Kurzfassung/Summary/Resumo Kurzfassung

Kurzfassung/Summary/Resumo

Kurzfassung

Auf der Grundlage von empirischen Untersuchungen in der Stadt Porto Alegre
und Erkenntnissen aus mehreren theoretischen Ansätzen wird in dieser Arbeit
das Ziel verfolgt, einen Beitrag für ein besseres Verständnis von Verfahren der
direkten Bürgerbeteiligung auf der lokalen Ebene zu leisten.
     Vor allem seit den 1990er Jahren hat die Frage der demokratischen Ent-
scheidungsfindung in den Bereichen Stadtplanung und Stadtverwaltung sowohl
in Brasilien als auch in anderen Ländern zunehmende Aufmerksamkeit gewon-
nen. Wissenschaftler verschiedener Disziplinen wie z.B. der Soziologie, Geo-
graphie und Politikwissenschaft beschäftigen sich intensiv mit der Untersuchung
diverser Verfahren und Institutionen der Direkten Demokratie, wobei ihre Heran-
gehensweisen sich sowohl methodologisch als auch theoretisch unterscheiden.
Direkte Bürgerbeteiligung wird dabei von der überwiegenden Mehrheit der Parti-
zipationsforscher und von den Angehörigen des Mainstreams der „partizipa-
tiven/deliberativen“ Demokratietheorie als ein vielversprechender Mechanismus
zur Korrektur von Missständen in der Politik gesehen.
     Die meisten Verfechter dieses Mainstreams heben Porto Alegre als eine
Stadt hervor, die in der Frage der demokratischen Entscheidungsfindung quasi
„Modellcharakter“ hat. In einigen Untersuchungen wird behauptet, dass in dieser
Stadt Bürgerbeteiligung als ein effektives Mittel der Bekämpfung von sozialen
Ungleichheiten fungiert. Maßgeblich habe vor allem der sogenannte Bürgerhaus-
halt zum Empowerment der unterprivilegierten sozialen Gruppen, zu mehr
Effektivität in der Politik der Kommunalregierung und nicht zuletzt auch zur
„Inversion von Prioritäten“ beigetragen (siehe z.B. Abschnitt 4.6.3). Diese These
der „Inversion von Prioritäten“ ist in der Literatur zum Bürgerhaushalt weit ver-
breitet. Sie besagt, dass dank der Existenz des Bürgerhaushaltes die öffentlichen
Investitionen in Porto Alegre bevorzugt und mehrheitlich in solchen Stadtberei-
chen getätigt werden, in denen überwiegend sozial schwache Bevölkerungsgrup-
pen leben. Außerdem beinhaltet diese These die Andeutung, dass durch die di-
rekte Bürgerbeteiligung grundlegende Transformationen in den Machtstrukturen
und in der lokalen Gesellschaft eingetreten seien (vgl. Kap. 4.6 in dieser Arbeit).

R. Rodrigues Mororó, Der demokratische Mythos Porto Alegre,
Bürgergesellschaft und Demokratie 45, DOI 10.1007/978-3-658-05889-0,
© Springer Fachmedien Wiesbaden 2014

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     Die hier präsentierten Forschungsergebnisse geben jedoch deutliche Hin-
weise darauf, dass weite Teile dieser Annahmen revidiert und korrigiert werden
müssen. Der Autor verweist nicht nur auf bestehende irreführende Interpreta-
tionen vermeintlicher Folgen oder „Effekte“ von direkter Bürgerbeteiligung in
Porto Alegre, sondern auch auf mangelhafte theoretische Erkenntnisse zu den im
Rahmen dieser Arbeit untersuchten Verfahren der Einbeziehung der Bürger in
Prozesse der demokratischen Entscheidungsfindung auf der lokalen Ebene der
Politik bzw. in Bereichen der Stadtplanung und Stadtverwaltung.
     Bei der Analyse und Interpretation der empirischen Daten und Informa-
tionen wurden theoretische Ansätze und Erkenntnisse herangezogen, die von den
Autoren des Mainstreams des „partizipativen/deliberativen“ Verständnisses von
Demokratie üblicherweise vernachlässigt werden. Dazu gehören etwa Erkennt-
nisse von Verfechtern poststrukturalistischer diskurstheoretischer Ansätze und
Gouvernementalitätsforschern (nach Foucault) oder auch postmarxistische An-
sätze wie beispielweise das Konzept der Growth Machine von Logan und
Molotch, dessen Erklärungspotential für Prozesse des Stadtwachstums im
aktuellen brasilianischen gesellschaftlichen Kontext bereits nachgewiesen wurde
(siehe hierzu Abschnitt 2.3.2).
     Dass in Porto Alegre ein eng verflochtenes Netz von Institutionen und Ver-
fahren der Direkten Demokratie besteht (wie inzwischen auch in vielen anderen
brasilianischen Großstädten), ist nicht zu übersehen. Gerade dieses Phänomen
der Anhäufung von Institutionen und Verfahren der Direkten Demokratie überall
in Brasilien hat den Verfasser dazu bewogen, das Foucault´sche Konzept der
Gouvernementalität um die Variante der partizipativen Gouvernementalität zu
erweitern (siehe u.a. Abschnitt 4.4.3). Dieses abgewandelte Konzept wird vom
Verfasser als eine analytische Kategorie verstanden, die dazu beitragen soll, den
aktuellen demokratisch-partizipativen Kontext Brasiliens besser zu erklären.
Diese Weiterentwicklung ist ein wichtiger Beitrag zu einem besseren Verständ-
nis von Verfahren der Einbeziehung der Bürger in Prozesse der demokratischen
Entscheidungsfindung.
     Die kritische Auseinandersetzung mit bestehendem Wissen und die Einord-
nung des Bürgerhaushaltes von Porto Alegre (je nach herangezogenem theore-
tischen Hintergrund) als Mythos, als politischer Diskurs und/oder als Bestandteil
einer partizipativen Gouvernementalität (bzw. als eine Technology of Govern-
ment) ist ein weiterer zentraler Beitrag dieser Arbeit. Das Image von Porto
Alegre als Stadt der Demokratie – ein Image, das sich unter anderem (und nicht
zuletzt) auf die irreführende These der Inversion von Prioritäten stützt – wurde
dabei in Frage gestellt. Bei genauerer Betrachtung entpuppen sich sowohl die
Bezeichnung Stadt der Demokratie als auch die genannte These als Bestandteile
einer Öffentlichkeitsarbeit, die seit den 1990er Jahren in Porto Alegre vor allem

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seitens der regierenden politischen Kräfte gefördert und sehr geschickt prakti-
ziert wird. Rund um das allgemeine Thema Bürgerbeteiligung und insbesondere
auch um das spezifische Thema Bürgerhaushalt entstand eine Diskurskoalition,
deren Bandbreite von hohen Partei- und Staatsfunktionären über Vertreter von
NRO, Forschern und renommierten Wissenschaftlern aus vielen Ländern bis hin
zu den Bewohnern von Slumvierteln reicht.
      Diese Diskurskoalition hatte anfänglich dazu beigetragen, dass die Erfah-
rungen mit neuen Verfahren der Bürgerbeteiligung auf der lokalen Ebene von
Porto Alegre – vor allem ab der ersten Hälfte der 1990er Jahre – verbreitet und
sogar weltweit bekannt geworden sind. In diesem Sinne kann eine solche
Diskurskoalition in gewisser Hinsicht vorteilhaft sein (z.B. hinsichtlich der Ver-
breitung von Idealen der Direkten Demokratie, der Förderung von Demokratisie-
rung der Planung und Politik etc.). Doch wie Kapitel 4.6.2.2 darlegt, trägt diese
Diskurskoalition rund um den Bürgerhaushalt nicht notwendigerweise zu einem
besseren Verständnis des Bürgerhaushaltes von Porto Alegre und anderer Ver-
fahren der Direkten Demokratie bei.
      Eher ist das Gegenteil der Fall: Indem die meisten Beteiligungsforscher, die
Porto Alegre untersuchen, sich überwiegend mit Veröffentlichungen von
Autoren aus dem Bereich der Bürgerhaushaltsforschung beschäftigen, vernach-
lässigen sie wertvolle Erkenntnisse von Autoren anderer Forschungsrichtungen,
wie z.B. der Segregationsforschung. Bürgerhaushaltsforscher und andere Beteili-
gungsforscher waren bislang nicht wirklich in der Lage, den demokratisch-
partizipativen Kontext von Porto Alegre angemessen zu analysieren. Die
Mystifizierung von Institutionen der Direkten Demokratie und insbesondere des
Bürgerhaushaltes als Instrumente, die zu einer „Radikalisierung“ der Demokratie
auf der lokalen Ebene von Porto Alegre geführt haben sollen, hat im Grunde
genommen dazu geführt, dass die Realität irreführend interpretiert wurde. Dabei
wurde übersehen, dass Bürgerbeteiligung nicht nur in Porto Alegre, sondern
auch andernorts in Brasilien heute sehr oft eher als eine Technology of Govern-
ment im Sinne von Verfechtern des Gouvernementalitätsansatzes (dazu Ab-
schnitt 4.6.2.2) fungiert. Als solche führt Bürgerbeteiligung zwar zu mehr
Legitimation der von der Regierung vorgeschlagenen Maßnahmen, sie ist jedoch
nicht unbedingt ein Instrument, das zu einer ernsthaften Vertiefung der Demo-
kratie führt, und schon gar nicht zu grundlegenden Transformationen bestehen-
der Machtstrukturen in der Gesellschaft.
      Obige Mystifizierung hat letztendlich zur Verschleierung der Tatsache ge-
führt, dass sich Porto Alegre auch in Zeiten partizipativer Gouvernementalität im
Sinne einer Growth Machine „entwickelt“ hat und dass die dort implementierten
Planungsmaßnahmen zu ähnlichen Ergebnissen geführt haben wie auch die Pla-
nung und Verwaltung anderer brasilianischer Städte vergleichbarer Größe.

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Summary

Based on both empirical research conducted in the city of Porto Alegre and on
insights from several theoretical approaches, the author of this book aims to
contribute to a better understanding of democratic processes involving direct
citizen participation at the local level.
      Particularly since the 1990s, the question of democratic decision-making in
the fields of urban planning and administration has gained increasing attention in
Brazil, as well as in other countries. Researchers from different disciplines, such
as sociology, geography and political science extensively deal with the study of
various procedures and institutions of direct democracy. A significant share of
researchers focusing on participation follow the mainstream of participatory/
deliberative democracy theory and see direct citizen participation as a promising
mechanism to correct abuses in politics.
      Most adherents of this mainstream see Porto Alegre as a city which virtually
acts as a model in terms of democratic decision-making. Some studies claim that
citizen participation functions as an effective means of combating social
inequalities in this city: According to them, participatory budgeting has not only
significantly contributed to the empowerment of underprivileged social groups
but it has also improved the local government’s effectiveness in politics and
thereby contributed to the “inversion of priorities” (see, e.g., chapter 4.6.3). The
hypothesis on the “inversion of priorities” is widespread in literature regarding
participatory budgeting. It states that through the existence of participatory
budgeting in Porto Alegre, public investments are preferably and predominantly
implemented in city areas with high shares of poor citizens. In addition, this
hypothesis implies the assumption that fundamental transformations in power
structures and in the local community are taking place through direct citizen
participation.
      The study at hand, however, suggests that large parts of these assumptions
need to be revised and rectified. The results of the empirical research not only
reveal existing misleading interpretations of alleged consequences or “effects” of
direct citizen participation in Porto Alegre, but they also point to unsatisfactory
theoretical insights concerning the citizens’ involvement in processes of demo-
cratic decision-making in the fields of urban planning and urban management.
      In the course of the analysis and interpretation of the empirical data and
information, alternative theoretical approaches and insights usually neglected by
the authors of the mainstream of participatory/deliberative understanding of
democracy, were considered. These include insights from poststructuralist dis-
course-theoretical approaches and from governmentality researchers (in accord-
ance with Foucault), and also insights from the post-Marxist approaches

Summary                                                                       571

according to Logan and Molotch (concept of “Growth Machine”). The explana-
tory potential of this concept to the questions of urban growth in the current
Brazilian social context has been already demonstrated (for more on this topic,
see chapter 2.3.2).
      The existence of a tightly interlaced network of democratic institutions and
participatory procedures in Porto Alegre (as in many other Brazilian cities)
cannot be ignored. Notably the phenomenon of accumulation of institutions and
procedures of direct democracy all over Brazil has led the author to extend the
Foucaultian concept of governmentality to the variant of participatory govern-
mentality (see chapter 4.4.3). The author conceives this modified approach as an
analytical category that should help explain the current democratic-participatory
context in Brazil in a more thorough manner. The extension of this theoretical
concept is an important contribution of this work to a better understanding of the
processes involving citizens in democratic decision-making.
      Other key contributions of this study are the critical reviews of some
assumptions about participatory procedures existing in Porto Alegre as well as
the classification of the participatory budgeting of this city into different
analytical categories (depending on the theoretical background): as a myth, as a
political discourse and/or as a technology of government (i.e., as a component of
participatory governmentality). The term “city of democracy” used to describe
Porto Alegre with a strong positive connotation was thereby questioned. Indeed,
a closer examination reveals that both this term and the aforementioned hypo-
thesis on the “inversion of priorities” are products of an effective political
marketing implemented since the 1990s by the ruling political forces of Porto
Alegre. A discourse coalition has arisen around the general issue concerning
citizen participation (and especially around participatory budgeting), ranging
from high-level officials of political parties and the government, through NGO
representatives, researchers and leading scientists from many foreign countries,
to the residents of slum areas.
      This discourse coalition has been contributing since the first half of the
1990s to an almost worldwide dissemination of experiences on new methods
concerning citizen participation in Porto Alegre. In this sense, such a discourse
coalition may be useful and advantageous in some respects (e.g. regarding the
dissemination of ideals on direct democracy, the promotion of democratization
on planning and policy, etc.).
      However, nowadays this discourse coalition does not necessarily contribute
to a better understanding of participatory budgeting in Porto Alegre and on other
methods of direct democracy, as chapter 4.6.2.2 outlines. In fact, quite the
opposite is likely to be the case: As most researchers studying participation in
Porto Alegre primarily deal with publications by authors coming from the field

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of research on participatory budgeting, they neglect valuable insights from
authors of other fields of research (e.g. research on social segregation). So far,
neither researchers focusing on participatory budgeting nor other experts on
citizen participation have really been able to analyse the democratic-participatory
context of Porto Alegre appropriately. The mystification of institutions related to
direct democracy and in particular the mystification of participatory budgeting as
an instrument that should have led to a “radicalisation” of democratisation at the
local level in Porto Alegre, has basically led to the fact that reality has been
interpreted misleadingly. It has been overlooked that citizen participation today
frequently is likely to work as a technology of government, as defined by the
adherents of the governmentality approach (chapter 4.6.2.2) – in Porto Alegre
and elsewhere in Brazil. As such, public participation yields greater legitimacy
of measures proposed by the government, but it is not necessarily a tool that
leads to a serious deepening of democracy and it certainly does not lead to
fundamental transformations of existing power structures in society.
      The mystification mentioned above has eventually led to the concealment of
the fact that the “development” of the city of Porto Alegre (also in times of
participatory governmentality) during the 1990s and in the new century rather
resembles the idea of the ”Growth Machine”. Furthermore, the planning
measures implemented in Porto Alegre have led to similar results as in other big
cities in Brazil.

Resumo

Com base em pesquisas empíricas realizadas na cidade de Porto Alegre e tam-
bém em conhecimentos de várias concepções teóricas, o autor deste trabalho
persegue o objetivo de trazer uma contribuição científica para um melhor enten-
dimento de processos democráticos que envolvem a participação cidadã direta no
nível local de governo, especialmente na área do planejamento e gestão urbanos.
     A questão das tomadas de decisões democráticas na área do planejamento e
gestão urbanos ganhou, sobretudo a partir dos anos de 1990, crescente atenção,
tanto no Brasil como em outros países. Cientistas sociais de deferentes discipli-
nas como sociologia, geografia e ciências políticas ocupam-se intensivamente na
investigação tanto de processos participativos como de instituições da
democracia direta e, ocasionalmente, se utilizam de variados método de pes-
quisas e de diferentes conhecimentos teóricos. A participação direta é vista, pela
maioria dos pesquisadores e teóricos que seguem o mainstream da teoria demo-
crática “participativa/deliberativa”, quase como que um promissor “mecanismo
de reparação” de imperfeições na política.

Resumo                                                                        573

      A maior parte dos seguidores deste mainstream aponta Porto Alegre como
uma espécie de “cidade modelo” em termos de tomada de decisão democrática.
Em alguns estudos se assume que participação direta, na área do planejamento e
gestão desta cidade, estaria contribuindo, entre outras coisas, para a diminuição
das desigualdades sociais. Em especial o orçamento participativo teria contri-
buído sobremaneira para com o empoderamento de grupos sociais desfavore-
cidos, para uma maior efetividade da política do governo municipal e, sobretudo,
também para a inversão de prioridades no âmbito da implementação de políticas
públicas (vide sub-capítulo 4.6.3). Esta tese da inversão de prioridades encontra-
se, atualmente, bastante disseminada na literatura voltada para o estudo de
orçamentos participativos. Tal tese afirma que (aqui formulada de forma resu-
mida e muito simplificada), graças à existência do orçamento participativo, a
maior parte dos investimentos financeiros da municipalidade seria efetivada
naquelas áreas da cidade que são habitadas pela população mais pobre. Além
disso, essa tese sugere que processos de participação direta estariam contribuindo
efetivamente para transformações nas estruturas de poder na sociedade local
(vide capítulo 4.6 desta tese).
      No entanto, este trabalho indica que partes dessas afirmações e pressupostos
necessitam ser corrigidas e/ou revidadas. Os resultados das pesquisas empíricas
indicam tanto a existência de interpretações enganosas sobre supostos resultados
ou “efeitos” de processos de participação direta em Porto Alegre, como a falta de
conhecimentos teóricos que possam oferecer uma adequada explicação dos
processos pesquisados em Porto Alegre.
      Na análise e interpretação dos dados empíricos e informações coletados, o
autor se apoiou em concepções teóricas que, normalmente, vem sendo ignoradas
pelos autores pertencentes ao mainstream da teoria democrática mencionada
acima. A titulo de exemplo podem ser citadas: as concepções teóricas da análise
do discurso e da governamentalidade (ambas na linha de Foucault), além da
abordagem teórica pós-marxista desenvolvida pelos sociólogos americanos
Logan e Molotch (conceito de Growth Machine), cujo potencial explicativo
sobre processos de crescimento urbano no atual contexto social brasileiro já foi
efetivamente comprovado (para maiores detalhes sobre estas concepções teóricas
vide capítulo 2.3).
      A existência de uma densa rede de instituições de democracia direta e vários
mecanismos de participação cidadã em Porto Alegre (assim como também em
várias outras grandes cidades brasileiras) não pode ser ignorada e tampouco
menosprezada. Justamente este fenômeno da multiplicação e acumulação de
instituições e mecanismos de democracia participativa em todo o Brasil levou o
autor do presente trabalho a expandir o conceito foucaultiano de governamen-
talidade para governamentalidade participativa (vide p. ex. Capitulo 4.4.3). Este

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conceito “adaptado” é entendido pelo autor como uma categoria analítica que
deverá contribuir para um melhor esclarecimento do atual contexto democrático-
participativo do Brasil. A adaptação/expansão deste conceito teórico é uma im-
portante contribuição deste trabalho para o melhor entendimento de mecanismos
de inclusão dos cidadãos em processos de tomada de decisões democráticas.
      A análise crítica de alguns pressupostos (teóricos e práticos) a respeito de
processos participativos existentes em Porto Alegre e a classificação do orça-
mento participativo daquela cidade (dependendo do pano de fundo teórico
destacado) ora como um mito, ora como um discurso político e/ou ainda como
parte integrante da governamentalidade participativa (resp. como uma “técnica
de governo”), representam outras importantes contribuições deste trabalho. No
âmbito desta abordagem crítica, a “imagem” ou “fama“ de Porto Alegre como
“cidade da democracia” foi posta em questionamento. Esta imagem, que tem
uma interpretação conotativa positiva, se apóia inter alia (mas especialmente
também) na tese da inversão de prioridades. No âmbito de uma análise profunda
e apurada, não só esta denominação cidade da democracia, mas, também, a tese
da inversão de prioridades, revelam-se como produtos de um marketing político
(ou seja, de trabalho de relações públicas) bem elaborado que vem sendo imple-
mentado em Porto Alegre desde de os anos 1990 por aquelas forças políticas que
se encontram no poder. Em torno do tema da participação popular e, especial-
mente, em torno do orçamento participativo, desenvolveu-se uma coalizão
discursiva (Diskurskoalition), em cuja composição se incluem sujeitos advindos
de diferentes “âmbitos sócio-culturais”: desde importantes membros de partidos
políticos e altos funcionário públicos, passando por representantes de organi-
zações não-governamentais e movimentos sociais, pesquisadores e renomados
cientistas sócias de diferentes países até moradores das favelas.
      Essa coalizão discursiva contribuiu, sobretudo durante os anos 1990, para a
disseminação de conhecimentos sobre novos processos de participação cidadão
existentes na cidade de Porto Alegre. Não por acaso, a experiência do orçamento
participativo se tornou conhecida mundialmente. Neste sentido, esse tipo de
coalizões discursivas, pode ter suas vantagens e, portanto, as mesmas devem ser
valorizadas (p.ex. devido ao fato de contribuir para com a divulgação de ideais
de democracia direta e de exigências normativas em torno de uma maior demo-
cratização das ações do planejamento e outras ações políticas). No entanto, de
acordo com as exposições contidas no capitulo 4.6.2.2, a referida coalizão dis-
cursiva não tem contribuído, nos últimos anos, para um melhor entendimento
sobre o orçamento participativo de Porto Alegre e outros mecanismos de partici-
pação direta existentes nesta e em outras cidades brasileiras. Ao invés disso, está
acontecendo justamente o contrário: uma vez que a maioria dos investigadores
que, durante as últimas duas décadas, tem estudado a participação popular em

Resumo                                                                        575

Porto Alegre se ocupa, predominantemente, com publicações realizadas por pes-
quisadores do orçamento participativo, conhecimentos adquiridos por pesquisa-
dores de outras áreas, como por exemplo, aqueles gerados por pesquisadores da
segregação social são menosprezados.
      Até o momento, investigadores do orçamento participativo e outros pes-
quisadores da participação popular não conseguiram explicar satisfatoriamente o
real contexto democrático-participativo de Porto Alegre. A mistificação de certas
instituições da democracia direta e, especialmente, do orçamento participativo –
como instrumentos que, em Porto Alegre, estariam levando a uma radicalização
da democracia do nível local – acabou provocando uma enganosa interpretação
da realidade. Neste contexto de mistificação, foi negligenciado (ou simplesmente
não percebido) o fato de que participação popular se tornou, não só em Porto
Alegre, mas também em outras partes do Brasil, uma “tecnologia de governo”,
(technology of government), no sentido aplicado pelos seguidores do conceito
foucaltiano de governamentalidade (vide sub-capítulo 4.6.2.2). Como tal,
participação contribui, sem dúvidas, para uma maior legitimação das ações
governamentais e dos projetos sugeridos pelos administradores públicos. Porém,
vista por esta ótica, a mesma não pode ser entendida como um instrumento que,
necessariamente, leva a um aprofundamento da democracia e muito menos a uma
efetiva transformação das estruturas de poder na sociedade.
      No fundo, a referida mistificação obscureceu tanto o fato de que Porto
Alegre, mesmo em tempos de governamentalidade participativa, continuou se
desenvolvendo (ou melhor, crescendo) em conformidade com a ideia de growth
machine, como, também, o fato de que as ações, tanto do poder público como da
iniciativa privada realizadas nessa cidade, provocaram resultados muito
semelhantes àqueles resultados alcançados em outras cidades brasileiras de porte
semelhante.

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