Kommunalrecht WS 2021/2022 - PD Dr. Sönke E. Schulz

WS 2021/2022

            PD Dr. Sönke E. Schulz

Kommunalrecht

WS 2021/2022
               Kommunalrecht

               PD Dr. Sönke E. Schulz

22. Oktober 2021

Vorlesungsübersicht

1. Einführung
   1.1 Organisatorisches, Kurzvorstellung und Literaturhinweise
   1.2 Kommunalstruktur in Schleswig-Holstein
   1.3 Kommunalrecht – Begriff und Bedeutung
2. Verfassungsrechtliche Garantie kommunale Selbstverwaltung
3. Kommunalaufsicht
4. Innere Verfassung der Kommunen
5. Gemeinde und Bürger/Einwohner
6. Interkommunale Zusammenarbeit
7. Kommunales Wirtschaftsrecht
8. Kommunales Finanz- und Haushaltsrecht

Organisatorisches (1/2)

▪ Vorlesung in Präsenz: freitags 17.15 Uhr bis 18.45 Uhr
▪ Leibnizstraße 13, LS13 - R.8 (Max-Planck-Hörsaal)
▪ Bitte 3G-Regelung und aktuelle Vorgaben der Universität beachten!
▪ Aufgrund der aktuellen Lage sind ggf. kurzfristige Änderungen / Anpassungen
  möglich.
▪ Unterlagen werden jeweils nach der Vorlesung hochgeladen.
▪ Ab 29.10.2021: Streaming (vss. über Big Blue Button)

Organisatorisches (2/2)

1.   22.10.2021   Einführung            10.   24.12.2021   Ferien

2.   29.10.2021   Verfassungsrecht      11.   31.12.2021   Ferien

3.   05.11.2021   Verfassungsrecht      12.   07.01.2022   Ferien

4.   12.11.2021   Kommunalaufsicht      13.   14.01.2022   Gemeinde und Bürger

5.   19.11.2021   Innere Verfassung     14.   21.01.2022   Zusammenarbeit

6.   26.11.2021   fällt aus             15.   28.01.2022   Wirtschaftsrecht

7.   03.12.2021   fällt aus             16.   04.02.2022   Wirtschaftsrecht

8.   10.12.2021   Innere Verfassung     17.   11.02.2022   Finanz- und Haushaltsrecht

9.   17.12.2021   Gemeinde und Bürger   18.   18.02.2022   Finanz- und Haushaltsrecht

Kurzvorstellung PD Dr. iur. habil. Sönke E. Schulz

Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag (1/3)

Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag (2/3)

§ 71 Kreisordnung SH: Beteiligungsrechte
Die obersten Landesbehörden haben zu Entwürfen von Rechtsvorschriften und
allgemeinen Verwaltungsvorschriften, die die Selbstverwaltung der Kreise berühren, den
Landesverband der Kreise zu hören.
§ 132 Gemeindeordnung SH: Beteiligungsrechte
Die obersten Landesbehörden haben zu Entwürfen von Rechtsvorschriften und
allgemeinen Verwaltungsvorschriften, die die Selbstverwaltung der Gemeinden berühren,
die Landesverbände der Gemeinden zu hören.

Der Schleswig-Holsteinische Landkreistag (3/3)

Literaturempfehlungen (1/2)

                          Becker/Brüning
                          2. Aufl. 2022

                                          Schliesky
                                       1. Aufl. 2021

Literaturempfehlungen (2/2)

                          Gern/Brüning
                          4. Aufl. April 2019

                                                   Burgi
                                           6. Aufl. 2019

Vorlesungsübersicht

1. Einführung
   1.1 Organisatorisches, Kurzvorstellung und Literaturhinweise
   1.2 Kommunalstruktur in Schleswig-Holstein
   1.3 Kommunalrecht – Begriff und Bedeutung
2. Verfassungsrechtliche Garantie kommunale Selbstverwaltung
3. Kommunalaufsicht
4. Innere Verfassung der Kommunen
5. Gemeinde und Bürger/Einwohner
6. Interkommunale Zusammenarbeit
7. Kommunales Wirtschaftsrecht
8. Kommunales Finanz- und Haushaltsrecht

Die Kommunen im Verwaltungsaufbau (1/3)

▪ Bestandteil der organisierten Staatlichkeit
▪ Ausübung von Staatsgewalt, die sich gem. Art. 20 Abs. 2 S. 1 i.V.m. Art. 28 Abs. 1 GG
  vom Volke ableiten lassen muss
▪ als Verwaltungsträger: vollziehende Gewalt im Sinne von Art. 20 Abs. 3 GG
▪ staatsorganisationsrechtlich Teil der Bundesländer; aber auch besondere Stellung im
  dualistischen System von Bund und Ländern
▪ Doppelrolle der Kommunen
        − Träger der Selbstverwaltung (Art. 28 Abs. 2 GG)
        − Teil der organisierten Staatlichkeit
▪ Übertragung staatlicher Aufgaben zur Wahrnehmung auf die Kommunen

Die Kommunen im Verwaltungsaufbau (2/3)

                                          u. a. Kommunen

Die Kommunen im Verwaltungsaufbau (3/3)

Kommunalstruktur in Schleswig-Holstein (1/5)

Exkurs: die „Mittelinstanz“

Regierungsbezirke/Bezirksregierung als Landesmittelbehörde
   ▪ existieren (noch) in Baden-Württemberg (4), Bayern (7), Hessen (3) und NRW (5)
      (unabhängig von den Bezirksregierungen als staatliche Mittelbehörde existieren in Bayern
      mit diesen deckungsgleiche kommunale Selbstverwaltungskörperschaften, die Bezirke)
   ▪ in einigen Ländern gibt es (seit einigen Jahren) keine Einteilung in Regierungsbezirke
     mehr: Rheinland-Pfalz (seit 2000), Sachsen-Anhalt (seit 2003), Niedersachsen (seit 2005),
     Sachsen (seit 2012)
      zum Teil existieren diese aber als regional untergegliederte Fachbehörden des Landes
      (Landesschulbehörde) oder als fürs ganze Land zuständige Landesbehörden fort
   ▪ Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen haben 1990 keine
     Regierungsbezirke eingerichtet
   ▪ in Schleswig-Holstein und im Saarland gab es nie Regierungsbezirke

Kommunalstruktur in Schleswig-Holstein (2/5)

Kommunalstruktur in Schleswig-Holstein (3/5)

1106 politisch selbstständigen Städten und Gemeinden (Stand: 1. März 2018)
    ▪ 63 Städte, darunter
       − 4 kreisfreie Städte
       − 43 amtsfreie Städte
       − 4 amtsfreie Städte, die Teil einer Verwaltungsgemeinschaft sind
       − 12 Städte in Ämtern
    ▪ 1043 sonstige Gemeinden, darunter
       − 21 amtsfreie Gemeinden
       − 12 amtsfreie Gemeinden, die Teil einer Verwaltungsgemeinschaft sind
       − 1010 Gemeinden in Ämtern

Kommunalstruktur in Schleswig-Holstein (4/5)

▪ 12 Städte und 1022 Gemeinden haben sich zur Erledigung ihrer
  Verwaltungsgeschäfte in 84 Ämtern zusammengeschlossen.
▪ Des Weiteren bestehen in Schleswig-Holstein zwei unbewohnte
  Forstgutsbezirke (gemeindefreie Gebiete): Buchholz und Sachsenwald.
▪ Es existieren 11 Kreise in Schleswig-Holstein (Gebietskörperschaft und
  Gemeindeverband)

Kommunalstruktur in Schleswig-Holstein (5/5)

Kommunalstruktur in der Bundesrepublik (1/2)

▪ Die Anzahl aller Gemeinden in
  Deutschland am 31.12.2020
  betrug 10.796.
▪ 1.826 Gemeinden mit einer
  Einwohnerzahl zwischen 1.000
  und 1.999.

Kommunalstruktur in der Bundesrepublik (2/2)

Exkurs: die Stadtstaaten (1/2)

Das Landesparlament heißt in Hamburg und Bremen entsprechend der
hanseatischen Tradition Bürgerschaft, in Berlin Abgeordnetenhaus.
In Hamburg und Berlin ist es zugleich Stadtrat.
In Bremen, das aus den zwei Gemeinden (Bremen und Bremerhaven) besteht,
hat die Bürgerschaft 68 Abgeordnete aus Bremen und 15 Abgeordnete aus
Bremerhaven. Die 68 Bremer Bürgerschaftsabgeordneten bilden zugleich die
Kommunalvertretung der Gemeinde. Die Bürgerschaftsabgeordneten aus
Bremerhaven sind lediglich Landtagsabgeordnete; Bremerhaven hat eine eigene
Stadtverordnetenversammlung.
Die Senatorinnen bilden zugleich die Verwaltungsspitze der jeweiligen Kommune;
in Bremen nur für die Gemeinde Bremen. Bremerhaven hat einen eigenen
Magistrat.

Exkurs: die Stadtstaaten (1/2)

Alle drei Stadtstaaten sind in Bezirke unterteilt (in Bremen Stadt- bzw. Ortsteile),
die eine eigene, gewählte Vertretungskörperschaft (Bezirksparlament bzw. in
Bremen Stadtteilbeirat), eine eigene Verwaltung (Bezirksamt bzw. in Bremen
Ortsamt) und einen eigenen Haushalt haben. Es handelt sich jedoch nicht um
eine echte kommunale Ebene; den Bezirken wird nur ein Teil der kommunalen
Aufgaben übertragen, und die entsprechenden Befugnisse können jederzeit auf
die Ebene des Landes zurückgeholt werden.
In Berlin und Hamburg wird nicht zwischen Landes- und Kommunalhaushalt
unterschieden, der jeweilige Haushalt enthält Einnahmen und Ausgaben, die teils
dem Land, teils der Kommune zuzurechnen sind. Aus diesem Grund sind die
Haushalte dieser beiden Stadtstaaten mit anderen Kommunalhaushalten nicht
vergleichbar und werden in vielen Statistiken zu Fragen der Kommunalfinanzen
ausgeklammert.

Vorlesungsübersicht

1. Einführung
   1.1 Organisatorisches, Kurzvorstellung und Literaturhinweise
   1.2 Kommunalstruktur in Schleswig-Holstein
   1.3 Kommunalrecht – Begriff und Bedeutung
2. Verfassungsrechtliche Garantie kommunale Selbstverwaltung
3. Kommunalaufsicht
4. Innere Verfassung der Kommunen
5. Gemeinde und Bürger/Einwohner
6. Interkommunale Zusammenarbeit
7. Kommunales Wirtschaftsrecht
8. Kommunales Finanz- und Haushaltsrecht

Begriff des Kommunalrechts

1. Teil des öffentlichen Rechts,
    ▪ der ausschließlich Gemeinden oder Gemeindeverbände oder deren
      Funktionssubjekte berechtigt oder verpflichtet bzw.
    ▪ die Gesamtheit derjenigen öffentlich-rechtlichen Normen, die Organisation
      und Wirken von Gemeinden und Gemeindeverbänden regeln.
2. Elemente
    ▪ Verwaltungsorganisation inkl. Verwaltungskooperation
    ▪ Rechte und Pflichten von Bürgern und Einwohnern

Drei Aspekte des Kommunalrechts

    Gemeinde im Staat           Gemeindeverfassung         Gemeinde und Bürger
▪ Selbstverwaltungsgarantie   ▪ Gemeindliche         ▪ Eingriffe der Gemeinde in die
                                Willensbildung/-       Rechtssphäre des Bürgers
▪ Wahrnehmung staatlicher
                                exekution
  Aufgaben (Formen und                               ▪ Ansprüche des Bürgers
  Aufsicht)

Rechtsquellen des Kommunalrechts (1/4)

                              ▪ Europarecht (Art. 4 Abs. 2 EUV)
                              ▪ Grundgesetz, insbes. Art. 28 Abs. 2 GG
                              ▪ Landesverfassung
                              ▪ Einfaches Gesetzesrecht
                              ▪ Satzungsrecht (vgl. § 4 GO)

Rechtsquellen des Kommunalrechts (2/4)

(2) Die Union achtet die Gleichheit der Mitgliedstaaten vor den Verträgen und ihre
jeweilige nationale Identität, die in ihren grundlegenden politischen und
verfassungsmäßigen Strukturen einschließlich der regionalen und lokalen
Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. …

                        Schulz, Die Gemeinde SH 2010, S. 214 ff.

Rechtsquellen des Kommunalrechts (3/4)

                               in Schleswig-Holstein
                                   ▪ Gemeindeordnung (GO)
                                   ▪ Kreisordnung (KrO)
                                   ▪ Amtsordnung (AO)
                                   ▪ Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GkZ)
                               in anderen Bundesländern: einheitliche
                               Kommunalverfassung

Rechtsquellen des Kommunalrechts (4/4)

§ 1 GO: Selbstverwaltung
(1) Den Gemeinden wird das Recht der freien Selbstverwaltung in den eigenen
Angelegenheiten als eines der Grundrechte demokratischer Staatsgestaltung
gewährleistet. Sie haben das Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern. Sie
handeln zugleich in Verantwortung für die zukünftigen Generationen. Sie schützen und
fördern die nationale dänische Minderheit, die Minderheit der deutschen Sinti und Roma
und die friesische Volksgruppe.
(2) Die Gemeinden sind Gebietskörperschaften.
(3) Eingriffe in die Rechte der Gemeinden sind nur durch Gesetz oder aufgrund eines
Gesetzes zulässig.

Wesen der Kommunen, insbes. der Gemeinden (§ 1 GO) (1/4)

    ▪ Gebietskörperschaften, d. h. gebietsbezogene Körperschaften
    ▪ Mitgliedschaft ergibt sich aus dem Wohnsitz
    ▪ umfassende Hoheitsgewalt auf ihrem Gebiet: wirkt gegenüber jedem, der
      sich auf dem Gebiet aufhält
    ▪ Grundlage des demokratischen Staatsaufbaus (Teil der Verwaltung)
    ▪ Selbstverwaltung (contra Staatsverwaltung) (kommunal vs. funktional)
    ▪ keine Grundrechtsträgerschaft

Wesen der Kommunen, insbes. der Gemeinden (§ 1 GO) (2/4)

    ▪ Einheitsgemeinde als Grundannahme
        − die Gemeinde ist ohne Rücksicht auf Größe, Einwohnerzahl,
          Verwaltungskraft und Versorgungsfunktion das Bezugsobjekt, an das
          das Gemeinderecht seine Regelungen standardmäßig knüpft
        − keine Gemeinden: interne Untergliederungen oder
          Zusammenschlüsse von Gemeinden (Ortsteile, §§ 47a ff. GO)
    ▪   Realitäten weichen stark voneinander ab: Bevölkerungszahl, Größe,
        Verwaltungskraft

Wesen der Kommunen, insbes. der Gemeinden (§ 1 GO) (3/4)

    ▪   Realitäten weichen stark voneinander ab: Bevölkerungszahl, Größe,
        Verwaltungskraft
        − Typen von Selbstverwaltungskörperschaften: (kreisfreie) Städte,
          Kreise, kreisangehörige Gemeinden, Ämter und amtsangehörige
          Gemeinden/Städte
        − ehrenamtlich/hauptamtlich verwaltet (§ 48 GO, §§ 50 ff. vs. 55 ff. GO)

Wesen der Kommunen, insbes. der Gemeinden (§ 1 GO) (4/4)

    ▪   Realitäten weichen stark voneinander ab: Bevölkerungszahl, Größe,
        Verwaltungskraft

Geschichte des Kommunalwesens (1/4)

▪ seit dem 12. Jahrhundert: Entwicklung der Stadt als kommunales
  Gemeinwesens besonderer Art
▪ wesentliches Kriterium seit dem 13. Jahrhundert: Autonomie zur
  Rechtssetzung (vgl. nun: § 4 GO)
▪ in absolutistisch regierten Territorialstaaten: Erstarrung des kommunalen
  Lebens; Städte und Dörfer sind obrigkeitliche Verwaltungsbezirke
▪ Neubelebung und neue Rechtsgrundlagen

Geschichte des Kommunalwesens (2/4)

▪ Neubelebung und neue Rechtsgrundlagen
   − Idee der gemeindlichen Selbstverwaltung im 19. Jahrhundert (Stein/
     Hardenberg‘sche Reformen)
   − Klarster Ausdruck dieser Überlegungen: Preußische Städteordnung (1808)
   − Zweck, „den Städten eine selbstständigere und bessere Verfassung zu
     geben, in der Bürgergemeinde einen festen Vereinigungspunkt gesetzlich
     zu bilden, ihnen eine tätige Einwirkung auf die Verwaltung des
     Gemeinwesens beizulegen und durch diese Teilnahme Gemeinsinn zu
     erregen und zu erhalten“
   − i. E. Distanz vom absolutistischen Staat

Geschichte des Kommunalwesens (3/4)

▪ § 184 Paulskirchenverfassung (1849) und Art. 127 Weimarer
  Reichsverfassung (1919) führten die Selbstverwaltung der Gemeinden unter
  den Grundrechten auf (Folge dessen war die Diskussion um die
  Grundrechtsfähigkeit von Gemeinden)
▪ kommunalrechtliche Praxis: staatsorganisatorische Deutung
▪ Art. 28 Abs. 2 GG: Dieser nimmt den staatsorganisatorischen Gedanken auf
  und stellt die Selbstverwaltung in den Dienst einer gegliederten,
  freiheitswahrenden Demokratie

Geschichte des Kommunalwesens (4/4)

Vorlesungsübersicht

1. Einführung
2. Verfassungsrechtliche Garantie kommunale Selbstverwaltung
3. Kommunalaufsicht
4. Innere Verfassung der Kommunen
5. Gemeinde und Bürger/Einwohner
6. Interkommunale Zusammenarbeit
7. Kommunales Wirtschaftsrecht
8. Kommunales Finanz- und Haushaltsrecht