Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen
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POLICY BRIEF (07/2021) Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen Wirkung, Akzeptanz und die Pläne der Parteien Der Abbau klimaschädlicher Subventionen ist gut für Klimaschutz, Staatshaushalt und so- ziale Gerechtigkeit. Doch obwohl allein der Abbau von zehn Subventionen jährlich fast 100 Mio. Tonnen CO2 und rund 46 Mrd. Euro einsparen könnten, fehlt diese zentrale Säule in der deutschen Klimapolitik bis heute. Trotz großer Emissionslücken und etlicher politi- scher Absichtserklärungen existieren weiterhin keine Umsetzungspläne. Vom Status quo profitieren derweil vor allem Unternehmen und wohlhabende Haushalte. Einkommensschwachen hilft er hingegen wenig. Ein Subventionsabbau führt daher zu mehr Steuergerechtigkeit und kann in Kombination mit einem geeigneten Umbau für sozi- alverträglichen Klimaschutz sorgen. Obwohl laut Umfragen eine Mehrheit der Bevölke- rung sowie Stimmen aus Zivilgesellschaft und Wirtschaft den Abbau klimaschädlicher Sub- ventionen unterstützen, findet sich in den Parteiprogrammen für die Bundestagswahl 2021 nur wenig Konkretes oder das Thema fehlt vollständig. Ein konkreter Fahrplan für den Ab- und Umbau klimaschädlicher Subventionen bis 2025 muss auf die finanz- und klimapolitische Agenda der nächsten Regierung. Matthias Runkel, Christopher Leisinger und Swantje Fiedler
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 2 von 20 1 Großbaustelle der Klimafinanzpolitik Bremsklotz für Klimaschutz und Strukturwandel Doppelte Belastung des Staatshaushalts Die Bundesregierung hat sich jüngst das Ziel gesetzt, dass Finanziell wird der deutsche Staatshaushalt durch klima- Deutschland bereits 2045 klimaneutral wirtschaften soll. schädliche Subventionen gleich doppelt belastet: Die Die CO2-Emissionen sollen dazu bis 2030 zunächst um Subventionen werden heute aus Staatsmitteln finanziert 65 % auf 438 Mio. t CO2 gesenkt werden (BMU 2021a). Um oder stellen Mindereinnahmen dar. Die Folgekosten der Fortschritte dieser Größenordnung in dieser Zeit errei- Klimakrise werden zukünftig (und zum Teil schon heute) chen zu können, müssen alle Finanzströme in Einklang mit von der Allgemeinheit getragen (FÖS 2020a). den Zielen gebracht werden (siehe auch Art. 2.1.c des Paris Klimaschädliche Subventionen verteuern zudem den Um- Abkommens) und dafür die Hebel der Wirtschafts- und Fi- stieg auf emissionsarme Alternativen: Zusätzliche Subven- nanzpolitik genutzt werden. Dazu zählen, neben öffentli- tionen für klimafreundliche Technologien und Verhaltens- chen und privaten Investitionen auch fiskalpolitische In- weisen werden nötig, um diese gegenüber subventionier- strumente der Steuer- und Subventionspolitik (Grubb u. a. ten fossilen Strukturen wettbewerbsfähig zu machen. 2013). Der Begriff ‚Subvention‘ ist nicht einheitlich definiert (vgl. Preise sollten die „ökologische Wahrheit“ sagen (externe Abbildung 1)1 und so existieren sehr unterschiedlich Schät- Kosten also internalisiert werden), damit marktwirtschaft- zungen zum Subventionsvolumen. Das Finanzministerium liche Strukturen in Einklang mit Klimaschutz und Struktur- (BMF 2019) beispielsweise beziffert alle deutschen Sub- wandel stehen (Stern 2008). Eine Säule der Klimafinanz- ventionen für das Jahr 2019 mit 26,85 Mrd. Euro. Das Um- politik ist dabei die CO2-Bepreisung durch den nationalen weltbundesamt (UBA 2016) hingegen verwendet einen er- und den europäischen Emissionshandel. weiterten Subventionsbegriff, der auch Regelungen mit Die Subventionspolitik als zweite Säule ist bisher nicht Subventionscharakter umfasst (z. B. der ggü. Benzin nied- konsistent auf Klimaschutz ausgerichtet und muss konse- rigere Steuersatz für Diesel). Das UBA beziffert so allein die quenter mitgedacht werden. Viele Subventionen konter- umweltschädlichen Subventionen mit 57 Mrd. Euro. Einen karieren die Klimaziele und wirken direkt der CO2-Beprei- noch weiteren Subventionsbegriff, der auch nicht interna- sung entgegen. Der Subventionsabbau ist daher von gro- lisierte Kosten berücksichtigt, verwendet beispielsweise ßer Bedeutung für die Effizienz der CO2-Bepreisung. der Internationale Währungsfonds (Coady 2019). Viele Subventionen in Deutschland verstoßen gegen das Verursacherprinzip: die Folgen klimaschädlicher Wirt- Abbildung 1: Der Subventionsbegriff schafts- und Verhaltensweisen werden nicht von den Ver- antwortlichen getragen, sondern der Allgemeinheit aufge- bürdet (Kletzan-Slamanig/Köppl 2016). Das hat weitrei- chende Folgen, denn die Subventionen verzerren Preis- signale und führen zu fehlgeleiteten Investitionen. Unter- nehmen und Haushalte produzieren und konsumieren weiter zu Lasten des Klimas und der Umwelt (Initiative Nachhaltige Finanzreform/FÖS 2017). Dadurch bremsen sie den notwendigen Strukturwandel. Sie erhöhen das Ri- siko einer Kohlenstoffblase und „gestrandeter“ Vermö- genswerte, d.h. dass Investitionen in fossile Wirtschafts- strukturen im Strukturwandel unrentabel werden (An- sari/Holz 2020). Für die Wirtschaft sind jedoch konsistente Rahmenbedin- gungen und Planbarkeit der wirtschafts- und finanzpoliti- schen Rahmenbedingungen von großer Relevanz. Dafür Quelle: FÖS (2017) braucht es einen konkreten Plan für den Abbau klima- schädlicher Subventionen bis 2030. 1 Siehe z. B. FÖS (2017) und Skovgaard (2017) Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 3 von 20 Klimaschädliche Subventionen vor allem Auf den Sektor Bau- und Wohnungswesen entfallen wei- in Verkehr, Energie und Landwirtschaft tere 2,3 Mrd. Euro klimaschädliche Subventionen pro Jahr. Rund die Hälfte der umweltschädlichen Subventionen entfällt auf den Verkehrssektor (Abbildung 2 nach UBA Klimaschutzbeitrag: bis 100 Mio. t CO 2 2016) und wird überwiegend in Form von Steuervorteilen gegen die Emissionslücke gewährt. Die Steuerbefreiung von Kerosin, die Energies- In den deutschen Klimaschutzplänen klafft eine Lücke teuerabsenkung für Dieselkraftstoff, die Befreiung inter- zwischen den Zielen und den prognostizierten Emissions- nationaler Flüge von der Mehrwertsteuer und das Dienst- reduktionen. Selbst bei Umsetzung aller im Klimaschutz- wagenprivileg gehören zu den größten Posten. programms 2030 (BMU 2019) beschlossenen Maßnah- In ähnlicher Höhe werden klimaschädliche Wirtschafts- men wird das alte Klimaziel für 2030 (543 Mio. t CO2) um weisen im Energiesektor subventioniert. Dort gibt es zahl- ca. 70 Mio. t verfehlt (Öko-Institut u. a. 2020). Mit dem reiche Entlastungen für industrielle Großverbraucher, neuen Ziel des Klimaschutzgesetzes (438 Mio. t CO2) ist etwa bei der Energie- und Stromsteuer oder der EEG-Um- die Emissionslücke trotz des Sofortprogramms 2022 ver- lage. Weil die Ausnahmen für einen Großteil der Industrie- mutlich noch größer geworden. branchen auch unabhängig vom internationalen Wettbe- Der Abbau klimaschädlicher Subventionen spielt in der werbsdruck gewährt werden, verhindern sie Anreize für Klimafinanzpolitik bisher keine Rolle. Stattdessen wurden Energieeffizienz und blockieren klimafreundliche Produk- Subventionen sogar ausgeweitet, z. B. die Entfernungs- tionsmethoden (FÖS u. a. 2019; FÖS 2020b). pauschale und das Dienstwagenprivileg. Abbildung 2: Umweltschädliche Subventionen Mit dem Subventionsabbau könnte der Emissionsrück- nach Sektoren pro Jahr (2012) gang deutlich beschleunigt werden. Zwei aktuelle Studien des FÖS (2020a; 2021) zeigen, dass mit einer Reform von zehn besonders klimaschädlichen Subventionen mittel- bis langfristig fast 100 Mio. t CO2 pro Jahr vermieden wer- den können (vgl. Abbildung 3, S. 4; detaillierte Steckbriefe der Subventionen im Anhang).2 Zum Vergleich: Chile und Kolumbien emittierten im Jahr 2018 jeweils rund 90 Mio. t CO2. Der Subventionsabbau hat auch ein Einnahmepotenzial von zunächst 46 Mrd. Euro pro Jahr. Die zusätzlichen Fi- nanzmittel könnten für Zukunftsinvestitionen genutzt werden und Anpassungsmaßnahmen von Bürger*innen und Unternehmen unterstützen. Beschäftigungseffekte des Umbaus: nicht weniger Jobs, sondern andere Quelle: eigene Darstellung nach UBA (2016) Der voranschreitende Strukturwandel hat positive und ne- gative Auswirkungen auf bestimmte Branchen und die In der Landwirtschaft beeinflussen umweltschädliche Zahl der Arbeitsplätze (siehe z.B. BCG 2021; Flack u. a. Subventionen das ökonomische Geschehen maßgeblich. 2021; Hermann u. a. 2020). Im Automobilsektor beispiels- So erreicht der reduzierte Mehrwertsteuersatz auf tieri- weise führt die Elektrifizierung zu Verschiebungen am Ar- sche Lebensmittel einen Umfang von 5,4 Mrd. Euro pro beitsmarkt, jedoch könnte die Beschäftigung insgesamt Jahr, wodurch der Verzehr emissionsintensiver Nahrungs- konstant bleiben (BCG/Agora Verkehrswende 2021). In mittel angeregt wird. Weitere 0,4 Mrd. Euro beträgt die vielen Fällen zeigt sich, dass Klimaschutz und Energie- Energiesteuervergünstigung für Agrardiesel, wodurch wende in Summe positive Beschäftigungseffekte aufwei- Produktionsprozesse vergünstigt werden. Dies erschwert sen können (BCG/Prognos 2018; FES 2020; IAB 2020). einfache Effizienzmaßnahmen und führt zum erhöhten Zu den direkten Arbeitsmarkteffekten klimaschädlicher Kraftstoffverbrauch (BMF 2019). Hinzu kommen die teils Subventionen sowie deren Abbau besteht noch großer ebenfalls schädlichen Agrarsubventionen der EU, die in Forschungsbedarf (Monasterolo/Raberto 2019). Auch hat den nationalen Subventionen nicht eingerechnet werden. 2 Ein Teil der Einsparungen entfällt auf den internationalen Emissionen angerechnet werden und daher auch nicht Luftverkehr, dessen Emissionen nicht den nationalen Teil der Klimaschutzziele oder der Emissionslücke sind. Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 4 von 20 die Verwendung der Einnahmen entscheidenden Einfluss Lohnnebenkosten genutzt werden. Es ist daher wichtig, auf die Ergebnisse (FÖS/GWS 2016). In den Berechnun- den Umbau der Subventionen darauf auszurichten, die gen (ebd.) führt beispielsweise der Abbau des Dieselprivi- positiven Effekte des Strukturwandels in zukunftsfähigen legs zu einem Anstieg um 34.000 Erwerbstätige, wenn die Branchen zu unterstützen und negative aufzufangen. Mehreinnahmen z. B. für eine Senkung der Abbildung 3: Fiskalische Einnahmen (Mio. Euro, ohne Lenkungswirkung) und mittel-/langfristiges CO2- Einsparpotenzial (Mio. t CO2e) durch den Abbau zehn klimaschädlicher Subventionen 40 35 CO2e-Einsparpotenzial (Mio. t CO2e) 30 Energiesteuer Stromerzeugung 25 MwSt. tierische Produkte Entfernungspauschale Energiesteuer Industrie 20 15 Kerosin Dienstwagen 10 Agrardiesel Diesel Industrie Strompr. Fliegen MwSt. 5 0 0 5.000 10.000 15.000 20.000 25.000 30.000 35.000 40.000 45.000 Einnahmepotenzial der Reform (Mio. Euro) Quelle: FÖS (2020) Ein schneller Subventionsabbau ist Klimaschädliche Subventionen möglich bevorteilen hohe Einkommen, ihr Abbau Der Abbau klimaschädlicher Subventionen ist kurz- bis ist sozialverträglich mittelfristig umsetzbar, da vor allem bundesrechtliche Re- Oft wird die Beibehaltung klimaschädlicher Subventionen gelungen ohne Beteiligung des Bundesrates geändert mit sozialpolitischen Bedenken begründet. Als sozialpoliti- werden müssen und wenige rechtliche bzw. administrative sches Instrument sind sie aber ungeeignet. Meist profitie- Hürden bestehen. Bereits bis 2025 könnte ein Großteil der ren einzelne, oft finanziell besser gestellte Gruppen über- zehn betrachteten Subventionen reformiert und ihr finan- proportional, während ärmeren Haushalten kaum und nur zielles Volumen um knapp 75 % auf rund 12 Mrd. Euro pro wenig zielgenau geholfen wird (Kapitel 2). Die Verteilungs- Jahr reduziert werden (vgl. Abbildung 4, S. 5). wirkung klimaschädlicher Subventionen ist weitestgehend Weitere Reformen (teils nur durch EU-rechtliche oder in- negativ und ein Ab- und Umbau würde progressiv (d.h. die ternationale Vereinbarungen umsetzbar) könnten die kli- finanzielle Belastung steigt mit dem Einkommen) wirken maschädlichen Subventionen bis zum Jahr 2030 auf ca. (FÖS 2020c). 6 Mrd. Euro abschmelzen (FÖS 2021). Eine EU-weite Be- Eine Reform der Subventionen kann also zu mehr Vertei- steuerung von Kerosin und die äquivalente Besteuerung lungsgerechtigkeit führen. Einkommensschwache Haus- von Diesel, wie sie im Rahmen des "Fit for 55"-Pakets der halte wären von einem Abbau der Subventionen meist nur EU geplant sind, könnte z. B. mit der aktuell laufenden Re- gering betroffen. Mit geeigneten Begleitmaßnahmen vision der Energiesteuerrichtlinie im Rahmen des europäi- kann sogar eine Netto-Entlastung dieser Gruppe führen schen Green Deals eingeführt werden. Deutschland sollte erreicht werden (FÖS 2021). Treiber dieser Reformen werden, denn steuerliche Maß- nahmen müssen von allen Mitgliedsstaaten einstimmig angenommen werden, was die Umsetzung besonders her- ausfordernd macht. Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 5 von 20 Mehrheit der Bevölkerung unterstützt Wenig Konkretes in den Wahlprogrammen Subventionsabbau Ein Blick in die Wahlprogramme für die Bundestagswahl Umfragen zeigen, dass die deutsche Bevölkerung dem 2021 zeigt nur wenig Konkretes in Sachen Subventionsab- Abbau klimaschädlicher Subventionen offen gegenüber- bau (Kapitel 4) – trotz der positiven Wirkungen und des ge- steht (Kapitel 3). Zu günstige Preise z. B. für Fliegen und sellschaftlichen Rückhalts. Nur Grüne und Linke sprechen tierische Lebensmittel werden bereits als Problem wahr- konkrete Pläne für den Abbau der klimaschädlichen Sub- genommen und staatliche Eingriffe (z. B. auch über eine ventionen aus. Das Programm der SPD enthält eine sehr CO2-Bepreisung) als sinnvoll angesehen. Je nach Frage- allgemeine Absichtserklärung, klima- und umweltschädli- stellung und Kontext schwanken die Zustimmungswerte che Subventionen abbauen zu wollen. Im Wahlprogramm jedoch. Besonders relevant ist den Befragten eine sinn- von CDU/CSU kommt das Wort Subvention im Kontext volle Verwendung der zusätzlichen Staatseinnahmen. von Umwelt- und Klimaschutz nicht vor. Die FDP kritisiert die staatliche Förderung der E-Mobilität, nicht jedoch die Instrumente, welche die fossile Individualmobilität finanzi- ell bevorteilen. Mit Blick auf die Dringlichkeit wirksamer Klimaschutzmaßnahmen für das 2030-Ziel sollten alle Parteien ihre Absichten konkretisieren und umgehende Abbaupläne für die besonders klimaschädliche Subventio- nen vorlegen. Abbildung 4: Zeitplan zum Abbau zehn besonders klimaschädlicher Subventionen 2021 2022 2023 2024 2025 ... 2030 Strompreisausnahmen Industrie Energiesteuervergünstigungen Industrie Energiesteuerbegünstigung für die Stromerzeugung Steuerbegünstigung Agrardiesel Reduzierter Mehrwertsteuersatz auf tierische Produkte Energiesteuervergünstigung Diesel (Dieselprivileg) Energiesteuerbefreiung Kerosin Mehrwertsteuerbefreiung internationale Flüge Entfernungspauschale Steuervorteile Dienstwagen Legende Vorbereitungsphase/Gesetzgebungsprozess internationale Abstimmung Reformstufen (z. B. stufenweise Umsetzung) Quelle: FÖS (2021) Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 6 von 20 2 Verteilungswirkung: viel für Wenige, wenig für Viele Forderungen nach Subventionsabbau wird im öffentlichen Abbildung 5: Anteil am Subventionsvolumen Diskurs häufig mit vorgeschobenen sozialen Bedenken im Verkehrsbereich nach Einkommen begegnet: Autofahren, Fliegen oder der Fleischkonsum dürfe für Mittelschicht und Geringverdienende nicht teu- rer werden, der Subventionsabbau führe zu übermäßigen sozialen Härten. Natürlich sind soziale Aspekte bei allen Reformvorschlä- gen zu berücksichtigen. Tatsächlich aber profitieren vom Einkommensgruppen* Status quo vor allem reiche Menschen. Es findet eine Um- verteilung „nach oben“ statt. Der Subventionsabbau würde schon für sich genommen progressiv wirken, weil er einkommensstärkere Haushalte stärker belastet. Die ein- kommensschwächsten Haushalte wären vom Subventi- onsabbau direkt oft kaum betroffen, da sie seltener Fliegen oder schwere Diesel-Pkw besitzen. Mit den richtigen Be- gleitmaßnahmen könnten sie gezielt und effektiv entlastet und zu klimafreundlichem Verhalten befähigt werden. Quelle: eigene Darstellung auf Grundlage FÖS (2021); * Quintile nach Net- toäquivalenzeinkommen: jährliches, nach Personen im Haushalt gewichte- Umverteilung nach oben - vom Status quo tes Nettohaushaltseinkommen. profitieren wohlhabende Haushalte und Bislang fokussiert die Debatte um den Subventionsabbau Unternehmen häufig einseitig und unverhältnismäßig auf einkommens- Der ökologische Fußabdruck privater Haushalte wächst schwache Haushalte. Sie sollte stattdessen stärker auf die mit dem Einkommen. Reiche Menschen haben in der Re- einkommensstarken Verursacher- und Profiteursgruppen gel ein intensiveres und klimaschädlicheres Mobilitätsver- gelenkt werden. Neben den Haushalten trifft dies vor allem halten und sie verbrauchen meist deutlich mehr Energie auch auf Unternehmen zu, die in der Debatte häufig ver- für Wärme und Strom (Held 2019). Sie fliegen häufiger, gessen werden, von den klimaschädlichen Subventionen fahren öfter Dienstwagen und auch Pkw-Besitz und -Nut- aber ebenso profitieren: zung steigen mit dem Einkommen (siehe z. B. FÖS 2020; ▪ Der Dieselverbrauch beispielsweise entfällt zu rund ei- Öko-Institut 2020). Einkommensstarke Haushalte profi- nem Drittel auf Haushalte und zu zwei Dritteln auf Un- tieren dadurch überproportional von den klimaschädli- ternehmen (eigene Schätzung auf Grundlage von DIW chen Subventionen (vgl. Abbildung 5). (2015) und Destatis (2019a)). Es profitieren also haupt- ▪ Der Anteil der einkommensstärksten 20 % am Subven- sächlich Unternehmen, z. B. die Personen- und Güter- tionsvolumen liegt im Verkehrsbereich bei über 40 %. beförderung auf Straße und Schiene sowie alle ge- Das entspricht in etwa dem sechsfachen der einkom- werblichen Halter*innen von Diesel-Pkw und -Lkw. mensschwächsten 20 % und ist mehr als die mittleren Zielgruppe des Dieselprivilegs war ursprünglich das Einkommensschichten – immerhin 60 % der Bevölke- deutsche Speditionsgewerbe. Diesel-Pkw waren bis in rung – zusammen erhalten. die 1990er noch wenig verbreitet (FÖS/IKEM 2016). ▪ Innerhalb der oberen 20 % konzentrieren sich die Pro- ▪ Auch beim Fliegen ist ein substanzieller Anteil aller fiteure der Subventionen häufig noch einmal deutlich Flüge dienstlich veranlasst. Auf innerdeutschen Flü- in den oberen 0,1 % bis 10 %. Allein 1 % der Weltbevöl- gen sind 65 % der Passagiere geschäftlich unterwegs kerung sind verursachen 50 % der CO2-Emissionen (BDL 2018).Hypermobile, in der Regel sehr gut verdie- des kommerziellen Luftverkehrs und auch in Deutsch- nende Berufsgruppen und deren Arbeitgeber werden land ist die Verteilung extrem konzentriert (Göss- also zulasten der Allgemeinheit unterstützt. Weiterer ling/Humpe 2020). Auch der Dienstwagenbesitz ist in Nutznießer ist der Luftfrachtverkehr. oberen 1 % bereits deutlich höher als in den nächsten 9 % ▪ Bei den Subventionen im Energiesektor werden in ers- (siehe z. B. (Compensation-Online 2019; FÖS n.V.) ter Linie die fossile Energieversorgung, Unternehmen des produzierenden Gewerbes sowie Betriebe der Land- und Forstwirtschaft begünstigt, z. B. durch die Besondere Ausgleichsregelung, die die Höhe der EEG- Umlage reduziert, oder beim Stromsteuer- Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 7 von 20 Spitzenausgleich. Privathaushalte und nicht-privile- Abbildung 6: Absolute Mehrbelastung durch gierte Unternehmen zahlen die vollen Steuern, Abga- Subventionsabbau (Diesel und Kerosin) nach ben und Umlagen, die sich aufgrund der Subvention Einkommensgruppen (in Euro pro Person und Jahr) zum Teil noch weiter erhöht (wie im Fall der EEG-Um- 0 100 200 300 400 lage). Oberste 430 Euro 10 % Einkommensschwache Haushalte Einkommensgruppen* profitieren kaum … Abbildung 5 verdeutlicht, dass umweltschädliche Subven- tionen den unteren Einkommensgruppen unterproportio- 120 Euro nal zugutekommen. Als vermeintlich sozialpolitische Maß- 110 Euro nahme wirken sie also wenig zielgenau (Beispiel Entfer- nungspauschale). Dennoch ist beim Subventionsabbau die Wirkung auf einkommensschwache Haushalte genau zu betrachten, um mögliche soziale Härten zu vermeiden. Unterste ▪ Der Abbau der Strompreisausnahmen der Industrie 60 Euro 10 % wäre besonders sozialverträglich, da er zu Entlastun- Diesel Kerosin gen der privaten Haushalte beim Strompreis führt. Quelle: eigene Darstellung nach (FÖS 2021; Held 2019) ; * Dezile nach Net- ▪ Im Verkehr wäre die Mehrbelastung der unteren Ein- toäquivalenzeinkommen: jährliches, nach Personen im Haushalt gewichte- kommensgruppen durch den Subventionsabbau ge- tes Nettohaushaltseinkommen. ring. Die durchschnittlichen Steuerausgaben für Diesel würden bei Abschaffung des Dieselprivilegs in den unteren drei Einkommensdezilen um weniger als … und können durch Subventionsumbau 25 Euro pro Person und Jahr steigen (Abbildung 6). mit Begleitmaßnahmen entlastet werden Auch die Einführung der Kerosinsteuer fällt für den In den Fällen, in denen der Subventionsabbau zunächst Großteil der Bevölkerung kaum ins Gewicht und wäre eine Mehrbelastung zur Folge hat, können einkommens- vor allem bei Vielflieger*innen und Unternehmen mit schwache Haushalte durch zielgenaue Begleitmaßnah- häufigen Dienstflügen spürbar. Der viel zitierte Ur- men entlastet und häufig sogar überkompensiert werden laubsflug nach Mallorca z. B. würde um rund 30 Euro (FÖS 2021). Mit den zusätzlichen Einnahmen des Staates, teurer (FÖS 2019a). 60 bis 70 % der Deutschen fliegen die durch den Subventionsabbau entstehen, könnten ohnehin gar nicht oder seltener als ein Mal pro Jahr (in- diese problemlos finanziert werden (ebd.): fas 2017; infratest/dimap 2019). ▪ Im Fall der Entfernungspauschale beispielsweise hät- ▪ Lediglich die Abschaffung der Mehrwertsteuerre- ten eine Anhebung der Werbungskostenpauschale duktion auf tierische Produkte führt zu einer durch- oder ein einkommensunabhängiges Mobilitätsgeld schnittlichen Mehrbelastung aller Verbraucher*innen deutliche bessere Verteilungswirkungen von über 50 Euro pro Jahr und Person im Falle eines ▪ Beim Dieselprivileg würde die Anpassung der Kfz- gleichbleibend hohen Fleischkonsums (FÖS 2021). Steuer den Anstieg der Kraftstoffkosten zum Teil kom- pensieren. Bei Personen mit geringer Fahrleistung (und entsprechend geringeren Kraftstoffkosten) kann die Reduktion der Kfz-Steuer die Mehrbelastung beim Kraftstoff sogar übersteigen. ▪ Auch bei der Versorgung mit Nahrungsmitteln stehen Möglichkeiten bereit, mit denen vulnerable Gruppen (z. B. Geringverdienende, Senior*innen, Familien) ziel- genau unterstützt werden könnten: Insbesondere die zeitnahe Angleichung von Transfergeldleistungen, aber z. B. auch kostenlose Schulverpflegung, Förde- rung von ”Essen auf Rädern” oder Kochkurse in denen vielfältige und ausgewogene Küche gelehrt wird. Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 8 von 20 3 Öffentliche Meinung: Mehrheitliche Unterstützung Umfragen in der Bevölkerung klimapolitischer Begründung und Begleit- oder sozia- len Kompensationsmaßnahmen steigt die Zustim- Für mehr Umwelt- und Klimaschutz in den Bereichen mung auf meist über 50-60 % (dimap 2019, Pahle u. a. Energie, Landwirtschaft und Verkehr gibt es in der Bevöl- 2021). Die Abschaffung des Dieselprivilegs wird von kerung große Zustimmung. Das zeigt unter anderem die 52 % befürwortet (IASS 2021). Ausschlaggebend für regelmäßige Umweltbewusstseinsstudie des Umweltmi- variierende Zustimmungswerte sind subjektive Vor- nisteriums (BMU 2021b). Nur 26 % der Befragten sind der stellungen von Gerechtigkeit (Pahle u. a. 2021). In der Meinung, dass die Bundesregierung genug tut. Hingegen Umweltbewusstseinsstudie (BMU 2021b) spricht sie glauben 80 %, dass es im eigenen Interesse Deutschlands Mehrheit allerdings nicht für eine Rückverteilung der liege, beim Klimaschutz voranzugehen. 88 % halten den Mehreinnahmen durch die CO2-Bepreisung aus, son- Abbau klimaschädlicher Subventionen für sehr oder dern für Förderprogramme für den Klimaschutz. eher wichtig (Abbildung 7). Als politische Klimaschutz- maßnahme erfährt er damit besonders großen Zuspruch. ▪ Auch bei spezifischen Subventionen finden sich häufig Mehrheiten für deren Abschaffung. 59 % der Befrag- Abbildung 7: Meinungsbild Subventionsabbau ten sprechen sich gegen eine steuerliche Begünsti- Frage: Inwieweit sind die folgenden politischen Herangehens- gung von Pendler*innen aus und auch unter den Pend- weisen Ihrer Ansicht nach [für den Klimaschutz] wichtig]: klima- ler*innen selbst unterstützen nur 45 % die derzeitige schädliche Subventionen abbauen (z.B. die Steuerbefreiung für Entfernungspauschale (Blesse u. a. 2020). Flugbenzin aufheben) 55% 33% Positionen der Stakeholder Akteure der Zivilgesellschaft, Verbände, Gewerkschaften 0% 25% 50% 75% 100% und Unternehmen positionieren sich zunehmend deutlich unterstützend zum Subventionsabbau. sehr wichtig eher wichtig ▪ Im Verkehrsbereich beispielsweise fordert das Bünd- eher nicht wichtig überhaupt nicht wichtig nis sozialverträgliche Mobilitätswende (2021) den kann ich nicht sagen Abbau klimaschädlicher Subventionen. Das breite Quelle: eigene Darstellung nach BMU (2021b) Bündnis setzt sich aus Wohlfahrts- und Sozialverbän- den, Gewerkschaften, Umweltverbänden und der Je nach Art der Fragestellung und Konkretisierung können Evangelischen Kirche zusammen (darunter AWO, die Zustimmungswerte bei Umfragen schwanken. DGB, IG Metall, SoVD, VdK, Nabu und ver.di). In ihrem ▪ Besonders hoch liegt die Zustimmung zum Abbau gemeinsamen Papier werden u.a. die Steuerbefreiung der Subventionen im Luftverkehr. So sind in unter- für Kerosin, die steuerliche Besserstellung von Diesel- schiedlichen Befragungen (appino 2019, Civey 2019b, kraftstoff, die Entfernungspauschale und das Dienst- Civey 2021a, IASS 2021) meist 50-75 % der Befragten wagenprivileg konkret angesprochen. der Meinung, dass der Staat für den Klimaschutz Flug- ▪ Auch der „Klimaschutzplan 2050 der deutschen Zi- ticketpreise verteuern sollte bzw. dass die Steuerbe- vilgesellschaft“ (Klima-Allianz Deutschland 2016) be- freiung von Kerosin falsch sei. inhaltet ähnliche Forderungen zum Subventionsabbau. ▪ Die Zustimmungswerte für den Abbau der Subven- ▪ Überraschende Stimmen zur Abschaffung des Die- tionen für tierische Lebensmittel fallen hoch aus. selprivilegs kommen von den Vorstandsvorsitzenden Über 60 % sprechen sich für höhere Preise für Pro- der Volkswagen AG (Welt 2020). Der Mineralölwirt- dukte mit schlechter CO2-Bilanz wie Fleisch aus (EIB schaftsverband (2021) setzt sich für eine CO2-basierte 2020). 65 % sind der Meinung, dass die Folgekosten Besteuerung von Benzin und Diesel ein, die aufgrund der Landwirtschaft in die Preisbildung von Lebensmit- des höheren CO2-Gehalts eine im Verhältnis zum Ben- tel miteinbezogen werden sollten (forsa 2021). zin höhere Besteuerung für Diesel implizieren würde. ▪ Auch bei der Kraftstoffbesteuerung und dem CO2- ▪ Gegen „einseitige Verteuerungen des Individualver- Preis gibt es meist große Zustimmung für mehr Kli- kehrs“ positioniert sich traditionell der Verband der maschutz – in Abhängigkeit von Fragestellung und Automobilindustrie (VDA) (2019), obwohl Deutsch- Einnahmenverwendung. Die Zustimmung für eine land im europäischen Vergleich beim Pkw eher zu den bloße Verteuerung ist gering und liegt oft bei unter 50 % Niedrigsteuerländern gehört (FÖS 2020d). der Befragten (Civey 2021b, YouGov 2020). Mit Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 9 von 20 4 Wahlprogramme 2021: Wo stehen die Parteien? Seit rund 30 Jahren läuft die politische Diskussion zum Ab- Grünen fordern, die Strompreisvergünstigungen im Ge- bau klima- und umweltschädlicher Subventionen in genzug an die Umsetzung von Energieeffizienzmaßnah- Deutschland und weltweit. In regelmäßigen Abständen men zu knüpfen. CDU/CSU und SPD betonen hingegen, werden Absichtserklärungen unterzeichnet, die den Ab- dass ein wettbewerbsfähiger Industriestrompreis mit Blick bau dieser Subventionen beschleunigen sollen (Ross u. a. auf die Wettbewerbssituation notwendig sei. Diese Aussa- 2017; UBA 2019). Zuletzt unterstrichen die G7 im Juni gen stehen dem Subventionsabbau potenziell entgegen. 2021 (G7 2021) die Dringlichkeit (“We recognise that inef- ficient fossil fuel subsidies encourage wasteful consump- Verkehr tion, reduce energy security, impede investment in clean energy sources, and undermine efforts to deal with the Die Programmentwürfe von Grünen und Linken enthalten threat of climate change“) und bekräftigten erneut : konkrete Forderungen zum Abbau der klimaschädlichen Subventionen im Verkehr. Die Programme von CDU/CSU, SPD und FDP enthalten solche Forderungen nicht. Zum Teil sollen Subventionen sogar ausgeweitet werden. So sehen die Pläne von CDU/CSU eine zusätzli- “We reaffirm our commitment to the elimi- che Subventionierung des Straßenverkehrs vor (Sonder- nation of inefficient fossil fuel subsidies by abschreibungen für E-Pkw und Ladesäulen) und die Luft- 2025 and encourage all countries to adopt verkehrsteuer soll reduziert werden, wenn beim Flug alter- this commitment.” (G7, 06/2021) native Kraftstoffe zum Einsatz kommen. Die FDP fordert „einseitige Subventionen und Vorgaben“ im Verkehr zu beenden. Damit gemeint sind CO2-Flottengrenzwerte und die Förderung von E-Autos. Klimaschutz soll allein Im Juli 2021 stimmte das Europäisches Parlament (2021) über einen Europäischen Emissionshandel geregelt wer- mehrheitlich für einen verbindlichen Abbau fossiler Sub- den; „bestehende Maßnahmen zur CO2-Reduktion im ventionen bis 2025 und umweltschädlicher Subventionen Verkehr“ könnten dann „beendet werden“. Auch wird vor- bis 2027 – trotz der Gegenstimmen von CDU/CSU und geschlagen, die Luftverkehrsteuer komplett abzuschaffen, FDP. Auf Ebene der Nationalstaaten, die den Abbau um- was die Steuerbegünstigungen des klimaschädlichen setzen müssten, wurden bislang aber kaum Fortschritte Luftverkehrs weiter ausweiten würde. erzielt (IISD u. a. 2020).Es fehlt an konkreten Abbauplänen für die Umsetzung der Erklärungen. Die Bundesregierung erwähnt das Thema im Klimaschutzplan 2050, allerdings Landwirtschaft ohne Maßnahmen abzuleiten. Im Klimaschutzprogramm Die nationalen Subventionen der Landwirtschaft (redu- 2030 und im Klimaschutzgesetz fehlt es vollständig. zierter Mehrwertsteuersatz auf tierische Lebensmittel, Im aktuellen Bundestagswahlkampf positionieren sich die Energiesteuerbegünstigung Agrardiesel) werden von kei- deutschen Parteien bislang unterschiedlich (vgl. Tabelle 1). ner Partei konkret angesprochen. Allgemein sprechen sich Grüne, SPD und Die Linke für Lediglich die Grünen sprechen sich dafür aus, pflanzliche den Subventionsabbau aus (Bündnis 90/Die Grünen 2021; Alternativen steuerlich mit tierischen Milchprodukten Die Linke 2021, SPD 2021). Bei der SPD fehlt jedoch jede gleichzustellen. In welche Richtung die Steuersätze ange- Konkretisierung. Die FDP (2021) will „teure Subventionen passt werden sollen, bleibt aber unklar. Ansonsten bezie- streichen“. Gemeint sind damit aber nicht die Subventio- hen sich die Forderungen der in erster Linie auf Reformen nen für Diesel, Kerosin etc., sondern die Förderung der E- der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) der EU. Entspre- Mobilität. Im Programmentwurf von CDU/CSU (2021) chende Textpassagen sind in Tabelle 1 wiedergegeben. fehlt selbst eine allgemeine Absichtserklärung. Auffallend dabei sind die unterschiedlichen Betonungen der ökologischen, sozialen oder wettbewerblichen As- pekte und deren Gewichtung. Sie werden zum Teil in Kon- Energie kurrenz zueinander gesehen und in sehr unterschiedlichen In den Wahlprogrammen findet sich zum Subventionsab- geographischen Dimensionen bewertet. bau im Energiebereich wenig. Einzig die Linke konkreti- siert die Forderung zur Abschaffung ungerechtfertigter Industrievergünstigungen bei Stromsteuer, Energie- steuer, Netzentgelten, Emissionshandel und im EEG. Die Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 10 von 20 Tabelle 1: Abgleich der Wahlprogramme 2021 zum Abbau umwelt- und klimaschädlicher Subventionen
Klimaschädliche Subventionen abbauen, den Gordischen Knoten der Klimapolitik lösen • Seite 11 von 20 L ITERATURVERZEICHNIS Agora Verkehrswende, Agora Energiewende (2019): Klimaschutz auf Kurs bringen: Wie eine CO2-Bepreisung sozial aus- gewogen wirkt. Berlin. Ansari, D., Holz, F. (2020): Between stranded assets and green transformation: Fossil fuel-producing developing coun- tries towards 2055. In: World Development. Jg. 130, Nr. 104947. S. 1–17. appino (2019): Wie sehr stimmst du der Aussage zu? „Für den Klimaschutz sollte der Staat Flugpreise verteuern.“ Abruf- bar unter: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1137234/umfrage/umfrage-zur-verteuerung-von-flug- preisen-aufgrund-des-klimaschutzes-im-dach-raum/. Letzter Zugriff am: 22.6.2021. Bär, H., Jacob, K., Meyer, E., Schlegelmilch, K. (2011): Wege zum Abbau umweltschädlicher Subventionen. Abrufbar unter: http://www.foes.de/pdf/Studie Subventionsabbau fin.pdf. Letzter Zugriff am: 27.7.2015. BCG (2021): E-mobility as a job motor for Europe and Germany? Study approach and initial results. Abrufbar unter: https://newforum.org/climate/klimawandel-schafft-deutschland-den-uebergang/. Letzter Zugriff am: 2.6.2021. BCG, Agora Verkehrswende (2021): Automobile Arbeitswelt im Wandel: Jobeffekte in Deutschland bis 2030. Abrufbar unter: https://www.agora-verkehrswende.de/fileadmin/Projekte/2021/BCG-Jobstudie/2021-07-01_Automobile- Arbeitswelt-im-Wandel_Ergebnisfolien.pdf. Letzter Zugriff am: 9.7.2021. BCG, Prognos (2018): Klimapfade für Deutschland. Abrufbar unter: https://www.prognos.com/uploads/tx_at- wpubdb/20180118_BDI_Studie_Klimapfade_fuer_Deutschland_01.pdf. Letzter Zugriff am: 30.6.2021. BDL (2018): Wofür braucht es innerdeutschen Luftverkehr?. Abrufbar unter: https://www.bdl.aero/de/publikation/wo- fuer-braucht-es-innerdeutschen-luftverkehr/. Letzter Zugriff am: 20.7.2021. Blesse, S., Buhlmann, F., Elbert, S. (2020): Do People Really Want a Simple Tax System? Evidence on Preferences To- wards Income Tax SimplificationDeutsche wünschen sich ein einfacheres Steuersystem. In: Discussion Paper NO.19-058 | 07/2020. Abrufbar unter: https://www.zew.de/presse/pressearchiv/deutsche-wuenschen-sich-ein- einfacheres-steuersystem. Letzter Zugriff am: 15.6.2021. BMF (2019): Bericht der Bundesregierung über die Entwicklung der Finanzhilfen des Bundes und der Steuervergünsti- gungen für die Jahre 2017 bis 2020 (27. Subventionsbericht). Abrufbar unter: https://www.bundesfinanzministe- rium.de/Content/DE/Downloads/Broschueren_Bestellservice/2019-11-06-Subventionsbericht.pdf;jsessio- nid=F1096817C22F298F22BB79DDD7282789.delivery1-master?__blob=publicationFile&v=4. Letzter Zugriff am: 30.6.2021. BMU (2019): Klimaschutzprogramm 2030 der Bundesregierung zur Umsetzung des Klimaschutzplans 2050. Abrufbar unter: https://www.bundesregierung.de/re- source/blob/975226/1679914/e01d6bd855f09bf05cf7498e06d0a3ff/2019-10-09-klima-massnahmen- data.pdf?download=1. Letzter Zugriff am: 9.7.2021. BMU (2021a): Entwurf eines Ersten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Klimaschutzgesetzes. Abrufbar unter: https://www.bmu.de/gesetz/entwurf-eines-ersten-gesetzes-zur-aenderung-des-bundes-klimaschutzgesetzes/. Letzter Zugriff am: 13.5.2021. BMU (2021b): 25 Jahre Umweltbewusstseinsforschung im Umweltressort - Langfristige Entwicklungen und aktuelle Er- gebnisse. Abrufbar unter: https://www.bmu.de/download/25-jahre-umweltbewusstseinsforschung-im-umwelt- ressort/. Letzter Zugriff am: 24.6.2021. Bündnis 90/Die Grünen (2021): Deutschland. Alles ist drin. Programmentwurf zur Bundestagswahl 2021. Abrufbar unter: https://cms.gruene.de/uploads/documents/2021_Wahlprogrammentwurf.pdf. Letzter Zugriff am: 17.5.2021. Bündnis sozialverträgliche Mobilitätswende (2021): Wie wir das Klima schützen und eine sozial gerechte Mobilitätswen- deumsetzen können. Abrufbar unter: https://www.nabu.de/imperia/md/nabu/images/umwelt/verkehr/bro- schuere_buendnis_sozialvertr__gliche_mobilit__tswende.pdf. Letzter Zugriff am: 23.6.2021. Tel: +49 (0) 30 76 23 991 – 30 Fax: +49 (0) 30 76 23 991 – 59 www.foes.de / foes@foes.de
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