauch,
strukturkosten selbst, und darauf aufbauend erfolgt gerade bei den neuen Stromverbrauchern aus dem
eine einheitliche CO2-orientierte Besteuerung für alle Wärme- und Verkehrssektor.
Energieverbräuche - Strom, Diesel, Benzin, Erdgas
und Heizöl – entsprechend den aktuellen CO2-Scha- Im Ergebnis kommt die große Variante zu ähnlichen
denskosten von 125 Euro pro Tonne. Hinzu kommt bei Preisen wie die mittlere Variante im Jahr 2024 (Strom
Diesel und Benzin ein Infrastrukturbeitrag in Höhe wird sieben Cent pro Kilowattstunde billiger), aller-
von 42 Cent pro Liter, da Strom und Gas ihre Infra- dings aufgrund einer klaren Systematik, die sich auch
struktur über die Netzentgelte und die Konzessions- fortentwickeln lässt. Auch in dieser Variante sind
abgabe finanzieren. knapp sechs Milliarden Euro für die Finanzierung der
Wärmewende vorgesehen, inklusive eines „Wechsel-
Fonds für die private Energiewende“ für besonders
9Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr vom CO2-Aufschlag Betroffene. Die Verkehrswende wird über den Infrastrukturbeitrag auf Diesel und Benzin finanziert. Die verschiedenen Reformvarianten hätten unter- schiedliche Auswirkungen auf die Preise von Die- sel, Benzin, Heizöl und Erdgas. In der kleinen Vari- ante wären die Aufschläge bei Benzin und Erdgas mit etwa 10 bis 12 Cent pro Liter im Rahmen der täglichen Schwankungen des Preises an den Tankstellen, auch bei Gas und Heizöl würden nur bereits in der Vergan- genheit bekannte Preisniveaus erreicht. Es ist daher unwahrscheinlich, dass die kleine Variante große Lenkungseffekte in Richtung mehr Klimaschutz aus- lösen würde. Bei der mittleren und großen Variante ist hingegen durchaus eine Klimaschutzwirkung zu erwarten, da die Preise für Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas im Laufe der Zeit um etwa ein Drittel gegen- über dem heutigen Niveau ansteigen würden. Daher ist elementarer Bestandteil der mittleren und der gro- ßen Variante die Einrichtung des „Wechsel-Fonds für die private Energiewende“, der allen vom CO2-Beitrag besonders Betroffenen bis 2025 einen Wechsel auf CO2-arme Technologien ermöglicht. Insgesamt ist so zu erwarten, dass von der mittleren und der großen Variante erhebliche Klimaschutzef- fekte ausgehen, nicht zuletzt durch die zielgerichtete Verwendung der Fördermittel für die Wärme- und Verkehrswende. Alle durch die CO2-Bepreisung ein- genommenen Mittel würden so über verschiedene Wege 1:1 an Bürgerinnen und Bürger sowie Unter- nehmen zurückfließen. Letztlich wird eine solche Reform von Seiten der Politik viel Erklärungsaufwand verlangen, um den Bürgerinnen und Bürgern den Zweck der Reform und ihre Rückverteilungsmechanismen zu erklären. Die in Umfragen immer wieder geäußerte große Zustim- mung zur Energiewende lässt jedoch auf eine große Bereitschaft in der Bevölkerung schließen, nach Jah- ren ohne nennenswerte Klimaschutzerfolge auch deutliche neue Klimaschutzmaßnahmen wie eine stärkere CO2-Bepreisung zu akzeptieren. 10
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
1. Sechs Gründe, warum eine CO2-orientierte
Energiepreisreform dringend geboten ist
1.1 Deutschland drohen im Zeitraum Deutschland eine Minderung von 38 Prozent unter
von 2021 bis 2030 Kosten in Höhe das Niveau von 2005 erbringen muss, zeichnet sich
von 30 bis 60 Milliarden Euro für aktuell eine erhebliche Zielverfehlung ab. Bei einer
optimistischen Wirkungsprognose der bisherigen
das Verfehlen der europarechtlichen
Klimaschutzmaßnahmen (angenommene Minderung:
Klimaschutzverpflichtungen
1 Prozent pro Jahr) verfehlt Deutschland sein für die
Deutschland ist aktuell weit davon entfernt, seine Jahre 2021 bis 2030 rechtlich verbindliches Klima-
europarechtlich verbindlichen Klimaschutzver- schutzziel gemäß der EU Climate Action Regulation
pflichtungen für die nicht vom Emissionshandel um 616 Millionen Tonnen CO2.
erfassten Sektoren – vornehmlich Verkehr, Gebäude
und Landwirtschaft – einzuhalten (vgl. Abbildung 1): Die absehbaren Zielverfehlungen führen zu einem
Im Jahr 2017 lagen die Emissionen nur drei Prozent ernsten Risiko für den Bundeshaushalt. Denn falls ein
unter dem Niveau von 2005, nachdem sie in den Vor- EU-Mitgliedsstaat sein nationales Ziel nicht erreicht,
jahren deutlich gestiegen waren. Heute steht daher muss dieser bei anderen EU-Mitgliedstaaten über-
bereits fest, dass Deutschland seine europarechtliche schüssige Nicht-ETS-Emissionsrechte kaufen, um
Klimaschutzverpflichtung für den Zeitraum von 2013 seine Unterdeckung auszugleichen. Diese Emissions-
bis 2020 (Minderung der Treibhausgasemissionen rechte dürften angesichts der vergleichsweise hohen
um 14 Prozent im Vergleich zu 2005) verfehlen wird. CO2-Vermeidungskosten in den Bereichen Gebäude
Auch für den Zeitraum von 2021 bis 2030, für den und Verkehr zwischen 50 bis 100 Euro pro Tonne CO2
Deutschland hat europarechtlich verbindliche Ziele für die Effort-Sharing-Sektoren –
und wird sie ohne zusätzliche Maßnahmen drastisch verfehlen. Abbildung 1
600 Trend 2005–2017:
Durchschnittliche Minderung 1 Mio. t pro Jahr
500 Optimistischer Trend:
-1 % p.a.*
12
23
34
45
[Mio. t CO2-Äqu.]
56
400
67
78
Soll 20
89
101
21–203
112
0: Mind
erung
300 >15 Mio
. t pro Ja
hr
478
466
475
460
460
465
454
449
446
444
443
437
437
200
436
420
405
389
374
358
343
327
100
312
296
0
2005 2010 2015 2020 2025 2030
1. Phase Effort-Sharing 2. Phase Effort-Sharing
Historische Emissionen Budget nach EU-Climate Action Regulation** Defizit
Darstellung von Agora Energiewende basierend auf BMU (2018)
11Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
kosten. Bei einer Zielverfehlung von 616 Millionen Holzpellets und Biogas den größten Teil der Erneuer-
Tonnen resultieren daraus derzeit Risiken für den baren Energien bei Wärme und Verkehr stellt. Dem-
Bundeshaushalt in Höhe von 30 bis 60 Milliarden gegenüber sind Windkraft (Onshore und Offshore)
Euro. Diese Risiken treten nur dann nicht ein, wenn sowie Photovoltaik heute kostengünstige Technolo-
zeitnah erhebliche zusätzliche Klimaschutzmaßnah- gien, die zudem großes Potenzial besitzen. Sie haben
men in den Sektoren Verkehr, Gebäuden und Land- den enormen Ausbau der Erneuerbaren Energien
wirtschaft umgesetzt werden. im Stromsektor der vergangenen Jahre getragen und
werden auch für die Zukunft die zentralen Energie-
träger der Energiewende sein.
1.2 Strom sowie strombasierte
Kraft- und Heizstoffe sind essenziell Die Zukunft des Klimaschutzes bei Wärme und Ver-
für Klimaschutz in Wärme und kehr liegt daher – auf Basiseiner zwingend notwen-
digen deutlichen Steigerung der Energieeffizienz –
Verkehr – aber mit viel zu hohen
in der Sektorkopplung: Erneuerbar erzeugter Strom
Abgaben und Umlagen belastet
wird entweder über Elektro-Autos, strombetriebene
Während im Stromsektor der Anteil Erneuerbarer Wärmepumpen oder Power-to-Heat-Kesseln direkt
Energien seit dem Jahr 2000 kontinuierlich steigt, eingesetzt oder indirekt über die Erzeugung von
stagniert die Entwicklung im Verkehrssektor seit strombasierten synthetischen Kraft- und Heizstof-
2005 und im Wärmemarkt seit 2010. Ursache hierfür fen (Wasserstoff, Methan, Power-to-Liquids). Blickt
ist, dass die energetische Nutzung von Biomasse auf- man auf das Jahr 2030, so können Gebäude- und Ver-
grund von Flächennutzungskonkurrenz und Nach- kehrssektor ihre Klimaschutz- und Erneuerbaren-
haltigkeitsdefiziten an ihre Grenzen stößt – gleich- Energien-Ziele nur dann erfüllen, wenn sie – direkt
zeitig die Biomasse aber in Form von Biokraftstoffen, oder indirekt – einen hohen Anteil von erneuerbar
Die 2. Phase der Energiewende bedeutet, den Anteil der Erneuerbaren Energien im Stromsektor
auf 65 % zu steigern - und erneuerbaren Strom bzw. PtX in Wärme und Verkehr zu bringen. Abbildung 2
70
65
60
50
EE-Anteil [%]
40 36,2
30
30
20
12,9 15
10
5,2
0
1990 1995 2000 2005 2010 2017 2030
Strom Wärme Verkehr
Hinweis: EE-Anteile 2030 bei Wärme und Verkehr sind zu ~ 50 % durch EE-Strom abgedeckt
BMWi, Agora Energiewende
12IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
erzeugtem Strom einsetzen (vgl. Abbildung). Das ist das Ungleichgewicht dazu, dass für das Laden eines
das übereinstimmende Ergebnis aller Szenarien. Elektroautos in etwa gleich viel gezahlt werden muss
wie für das Tanken eines Diesel- oder Benzin-Pkws –
Das Problem: Der Staat belastet Strom, Kraft- und obwohl Elektromotoren viel effizienter als Verbren-
Heizstoffe bisher sehr unterschiedlich mit Steuern, nungsmotoren sind.
Abgaben, Umlagen und Entgelten. Entgelte, Abgaben,
Umlagen und Steuern auf Strom sind je Energieein- Das gleiche Problem tritt bei synthetischen Kraft- und
heit zweieinhalbmal höher als auf Benzin und Diesel, Heizstoffen auf. Power-to-Liquid (PtL) und Power-to-
achteinhalbmal höher als auf Erdgas und sogar über Gas (PtG) sind angesichts der Grenzen eines stärkeren
30-mal höher als auf Heizöl. So entfallen auf den Einsatzes von Biokraftstoffen und Biogas die einzigen
Stromverbrauch mit 18,7 Cent je Kilowattstunde (ct/ technischen Optionen für eine künftige Nutzung von
kWh) mit Abstand die höchsten Steuern, Abgaben, Brennstoffen – im Verkehr, in Gebäuden oder in der
Entgelte und Umlagen. Darauf folgen die Kraftstoffe: Industrie. Für die Herstellung von PtG und PtL werden
Benzin wird mit 7,3 ct/kWh besteuert, Diesel mit 4,7 jeweils große Mengen an Strom benötigt. Sie sind des-
ct/kWh. Am Schluss folgt die Besteuerung der Heize- halb so lange nicht wettbewerbsfähig, wie Strom mit
nergie mit 2,2 ct/kWh bei Erdgas und 0,6 ct/kWh bei hohen Abgaben belegt ist.
Heizöl.
Eine Ursache für das Ungleichgewicht ist die Steuer-
Die niedrigen Abgaben auf Heizöl und Erdgas füh- systematik: Bisher wurde die Höhe der Energiesteu-
ren dazu, dass sich die energetische Gebäudesanie- ern separat für Strom, Wärme und Verkehr festge-
rung in vielen Fällen kaum rechnet. Zudem haben legt. Die Energiewende- und Klimaziele erfordern
Wärmepumpen einen schweren Stand im Vergleich nunmehr jedoch eine sinnvolle Ausgestaltung der
zu Öl- und Gasheizungen. Im Verkehrssektor führt Energiesteuern über die Sektorgrenzen hinweg.
Die Steuern, Abgaben und Umlagen auf Strom und Stromanwendungen betragen ein
Vielfaches von Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas. Abbildung 3
25 23,0 Mehrwertsteuer
20
17,0 17,0 EEG-Umlage
15
[ct/kWh]
Sonstige Umlagen
10 8,7
5,6 CO2-Zertifikate
5 ^ 20 €/EUA)
(=
2,7
0,7
0 Konzessionsabgabe
Wärmepumpe, PtX
Verbrauch
E-Pkw, PtX
Benzin
Diesel
Erdgas
Leichtes Heizöl
Netzentgelte
Energiesteuer
Strom Verkehr Wärme Stromsteuer
Agora Energiewende (2018)
13Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
1.3 Nur Strom ist in den letzten ein leichtes Minus von rund 10 Prozent. Berücksich-
10 Jahren teurer geworden; fossile tigt man, dass in diesen zehn Jahren die Inflationsrate
Energien kosten heute wieder so im Mittel 1,2 Prozent pro Jahr betrug, so sind die fos-
silen Energieträger real sogar deutlich billiger gewor-
viel wie 2008
den – nämlich um 11 Prozent. Dies zeigt sich auch in
Bis vor einigen Jahren gingen viele Szenarien davon der Einkommensstatistik: Während Verbraucher im
aus, dass fossile Energien aufgrund knapper werden- Jahr 2008 3,2 Prozent ihres Haushaltseinkommens
der Ressourcen stetig teurer werden würden. Dies hat für Kraftstoffe ausgaben, waren es im Jahr 2016 nur
sich jedoch nicht bewahrheitet – im Gegenteil: Die noch 2,4 Prozent.
Kosten für die Erschließung und Förderung von Erdöl
und Erdgas aus nicht-konventionellen Quellen sind Anders beim Strom: Dessen Preis hat sich für Haus-
durch technische Entwicklungen gesunken. Bei Erdöl haltskunden seit 2008 um etwa 50 Prozent erhöht.
hat dies dazu geführt, dass seit den Spitzenwerten Ursache hierfür sind die Anschubkosten der Energie
im Jahr 2012 die Preise für Heizöl, Diesel und Ben- wende – so wurden etwa die Kosten für den Ausbau
zin wieder gesunken sind. Auch die Preise für Erdgas der Erneuerbaren Energien und der Kraft-Wärme-
sind in den vergangenen Jahren gesunken. Kopplung ausschließlich auf den Strompreis umge-
wälzt. Auch die künftigen Kosten für die Ladein-
Vergleicht man das Niveau im Jahr 2018 mit dem frastruktur der Elektromobilität werden nach
von vor zehn Jahren, so stellt man fest: Die Preise für derzeitigem Rechtsrahmen ausschließlich über den
Heizöl, Diesel und Benzin liegen fast exakt auf dem Strompreis bezahlt. Das Ergebnis: Strom wird immer
gleichen Niveau wie 2008, bei Erdgas gibt es sogar teurer, fossile Energien bleiben relativ günstig.
Die Preise von Benzin, Diesel, Erdgas und Heizöl liegen 2018 auf demselben Niveau wie 2008.
Nur der Strompreis ist um 50 Prozent gestiegen. Abbildung 4
Energiepreise von Strom und Erdgas Energiepreise der Mineralöle
(inkl. Umsatzsteuer) Preisver- (inkl. Umsatzsteuer) Preisver-
änderung* änderung****
35 2
seit 2008 seit 2008
1,8
30 Strom** Benzin
+8,8 ct/kWh 1,6 +0,04 €/Liter
25 1,4 Diesel
-0,07 €/Liter
1,2
[€/Liter]
20
[ct/kWh]
1
15 Leichtes Heizöl
0,8 -0,10 €/Liter
10 0,6
Erdgas*** 0,4
5 -0,6 ct/kWh 0,2
0 0
2008 2010 2012 2014 2016 2018 2008 2010 2012 2014 2016 2018
ct/kWh Strom Erdgas ct/l Benzin Diesel Heizöl
Ø 2008 21,4 7,1 Ø 2008 1,39 1,33 0,82
Ø 2018 30,2 6,5 Ø 2018 1,43 1,26 0,72
* Daten bis 07/2018; ** 3.900 kWh/a; *** 19.200 kWh/a; **** Daten bis 05.11.2018
Links: BMWi Energiedaten; Agora Enwergiewende; Aug. 2018; Rechts: BMWi, Europäische Kommission, Agora Energiewende, Nov. 2018
14IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
Im europäischen Vergleich hat Deutschland den teuersten Strom, liegt bei Gas
im Mittelfeld, und bei Heizöl an fünftletzter Stelle. Abbildung 5
Haushaltsstrompreis
2018
30
(2.500 bis
25 5.000 kWh/a)
20
[ct/kWh]
15
10
5
0
DE DK BE IE PT ES IT EU SE AT CY GB GR LI FR NO LU SI FI LV NL IS TZ PL SK MT EE RO HR HU LT BG
28
Gaspreis Heizölpreis
SE DK
DK IT
NL HU
IT SE
PT PT
ES NL
AT GR
MT
FR FI
IE RO
DE BG
EU 28 SI
GR FR
TZ EU 28
SI CY
BE EE
GB PL
SK AT
PL ES
ES TZ
HR
LU LV
LT 2017 IE 2018
LI DE
HR (5.555 bis (vorläufig)
BE
HU 55.555 kWh/a) GB
BG LI
RO LU
0 2 4 6 8 10 12 0 0,25 0,5 0,75 1 1,25 1,5
[ct/kWh] [€/Liter]
BMWi (2018)
1.4 Kein anderes Land in Europa hat Anders sieht die Situation bei den Preisen für Erdgas,
solche Preisunterschiede zwischen Heizöl, Benzin und Diesel aus: Hier liegt Deutschland
Strom und fossilen Energieträgern im europäischen Vergleich eher im Mittelfeld oder
sogar unter dem Durchschnitt. Beim Heizöl liegen
Die skizzierte Entwicklung bei den Stromkosten seit die Preise in Deutschland im EU-Vergleich sogar im
2008 hat dazu geführt, dass Haushalte und Gewerbe unteren Drittel. Diese Unterschiede sind im Wesent-
in Deutschland die höchsten Strompreise im europäi- lichen auf unterschiedliche Steuern, Abgaben und
schen Vergleich bezahlen. Im EU-Durchschnitt liegen Umlagen zurückzuführen.
die Strompreise fast 10 ct/kWh unter den Preisen in
Deutschland. Im Vergleich zu einzelnen europäischen In der Gesamtbetrachtung gibt es in Europa kein
Staaten liegen die Strompreise für Stromverbraucher anderes Land, das ein so ungünstiges Verhältnis von
in Deutschland, die nicht unter Ausnahmeregelungen Strompreisen zu den Preisen der fossilen Energie
bei Abgaben, Umlagen und Entgelten fallen, zum Teil träger Diesel, Benzin, Erdgas und Heizöl aufweist.
auf dem doppelten Niveau.
15Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
Im europäischen Vergleich hat Deutschland den teuersten Strom und
liegt bei Benzin und Diesel im Mittelfeld. Abbildung 6
Haushaltsstrompreis
2018
30
(2.500 bis
25 5.000 kWh/a)
20
[ct/kWh]
15
10
5
0
DE DK BE IE PT ES IT EU SE AT CY GB GR LI FR NO LU SI FI LV NL IS TZ PL SK MT EE RO HR HU LT BG
28
Benzinpreis Dieselpreis
IT SE
GR IT
DK GB
PT FR
SE FI
FR BE
FI GR
IE DK
BE PT
GB NL
DE IE
SK ES
EU 28 HR
HR CY
ES EU 28
MT SI
SK
SI DE
ES HU
CY TZ
LT RO
AT MT
TZ ES
LU AT
HU 2018 LV 2018
LI (vorläufig) PL (vorläufig)
RO LT
PL BG
BG LU
0 0,25 0,5 0,75 1 1,25 1,5 1,75 0 0,25 0,5 0,75 1 1,25 1,5
[€/Liter] [€/Liter]
BMWi (2018)
1.5 Weil Deutschlands Energiesteuern Lohnnebenkosten verwendet. Ziel der Reform war es,
seit 2003 konstant sind, während Energie zu belasten und Arbeitskosten zu entlasten.
Frankreich einen jährlich steigen-
Im Jahr 2003 ist diese Politik in Deutschland
den CO2-Beitrag beschlossen hat,
zum Stillstand gekommen. Seitdem haben andere
gibt es jetzt Tanktourismus nach
EU-Mitgliedstaaten CO2-Steuern eingeführt. Allen
Deutschland voran hat Schweden für fossile Energien, die außer-
Die letzten Energiesteuererhöhungen in Deutschland halb des Emissionshandels eingesetzt werden, einen
sind 15 Jahre her. Während der rot-grünen Bundes- CO2-Aufschlag beschlossen, der seit 1991 kontinuier-
regierung wurden von 1999 bis 2003 die Steuern auf lich gestiegen ist und heute 1.150 Schwedische Kro-
Strom, Benzin, Diesel, Heizöl und Erdgas im Rah- nen (etwa 110 Euro) pro Tonne CO2 beträgt.
men der so genannten Ökosteuerreform kontinuier-
lich erhöht. Die Einnahmen wurden zur Senkung der Frankreich hat 2013 eine ähnliche Politik wie
Schweden beschlossen. So werden seit 2014 die Steu-
16IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
ern auf fossile Energieträger jährlich in einem Maße liert: CO2 als Schadstoff sollte einen Preis bekommen,
erhöht, das etwa 10 Euro pro Tonne CO2 (€/t CO2) damit es einen Anreiz gibt, den Schadstoffausstoß
entspricht. Gleichzeitig wird das Dieselsteuerprivi- zu vermeiden. Dabei gibt es zwei unterschiedli-
leg abgeschmolzen. Bis 2022 wird der Aufschlag auf che Wege: Entweder man führt einen Emissions
86 €/t CO2 anwachsen. Im Ergebnis werden Benzin, handel ein, innerhalb dessen sich durch die Ver-
Diesel, Erdgas und Heizöl in Frankreich deutlich teu- knappung der ausgegebenen Menge von Zertifikaten
rer sein als in Deutschland. ein CO2-Marktpreis ergibt – oder man führt eine
CO2-Abgabe beziehungsweise CO2-Steuer ein, die
Die Folge: Aus den französischen Regionen Elsass den Ausstoß von CO2 unmittelbar verteuert.
und Lothringen, in denen etwa drei Millionen Men-
schen leben, wird es zu erheblichem Tanktourismus In Deutschland ist im Jahr 2005 mit der Einfüh-
ins Niedrigsteuerland Deutschland kommen. Bei Die- rung des Europäischen Emissionshandelssystems
sel ist dies schon heute der Fall. (Emissions Trading System, ETS) zum ersten Mal der
Ausstoß von CO2 bepreist worden. Das ETS umfasst
den Stromsektor, weite Teile der energieintensiven
1.6 Effizienter Klimaschutz verlangt ei- Industrie sowie den innereuropäischen Flugverkehr.
nen CO2-Preis. Aktuell fehlt dieser Es deckt so etwa die Hälfte der deutschen CO2-Emis-
bei Verkehr, Wärme und Land- sionen ab. Der CO2-Preis im Emissionshandel war
jahrelang sehr niedrig, weil das System von einem
wirtschaft völlig, im EU-Emission-
sehr hohen Zertifikate-Überschuss geprägt war.
shandel ist er instabil.
Durch die letzte Reform des ETS im April 2018 ist ein
Die Wirtschaftswissenschaft hat auf die Frage Löschungsmechanismus für einen Teil der Über-
nach der kosteneffizienten Lösung des Klimapro- schuss-Zertifikate etabliert worden, der eine Steige-
blems schon vor Jahrzehnten die Antwort formu- rung des Preises auf etwa 20 €/t CO2 zur Folge hatte.
Während in Deutschland die Energiesteuern seit 2003 nicht mehr erhöht wurden,
steigen sie in Frankreich jährlich mit einem CO2-Preisaufschlag. Abbildung 7
Benzin Diesel Heizöl Erdgas
90 2,5
80 75,8 78,2
71,1 70,1 1,6
70 65,5 66,3 1,5
60,7 59,4
60 1,2
[ct/kWh]
50 47,0 1,0
42,8
[ct/l]
40 0,8
30 26,7 0,5 0,6
21,1
20 15,6
10 6,1 5,7 0,1
0 0
seit 2003
2014
2018
2020
2022
seit 2003
2014
2018
2020
2022
seit 2003
2014
2018
2020
seit 2003
2022
2014
2018
2020
2022
Energiesteuer in Deutschland Energiesteuer in Frankreich Beitrag für Klima- und Energie als
Teil der Energiesteuer in Frankreich
Agora Energiewende auf Basis DFBEW (2018)
17Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
Da aber nach wie vor hohe Zertifikatsüberschüsse
das System prägen, ist dieser Preis sehr volatil.
Die Bereiche, die nicht vom Emissionshandel erfasst
werden (vor allem Verkehr, Gebäude und Landwirt-
schaft), unterliegen in Deutschland bis heute keinerlei
CO2-Bepreisung. Zwar wurde unter der rot-grünen
Bundesregierung in den Jahren 1999 bis 2003 die
Öko-Steuer eingeführt. Deren Berechnungsgrundlage
enthielt jedoch keinen CO2-Bezug, das Vorhaben ist
2003 bei relativ niedrigen Steuersätzen abrupt been-
det worden und das Ökosteueraufkommen wird für
die Senkung der Lohnnebenkosten statt für Umwelt-
und Energiefragen verwendet.
Im Zusammenspiel mit den seit 2012 wieder sinken-
den Weltmarktpreisen für Kohle, Öl und Gas feh-
len derzeit die Preissignale für mehr Klimaschutz.
Die Folge: die Kosten des Schadstoffs CO2 werden bei
Investitionsentscheidungen derzeit nicht berück-
sichtigt, effizienter Klimaschutz findet nicht statt.
Deutschland hat aktuell einen niedrigen CO2-Emissionshandels-Preis für Energie und
Industrie und keinen CO2-Preis für Verkehr, Gebäude und Landwirtschaft. Abbildung 8
Europäischer Emissionshandel (ETS) EU „Effort Sharing“-Regulierung
→ Energiewirtschaft → Verkehr (außer EU-Luftverkehr)
CO2-Sektoren
→ Energieintensive Industrie → Gebäude
Erfasste
(u. a. Eisen-, Stahl-, Aluminium-, Zement-, → Übrige Industrie und Gewerbe
Kalk-, Papier und Chemie-Industrie) → Landwirtschaft
→ EU-Luftverkehr
ca. 50 % ca. 50 %
30
~20 €/t
CO2-Preis [ct/l]
X
CO2-Preis
20
10
(bisher keine direkte
0 CO2-Bepreisung in Deutschland)
2008 2010 2012 2014 2016 2018
EEX, DEHSt
Agora Energiewende
18IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
2. Anforderungen an eine CO2-orientierte Abgab-
enreform – und wie man sie am besten umsetzt
2.1 Grundlegende Kriterien: Die Instrumentenoptionen und ihre verschiedenen
Klimaschutzwirkung, Aufkommen- Varianten sollen daher im Folgenden an diesen Krite-
sneutralität, Wahrung der Wett- rien gemessen werden.
bewerbsfähigkeit der Industrie,
Bürokratiearmut
2.2 Grundlegende Instrumenten
Eine CO2-orientierte Reform der Steuern, Abgaben optionen: Eine Einordnung
und Umlagen auf Energie sollte mindestens die fol-
genden vier Kriterien erfüllen, damit sie in Politik Grundsätzlich existieren verschiedene Möglichkei-
und Gesellschaft auf Akzeptanz stößt: ten, eine stärkere CO2-Bepreisung unter Wahrung der
→→ Klimaschutzwirkung: Die Hauptbegründung für oben aufgeführten Kriterien einzuführen. Die vier
die CO2-orientierte Reform der Energiebesteue- meist genannten seien hier kurz abgewogen:
rung ist der Klimaschutz. Daher sollte die Reform
auch so ausgestaltet sein, dass sie effektiven →→ CO2-Steuer: Eine reine CO2-Steuer ist in
Klimaschutz befördert. Deutschland derzeit ohne Verfassungsände-
→→ Aufkommensneutralität: Eine stärkere CO2- rung nicht möglich.1 So postuliert das Urteil des
Bepreisung darf nicht dazu führen, dass dem Staat Bundesverfassungsgerichts vom 13. April 2017
anschließend insgesamt mehr Mittel zur Verfü- zur Kernbrennstoffsteuer, dass der Staat kein
gung stehen. Vielmehr ist es aus Akzeptanzgrün- „Steuererfindungsrecht“ habe und keine neuen
den zwingend erforderlich, dass die bei einer CO2- Steuerarten jenseits der im Grundgesetz festge-
Bepreisung entstehenden Einnahmen rückverteilt haltenen Steuern einführen dürfe. Zugleich hat das
werden – entweder auf direktem oder auf indirek- Urteil den Begriff der Verbrauchssteuer sehr eng
tem Weg. definiert – demnach können nur Güter des ständi-
→→ Wettbewerbsfähigkeit der Industrie: Eine stärkere gen privaten Bedarfs besteuert werden. Dies trifft
CO2-Bepreisung in Deutschland darf nicht dazu auf CO2 nicht zu. Da eine Verfassungsänderung
führen, dass dies zu gravierenden Wettbewerbs- einen sehr hohen politischen Aufwand erfordert,
nachteilen der deutschen Industrie im internatio- scheidet diese Option zumindest vorerst aus.
nalen Wettbewerb führt. Dies würde nicht zu einer →→ CO2-Abgabe: Alternativ könnte eine Sonderabgabe
Senkung der Emissionen, sondern im Zweifel zum auf CO2 eingeführt werden. Auch wenn grundsätz-
Carbon Leakage führen. Falls nötig, sind daher ent- lich hohe rechtliche Anforderungen für die Ein-
sprechende Ausnahmeregelungen nötig.
→→ Bürokratiearmut: Eine CO2-Orientierung der Steu- 1 Für die folgenden Ausführungen vgl. insbesondere Kahl/Simmel (2017):
ern, Abgaben und Umlagen sollte mit möglichst Europa- und verfassungsrechtliche Spielräume einer CO2-Bepreisung
in Deutschland, Würzburger Studien zum Umweltener-gierecht
wenig zusätzlichem Verwaltungsaufwand verbun- Nr. 6; Weyer (2018): Rechtliche Bewertung einer CO2-orientierten
den sein, damit Bürgerinnen, Bürger und Unter- Energie- und Strombesteuerung sowie einer Ausweitung der EEG-
Umlage auf Verbraucher im Wärme- und Verkehrssektor, Anhänge
nehmen für mehr Klimaschutz nicht mit zusätz- 6.3 und 6.4 in E-Bridge/ZEW/TU Clausthal, Neue Preismodelle für die
lichen Bürokratieaufwendungen konfrontiert Energiewirtschaft, Gutachten im Auftrag von Agora Energiewende;
sowie FÖS (2014): Umsetzung eines CO2-Mindestpreises in Deutschland.
werden.
Internationale Vorbilder und Möglichkeiten für die Ergänzung des
Emissionshandels.
19Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr führung von Sonderabgaben gelten (unter anderem Energie eine stärkere CO2-Bepreisung umzuset- Verfolgung eines Sachzwecks, Gruppenhomoge- zen, ist eine CO2-orienterte Festlegung der Steu- nität, Finanzierungsverantwortung der betrof- ersätze der bereits existierenden Energiesteuern. fenen Gruppe, gruppennützige Verwendung der Hiergegen existieren keinerlei europarechtli- Einnahmen), so dürften diese im Falle einer CO2- che oder verfassungsrechtliche Hindernisse, eine Abgabe als erfüllt gelten. Nichtsdestotrotz ist die auf Umweltschutz basierende Begründung für Einführung einer neuen Abgabe nicht trivial und die Festsetzung der Steuern ist sogar nach der mit erheblichem Aufwand verbunden. Zudem ist EU-Energiesteuerrichtlinie explizit vorgesehen. es einer Sonderabgabe wesensfremd, aus Grün- Auch die Höhe der Stromsteuer kann auf Basis des den des internationalen Wettbewerbs Ausnahmen CO2-Intensitität der Stromerzeugung festgelegt für bestimmte Betriebe vorzusehen, wie sie derzeit werden, wobei eine parallele Erhebung zur Primä- etwa die strom- und energieintensive Industrie, renergiesteuer zulässig ist. die im internationalen Wettbewerb steht, erhalten. Auch wenn sich auch für dieses Problem sicherlich eine Lösung finden ließe (etwa durch ein steuerfi- 2.3 Eine CO2-orientierte Reform der nanziertes Rückerstattungsmodell), so stellt doch Energiesteuern ist das Mittel der die Einführung einer neuen Abgabe einen erhebli- Wahl chen bürokratischen Aufwand dar. →→ Energiewende-Umlage: Es wäre denkbar und Schon aus dem kurzen Vergleich im obigen Abschnitt wurde teilweise gefordert, eine einheitlich wird deutlich, dass eine CO2-orientierte Reform der Energiewendeumlage auf alle Energieträger (Strom, Energiesteuern das Mittel der Wahl ist. Mit Blick auf Heizöl, Erdgas, Benzin, Diesel) zu erheben und die unter 2.1 formulierten Kriterien bedeutet das im so die sektorübergreifende Energiewende auch Einzelnen: bei der Erhebung der für sie notwendigen Kos- ten umzusetzen. Da eine schlichte Ausweitung der 1. Klimaschutzwirkung: Um innerhalb des Emissi- EEG-Umlage auf die anderen Sektoren auf verfas- onshandels den CO2-Preis zu stützen, kann zusätz- sungsrechtlichen Bedenken stößt (die Gruppen- lich zum ETS-Preis eine Primärenergiesteuer auf nützigkeit ist nicht direkt gegeben), müsste diese für die Stromerzeugung verbrauchte fossile Ener- Option komplett neu und größer gedacht werden. gieträger erhoben werden, wobei der Steuersatz So müssten alle für die Energiewende relevanten entsprechend der CO2-Intensität des jeweiligen Ausgaben, sowohl im Strom- als auch im Wärme- Energieträgers bemessen wird. Dieses Modell hat und Verkehrssektor dann über einen gemeinsamen Großbritannien für seinen Carbon Price Support Finanzierungsmechanismus abgewickelt wer- gewählt. Um darüber hinaus eine stärkere CO2- den – und für die Refinanzierung dieser Aufgabe Bepreisung in den Sektoren Verkehr und Gebäude würde dann eine Energiewendeumlage erhoben, einzuführen, können die aktuellen Steuersätze auf die verfassungsrechtlich sicherlich als Energie- Diesel, Benzin, Heizöl und Erdgas auf Basis ihrer wende-Sonderabgabe zu betrachten wäre. Letzt- spezifischen CO2-Emissionen neu festgelegt wer- lich entstünde auch in diesem Fall ein erhebli- den. Die Klimaschutzwirkung in beiden Fällen cher bürokratischer Aufwand, verbunden mit den hängt dann von den gewählten Steuersätzen ab. rechtlichen Risiken bei der Einführung einer ext- 2. Aufkommensneutralität: Die Einnahmen, die rem breit definierten Sonderabgabe. sich aus einer solchen CO2-orientierten Besteu- →→ CO2-orientierte Ausgestaltung der Energie erung erzielen lassen, können auf unterschied- steuern: Der einfachste Weg, im Rahmen einer liche Weisen an die Bürger zurückfließen. Auch Reform der Steuern, Abgaben und Umlagen auf wenn für Steuern grundsätzlich keine Zweckbin- 20
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
dungen existieren, so lassen sich doch gleichzei- Reform des Energiesteuergesetzes kann zudem
tig mit der Erhebung der CO2-orientierten Steuer schnell eingeführt werden – wie das Beispiel der
Entlastungsprogramme im Umfang der erwar- Ökosteuerreform zeigt, die zum 1. April 1999, keine
teten Einnahmen beschließen – so, wie 1999 bei sechs Monate nach der Bundestagswahl 1998, in
der Einführung der Ökosteuerreform gleichzei- Kraft trat.
tig auch der Steuerzuschuss zur Rentenversiche-
rung in entsprechender Höhe beschlossen wurde. Will man die bestehenden Steuern, Abgaben und
Eine einfache Möglichkeit ist dabei die Senkung Umlagen auf Energie in Richtung einer stärkeren
des Strompreises, da alle Bürger gleichzeitig auch CO2-Bepreisung reformieren, ist der Weg über eine
Stromverbraucher sind. Möglichkeiten sind hier Reform der bestehenden Energiesteuern daher der
zum Beispiel die Reduktion der Stromsteuer auf Weg, mit dem alle eingangs genannten Prinzipien am
das europäische Mindestniveau, ein Steuerzu- besten erfüllt werden.
schuss zum EEG-Konto oder eine Steuerfinanzie-
rung des KWK-Umlage-Mechanismus. Alterna-
tiv sind direkte Rückverteilungen wie etwa in der
Schweiz mit einem CO2-Bonus denkbar. Die Finan-
zierung von Heizungsaustausch-Programmen
sowie den Ersatz von Autos mit Verbrennungsmo-
tor durch E-Pkw sind ebenfalls Möglichkeiten, die
Einnahmen den Betroffenen direkt wieder zugute-
kommen zu lassen.
3. Wettbewerbsfähigkeit der Industrie: Einschlägige
Ausnahmeregelungen für energieintensive Indus-
trien, die im internationalen Wettbewerb stehen,
existieren bereits im Energie- und Stromsteuer-
recht: So gelten für das produzierende Gewerbe
reduzierte Steuersätze, zudem gibt es die Spitzen-
ausgleichsregelung sowohl im Bereich der Energie-
als auch der Stromsteuer. Sie schützt bereits heute
besonders betroffene Betriebe sehr wirksam vor zu
hohen Belastungen im internationalen Wettbewerb
und würde auch bei höheren Steuersätzen komplett
greifen. Zudem hat Großbritannien für seinen Car-
bon-Price-Support-Mechanismus bereits mit der
EU-Kommission eine Beihilferegelung im Sinne
der CO2-Strompreiskompensation vereinbart, die
bei einer CO2-orientierten Primärenergiesteuer
in der Stromerzeugung ebenfalls zur Anwendung
kommen könnte.
4. Bürokratiearmut: Alle im Bereich der Strom- und
Energiesteuer notwendigen Verwaltungsverfahren
sind eingeübte Praxis – sowohl bei den betroffe-
nen Unternehmen als auch für die Finanzverwal-
tung. Zusätzlicher Aufwand entsteht nicht. Eine
21Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr 22
IMPULS | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
3 Handlungsoptionen für eine stärkere und
verlässlichere CO2-Bepreisung der Energie
erzeugung im EU-Emissionshandel
3.1 Warum ein CO2-Mindestpreis trotz lender realer CO2-Knappheiten vor allem Zukunfts-
der aktuellen ETS-Preise sinnvoll ist Politik-Erwartungen.4 Daher kann der CO2-Preis
genauso schnell, wie er in den vergangenen Monaten
Im April 2018 ist die jüngste Reform des EU-Emissi- gestiegen ist, im Falle zukünftiger wirtschaftlicher
onshandels in Kraft getreten. Sie verknappt von 2021 oder politischer Schocks auch wieder fallen.5
an die Menge der ausgegebenen Zertifikate und hat
einen Löschungsmechanismus innerhalb der Markts- Diese Unsicherheit führt dazu, dass der EU-Emis-
tabilitätsreserve eingeführt, der einen Teil des Zertifi- sionshandel derzeit kein verlässliches Investitions-
kate-Überschusses im EU-Emissionshandel (Emis- signal für CO2-arme oder CO2-freie Technologien
sions Trading System, ETS) dauerhaft löschen wird.2 aussendet und somit eine seiner zentralen Aufgaben
In der Folge ist der CO2-Preis, der in den vergangenen nicht erfüllt. Als Lösung bietet sich ein CO2-Mindest
Jahren lange bei Preisen um 5 Euro pro Tonne CO2 ver- preis im EU-Emissionshandel an, wie er von der
harrte, im Laufe des Jahres 2018 deutlich gestiegen, modernen umweltökonomischen Theorie propagiert
und erreichte Preise von 25 Euro Anfang September wird. Denn ein ETS mit CO2-Mindestpreis verbindet
2018. Seither sank der Preis bis Anfang November auf die Vorteile beider möglichen CO2-Bepreisungssys-
rund 15 Euro und stieg bis Mitte November 2018 wie- teme – CO2-Steuer und Emissionshandel – zu einem
der auf etwa 20 Euro pro Tonne an. Hybridsystem, das einerseits das Preisniveau gegen
Schocks absichert, andererseits das Umweltziel durch
Dieses schnelle Auf und Ab beim CO2-Preis zeigt: Der das Cap vorgibt. In verschiedenen ETS-Systemen
CO2-Preis wird derzeit nicht von Fundamentalda- (unter anderem Kalifornien, Quebec, US-Ostküsten-
ten und einer daraus resultierenden Knappheit auf Staaten (RGGI)) existiert ein solcher CO2-Mindest-
dem Emissionshandelsmarkt getrieben. Denn nach preis bereits.6 Innerhalb des EU-ETS wurde er von
wie vor gibt es im ETS einen hohen Überschuss an Großbritannien im Jahr 2012 eingeführt und war der
Zertifikaten – sowohl innerhalb als auch außerhalb entscheidende Faktor für die erhebliche Reduktion
des Marktes. Aktuell beträgt der Marktüberschuss der britischen CO2-Emissionen in den vergangenen
rund 1,5 Milliarden Zertifikate – und je nach Szena- Jahren.
rio dauert es bis zum Jahr 2024 oder 2030, bis dieser
Überschuss vollkommen abgebaut ist.3 Es ist daher
plausibel, dass die aktuellen Preisentwicklungen spe-
kulationsgetrieben und nicht zwangsläufig von Dauer
4 Vgl. Koch et al (2016): Politics matters: Regulatory events as catalysts
sind. Treiber der Spekulation sind angesichts feh- for price formation under cap-and-trade, Journal of Environmental
Economics and Management 8: 121–39.
5 Für eine gute Zusammenfassung dieser Argumentation vgl. Flachs-land
2 Für eine Zusammenfassung der ETS-Reform und ihrer Effekte vgl. Agora et al. (2018): Five myths about an EU ETS carbon price floor, MCC Policy
Energiewende/Öko-Institut (2018): Vom Wasserbett zur Ba-dewanne. Brief.
Die Auswirkungen der EU-Emissionshandelsreform 2018 auf CO₂-Preis,
Kohleausstieg und den Ausbau der Erneuerbaren. 6 Vgl. Edenhofer et al. (2017): Decarbonization and EU ETS Reform:
Introducing a price floor to drive low-carbon investments, MCC Policy
3 Vgl. Agora Energiewende/Öko-Institut (2018), S. 19ff. Paper.
23Agora Energiewende | Eine Neuordnung der Abgaben und Umlagen auf Strom, Wärme, Verkehr
Der CO2-Mindestpreis (carbon floor price) gibt wirtschaftliche Planbarkeit und
reduziert Risiken für Investitionen in Klimaschutztechnologien Abbildung 9
70
60
CO2-Preis [€/t]
50
40
40
Vorgeschlagener
CO2-Mindestpreis
(carbon price floor)
30
Ø 2008: Ø 2018:
22,3 €/t 15,0 €/t Falls CO2-Preis im ETS
20 unter CO2-Mindestpreis fällt:
20
carbon price support
10
0
2008 2010 2015 2018 2020 2025 2030
Agora Energiewende auf Basis EEX, DEHSt
3.2 Voraussetzung für einen europa- ser Klimaschutzabkommen über eine Verschärfung
weiten CO2-Mindestpreis im EU-ETS des europäischen 2030-Klimaziels verhandelt werden
wäre eine Richtlinienänderung wird. Setzt man für ein europäisches Gesetzgebungs-
verfahren zwei Jahre Dauer an und berücksichtigt man
Ein CO2-Mindestpreis im EU-ETS hätte den größten zudem, dass im Anschluss an das Inkrafttreten einer
Effekt, würde er europaweit eingeführt. Die sinn- EU-Richtlinienänderung die Mitgliedstaaten eine
vollste Variante der Einführung eines CO2-Mindest- Umsetzungsfrist von in der Regel 18 bis 24 Monaten
preises ist dabei ein Auction Reserve Price, wie er im erhalten, so ist mit einem europaweiten CO2-Mindest-
kalifornischen Emissionshandelssystem existiert. preis frühestens ab 2024/2025 zu rechnen.
Dabei werden die CO2-Zertifikate nicht unter einem
bestimmten Preis (beispielsweise 20 Euro pro Tonne
CO2) versteigert. Ist bei einer Auktion die Nachfrage 3.3 Ein CO2-Mindestpreis für die Energie
zu diesem Preis geringer als die ursprünglich vorge- erzeugung in Zentral-West-Europa
sehene Auktionsmenge, so werden die nicht verstei- ist kurzfristig möglich
gerten Zertifikate gelöscht. Dadurch wird sicher-
gestellt, dass Zertifikate-Überschüsse nicht in die Will man nicht auf eine europaweite Lösung war-
Zukunft transferiert werden. ten, kann Deutschland eigenständig einen CO2-Min-
destpreis einführen. Großbritannien ist hierfür
Für die Einführung eines solchen Auction Reserve das Vorbild, als es 2013 einen Carbon Price Support
Price müsste die EU-Emissionshandelsrichtlinie Mechanism einführte: eine am CO2-Gehalt orien-
im Rahmen eines europäischen Gesetzgebungsver- tierte Primärenergiesteuer für die Stromerzeugung,
fahrens geändert werden. Eine erneuter Vorstoß für die zusätzlich zum ETS-Preis erhoben wird. Die Höhe
eine Änderung der EU-Emissionshandelsrichtlinie dieser Steuer beträgt derzeit 18 Britische Pfund (etwa
ist jedoch frühestens nach 2020 realistisch, wenn im 20 Euro je Tonne CO2).
Rahmen der internationalen Verhandlungen zum Pari-
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