Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU
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Flüchtlinge im
Verschiebebahnhof EU
Die EU-Zuständigkeitsverordnung »Dublin II«Herausgeber:
Förderverein PRO ASYL e.V.
Postfach 16 06 24, 60069 Frankfurt/Main
Telefon: 069 / 23 06 88, Telefax: 069 / 23 06 50
www.proasyl.de
E-Mail: proasyl@proasyl.de
Autorin: Marei Pelzer
Gestaltung: Wolfgang Scheffler
Veröffentlicht im März 2008
Spendenkonto:
Konto-Nr. 8047300, Bank für Sozialwirtschaft Köln
BLZ 370 205 00
IBAN: DE62 3702 0500 0008 0473 00
BIC: BFSWD33XXX
Erarbeitung gefördert durch die Europäische Union
Europäischer FlüchtlingsfondsInhalt
Einführung: Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU .............................................................. 3
I. Überblick über das Dublin-System
1. Schutzlotterie für Flüchtlinge statt harmonisiertes EU-Asylrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
2. Die Dublin II-Zone: Welche Staaten machen mit? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
3. Statistik: Dublin II in Zahlen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 6
4. Flüchtlinge im Daten-Netz: Fingerabdruckdatei EURODAC . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
II. Kritik an der Praxis der Dublin-Verfahren
1. Abdrängen in die Illegalität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
2. Rechtswidrige Rücküberstellungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
3. Kein Zugang zum Asylverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
4. Fehlender Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12
5. Trennung von Familien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
6. Abschiebungen von unbegleiteten Minderjährigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
7. Keine Prüfung humanitärer Gründe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15
8. Keine Anwendung des Selbsteintrittsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
9. Zunehmende Inhaftierung von Asylsuchenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
10. Unzureichende Aufnahmebedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
III. Evaluierungsbericht der EU-Kommission . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
IV. Rechtliche Grundlagen der Dublin-Verfahren
1. Von Schengen zu Dublin II – Kurze Entstehungsgeschichte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2. Was ist eine EU-Veordnung? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
3. Das Dublin-Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
a) Anwendungsbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
b) Einleitung des Verfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
c) Zuständige Behörde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
d) Sachverhaltsermittlung/Anhörung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24
e) Aufnahmeersuchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25
f) Wiederaufnahmeersuchen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
g) Inhalt des Bescheids . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
h) Zustellung des Bescheids . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26
4. Kriterien für die Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
a) Begleitete Minderjährige (Art. 4 Abs. 3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
b) Unbegleitete Minderjährige (Art. 6) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27
c) Familieneinheit mit anerkanntem Flüchtling (Art. 7) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
d) Familieneinheit mit Asylbewerber (Art. 8) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
e) Erteilung von Aufenthaltstiteln oder Visa (Art. 9) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
f) Illegale Einreise (Art. 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
g) Legale visumfreie Einreise (Art. 11) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29h) Luftwegeinreise/Flughafentransit (Art. 12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
i) Auffangregelung: Ort der Asylantragstellung (Art. 13) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
j) Auffangregelung: Familieneinheit (Art. 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
k) Humanitäre Klausel (Art. 15) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
l) Selbsteintrittsrecht (Art. 3 Abs. 2) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30
m) Erlöschen der Zuständigkeit bei Verlassen der EU ( Art. 16 Abs. 3) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
n) Erlöschen der Zuständigkeit bei Fristverstreichung im Überstellungsverfahren (Art. 16 bis 19) . . . . . . . . . . . 32
5. Inhaftierung von Asylbewerbern im Dublin-Verfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 32
a) Abschiebungshaft während des ersten Asylverfahrens . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
b) Abschiebungshaft bei Asylantragstellung in anderem Dublin-Staat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
c) Abschiebungshaft bei nicht abgeschlossenem Asylverfahren in anderem Dublin-Staat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34
d) Asylantragstellung aus der Haft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
e) Beschleunigungsgrundsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35
f) Festhalten im Flughafentransit während des Dublin-Verfahrens? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
g) Abschiebungshaft nach unerlaubter Einreise aus einem anderen Dublin-Staat? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
h) Keine Haft bei Willen zur freiwilligen Ausreise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
6. Vollzug der Dublin-Entscheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
7. Zurückweisung wegen Verdacht einer anderweitigen Zuständigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
8. Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38
a) Ausschluss vom einstweiligen Rechtsschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
b) Gewährung von einstweiligem Rechtsschutz aus Verfassungsgründen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
c) Gewährung von einstweiligem Rechtsschutz aufgrund allgemeiner Rechtsgrundsätze
des Gemeinschaftsrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
9. Rechtsschutz vor dem EuGH in Luxemburg . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40
V. Forderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
VI. Anhang:
Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates vom 18. Februar 2003
(Dublin II-Verordnung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
Verordnung (EG) Nr. 1560/2003 der Kommission vom 2. September 2003
(Dublin II-Durchführungsverordnung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU Einführung 3 Einführung: Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU Flüchtlinge sind in der Europäischen Union (EU) nicht will- Gegen das gegenwärtige Zuständigkeitsverfahren spricht kommen. Mit dem Argument der Bekämpfung der »illega- außerdem, dass es ein bürokratisches Monster darstellt, len Migration« werden die Zäune um Europa immer höher in dem der Mensch nur als Zahl, als Objekt einer Entschei- gezogen. Die Menschen, die nach Europa fliehen, werden dung verwaltet wird, aber nicht als mit Rechten, Vorstel- als Illegale diffamiert und bekämpft. Die Flüchtlingsab- lungen und Zielen oder Wünschen ausgestattetes Individu- wehr soll mit der Europäischen Grenzschutzagentur FRON- um respektiert wird. Menschen werden nach fast aus- TEX perfektioniert werden. schließlich formellen Kriterien verteilt und verschoben, Ergebnis der Abschottungsstrategie ist, dass immer rückverteilt und rücküberstellt, ohne dass ihre Wünsche weniger Flüchtlinge noch das Territorium der EU erreichen. und Vorstellungen, ihre Fähigkeiten oder Integrationschan- In Deutschland wurden von Januar bis Dezember 2007 cen eine entscheidende Rolle spielen. Die Flüchtlinge sind insgesamt nur 19.164 neue Asylanträge registriert – der Verteilmasse und nichts anderes. Ihre Menschenwürde niedrigste Stand seit 1977. Auch in der Europäischen wird nicht respektiert. Dieses bürokratische Verfahren ist Union sinken die Zahlen der Asylanträge von Jahr zu Jahr. außerdem aufwändig und damit teuer. Das Geld fehlt dann Im Jahr 2006 wurden nur noch 192.300 neue Asylanträ- an anderer Stelle. Oft ist das Verfahren auch langwierig – ge im gesamten EU-Gebiet verzeichnet (Quelle: Eurostat). für die Betroffenen bedeutet dies eine Existenz im Warte- Wie aber geht die EU mit den Flüchtlingen um, die es noch saal mit ungeklärtem Status und Verlust an Lebenszeit. nach Europa schaffen? Bekommen die Flüchtlinge ein Sie können nicht ihre Zukunft planen, sich nicht um ihre faires Asylverfahren? Wie sind die Chancen, in der EU als Weiterbildung und Integration kümmern, keine Familie Flüchtling anerkannt zu werden? Eine Antwort auf diese gründen oder aber die Traumata der Flucht und Vertrei- Fragen heißt im Insiderjargon »Dublin II«. Dies ist eine Ver- bung bearbeiten. ordnung, mittels derer die EU-Staaten ihre Zuständigkeit In der Praxis schwächt das Dublin-System den Flücht- für die einzelnen Asylgesuche bestimmen. Grundsätzlich lingsschutz nach der Genfer Flüchtlingskonvention (GFK). soll der Asylantrag nur in einem Mitgliedstaat geprüft wer- PRO ASYL fordert: Die Weichen für den Flüchtlingsschutz in den und Mehrfachanträge in der EU vermieden werden. der EU müssen grundlegend neu gestellt werden! PRO ASYL kritisiert, dass das Dublin-System dazu ge- führt hat, dass die EU im Umgang mit Flüchtlingen zu - PRO ASYL will mit dieser Broschüre Folgen des »Europä- einem Verschiebebahnhof geworden ist. Es hat sich ein ischen Verschiebebahnhofs Dublin II« erläutern. Während regelrechter Wettbewerb zwischen den EU-Staaten darum unter I. bis III. Hintergründe und praktische Probleme entwickelt, wer die meisten Flüchtlinge an die Nachbarstaa- des Dublin-Systems dargestellt werden, gibt Abschnitt ten loswird. Die Bedürfnisse der Flüchtlinge werden dabei IV. eine Einführung in den rechtlichen Rahmen der Dublin missachtet. Nur selten übernehmen Staaten freiwillig die II-Verordnung. Verantwortung für Flüchtlinge. Dabei gibt es oftmals huma- nitäre Gründe, warum Asylsuchende nicht abgeschoben werden sollten – zum Beispiel familiäre Bindungen, Thera- piemöglichkeiten für traumatisierte Flüchtlinge oder Ver- meidung von Haft. Die Abschiebung in einen anderen EU-Staat verstößt ge- gen das Flüchtlingsrecht, wenn in diesem Staat kein Zu- gang zum Asylverfahren gewährt wird. In Griechenland und Tschechien beispielsweise wurden Asylanträge nicht mehr geprüft, nachdem die Flüchtlinge wegen der Dublin II -Verord- nung dorthin überstellt wurden. Ohne Asylverfahren haben Flüchtlinge jedoch keine Chance auf einen Schutzstatus und können in letzter Konsequenz in den Ver folgerstaat abgeschoben werden. Dort können Folter oder Tod drohen. Die Gefahr einer solchen Kettenabschiebung wird von den deutschen Behörden und Gerichten regelmäßig ignoriert.
4 Überblick über das Dublin-System Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU
I. Überblick über das Dublin-System
Foto: José Palazón Osma
Das Dublin-System hat seine Grundlage in der Dublin II-Ver- bung in den Verfolgerstaat geschützt und existiere ein Asyl-
ordnung. Diese Verordnung regelt, welcher Staat der EU für ver fahren, mit dem die Schutzbedür ftigkeit festgestellt
die Durchführung des Asylver fahrens zuständig ist. Folge werden kann.
ist, dass immer mehr Asylsuchende von einem EU-Staat in Die Idee von einheitlichen Schutzstandards in der EU ist
den anderen verschoben werden. Die Fluchtgründe gera- aber immer noch eine Fiktion! Die Mitgliedstaaten ver fol-
ten immer mehr in den Hintergrund. gen nach wie vor ihre nationalen Asylpolitiken, die sich auf
Jeder Asylbewerber, der in die EU einreist, hat grund- die Entscheidungspraxis auswirken. Auch die jeweiligen
sätzlich Anspruch auf nur ein Asylver fahren innerhalb der obersten Gerichte haben eigene Ansichten über die Aus-
Europäischen Union. Stellt zum Beispiel ein Flüchtling aus legung des Flüchtlingsrechts.
Tschetschenien in der Slowakei einen Asylantrag und wird UNHCR ist »besorgt darüber, dass die fehlende Harmo-
er abgelehnt, kann er nicht einfach nach Deutschland wei- nisierung und die inkonsistente Interpretation des Flücht-
terreisen und es erneut versuchen. Sein Asylantrag würde lingsbegriffs des Art. 1 A der Genfer Flüchtlingskonvention
umgehend abgelehnt. Es sollen Weiterwanderungen und möglicherweise zu direktem oder indirektem Refoulement
Mehrfachanträge in der EU vermieden werden. führen könnten.«1
Ein anderes Ziel des gemeinsamen Zuständigkeits-
katalogs soll sein, den so genannten »Refugee in orbit« zu Beispiele für unterschiedliche Schutzniveaus:
verhindern. Das bedeutet: Kein Flüchtling sollte zwischen
den EU-Staaten hin und her geschoben werden, ohne dass ■ Tschetschenische Flüchtlinge: Für Flüchtlinge aus Tsche-
sich ein Staat für dessen Schutzbegehren zuständig fühlt. tschenien entscheidet die Frage, ob sie in Bratislava
Aber gerade dieses Ziel scheint nun in der Praxis am wenig- oder 75 Kilometer weiter in Wien ihr Asylver fahren
sten eingelöst zu werden. Die Dublin II-Verordnung fördert durchlaufen müssen, über Schutzstatus oder weitge-
Versuche der Mitgliedstaaten, die Verantwortung für Flücht- hende Rechtlosigkeit. Die Anerkennungsrate für diese
linge auf andere abzuwälzen. Nicht selten bleiben Flüchtlin- Flüchtlingsgruppe lag 2005 in Österreich bei über 90 %
ge am Ende tatsächlich ohne ein (faires) Asylverfahren. und in der Slowakei bei unter 1 %.
■ Irakische Flüchtlinge: In Großbritannien wurden im Jahr
2005 lediglich 8,6 % der irakischen Asylbewerber
1. Schutzlotterie für Flüchtlinge als Flüchtling anerkannt. In Deutschland wurden sogar
nur 3,7 % anerkannt. Dagegen belief sich die Anerken-
statt harmonisiertes EU-Asylrecht nungsquote in Schweden auf 51,1 % und in den Nieder-
landen auf 58, 1 %.
Die Verteilung der Asylsuchenden in der EU wird unter
anderem damit begründet, dass in jedem Mitgliedstaat der ■ Widerruf gegen Iraker: Allein in Deutschland wurde der
EU vergleichbare Schutzstandards für Flüchtlinge gelten Flüchtlingsstatus von fast 20.000 irakischen Flüchtlin-
würden. Überall in der EU seien Flüchtlinge vor Abschie- gen widerrufen. Wegen des Wegfalls des Saddam-Hus-
1 UNHCR, The Dublin II Regulation – A UNHCR Discussion
Paper, Auszugsweise Übersetzung der UNHCR-Studie vom
April 2006, S. 6Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU Überblick über das Dublin-System 5
sein-Regimes galten die Iraker bis Mai 2007 als nicht auch nur Bekannte hat, über berufliche Verbindungen ver-
mehr schutzbedürftig. Diese Sicht wird von keinem an- fügt, an die er anknüpfen kann oder die Sprache spricht,
deren EU-Mitgliedstaat geteilt. tut sich in dem fremden Land leichter. Deswegen ist es
nur verständlich, dass Flüchtlinge versuchen, in das Auf-
Die Unterschiede in der Asylpraxis sind gravierend. Des- nahmeland zu gelangen, in dem sich bereits andere Flücht-
wegen ist es für Flüchtlinge nicht unbedeutend, in wel- linge aus ihrer Heimat aufhalten. Diese sozialen Kontakte
chem EU-Staat sie landen. Das Dublin-System in Verbin- verbessern die Integrationsmöglichkeiten für die Flücht-
dung mit den asylrechtlichen Unterschieden der EU-Mit- linge, vermeiden das Entstehen von Konflikten, was auch
gliedstaaten macht das Ganze zu einer Schutzlotterie. im Interesse der Aufnahmeländer ist, und helfen den Men-
schen, den Verlust ihrer Heimat zu überwinden.
Daran ändert bislang auch die fortschreitende Harmoni- Dies sind alles triftige Gründe, die gegen eine techno-
sierung des Flüchtlingsrechts durch die EU-Richtlinien kratische Flüchtlingsverteilung sprechen.
nichts. Denn die Angleichung des nationalen Rechts erfolgt
nur sehr langsam, da es zu wenige Rechtsansprüche und Das Dublin-System ignoriert, dass nicht alle Flüchtlinge in
vielfach zu große Auslegungsspielräume gibt. Nur wenn jedem Mitgliedstaat gleich gut aufgehoben sind. Die Zu-
der EuGH eine gemeinsame Rechtsauslegung für alle Mit- ständigkeits-Technokratien gehen leider oft an der Realität
gliedstaaten festlegt, gibt es eine Chance auf ein harmoni- der Flüchtlinge vorbei.
siertes Asylrecht. Da der Flüchtling den EuGH nicht direkt
anrufen kann und die Neigung der Gerichte, strittige Fra-
gen dem EuGH vorzulegen nicht sehr ausgeprägt ist, liegt
eine echte Harmonisierung noch in ferner Zukunft.
2. Die Dublin II-Zone:
Welche Staaten machen mit?
Unterschiedliche Lebensbedingungen Der Verschiebebahhof EU ist groß. Die EU besteht nach
dem Beitritt von Rumänien und Bulgarien Anfang 2007
Ebenso wie die Anerkennungschancen sind auch die Le- aus 27 Mitgliedstaaten, in denen die Dublin II-Verordnung
bensbedingungen für Flüchtlinge sehr unterschiedlich. angewandt wird. Aber auch Island und Norwegen – Staa-
In manchen EU-Staaten werden Flüchtlinge systematisch ten außerhalb der EU – beteiligen sich an der Dublin II-Ver-
inhaftiert, in anderen Staaten warten Lager auf sie. In ordnung2. Auch in diese Länder sollen Flüchtlinge abge-
Deutschland sind Flüchtlinge in Asylbewerberunterkünfte schoben werden, obwohl auf deren Schutzstandards gar
verbannt, unterliegen einem Arbeitsverbot und einer Orts- kein Einfluss besteht. Denn sie müssen sich nicht an das
beschränkung. Sozialhilfeleistungen sind auf das Mini- Europäische Flüchtlingsrecht halten, da sie ja nicht der
mum reduziert. EU angehören. Voraussichtlich ab 2008 wird ebenso das
Die immer wieder aufgestellte Behauptung, die groß- Nicht-EU-Land Schweiz am Dublin-System beteiligt sein.3
zügigen Sozialleistungen in Deutschland seien für die in
der Vergangenheit vergleichsweise hohen Zugangszahlen
in Deutschland verantwortlich, ist eine der großen Lügen
der Bundesrepublik. Tatsächlich sind die Lebensumstände
für Flüchtlinge in den europäischen Nachbarstaaten an-
ders, aber nicht durchweg schlechter. Dass das schlechte
Beispiel Deutschlands mittlerweile Schule gemacht hat
und einzelne EU-Staaten mit Deutschland um die schlech-
testmögliche Behandlung Schutzsuchender wetteifern, än-
dert – und vor allem rechtfertigt – hieran nichts.
Das Leben im Exil wird zumeist dadurch erträglich, dass
sich Flüchtlinge mit anderen aus ihrem Herkunftsland
gegenseitig unterstützen können. Wer Verwandte oder
2 Beschluss des Rates v. 15.3.2001, (2001/258/EC) Jahres 2008 abgeschlossen sein wird und dass das
3 BBl. (Schweiz) 2004, 6447. Noch nicht alle EU-Staaten Assoziierungsabkommen zu Schengen und Dublin am
haben das mit der Schweiz geschlossene Abkommen 1.11.2008 in der Schweiz in Kraft tritt (Basler Zeitung
ratifiziert. Geplant ist, dass dieser Prozess im Laufe des online, vom 14.12.2007)6 Überblick über das Dublin-System Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU
Die Schweiz hat in den vergangenen Jahren durch beson- ren EU-Mitgliedstaaten nach Deutschland überstellt. Dies
ders drastische Asyl-Verschär fungen von sich reden ge- sind sogar mehr Menschen als von Deutschland aus ab-
macht. geschoben werden.
Dennoch führt das Dublin-System dazu, dass Deutsch-
land immer mehr die Verantwortung für die Asylverfahren
3. Statistik: Dublin II in Zahlen an andere EU-Staaten abgibt. Denn Deutschland nimmt
vor allem bereits abgelehnte Asylbewerber zurück (Wieder-
Seit einigen Jahren verzeichnet Deutschland sinkende aufnahme-Fälle). Es handelt sich zum Beispiel um Perso-
Flüchtlingszahlen. Wurden im Jahr 1998 noch 98.644 Asyl- nen, die Deutschland verlassen haben, weil ihnen die Ab-
erstanträge gestellt, belief sich die Zahl 2007 nur noch schiebung drohte.
auf 19.164. Immer weniger Flüchtlingen gelingt es, nach Bei Asylbewerbern, die noch im Asylverfahren sind (Auf-
Deutschland zu fliehen. Trotz der geringen Zahl von Asylan- nahme-Fälle), überstellt Deutschland deutlich mehr Perso-
trägen im eigenen Land übt Deutschland starken Druck nen als es aufnimmt. Im Jahr 2007 lagen bei 1.178 Asyl-
auf die europäischen Nachbarländer aus und überstellt im- bewerbern Zustimmungen für die Abschiebung in andere
mer mehr Menschen an diese zurück. EU-Staaten vor. Dagegen hat Deutschland lediglich 447
Asylbewerber akzeptiert. Hier liegt der Negativsaldo also
bei 731 Asylverfahren, für die Deutschland wegen Dublin II
Asylantragszahlen im Verhältnis zu Dublin-Verfahren nicht zuständig war.
Asylerst- Übernahme- Anteil der Für neu ankommende Flüchtlinge übernimmt Deutschland
anträge in ersuchen Dublin-Fälle also immer weniger Verantwortung. Und der Druck auf die
Deutschland an andere in Prozent
Außenstaaten der EU wird weiter erhöht – im vergangenen
EU-Staaten
Jahr stellten deutsche Behörden deutlich mehr Übernah-
2007 19.164 5.390 28,1 % meanträge an EU-Staaten als diese an Deutschland stell-
2006 21.029 4.996 23,8 %
2005 28.914 5.527 19,1 % Aufgriffe, Asylanträge & Überstellungen
in der EU
2004 35.607 6.939 19,5 %
2003 50.563 4.883 9,7 % Die EU-Kommission hat Zahlen für den Zeitraum von Sep-
tember 2003 bis Dezember 2005 ausgewertet.
2002 71.127 4.729 6,6 %
In diesem Zeitraum seien 40.180 Ersuchen stattgegeben
2001 88.287 4.255 4,8 % worden. Davon seien jedoch nur 16.842 Asylbewerber tat-
2000 78.564 3.917 5,0 % sächlich überstellt worden.4
1999 95.113 5.690 6,0 % Die Zahl der registrierten Personen, die bei der »illegalen
Grenzüberschreitung« aufgegriffen wurden, liege bei 48.657.
1998 98.644 3.479 3,5 % Zwar seien die Zahlen von Jahr zu Jahr gestiegen, jedoch
angesichts des »hohen Drucks, den die illegale Migration an
den Außengrenzen verursacht, immer noch überraschend
Im Jahr 2007 hat Deutschland insgesamt 1.913 Flücht- niedrig«5.
linge an andere EU-Staaten überstellt. Deutschland nutzt
Im selben Bezugszeitraum seien 101.884 Personen er-
die Dublin II-Verordnung, um die ohnehin schon geringe
fasst worden, die sich illegal im Hoheitsgebiet der Mitglied-
Flüchtlingszahl im eigenen Land weiter zu senken. Bei über
staaten aufhielten. Auch hier gebe es bei den Registrierun-
einem Viertel aller Asylgesuche überprüft das Bundesamt,
gen eine steigende Tendenz.
ob die Asylsuchenden nicht in einen anderen EU-Staat ab-
geschoben werden können. Bei 16 % der Asylanträge im Jahr 2005 handele es sich um
Aber Deutschland muss selbst auch Flüchtlinge auf- Mehrfachanträge.
nehmen: 2.223 Personen wurden im Jahr 2007 aus ande-
4 Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und 5 Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und
den Rat zur Bewertung des Dublin-Systems, KOM (2007) den Rat zur Bewertung des Dublin-Systems, KOM (2007)
299, S. 4 299, S. 5Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU Überblick über das Dublin-System 7
Abschiebungen: Deutschland . /. andere EU-Staaten
Grafik: PRO ASYL, Quelle: BAMF
ten. Ähnlich wie Deutschland verhalten sich auch andere gerabdrücke abzunehmen, »systematisch« nicht einhalten.
Kernländer der EU. Flüchtlinge sollen an die Außenstaaten Die Kommission kündigt an, den Druck auf die EU-Staaten
der EU abgedrängt werden. an den Außengrenzen zu erhöhen und droht finanzielle
Sanktionen im Rahmen der Vergabekriterien verschiede-
ner Fonds an.7 Es ist also davon auszugehen, dass Länder
Der Druck auf die Außenstaaten wird erhöht wie Malta, Spanien und Griechenland, aber auch die neu-
en Mitgliedstaaten an den östlichen Außengrenzen, künf-
Auch die EU selbst erhöht den Druck auf die EU-Außen- tig ihre Kontrollen an den Grenzen ausweiten werden. Die
staaten. Dies bestätigt der Bericht der EU-Kommission Kommission drängt auf Effizienz – obwohl sie weiß, dass
über das Dublin-System6 vom Juni 2007. Die Kommission viele dieser Länder mit der Aufnahme der Flüchtlinge über-
bemängelt, dass insbesondere die Zahl der erfassten ille- fordert sind. Statt das Dublin-System in Frage zu stel-
galen Einreisen zu niedrig sei. Sie unterstellt den EU-Staa- len, wird der Verschiebebahnhof weiter vorangetrieben. Ein
ten an den Außengrenzen, dass sie ihre Verpflichtungen, solidarisches Europa würde anders aussehen.
den an den Außengrenzen ankommenden Flüchtlingen Fin-
Übernahmeersuchen: Deutschland . /. andere EU-Staaten
Grafik: PRO ASYL, Quelle: BAMF
6 Bericht der Kommission an das Europäische Parlament und 7 KOM (2007) 299, S. 10
den Rat zur Bewertung des Dublin-Systems, KOM (2007)
299 endgültig8 Überblick über das Dublin-System Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU
4. Flüchtlinge im Daten-Netz:
Fingerabdruckdatei EURODAC »Die Trefferquote steigt«
EURODAC ist eine EU-weite Datenbank, die seit Januar Seit Einführung der EURODAC-Datenbank werden die Daten
2003 im Einsatz ist 8. In ihr sollen die Fingerabdrücke aller von Asylbewerbern systematisch erfasst. Die sogenannte
Asylbewerber gespeichert werden, die über 14 Jahre alt Trefferquote steigt kontinuierlich. In Deutschland rühmt sich
sind. Ebenso müssen die Fingerabdrücke von Personen er- das Bundesamt, immer häufiger beim Abgleich der Daten
fasst werden, die illegal Grenzen überschritten eines Asylbewerbers mit der EURODAC-Datei einen Treffer zu
haben. Fingerabdrücke von Personen, die landen.
während eines illegalen Aufenthaltes in ei-
Im Jahr 2003 waren es 2.649 Treffer, im Jahr 2004 bereits
nem Mitgliedsstaat aufgegriffen wurden,
4.466 und 2005 – trotz rückläufiger Asylbewerberzahlen –
können erfasst werden. In den Jahren 2003
3.273 Treffer. Im Jahr 2006 wurden 2.519 und im Jahr
bis Ende 2005 wurden bei 48.657 Personen
2007 3.371 Übereinstimmungen mit den EURODAC-Daten
an den EU-Außengrenzen und bei 101.884
ermittelt.
sich illegal in der EU aufhaltenden Personen
die Fingerabdrücke genommen.9 Je höher die »Trefferquoten« steigen, desto häufiger wird
Der Zweck dieser Datenbank ist es, die Zuständigkeits- das Überstellungsverfahren nach der Dublin II-Verordnung
regelung der Dublin II-Verordnung effizienter durchzusetzen: angewandt. 60 % aller Übernahmeersuchen von Deutsch-
Durch den Abgleich der Fingerabdrücke eines Asylbewer- land beruhen auf EURODAC-Treffern. Insgesamt nimmt
bers mit den in der Eurodac-Datei gespeicherten Finger- der prozentuale Anteil an Dublin-Verfahren kontinuierlich
abdrücken kann ein Mitgliedstaat prüfen, ob ein Asylbewer- zu. Im Jahr 2007 waren in Deutschland 28,1 % aller Asyl-
ber in einem anderen Mitgliedstaat zuvor Asyl beantragt verfahren Dublin II-Verfahren. Mindestens jeder vierte
hat. Auch prüfen die Mitgliedstaaten, ob sich die Person Asylantrag in Deutschland wird also nach der Zuständig-
»illegal« in ihrem Staat aufhält. keitsverordnung behandelt.
Die Kommission hat in ihrem Evaluierungsbericht an- Quelle der Statistiken: BAMF
gekündigt, eine Zweckausweitung prüfen zu wollen. Denk-
bar sei es, die Daten künftig auch zu Strafverfolgungs-
zwecken oder im Hinblick auf die Bekämpfung der illegalen Spätestens nach Ablauf von zehn Jahren müssen die
Einwanderung zu verwenden. Diese Überlegungen zeigen Daten über Asylbewerber in der Regel gelöscht werden.
einmal mehr, dass die Schaffung von Großdatenbanken Unverzüglich werden die Daten gelöscht, wenn ein Asylbe-
geradezu zur Zweckentfremdung einladen. Mit den Grund- werber die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats er-
prinzipien des Datenschutzes, wie die Zweckbindung der worben hat.
Datennutzung, ist die von der Kommission vorgeschlagene Daten von Drittstaatsangehörigen, die beim illegalen
Nutzungsausweitung nicht zu vereinbaren. Überschreiten einer Außengrenze aufgegriffen worden
sind, werden in der Regel nach zwei Jahren gelöscht. Eine
Gespeichert werden die Fingerabdrücke sowie weitere per- frühere Löschungsfrist gilt, wenn der Drittstaatsangehöri-
sonenbezogene Daten: Herkunftsstaat, Ort und Zeitpunkt ge eine Aufenthaltserlaubnis erhalten hat oder er das
der Asylantragstellung, das Geschlecht sowie die Kenn- Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats verlassen
nummer. Die Daten werden zentral in einer von der EU- hat.
Kommission verwalteten Datenbank gespeichert. Die Be-
hörden der Mitgliedstaaten haben einen direkten Zugriff
auf die Daten.
8 Rechtsgrundlage: 2002 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen
Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 des Rates vom 11. De- zur Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 über die Einrichtung
zember 2000 über die Einrichtung von »Eurodac« für den von »Eurodac« für den Vergleich von Fingerabdrücken zum
Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Überein-
Anwendung des Dubliner Übereinkommens; kommens
Verordnung (EG) Nr. 407/2002 des Rates vom 28. Februar 9 KOM (2007) 299 endgültig, S. 11Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU Kritik an der Praxis der Dublin-Verfahren 9
II. Kritik an der Praxis der Dublin-Verfahren
Sowohl der Europäische Flüchtlingsrat ECRE10
als auch UNHCR11 haben die Praxis der Dub-
lin-Ver fahren EU-weit evaluiert und im Frühjahr
2006 das Ergebnis der Öffentlichkeit vorgelegt.
Anlass der Evaluierung war eine parallel von der
EU-Kommission durchgeführte Untersuchung
(siehe zu den Ergebnissen der Kommission
Kapitel III).
Die Studien von ECRE und UNHCR ziehen
Foto: José Palazón Osma
insgesamt eine kritische Bilanz: In Europa
werden aufgrund von Dublin II immer mehr Asyl-
suchende inhaftiert und abgeschoben. Folter-
opfer werden in EU-Länder zurückgeschickt,
auch wenn dort keine adäquaten sozialen Auf-
nahmebedingungen und keine ausreichenden
medizinischen und therapeutischen Behand-
lungsmöglichkeiten existieren. Viele Staaten machen kei- Chancen für ihre Zukunft sehen, ziehen es viele Flüchtlinge
nen Gebrauch vom Selbsteintrittsrecht und von der huma- vor, sich »illegal« durchzuschlagen. Dies birgt hohe Risiken
nitären Klausel, um die schlimmsten Folgen von Dublin II für Schutzsuchende. Werden sie aufgegriffen, droht ihnen
zu mildern. Stattdessen wenden sie diese besonderen Be- die sofortige Abschiebung.
stimmungen der Zuständigkeitsverordnung inkonsistent Nach Einschätzung des Hungarian Helsinki Committee
oder überhaupt nicht an. Zudem informieren viele Mitglied- (HHC) meiden viele Flüchtlinge eine Registrierung in Un-
staaten Asylsuchende nicht über die Anwendung der Ver- garn und versuchen das Land »illegal« zu passieren, in der
ordnung und deren Konsequenzen. Dazu verdeutlichen die Hoffnung in einem westeuropäischen Land einen Asylan-
Studien, dass es vielen Asylsuchenden praktisch unmög- trag stellen zu können. Wie in Ungarn führt die Verordnung
lich ist, Rechtsmittel gegen einen Dublin-Bescheid einzu- in der Tschechischen Republik und Slowakei dazu, dass
legen. Flüchtlinge sich nicht registrieren lassen.12 Ebenso ver-
Diese Trends decken sich mit den Er fahrungen, die suchen Flüchtlinge, die über Griechenland in die EU einrei-
PRO ASYL im Rahmen seines Europaprojektes gesammelt sen, eine Registrierung zu vermeiden. Denn die griechische
hat. Insgesamt beurteilt PRO ASYL das Dublin-Zuständig- Grenzpolizei betrachtet alle Aufgegriffenen als »illegale
keitssystem als unfair, inhuman, ineffizient, ressourcenin- Einwanderer«. Auch Asylsuchende werden regelmäßig in-
tensiv. Europa braucht einen völlig anderen Solidaritäts- haftiert.13 Um dies zu vermeiden, versuchen Flüchtlinge,
mechanismus bei der Flüchtlingsaufnahme und nicht ein möglichst ohne sich als Asylsuchende zu erkennen zu ge-
System, das vor allem die Verantwortung abschiebt. ben, einzureisen und in ein anderes europäisches Land
weiterzureisen, in dem die Situation vergleichsweise bes-
ser ist.
1. Abdrängen in die Illegalität
Die Dublin II-Verordnung verbietet es Flüchtlingen, sich 2. Rechtswidrige Rücküberstellungen
den Staat, in dem sie ein Asylver fahren durchlaufen wol-
len, selbst auszusuchen. In der Praxis führt dies zu einer Teilweise werden Asylsuchende ohne Prüfung der Dublin II-
Illegalisierung der Flüchtlinge. Um nicht in das Asylverfah- Verordnung an der Grenze zurückgewiesen. Die wenigen
ren eines Staates gedrängt zu werden, in dem sie keine Schutznormen der Dublin II-Verordnung, z.B. zugunsten
10 ECRE, Report on the Application of the Dublin II Regulation 12 Ergebnisse des Informations- und Kooperationsprojekts,
in Europe, March 2006 siehe www.proasyl.de
11 UNHCR, The Dublin II Regulation – A UNHCR 13 PRO ASYL, »The truth may be bitter, but it must be told«,
Discussion Paper, April 2006 Über die Situation von Flüchtlingen in der Ägäis und die
Praktiken der griechischen Küstenwache, 200710 Kritik an der Praxis der Dublin-Verfahren Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU
3. Kein Zugang zum Asylverfahren
Familie B. aus dem Irak:
Getrennt im Schnellverfahren: Obwohl das Europäische Asylsystem eigentlich den Zu-
gang zum Asylver fahren garantiert, führt das Dublin-Sy-
Frau B. und ihre Kinder wollten zu ihrem Mann, der als
stem in der Praxis dazu, dass Flüchtlinge nach ihrer Rück-
anerkannter Flüchtling aus dem Irak in Deutschland lebt.
überstellung in dem zuständigen Mitgliedstaat aus dem
Als sie versuchten, über Tschechien nach Deutschland ein-
Asylverfahren herausfallen. Entweder bekommen die Asyl-
zureisen, wurden sie unmittelbar nach Ankunft wieder
suchenden nur noch ein Verfahren unter erschwerten Be-
nach Tschechien zurückgeschoben. Dieses Vorgehen war
dingungen. Das heißt, sie werden behandelt, als würden
offensichtlich rechtswidrig. Nach der Dublin II-Verordnung
sie bereits zum zweiten Mal einen Asylantrag stellen (Asyl-
haben sie ein Recht auf Familieneinheit mit Herrn B.
folgeantrag). Dann müssen sie neue Fakten vorbringen
So werden Fakten geschaffen, die für die Betroffenen nur
oder neue Beweismittel einbringen. Oder aber es wird
schwer wieder rückgängig zu machen sind. PRO ASYL
ihnen de facto der Zugang zum Verfahren verweigert, wie
schaltete unmittelbar nach der Abschiebung die Partner-
es besonders in Griechenland zu beobachten ist. Die zu-
organisation OPU in Prag ein. Die OPU-Mitarbeiter be-
ständige Polizeistation in Athen, in der über 90 % aller
suchten Frau B. sofort im Flüchtlingslager, in das man sie
Asylanträge eingereicht werden, ist mit der Zahl der An-
geschafft hatte. Im engen Kontakt mit PRO ASYL konnte
träge heillos überfordert. Nach Angaben der griechischen
erreicht werden, dass die Familie nun ein Verfahren in
Regierung existieren derzeit 40.000 unbearbeitete Asylan-
Tschechien erhielt, in dem ihr Anspruch auf Familienein-
träge. Täglich kommen 200 bis 250 neue Asylanträge hin-
heit überprüft wird. Dies wurde ihnen in Deutschland vor-
zu. Es bestehen jedoch nur Kapazitäten für ca. 100 Regi-
enthalten. Letztlich wurde festgestellt, dass Frau B. und die
strierungen pro Tag. Das heißt, dass zu den 40.000 un-
Kinder der Eheleute B. einen Anspruch haben, in Deutsch-
bearbeiteten Asylanträgen täglich über 100 neue dazu
land ihr Asylverfahren zu durchlaufen. Monate später sind
kommen. Ohne Registrierung findet jedoch keine Anhö-
Frau B. und die Kinder wieder zurück in Deutschland.
rung und auch keine Prüfung der Schutzbedürftigkeit statt.
Der Fall der Familie B. zeigt: Selbst die wenigen Rechte, die Der Zugang zum Asylver fahren wird auf diesen Wege de
Flüchtlinge im Dublin II-Verfahren haben, werden missach- facto verweigert.
tet. Familien werden auseinandergerissen – unter Aushebe- Zudem werden neu ankommende Flüchtlinge regelmäßig
lung der Dublin II-Verordnung. inhaftiert. Dolmetscher, Rechtsberatung etc. sind dort gar
nicht oder unzureichend vorhanden.14 Unter diesen Bedin-
gungen ist ein effektiver Zugang zum Asylver fahren nicht
von Familien oder Minderjährigen, werden in diesen Fällen gewährleistet.15 Hinzu kommt, dass die Anerkennungs-
missachtet. Auch wenn ein Anspruch auf Familieneinheit quote gegen Null tendiert – für Iraker lag sie im Jahr 2006
vorliegt, kann dieser nicht geltend gemacht werden. Statt bei 0 %.16 UNHCR fordert die EU-Staaten auf, großzügig
der Dublin II-Verordnung wenden Grenzbeamte bilaterale von ihrem Selbsteintrittsrecht Gebrauch zu machen und so
Rückübernahmeabkommen an, ohne die Zuständigkeits- Abschiebungen nach Griechenland zu vermeiden.17
kriterien der Dublin II-Verordnung zu beachten. Diese Pra-
xis verstößt gegen den Vorrang des Gemeinschaftsrechts. Trotz der Kritik hält Deutschland an der Rücküberstellungs-
Die Dublin II-Verordnung geht bilateralen Rückübernahme- praxis nach Griechenland fest (Stand: Ende Februar 2008).
abkommen vor. Wird dies missachtet, so liegt ein europa- Das Bundesinnenministerium behauptet, keinerlei Er-
rechtswidriges Verhalten des entsprechenden Mitglied- kenntnis über die Missstände der in Griechenland prakti-
staats vor. zierten Asylver fahren zu haben.18 Auf Druck von PRO
Auch aus Deutschland werden Fälle berichtet, in denen ASYL hat das Bundeinnenministerium Anfang 2008 ledig-
die Asylanträge von Flüchtlingen erst gar nicht entgegenge- lich zugestanden, dass keine unbegleiteten minderjähri-
nommen wurden und die Asylsuchenden sofort zurückge- gen Flüchtlinge mehr im Rahmen des Dublin-Ver fahrens
schoben wurden. nach Griechenland überstellt werden.
14 PRO ASYL, »The truth may be bitter, but it must be told«, 17 UNHCR, Die Rückführung von Asylsuchenden nach
Über die Situation von Flüchtlingen in der Ägäis und die Griechenland vor dem Hintergrund des »Abbruchs« von
Praktiken der griechischen Küstenwache, 2007. Asylverfahren, Juli 2007
15 UNHCR Athen, Mitteilung vom 2. Oktober 2007. 18 BT Drs. 16/7216
16 Bericht der Delegation des LIBE-Ausschusses des
Europäischen Parlaments über den Besuch in Griechenland
(Samos und Athen), 2.7.2007.Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU Kritik an der Praxis der Dublin-Verfahren 11
Aber nicht nur in Griechenland kommt es zum Ausschluss
vom Ver fahren. Auch in anderen Mitgliedstaaten wird es Der kurdische Oppositionelle Mehmet A.
den Asylsuchenden nahezu unmöglich gemacht, ihr ur- Die griechische Abbruchpraxis drängt
sprüngliches Asylver fahren nach ihrer Rücküberstellung Flüchtlinge aus dem Verfahren
wieder aufzugreifen. Sie können teilweise keine Rechts-
mittel gegen den (zumeist ablehnenden) Asylbescheid Istanbul, September 1995: Nachdem drei Mitglieder einer
mehr einlegen. oppositionellen Partei in der Haft getötet wurden, nimmt
Mehmet A. an einer Protestdemonstration teil. Er wird fest-
genommen, zu einer Wache gebracht und verprügelt. Man
schlägt ihn so lange, bis er ein belastendes Papier unter-
Abbruch der Asylverfahren in Griechenland: schreibt. Drei Monate später erfolgt die erneute Festnahme.
Beamte in Zivil verbinden Herrn A. die Augen und bringen ihn
Seit Anfang des Jahres 2004 haben griechische Behörden an einen unbekannten Ort. Dort wird er geschlagen und mit
die Prüfung von Asylanträgen der Asylsuchenden verweigert, den Armen an einer Stange aufgehängt. Man quält ihn mit
die aufgrund der Dublin II-Verordnung nach Griechenland Stromstößen und Scheinerschießungen. Anfang 1996 wird
überstellt worden waren. Die juristische Basis solcher Ab- der Kurde in ein anderes Gefängnis überführt. Dort erfährt
bruchsentscheidungen war Artikel 2(8) eines Präsidenten- er, dass er zu 12 Jahren Haft verurteilt ist.
erlasses. Dieser erlaubte dem Ministerium für Öffentliche
Ordnung, die Prüfung von Asylgesuchen zu »unterbrechen« Im Frühling 2001 kommt Mehmet A. nach einem Hunger-
(faktisch: abzubrechen), wenn der Asylbewerber »willkürlich streik vorübergehend frei. 40 Tage liegt er im Krankenhaus.
den zugewiesenen Wohnsitz verlässt«. Wenn die Betroffenen Danach schließt er sich einer Gruppe an, die gegen die
aufgrund von Dublin II nach Griechenland zurückgeschoben inhumane Behandlung von Oppositionellen durch den türki-
wurden, wurde ihnen der erneute Zugang zum Verfahren schen Staat protestiert. Als die Polizei bewaffnet gegen die
verweigert. Die griechischen Behörden haben den Abbruch Demonstranten vorgeht, wird Herr A. angeschossen.
des Asylverfahrens noch vor der Abschiebung der betroffe-
nen Person nach Griechenland bekannt gegeben. Bei An- Oktober 2002: Mehmet A. erfährt, dass er in einem er-
kunft in Griechenland wurde den überstellten Asylsuchen- neuten Verfahren zu einer weiteren langjährigen Haftstrafe
den mitgeteilt, dass ein »Abbruchsentscheid« zusammen verurteilt wurde. Er flieht nach Griechenland und stellt dort
mit einem Abschiebungsbescheid vorliegt. Die Betroffenen einen Asylantrag. Als dieser abgelehnt wird, erhebt Herr A.
wurden direkt in Abschiebehaft genommen. Die Kommission Klage. Als er die Nachricht erhält, dass andere Kurden in
hat ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Griechenland die Türkei abgeschoben wurden, flieht er im Sommer 2004
eingeleitet. Daraufhin hat sich Griechenland im November nach Deutschland. Obwohl Herr A. in seiner Anhörung alle
2006 verpflichtet, die kritisierte Praxis einzustellen. Eine ge- erlittenen Verfolgungen glaubhaft vorbringt, erklären sich
setzliche Garantie der Wiederaufnahme des Asylverfahrens die deutschen Behörden aufgrund von »Dublin II« für nicht
nach der Rücküberstellung gibt es jedoch bis heute nicht. zuständig. Mehmet A. wird zurück nach Griechenland ge-
Der Zugang zum Asylverfahren ist nach wie vor ein großes bracht. Dort wird er umgehend inhaftiert. Es droht die un-
Problem. In Österreich, Finnland, Frankreich, Italien, den mittelbare Abschiebung in die Türkei. PRO ASYL setzt sich
Niederlanden, Norwegen und Schweden wurden erfolgreiche mit dem griechischen Flüchtlingsrat in Athen in Verbindung.
Klagen gegen die Zurücküberstellung nach Griechenland Dieser interveniert bei den zuständigen Behörden und leitet
eingereicht.19 ein Klageverfahren ein. In letzter Minute wird dadurch die
Abschiebung verhindert.
19 ECRE, Summary Report on the Application of the Dublin II
Regulation in Europe, 2006, S. 612 Kritik an der Praxis der Dublin-Verfahren Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU
Keine Wiederaufnahme des Verfahrens oder Abdrängen Ausschluss vom Rechtsschutz
ins Folgeverfahren
Problematisch sind auch die Fallkonstellationen, in denen
Viele Staaten werten die Weiterreise in einen anderen EU- Flüchtlinge nach negativer Asylentscheidung in einen an-
Staat als Rücknahme des Asylantrags. Derartige Fälle wur- deren Mitgliedstaat weitergereist sind, ohne Rechtsmittel
den in Belgien, Frankreich, Irland, Italien, den Niederlan- gegen den Bescheid eingelegt zu haben.
den, Slowenien und Spanien bekannt.20 Einige Staaten er- Werden sie aufgrund der Dublin II-Verordnung in den
lauben nach Rückkehr des Flüchtlings nicht, dass das ersten Staat zurücküberstellt, sind die Rechtsmittelfristen
Ver fahren wieder aufgenommen wird. Die Asylsuchenden in der Regel abgelaufen. Eine Wiedereröffnung des Ver-
können nur noch Asylfolgeanträge stellen. Solche Folge- fahrens wird zumeist nicht gestattet, weil der Asylbewer-
verfahren sehen jedoch wesentlich höhere Hürden für die ber nicht rechtzeitig in den zuständigen Mitgliedstaat zu-
Begründung des Asylantrags vor als Erstver fahren. Der rückgekehrt ist. Diese Praxis existiert zum Beispiel in
Asylsuchende muss neue Tatsachen oder Umstände vor- Schweden, Deutschland und Litauen. Spanien hingegen
bringen können, die seine Ver folgungsgefahr begründen. hat die Fristen für das Einreichen von Rechtsmitteln ausge-
Aber derartige neue Tatsachen oder Beweise liegen natur- dehnt. 22
gemäß in der Regel nicht so kurz nach der Einreise vor. Mit Sind die Flüchtlinge auf Folgever fahren verwiesen, ha-
dem Verweis auf die Folgeverfahren werden Flüchtlinge de ben sie nicht nur das Problem, neue Beweise oder Tatsa-
facto von einem fairen Asylver fahren ausgeschlossen. chen vortragen zu müssen. In vielen Mitgliedstaaten wird
Das Ergebnis wird in der Regel eine negative Entscheidung zudem ein beschleunigtes Ver fahren angewandt und die
sein. Diese Praxis gibt es in Belgien, Ungarn, den Nieder- Rechtsmittel haben keine aufschiebende Wirkung. Ohne
landen, Slowenien, Schweden und in Großbritannien. In aufschiebende Wirkung können die Asylbewerber noch
Irland werden Asylverfahren nur nach Ermessen des Justiz- während des laufenden Verfahrens abgeschoben werden.
ministers wieder eröffnet.21
Die Folge eines solchen Ausschlusses vom Asylverfah-
ren ist, dass die Schutzbedürftigkeit der Betroffenen nicht 4. Fehlender Rechtsschutz
festgestellt wird. Ihnen droht dann die Abschiebung in den
Verfolgerstaat. Eine solche Rückführung in den Verfolger- Der Rechtsschutz gegen Dublin II-Entscheidungen ist in
staat verletzt die Genfer Flüchtlingskonvention. den Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich ausgestaltet.
Positiv festzustellen ist, dass in manchen Mitgliedstaa-
ten Rechtsschutz gegen eine Überstellung nach Griechen-
UNHCR-Studie land gewährt wurde, weil dort der Schutz vor Abschiebung
in den Verfolgerstaat nicht gewährleistet ist. Eine derarti-
»Prüfung von Asylanträgen: Einige Mitgliedstaaten ge Rechtsprechung ist in Österreich, Finnland, Frankreich,
führen keine vollständige und faire Prüfung der Asylanträge den Niederlanden, Slowenien, Schweden und Großbritan-
durch, die von Personen gestellt werden, die nach den nien vorzufinden.24 Entsprechende Verwaltungsentschei-
Regeln der Dublin II-Verordnung auf ihr Territorium zurück- dungen gab es in Italien und Norwegen. Äußerst problema-
gekehrt sind. Dies gibt Anlass zu großer Sorge. Alle Mitglied- tisch ist hingegen, dass andere Mitgliedstaaten faktisch
staaten sind dem Grundsatz des »non-refoulement« ver- gar keine Überprüfung zulassen, ob in dem zuständigen
pflichtet. Es sollte für Mitgliedstaaten kein Spielraum be- Mitgliedstaat Flüchtlingsschutz effektiv gewährt wird. Zu
stehen, sich dieser Verpflichtung dadurch zu entziehen, dass diesen Mitgliedstaaten gehört insbesondere auch Deutsch-
sie bestimmte Anträge nach Dublin II als implizit zurückge- land. Es ist kein Fall bekannt, bei der die Rücküberstellung
nommen behandeln. Ebenso muss die Drittstaaten-Rege- z.B. nach Griechenland er folgreich mit dem Argument
lung, wenn sie im Rahmen eines Dublin-Verfahrens heran- mangelnden Schutzes angefochten worden ist.
gezogen wird, in voller Übersteinstimmung mit dem ›non-
refoulement‹-Grundsatz und anderen festgelegten Schutz-
standards angewandt werden.«23
20 ECRE, Summary Report on the Application of the Dublin II 23 UNHCR, »The Dublin II Regulation – A UNHCR Discussion
Regulation in Europe, 2006, S. 6 Paper« Auszugsweise Übersetzung der UNHCR-Studie vom
21 ECRE, Summary Report on the Application of the Dublin II April 2006, S. 9.
Regulation in Europe, 2006, S. 7 24 ECRE, Summary Report on the Application of the Dublin II
22 ECRE, Summary Report on the Application of the Dublin II Regulation in Europe, 2006, S. 21
Regulation in Europe, 2006, S. 7Flüchtlinge im Verschiebebahnhof EU Kritik an der Praxis der Dublin-Verfahren 13
Aufschiebende Wirkung/Einstweiliger Rechtsschutz
UNHCR-Studie
In der Dublin II-Verordnung werden die Mitgliedstaaten
nicht verpflichtet, die Rücküberstellungen auszusetzen so »Rechtsschutz: Asylsuchenden sollte ein effektiver
lange ein Rechtsstreit über die Zuständigkeitsentschei- Rechtsschutz gegen Überstellungsentscheidungen offen ste-
dung bei Gericht anhängig ist. Rechtsmittel müssen also hen. Dieser sollte das Recht beinhalten, die Herstellung der
keine aufschiebende Wirkung haben, d.h. Flüchtlinge kön- aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels zu beantragen,
nen während des laufenden Rechtsmittelverfahrens über- falls der Rechtsbehelf keine aufschiebende Wirkung hat.
stellt werden. Dem Antragsteller sollte der Aufenthalt auf dem Gebiet eines
Folge davon, dass hier keine bindenden Vorgaben sei- Mitgliedstaates zumindest so lange erlaubt sein, bis über
tens der EU gemacht wurden, ist, dass außer Portugal alle den Antrag auf Herstellung der aufschiebenden Wirkung ent-
Mitgliedstaaten die aufschiebende Wirkung von Rechts- schieden ist. Dies ist von besonderer Bedeutung, da die be-
mitteln bei Dublin II-Verfahren ausgeschlossen haben. stehenden Unterschiede in der Auslegung der Flüchtlings-
Zwar können in manchen Ländern Anträge auf einstwei- definition durch die Mitgliedstaaten und bei der möglichen
ligen Rechtsschutz gestellt werden. Solche Anträge kön- Anwendung der Drittstaaten-Regelung gravierende Auswir-
nen im Einzelfall die aufschiebende Wirkung wieder her- kungen auf die Asylsuchenden haben können.«25
stellen. In Deutschland jedoch hat die überwiegende
Rechtsprechung sogar den einstweiligen Rechtsschutz ge-
nerell ausgeschlossen. Nun hat der Gesetzgeber diesen tern, dass das Ver fahren in deutscher Sprache betrie-
Ausschluss ins Gesetz geschrieben (§§ 34a, 27a AsylVfG). ben werden muss. Mit wessen Hilfe soll er, zum Bei-
Nur ausnahmsweise wird der einstweilige Rechtsschutz spiel von Griechenland aus, das deutsche Verwaltungs-
aus ver fassungsrechtlichen Gründen zugelassen. Wenn gericht überzeugen? Die Möglichkeit, das Verfahren vom
es um »inländische Vollstreckungshindernisse« geht, also Ausland zu betreiben, ist vollkommen unrealisitsch.
zum Beispiel wegen Krankheit keine Reisefähigkeit be-
steht, muss das Gericht den Eilantrag zulassen. Zustellung des Dublin-Bescheides
In der Regel können in Deutschland Asylbewerber ihre
Rücküberstellung in den anderen EU-Staat nicht verhin- Der Rechtsschutz wird teilweise auch dadurch verunmög-
dern. Das Fehlen von effektivem Eilrechtsschutz hebelt licht, dass der Bescheid über die Zuständigkeit eines an-
die rechtsstaatliche Kontrolle von Dublin II-Entscheidun- deren Mitgliedstaates erst unmittelbar vor der Rücküber-
gen insgesamt aus. Denn praktisch bedeutet dies: stellung oder gleichzeitig mit dieser übergeben wird. Mit
der Zustellung des Bescheides werden die Personen zu-
■ Ist der Asylsuchende erst einmal abgeschoben, wird meist inhaftiert und innerhalb weniger Stunden abgescho-
das Gerichtsverfahren zumeist eingestellt, obwohl eine ben. Diese Praxis verhindert, dass die Betroffenen noch
Verhandlung noch gar nicht stattgefunden hat. Die Ver- rechtzeitig gegen den Dublin-Bescheid Rechtsmittel bei
fahren scheitern an formellen Fragen. Bedingung, damit Gericht einreichen können. Die Betroffenen und die Anwäl-
das Verfahren weiterbetrieben wird, ist eine ladungs- te wissen zumeist gar nicht, dass eine Rücküberstellung
fähige Anschrift des Asylbewerbers. Nach der Rücküber- geplant ist und werden dann, wenn es soweit ist, hiervon
stellung ist es dem Anwalt zumeist jedoch nicht mög- überrascht.
lich, Kontakt zum Asylbewerber zu halten, so dass er Auch in Deutschland werden Dublin-Bescheide erst un-
dem Gericht keine Anschrift mitteilen kann. Ergebnis: mittelbar vor der Abschiebung an den Asylbewerber über-
Das Ver fahren ist beendet. Eine gerichtliche Kontrolle geben. Im Vergleich zum sonstigen Asylverfahren ist dies
findet nicht statt. eine völlig untypische Zustellungsart. De facto wird so je-
■ Ohne Anwalt ist der rücküberstellte Flüchtling de facto der Versuch, Rechtsschutz zu erlangen, unterbunden.
rechtlos. Selbst wenn er Unterlagen über sein deut-
sches Ver fahren mitgenommen hat – oftmals geht die
Abschiebung so schnell vonstatten, dass nicht einmal
dazu genügend Zeit bleibt – , wird er schon daran schei-
25 UNHCR, »The Dublin II Regulation – A UNHCR Discussion 26 ECRE, Summary Report on the Application of the Dublin II
Paper« Auszugsweise Übersetzung der UNHCR-Studie vom Regulation in Europe, 2006, S. 14
April 2006, S. 10.Sie können auch lesen
