Leitfaden für Behörden zur Erläuterung der landwirtschaftlichen Maßnahmen der Wasserrahmenrichtlinie auf Betriebsebene
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EUROPÄISCHE KOMMISSION
GENERALDIREKTION UMWELT
Direktion D - Wasser, Meeresumwelt und Chemikalien
ENV.D.1 - Schutz von Wasserressourcen
Leitfaden für Behörden zur Erläuterung der
landwirtschaftlichen Maßnahmen der
Wasserrahmenrichtlinie auf Betriebsebene
Dieser Leitfaden wurde in enger Abstimmung mit den Partnern der Gemeinsamen
Umsetzungsstrategie (Common Implementation Strategy, CIS) der Wasserrahmenrichtlinie
(WRRL) erarbeitet. Er berücksichtigt die Ergebnisse der Diskussionen, die im Rahmen des
CIS-Workshops „Clear measures for farmers“ („Klare Maßnahmen für Landwirte“) am 6. April
2011 in Brüssel geführt wurden, sowie die Anmerkungen und Beispiele, die von den Partnern
und der Strategischen Koordinierungsgruppe (Strategic Coordination Group, SCG)
beigesteuert wurden. Die Ausarbeitung der Leitlinien wurde vom Ecologic Institute in Berlin
unterstützt.
Die Wasserdirektoren haben dem Leitfaden am 26. Mai 2011 in Budapest zugestimmt.
1Inhalt
1. Warum ein Leitfaden zur Erläuterung der landwirtschaftlichen Maßnahmen
der Wasserrahmenrichtlinie auf Betriebsebene? ............................................ 4
2. Die Perspektive des Mitgliedstaats: Nationale Verwaltungsansätze ............. 8
3. Die Perspektive der für die Einzugsgebiete zuständigen Behörden:
Verwaltungskonzepte für die Umsetzung der Maßnahmen.......................... 16
4. Die Perspektive des landwirtschaftlichen Betriebs: Die Notwendigkeit klarer
Maßnahmen zum Schutz der Wasserkörper .................................................. 32
2Abkürzungsverzeichnis
AUM Agrarumweltmaßnahmen
BWP Bewirtschaftungsplan für die Einzugsgebiete
CIS Gemeinsame Umsetzungsstrategie für die Wasserrahmenrichtlinie
(Common Implementation Strategy for the Water Framework Directive)
EPLR Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum
FGE Flussgebietseinheit
GAP Gemeinsame Agrarpolitik
GLÖZ Guter landwirtschaftlicher und ökologischer Zustand
GÖP Gutes ökologisches Potenzial
GÖZ Guter ökologischer Zustand
GZ Guter Zustand
MNP Maßnahmenprogramme
MS Mitgliedstaat
NRL Nitratrichtlinie
NVZ Nitratgefährdete Gebiete (Nitrate Vulnerable Zone)
RBN Netzwerk der Einzugsgebiete (River Basins Network)
SMR Grundanforderungen an die Betriebsführung (Statutory Management
Requirement)
TWSG Trinkwasserschutzgebiete
VOELR Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums
WRRL Wasserrahmenrichtlinie
31. Warum ein Leitfaden zur Erläuterung der landwirtschaftlichen
Maßnahmen der Wasserrahmenrichtlinie auf Betriebsebene?
Mit dem Inkrafttreten der Wasserrahmenrichtlinie (WRRL) am 22. Dezember 2000 wurde ein
Ordnungsrahmen für Maßnahmen der Gemeinschaft im Bereich Wasserpolitik geschaffen,
um den Zustand aller Gewässer zu schützen und zu verbessern und einer weiteren
Verschlechterung vorzubeugen. Um die Maßnahmen der Gemeinschaft in die Praxis
umzusetzen und die Umweltziele zu erreichen, müssen notwendige Schritte zum Schutz, zur
Verbesserung und zur Sanierung der Gewässer sowie zur Vorbeugung einer
Verschlechterung eingeleitet werden. Ziel ist es, bis 2015 für alle Gewässer in der
Gemeinschaft einen „guten Zustand“ zu erreichen. Diese Frist kann im Wege einer
Ausnahmeregelung gemäß den Bestimmungen der WRRL bis 2021 oder 2027 verlängert
werden, doch müssen geeignete Maßnahmen ab 2012 auf den Weg gebracht werden.
In den meisten Regionen Europas sind die Oberflächengewässer und das Grundwasser
nach wie vor hohen Belastungen durch die Landwirtschaft ausgesetzt. 1 Die Landwirtschaft
ist nachweislich in hohem Maße für die Verunreinigung von Gewässern und die übermäßige
Entnahme von Wasser sowie in gewissem Umfang für die Verschlechterung von
Lebensräumen verantwortlich. Aber sie spielt auch eine positive Rolle, zum Beispiel bei der
Bereitstellung öffentlicher Güter, zu denen auch die Umweltqualität zählt. Die Landwirtschaft
birgt ein großes Potenzial für die Lösung von Problemen des Gewässerschutzes und hat
hierzu bereits wesentliche Beiträge geleistet.
Nach der Wasserrahmenrichtlinie sind die Mitgliedstaaten (MS) verpflichtet, die
Wasserkörper zu ermitteln, die die Anforderung des guten Zustands gegenwärtig nicht
erfüllen, die Ursachen hierfür festzustellen und notwendige Maßnahmen zu bestimmen, um
diese Wasserkörper bis 2015 in einen guten Zustand zu überführen. Ein wichtiges
Instrument in diesem Prozess sind die Bewirtschaftungspläne (BWP) für die Einzugsgebiete,
die bis 2009 vorgelegt werden mussten, sowie die entsprechenden Maßnahmenprogramme
(MNP). Bis Mai 2011 hatten 20 Länder ihre Bewirtschaftungspläne für die Einzugsgebiete
angenommen.
Gemäß Artikel 11 Absatz 3 der WRRL soll das MNP sowohl obligatorische als auch
freiwillige Maßnahmen umfassen. Darüber hinaus werden grundlegende und ergänzende
Maßnahmen unterschieden. Grundlegende Maßnahmen werden als die zu erfüllenden
Mindestanforderungen beschrieben und beziehen sich auf die Umsetzung der einschlägigen
EU-Rechtsvorschriften (z. B. der Nitratrichtlinie), auf Begrenzungen der Entnahme von
Oberflächenwasser und Grundwasser sowie auf die Begrenzung von Praktiken, die die
Einleitung von Schadstoffen durch Punktquellen und diffuse Quellen verursachen können.
Sie erfordern die Anwendung des Prinzips der Kostendeckung. Wo dies zur Erreichung der
Ziele der WRRL erforderlich ist, haben die Mitgliedstaaten über die grundlegenden
Maßnahmen hinaus „ergänzende Maßnahmen“ identifiziert, deren Definition gemäß
1
http://ec.europa.eu/environment/water/quantity/pdf/summary050510.pdf
4Artikel 11 Absatz 4 der WRRL dem Ermessen der Mitgliedstaaten überlassen ist. Diese
ergänzenden Maßnahmen können auch obligatorischer Natur sein.
Nach der Annahme der BWP stehen die Mitgliedstaaten und die für die Einzugsgebiete
zuständigen Behörden nun vor der Herausforderung, die in den MNP ermittelten
Maßnahmen gemäß Artikel 11 Absatz 7 der WRRL bis Ende 2012 in die Praxis umzusetzen.
Eine Grundvoraussetzung dafür, dass die landwirtschaftlichen Maßnahmen der MNP auf der
Ebene der landwirtschaftlichen Betriebe in die Praxis umgesetzt werden, ist, dass die
Maßnahmen, die die Landwirte ergreifen sollen, klar und transparent sind. Dies bedeutet,
dass die Landwirte zum einen genau wissen, was sie zu tun haben, um die
Wasserressourcen zu schützen, und dass sie zum anderen wissen, ob die dazu erforderliche
Umstellung ihrer Bewirtschaftungsverfahren vorgeschrieben ist und/oder ob es Anreize dafür
gibt. Die Maßnahmen und anderen Anforderungen sollten so konkret und spezifisch wie
nötig formuliert werden.
Auch zur Sicherstellung einer angemessenen administrativen Überwachung der Umsetzung
der WRRL ist es erforderlich, dass die Maßnahmen der WRRL auf der Ebene der
landwirtschaftlichen Betriebe klar definiert sind. Wie in der WRRL vorgesehen, sollte die für
die Anwendung der Vorschriften verantwortliche Stelle die im Planungsverfahren bestimmte
zuständige Behörde der WRRL sein. Obwohl die Hauptverantwortung auf der Ebene der
Flussgebietseinheit bei dieser zuständigen Behörde liegt, erfordert eine angemessene
administrative Überwachung, die alle Ebenen erfasst, die Beteiligung weiterer Behörden,
Stellen und Interessengruppen.
Für die oben genannten Aufgaben ist es ein Vorteil, dass die Wasserbewirtschaftung in
Europa auf eine lange Tradition zurückblickt und die Wasserpolitik in der EU kein neuer
Politikbereich ist. So sind zum Beispiel die Wasserbehörden entwickelte Organisationen mit
einer langen Geschichte und soliden Strukturen, und viele wichtige Maßnahmen der WRRL,
darunter auch obligatorische Maßnahmen, werden bereits durchgeführt. Im Zusammenhang
mit der Umsetzung der WRRL in nationales Recht, die bis 2003 zu erfolgen hatte, haben die
Mitgliedstaaten weitere Verwaltungsvorschriften entwickelt, die viele für die Landwirtschaft
relevante Themen wie zum Beispiel die Entnahme von Wasser, die Ableitung von
Abwässern, die Begrenzung diffuser Verschmutzung oder die physikalische Veränderung
von Wasserkörpern betreffen.
Das Bestreben, die landwirtschaftlichen Maßnahmen der WRRL für die landwirtschaftlichen
Betriebe klar und transparent zu machen, kann von vielen vorangegangenen Bemühungen
und Studien profitieren. So sind zum Beispiel mögliche landwirtschaftliche WRRL-
Maßnahmen sehr umfassend von der Gemeinsamen Forschungsstelle (JRC) und dem
Netzwerk der Einzugsgebiete (RBN) sowie im Rahmen einer von der GD Umwelt geleiteten
Studie beschrieben worden. All diese Informationen wurden in einem Maßnahmenkatalog
(MNK) 2 zusammengefasst. Die wesentlichen Maßnahmen in diesem MNK werden darüber
hinaus derzeit vom Netzwerk der Einzugsgebiete im Rahmen seines neuen Mandats (2010-
2012) näher spezifiziert.
2
http://rbn-water-agri.jrc.ec.europa.eu/
5In Anbetracht dessen, dass die nationale Planung oftmals von der EU vorangetrieben wird,
ist man zu der Erkenntnis gelangt, dass eine Koordination der Bereiche und Dienststellen,
die Einfluss auf die Gewässerbelastung durch die Landwirtschaft haben können, auch auf
EU-Ebene wichtig ist. Eine weitere Harmonisierung der WRRL mit anderen wichtigen EU-
Politiken wäre nützlich und würde in den Mitgliedstaaten eine bessere Abstimmung der
Planung auf nationaler Ebene fördern. Ebenso notwendig ist es, die Querschnittsthemen und
Synergien zwischen den verschiedenen Instrumenten der EU-Wasserpolitik
weiterzuentwickeln, eine Arbeit, mit der bereits im Rahmen der Gemeinsamen
Umsetzungsstrategie (CIS) für die WRRL begonnen wurde.
Ziel des Leitfadens
Das Ziel des Leitfadens ist es, die nationalen Behörden und die für die Verwaltung der
Einzugsgebiete zuständigen Behörden bei der Umsetzung der landwirtschaftlichen
Maßnahmen der MNP zu unterstützen. Dazu werden insbesondere die administrativen
Grundsätze, Methoden und Instrumente für die Umsetzung der Maßnahmen auf
Betriebsebene sowie die verschiedenen Instrumente zur Kommunikation und Unterstützung
der Entscheidungsfindung ermittelt und erörtert - Instrumente, die zum einen den Landwirten
klare und transparente Informationen zur Verfügung stellen und zum anderen den
zuständigen Behörden der WRRL Hilfsmittel für die Erfolgskontrolle an die Hand geben. Der
Schwerpunkt liegt dabei zwar auf den landwirtschaftsbezogenen Maßnahmen der MNP,
doch viele Feststellungen sind auch für andere Maßnahmenarten von Belang. Technische
Aspekte der Umsetzung der verschiedenen Maßnahmen sind dagegen nicht Gegenstand
dieses Leitfadens.
Der Leitfaden als Werkzeugkasten
Die komplexe Vielfalt der Betriebsstrukturen, institutionellen Vereinbarungen,
Umweltbedingungen und Quellen von Umweltbelastungen für Gewässer in den Regionen
Europas macht einen flexiblen Ansatz erforderlich. Patentlösungen gibt es nicht. Um die
Landwirte wirksam zu unterstützen, müssen notwendigerweise individuelle Lösungen für
verschiedene Regionen und verschiedene Arten von Betrieben entwickelt werden. Mit
diesem Leitfaden soll ein Werkzeugkasten mit Methoden und spezifischen Instrumenten zur
Verfügung gestellt werden, die die Behörden an ihre jeweiligen Bedingungen anpassen
können.
Zu den spezifischen Bedingungen, die die Auswahl geeigneter Methoden und Instrumente
beeinflussen, zählen viele verschiedene Parameter, von der Art der Umweltbelastung bis zu
den IT-Kenntnissen des Landwirts.
Um die Herausforderungen bei der Bewirtschaftung der Flusseinzugsgebiete erfolgreich zu
bewältigen, wird eine Kombination verschiedener Methoden und Instrumente sowie ein
maßgeschneiderter Ansatz benötigt, der ökologische, ökonomische und soziale Aspekte
berücksichtigt.
6In den folgenden drei Kapiteln werden diese Methoden und die auf nationaler Ebene, auf
Ebene der Einzugsgebiete und auf Betriebsebene zu ergreifenden Maßnahmen erläutert,
wobei berücksichtigt wird, dass es zu Überschneidungen zwischen den verschiedenen
Ebenen kommen kann und die Behörden in den Mitgliedstaaten unterschiedliche
Zuständigkeiten haben.
72. Die Perspektive des Mitgliedstaats: Nationale
Verwaltungsansätze
Obwohl in der Regel die Flussgebietseinheit (FGE) die primäre Ebene im Rahmen der
WRRL-Planung in den Mitgliedstaaten ist, spielen auch nationale und subnationale
Verwaltungsinstrumente eine wichtige Rolle bei der Umsetzung der MNP auf Betriebsebene.
Rechtsvorschriften, ökonomische Anreize und Informationsinstrumente auf nationaler oder
föderaler Ebene geben allgemeine Rahmenbedingungen vor und erleichtern die Umsetzung
der MNP. Damit die MNP umgesetzt und die WRRL-Ziele erreicht werden, ist ein
Tätigwerden nicht nur der Wasserbehörden, sondern auch der Behörden anderer Sektoren,
einschließlich der Landwirtschaft, auf nationaler Ebene erforderlich.
Es ist außerdem erforderlich, dass die Mitgliedstaaten sorgfältig überwachen, ob die Ziele
erreicht werden oder nicht. Dies schließt ein, dass die Ursachen eines möglichen Scheiterns
untersucht und notwendige zusätzliche Maßnahmen ausgearbeitet werden. Der erste
Zwischenbericht über die Fortschritte bei der Durchführung der geplanten MNP sollte
innerhalb von drei Jahren nach der Veröffentlichung jedes BWP für die Einzugsgebiete
vorgelegt werden. Bis zu diesem Zeitpunkt sollten die MNP auch, wie bereits erwähnt, in die
Praxis umgesetzt worden sein.
Aus diesem Grund wird empfohlen, maßgebliche politische Entscheidungen und
Verwaltungsverfahren, die nach der Annahme der BWP zu befolgen sind, zu erörtern und
einvernehmlich festzulegen.
Im vorliegenden Kapitel werden mehrere Grundsätze dargelegt, die die praktische
Umsetzung landwirtschaftlicher Maßnahmen in den Betrieben durch eine Planung auf
nationaler Ebene erleichtern können.
Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den maßgeblichen nationalen Behörden
und den Interessengruppen (Planung, Budget und Überwachung)
Die Mitgliedstaaten sind verantwortlich für die Auswahl und die Ausgestaltung der
Instrumente auf nationaler Ebene; dies schließt zum Beispiel die Entwicklungsprogramme für
den ländlichen Raum und die weitere Spezifizierung von Cross-Compliance-Auflagen ein.
Sie entscheiden somit, welche Maßnahmen in den FGE zur Bekämpfung der
landwirtschaftlichen Belastungen zur Verfügung stehen.
Um sicherzustellen, dass alle relevanten Verwaltungsbereiche der Umsetzung der WRRL
Rechnung tragen und Synergien zwischen den verschiedenen Zielen genutzt werden,
müssen die Wasserplanungsbehörden und die Behörden anderer Sektoren eng
zusammenarbeiten. Der landwirtschaftliche Sektor ist einer der Schlüsselbereiche, die in
diese integrierte Planung einbezogen werden müssen, aber er ist nicht der einzige. Die
Erfahrungen zeigen, dass ein sektorübergreifender, integrierter Ansatz bei der Planung,
Konzipierung und Auswahl der Maßnahmen, wirksamer und effizienter ist.
8Die Ausarbeitung der BWP für die Einzugsgebiete hat dazu beigetragen, die maßgeblichen
Behörden und Interessengruppen, die in die bevorstehende Durchführung der MNP
einbezogen werden müssen, zu identifizieren, und sie hat eine solide Grundlage für die
weitere Arbeit geschaffen. Angemessene Verwaltungsvereinbarungen, auch im Hinblick auf
die internationalen Einzugsgebiete, sind bereits in Kraft. Die zu beteiligenden Sektoren sind
bekannt, was auf die Überprüfung der Auswirkungen menschlicher Tätigkeiten auf die
Umwelt, die wirtschaftliche Analyse der Wassernutzung und die Anhörung im Rahmen der
Erstellung der BWP für die Einzugsgebiete zurückzuführen ist.
Eine solche gemeinsame Planungsanstrengung weist oftmals ein gutes Kosten-Nutzen-
Verhältnis auf, sowohl was die Finanzierung als auch die Erreichung vielfältiger Umweltziele
anbelangt. So spart eine von den beteiligten Behörden gemeinsam ausgearbeitete und
zielgerichtete Finanzierung oftmals Ressourcen und ist manchmal sogar die Voraussetzung
dafür, dass ausreichende Finanzmittel (was den Gesamtbetrag betrifft) zur Verfügung stehen
oder die zur Verfügung stehenden Finanzmittel für die in den BWP aufgestellten Ziele und
Maßnahmen bestmöglich genutzt werden. Sie kann außerdem eine Doppelfinanzierung
vermeiden.
Über die gemeinsame Planung hinaus wird empfohlen, eine Bewertung der Möglichkeiten
und Lücken bestehender Verwaltungsverfahren in den verschiedenen Sektoren
(insbesondere Landwirtschaft und Wasser) vorzunehmen, so zum Beispiel der rechtlichen,
ökonomischen und informationsbezogenen Maßnahmen. Eine solche Bewertung ist
notwendig, um festzustellen, inwieweit die vorhandenen Verwaltungsverfahren geeignet sind,
die Ziele der WRRL zu erreichen, und wie sie gegebenenfalls verbessert werden könnten
und sollten. Für die Evaluierung sind alle Instrumente relevant, die sich direkt oder indirekt
positiv/negativ auf den Gewässerzustand auswirken können. Die bestehenden BWP für die
Einzugsgebiete stärken nicht nur die Kooperation, sondern bilden auch eine solide
Grundlage für die Bewertung dessen, was mit bestehenden Verwaltungsverfahren erreicht
werden kann und was der weiteren Entwicklung bedarf, damit die Ziele erreicht werden. Je
nach Detaillierungsgrad bei der Ausarbeitung der BWP für die Einzugsgebiete kann dies eine
weitere Prüfung relevanter Informationen und beispielsweise eine Verbesserung der
Aggregationen und Zusammenfassungen der BWP auf nationaler Ebene erfordern. Nach der
Bewertung der Möglichkeiten und Lücken bestehender Verwaltungsverfahren ist es
erforderlich, Einvernehmen darüber zu erzielen, wie mit den ermittelten
entwicklungsbedürftigen Schlüsselbereichen wie etwa der Finanzierung der Umsetzung der
BWP für die Einzugsgebiete weiter umzugehen ist.
Die Einbeziehung aller betroffenen Interessengruppen (Landwirte, NRO, Wasserkunden,
Unternehmen) in die Diskussion darüber, wie der gute ökologische Zustand und andere Ziele
der WRRL, wie z. B. der Trinkwasserschutz, zu erreichen sind, sollte auf allen räumlichen
Ebenen, von der nationalen Ebene bis zur Betriebsebene, fortgesetzt werden. Dies schließt
ein, dass die Interessengruppen auf transparente Weise an der Detailplanung zur
Umsetzung der MNP beteiligt werden. Bei der Planung der landwirtschaftlichen Maßnahmen
ist es von größter Bedeutung, gute Beziehungen zu den landwirtschaftlichen
Berufsverbänden zu pflegen und in einem regen Austausch mit ihnen zu stehen.
Best-Practice-Beispiel: Einbindung von Behörden und Interessengruppen auf
nationaler Ebene (Finnland)
9Die Entscheidung der finnischen Regierung im Dezember 2009, die BWP für die
Einzugsgebiete anzunehmen, machte es erforderlich, bis 2010 in einem breiten kooperativen
Prozess ein spezifischeres nationales Umsetzungsprogramm zu erstellen. Eines der Ziele
dieses Programms zur Umsetzung der BWP bestand darin, alle maßgeblichen nationalen
Behörden und Interessengruppen, deren Mitwirkung und finanzielle Unterstützung bei der
Umsetzung der MNP benötigt werden, in den Prozess einzubeziehen. Das nationale
Umsetzungsprogramm umfasst:
• eine nach Sektoren gegliederte Zusammenfassung der Maßnahmen und politischen
Instrumente, einschließlich Finanzierungsinstrumente, die zur Erreichung der WRRL-
Ziele erforderlich sind,
• die Finanzierungsinstrumente und politischen Instrumente sowie weitere
Voraussetzungen für die Umsetzung der ermittelten Maßnahmen,
• die Aufgaben und Zuständigkeiten der verschiedenen Stellen (Behörden,
Forschungsinstitute, private Akteure, einschließlich Landwirte),
• einen Zeitplan für die Umsetzung und Priorisierung der Maßnahmen (auf einer
allgemeinen Ebene),
• die Überwachung der Umsetzungsprogramms.
Im Februar 2011 nahm die Regierung das Programm zur Umsetzung der BWP für die
Einzugsgebiete im Zeitraum 2010-2015, einschließlich gezielter nationaler
Handlungsgrundsätze für verschiedene Sektoren zur Erreichung der WRRL-Ziele, förmlich
an. Dies wäre ohne einen breiten Dialog zwischen den verschiedenen staatlichen Ressorts
und Interessengruppen nicht möglich gewesen. Der Dialog im Landwirtschaftssektor
umfasste Verhandlungen zwischen den maßgeblichen Ministerien, dem zentralen
Bauernverband und Vertretern der entsprechenden regionalen Verwaltungen, an denen
sowohl hochrangige Beamte als auch Experten beteiligt waren. Als die wesentlichen
Instrumente wurden dabei die Mittelzuweisung, die Entwicklung von Rechtsvorschriften und
andere politische Instrumente sowie Forschung und Entwicklung ermittelt.
Auf der Grundlage des nationalen Umsetzungsprogramms haben die regionalen Behörden
nun regionale Kooperationsprozesse zur Umsetzung der Maßnahmen in Gang gesetzt.
Mögliche politische Maßnahmen auf nationaler Ebene
Entwicklung nationaler Durchführungsvorschriften und -strategien
Ein wesentliches Prinzip der WRRL besteht darin, dass sie gemeinsame Umweltziele
vorgibt, aber den Mitgliedstaaten beträchtliche Flexibilität bei der Erreichung der
vorgegebenen Standards lässt. Um die Durchführung der MNP zu erleichtern, ist es
zusätzlich zur Planung auf der Ebene der Flussgebietseinheit (FGE) oft erforderlich,
nationale Vorschriften und Prioritäten zu vereinbaren und auszuarbeiten. Dies gilt
insbesondere für die Belastungen, die auf nationaler Ebene als besonders gravierend
identifiziert wurden und die ihrem Wesen nach sektorübergreifend sind. Bei der Entwicklung
solcher Vorschriften und Strategien sind die folgenden Elemente wichtig:
10• Bewertung der Möglichkeiten und Lücken bestehender Verwaltungsverfahren, zum
Beispiel der rechtlichen, wirtschaftlichen und informationsbezogenen Instrumente
• Ermittlung und Nutzung von Synergien zwischen den Sektoren, einschließlich
Berücksichtigung des Zusammenspiels der verschiedenen EU-Verordnungen
• Erstellung/Vereinbarung eines Umsetzungsplans einschließlich vorrangig zu
schützender Einzugsgebiete (Frankreich, Schottland) oder gegebenenfalls
Festlegung der Landwirtschaft als vorrangiger Sektor
• Sicherstellung der Koordination zwischen nationaler und regionaler/lokaler Ebene.
Die Zuständigkeiten und Befugnisse im Bereich der Flächennutzungsplanung sind
zum Beispiel oftmals auf regionaler/lokaler Ebene angesiedelt, doch kann es
aufgrund des erheblichen Einflusses der Flächennutzungsplanung auf verschiedene
landwirtschaftliche Maßnahmen notwendig sein, die Planung auf nationaler Ebene zu
koordinieren.
• Ermittlung und Entwicklung weiterer Finanzierungsmöglichkeiten. Die maßgeblichen
Behörden auf nationaler Ebene können die Umsetzung geeigneter Maßnahmen
fördern, indem sie Synergien zwischen verschiedenen staatlichen
Beihilfeinstrumenten ermitteln. Außerdem kann es zweckmäßig und möglich sein, die
Entwicklung neuer Finanzierungsstrukturen wie zum Beispiel öffentlich-privater
Partnerschaften auf nationaler Ebene zu fördern.
• Partnerschaften zwischen dem öffentlichen und dem privaten Sektor sind in mehreren
Ländern erfolgreich angewendet worden. Obwohl öffentlich-private Partnerschaften
selten auf nationaler Ebene umgesetzt werden, können sie durch Maßnahmen auf
nationaler Ebene gefördert werden. In Frankreich zeigt das Beispiel einer
Kooperation zwischen einem privaten Wasserunternehmen und Landwirten im Gebiet
der Vogesen die Möglichkeiten für Initiativen auf lokaler Ebene auf. In diesem Fall
führte die Kooperation zwischen verschiedenen Interessengruppen dazu, dass
finanzielle Anreize für Landwirte geschaffen wurden, die intensive Landwirtschaft
aufzugeben, was sich positiv auf den Schutz der Wasserressourcen auswirkte. 3
Umfassende Nutzung der im Rahmen der derzeitigen GAP zur Verfügung stehenden
Wasserschutzmaßnahmen
Die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP) übt erheblichen Einfluss auf die landwirtschaftlichen
Bewirtschaftungsverfahren aus und stellt eines der wichtigsten Instrumente dar, um die
negativen Auswirkungen der Landwirtschaft auf die europäischen Gewässer zu verringern.
So leistet die GAP einen zunehmenden Beitrag zum Schutz der Gewässer, indem sie die
Landwirte verpflichtet, Cross-Compliance-Anforderungen einzuhalten, von denen sich viele
auf den Gewässerschutz beziehen.
3
Perrot-Maître, D. (2006), „The Vittel payments for ecosystem services: a „perfect” PES case?“,
Internationales Institut für Umwelt und Entwicklung, London, Vereinigtes Königreich.
11Trotzdem ist es auch weiterhin notwendig und möglich, einzelne GAP-Vorschriften und
Verordnungen auf nationaler Ebene unter Einbeziehung des Landwirtschafts- und des
Wassersektors darauf hin zu analysieren, ob sie besser darauf ausgerichtet werden können,
negative Auswirkungen der Landwirtschaft auf die europäischen Gewässer zu verringern. In
einzelnen Mitgliedstaaten besteht noch eine gewisse Flexibilität, was die Annahme der
Vorschriften der ersten Säule und insbesondere die Annahme von Entwicklungsprogrammen
für den ländlichen Raum betrifft. Im Folgenden sind einige Beispiele dafür aufgeführt, wie die
derzeitige GAP genutzt werden könnte, um besser zur Erreichung der WRRL-Ziele
beizutragen:
• Neuspezifizierung der GLÖZ-Anforderungen (auf der Grundlage eines gemeinsamen
Normenrahmens) im Hinblick auf das Erreichen der WRRL-Ziele;
• Gewährung von Unterstützung für besondere Formen der landwirtschaftlichen
Tätigkeit, die dem Schutz oder der Verbesserung der Umwelt dienen (Artikel 68 der
Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates);
• Umfassende Nutzung von Agrarumweltmaßnahmen gemäß Artikel 39 der
Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums;
• Nutzung des Artikels 38 der Verordnung über die Entwicklung des ländlichen Raums,
der Ausgleichszahlungen für Landwirte vorsieht, um sie für Kosten und
Einkommensverluste zu entschädigen, die ihnen aus der verpflichtenden Umsetzung
der WRRL entstehen;
• Umsetzung weiterer einschlägiger Maßnahmen aus den Schwerpunkten 1, 2 und 3
der Entwicklungsprogramme für den ländlichen Raum, wie sie im Abschlussbericht
„WFD and Agriculture Linkages at the EU Level“ (Verknüpfungen von WRRL und
Landwirtschaft auf EU-Ebene) ermittelt und beschrieben wurden. 4
Vor- und Nachteile von Bottom-up- und Top-down-Verfahren bei der Planung und
Umsetzung von Maßnahmen
Was die verschiedenen Ansätze in Bezug auf die Planung und Umsetzung von Maßnahmen
betrifft, so kann zwischen Bottom-up- (von der lokalen zur nationalen Ebene) und Top-down-
Konzepten (von der nationalen zur lokalen Ebene) unterschieden werden. Die Erfahrungen
in den Mitgliedstaaten zeigen, dass sowohl Bottom-up- als auch Top-down-Ansätze
funktionieren können, zum Beispiel bei der Einbeziehung der maßgeblichen Behörden und
Interessengruppen. Im Folgenden werden die Unterschiede zwischen diesen Ansätzen
erläutert und einige Aspekte beleuchtet, die bei der Planung dieser Verfahren zu
berücksichtigen sind (siehe Tabelle 1).
4
Dworak, T., Berlund, M., Liesbet, V. et al. (2009) „WFD and Agriculture Linkages at the EU Level.
Summary report on an in-depth assessment of RD-programmes 2007-2013 as regards water
management“, Abschlussbericht. Verfügbar unter: http://ecologic.eu/download/projekte/1900-
1949/1937/final_report.pdf
12Bei Bottom-up-Ansätzen werden Interessengruppen direkt am Planungsprozess für eine
Maßnahme beteiligt. Dies ist für die Zielgruppe, in diesem Fall die Landwirte, von Vorteil, da
sie sich von einem frühen Zeitpunkt an mit dem Thema befasst und Kenntnisse erwirbt,
wodurch die Akzeptanz der Maßnahme gefördert wird. Dies kann eine bessere Umsetzung
der Maßnahmen begünstigen, da die lokalen Bedürfnisse berücksichtigt und konkrete und
pragmatische Ziele angestrebt werden.
Top-down-Ansätze können den Vorteil haben, dass sie die allgemeinen Ziele der WRRL
besser im Blick behalten und somit einen präziseren methodischen Ansatz ermöglichen.
Insbesondere auf nationaler und regionaler Ebene erlauben Top-down-Ansätze die
Einführung einheitlicherer Maßnahmen, was die Umsetzung und Überwachung erleichtert.
Dieser Ansatz eignet sich somit gut für Maßnahmen, die eine breite Anwendung finden.
Darüber hinaus erfordern Top-down-Ansätze nicht unbedingt viele Verwaltungs- und andere
Ressourcen auf lokaler Ebene.
Der effektivste Weg schließlich, um Wasserschutzmaßnahmen auf der Ebene der
landwirtschaftlichen Betriebe zu entwickeln und auszuarbeiten, kann oftmals eine
Kombination beider Ansätze sein. Während ein Bottom-up-Ansatz erforderlich ist, um die
Einbeziehung der Landwirte und die Auswahl der Maßnahmen mit der größten
Durchführungswahrscheinlichkeit sicherzustellen, dürfte ein Top-down-Ansatz bei der
Planung und Priorisierung der Maßnahmen notwendig sein, um zu gewährleisten, dass die
WRRL-Ziele erreicht werden.
Die oben erläuterten Vor- und Nachteile von Bottom-up- und Top-down-Ansätzen sind in
Tabelle 1 zusammengefasst.
Tabelle 1: Vor- und Nachteile von Bottom-up- und Top-down-Verfahren bei der
Planung und Umsetzung von Maßnahmen
Bottom-up Top-down
Vorteile • Größere Wahrscheinlichkeit einer • Potenziell besserer
aktiven Beteiligung methodischer Ansatz
(erheblich veränderte
• Stärkt die Unterstützung der Wasserkörper, gutes
Landwirte für die Maßnahmen ökologisches Potenzial,
Analyse der
• Stärkere Berücksichtigung der lokalen Kostenwirksamkeit und der
Situation Verhältnismäßigkeit)
• Ermöglichung konkreterer • Größere Klarheit im Hinblick
Maßnahmen auf die ehrgeizigen
Gesamtziele
• Landwirte werden stärker angeregt,
sich zu beteiligen und ihre • Einheitlichkeit der
unternehmerischen Kompetenzen Maßnahmen
einzubringen
• Gleiche
13Rahmenbedingungen für alle
• Langfristige Vereinfachung und
Landwirte in einem
Reduzierung des
Mitgliedstaat
Verwaltungsaufwands
• Ermöglicht Ausrichtung der
Maßnahmen auf die
regionale Ebene/
Flussgebietsebene
Nachteile • Gesamtziele der WRRL können aus • Beteiligung der Öffentlichkeit
dem Blickfeld geraten ist schwieriger
• Kompromisse mit den lokalen • Berücksichtigung der lokalen
Akteuren werden wichtiger als das Situation ist schwieriger
Erreichen der Ziele der WRRL
• Maßnahmen sind zu
• Konzepte der WRRL (erheblich abstrakt, was die Umsetzung
veränderte Wasserkörper, Definition der MNP erschwert
des guten ökologischen Potenzials,
Analyse der Verhältnismäßigkeit) sind
schwer zu berücksichtigen
• Ansatz ist zu detailliert für einen guten
Überblick
• Beteiligung der Landwirte ist
möglicherweise gering, wenn die
Ansätze auf Freiwilligkeit beruhen
Wie bereits erwähnt, müssen verschiedene Bedingungen und Anforderungen erfüllt sein,
damit ein guter gemeinsamer und integrierter Planungsprozess möglich ist. Eine
Patentlösung gibt es nicht. Jedes Einzugsgebiet ist verschieden und zeichnet sich durch
spezifische Umwelteigenschaften, Bewirtschaftungsverfahren und unterschiedliche bereits
praktizierte Verfahren zum Gewässerschutz aus. Auch die wirtschaftliche und soziale
Situation der landwirtschaftlichen Betriebe muss bei der Einführung von Maßnahmen
berücksichtigt werden, um zu vermeiden, dass die landwirtschaftlichen Einkommen
beeinträchtigt werden. Transparenz und eine von Offenheit und Kooperationsbereitschaft
geprägte Haltung fördern die gemeinschaftliche Entwicklung von Maßnahmen und die
Konzipierung eines Werkzeugkastens von Maßnahmen, der geeignet ist, individuellen
Anforderungen gerecht zu werden und eine zuverlässige Finanzierung zu gewährleisten.
Es ist bereits deutlich geworden, dass die Beteiligung der Interessengruppen von großer
Bedeutung für eine erfolgreiche Umsetzung der MNP ist. Die öffentliche Beteiligung kann
beispielsweise auf folgende Weise sichergestellt werden: Verbreitung der Ergebnisse der
Diagnose der Wasserressourcen; Förderung der Meinungsäußerung von Interessengruppen;
Förderung von Ansätzen, die auf vertraglichen Regelungen beruhen, als Ergänzung zu
obligatorischen Maßnahmen sowie Entwicklung einer realistischen wirtschaftlichen
Bewertung der Auswirkungen von Maßnahmen. Bewährt hat sich die Einrichtung von
Kooperationsbündnissen unter der Leitung beauftragter Berater, in denen Landwirte,
14Behörden und andere Interessengruppen auf lokaler Ebene zusammenkommen. Eine der
Herausforderungen besteht darin, dass Ansätze, die im Hinblick auf das Erreichen der
Umweltziele der WRRL notwendig und wirksam sind, bei den Interessengruppen nicht immer
beliebt sind und dass sich Widerstand gegen zusätzliche Maßnahmen regen kann. Dies
sollte jedoch nicht bedeuten, dass wirksame Maßnahmen nicht ergriffen werden, sondern
dass vielmehr Anstrengungen unternommen werden müssen, um über die Umsetzung
solcher Maßnahmen Einvernehmen zu erzielen.
153. Die Perspektive der für die Einzugsgebiete zuständigen
Behörden: Verwaltungskonzepte für die Umsetzung der
Maßnahmen
Die erste Phase der WRRL und der Umsetzung der MNP ist darauf ausgerichtet, die
Umsetzung der auf den Gewässerschutz gerichteten landwirtschaftlichen Maßnahmen zu
harmonisieren und zu stärken. Der vorliegende Leitfaden stützt sich auf die Erfahrungen, die
dabei in den zuständigen Behörden für die Einzugsgebiete in ganz Europa gesammelt
wurden, sowie auf die zugrunde gelegten Ansätze. Darüber hinaus werden auch relevante
Einzelerfahrungen berücksichtigt, die nicht mit der Umsetzung der WRRL zusammenhängen.
Mehrere Methoden haben sich bewährt, um Landwirte einzubeziehen und dadurch das Ziel
der Umsetzung der MNP zu fördern. Im Folgenden werden drei Haupttätigkeitsbereiche aus
der Sicht der für die Einzugsgebiete zuständigen Behörden erörtert: der Planungsprozess für
die Umsetzung der landwirtschaftlichen Maßnahmen der MNP, die Auswahl geeigneter
Finanzierungsmechanismen und Überwachungstätigkeiten.
Planung der Umsetzung der landwirtschaftlichen Maßnahmen der MNP
In einigen BWP für Einzugsgebiete werden die landwirtschaftlichen Maßnahmen in
gewissem Umfang näher beschrieben: So machen manche BWP im Rahmen ihrer MNP
bereits klare Vorgaben für Bodenbewirtschaftungsmaßnahmen (wie zum Beispiel
Pufferzonen, Feuchtgebiete, Deckpflanzen, Umwandlung von Ackerland in Grünland) oder
geben sogar den Grad der erforderlichen Aufnahme an. In anderen bleibt das MNP jedoch
ein Strategiepapier und enthält keine detaillierten Vorgaben für die Umsetzung spezifischer
Maßnahmen auf Betriebsebene. Sie führen lediglich die allgemeinen
Durchführungsmechanismen (zum Beispiel die Hauptmaßnahmen) auf und bedürfen zu ihrer
praktischen Umsetzung gemäß Artikel 11 Absatz 7 der WRRL zusätzlicher Angaben, zum
Beispiel zu den spezifischen Maßnahmen und den vorgesehenen Fristen. Solche Angaben
können detailliertere sektorale Maßnahmen, spezifische Projekte, Planungsdokumente,
Vorschriften, Regelungen etc. umfassen. In dieser Hinsicht unterscheidet sich die WRRL
nicht von anderen Umweltrichtlinien (etwa der Vogelschutzrichtlinie und der Habitatrichtlinie,
die die Grundlage für das Natura-2000-Netz darstellt).
Best-Practice-Beispiel: Die „Plateforme-sur-l'eau“-Vereinbarung im Rhein-Maas-
Flusseinzugsgebiet (Ostfrankreich)
Die Vereinbarung wurde im April 2011 von Vertretern der für die WRRL zuständigen
Behörde, der Wasserbehörde, der lokalen Behörden und der Landwirte unterzeichnet. Es
handelt sich dabei um ein Zusatzdokument zum MNP, das die Ziele für den
landwirtschaftlichen Sektor und die zu ihrer Verwirklichung notwendigen Mittel gemäß der
nationalen Umweltstrategie (die im Rahmen des nationalen Umweltgipfels „Grenelle de
l'Environnement“ vereinbart wurde) näher beschreibt.
16In diesem Dokument werden gezielte Maßnahmen für Gebiete entwickelt, in denen der gute
Zustand der Gewässer durch die Landwirtschaft gefährdet ist, z. B. vorrangig zu schützende
Trinkwassereinzugsgebiete. Die Maßnahmen umfassen die Umwandlung in Dauergrünland,
die Umstellung auf den ökologischen Landbau (20 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche in
Frankreich bis 2020), eine ehrgeizige Umsetzung des GLÖZ auf Pufferstreifen, die
Einführung von Low-Input-Kulturen, die Verwendung alternativer Verfahren als Ersatz für
Pestizide (mechanische Unkrautvernichtung, biologische Schädlingsbekämpfung), die
Verringerung des Pestizideinsatzes um 50 % bis 2018 („Ecophyto 2018“), eine auf den
Gewässerzustand abgestimmte Umsetzung der EPLR, Raumordnungsmaßnahmen wie z. B.
den Flächentausch zwischen Landwirten oder den Landerwerb durch lokale Behörden. Die
Vereinbarung läuft bis Ende 2012. Ein Ausschuss, dem Vertreter aller Partner angehören,
sorgt für ihre ordnungsgemäße Umsetzung.
Um die MNP erfolgreich umzusetzen, müssen die Ziele und Anforderungen, die zur
Verwirklichung der angestrebten Ergebnisse notwendig sind, sehr klar gefasst sein. Es muss
festgelegt werden, welche grundlegenden Maßnahmen (z. B. gemäß der Nitratrichtlinie,
anderer Rechtsvorschriften, GLÖZ) und welche zusätzlichen Maßnahmen zum Erreichen der
Ziele beitragen. Diese Anforderungen wurden bereits in den BWP für die Einzugsgebiete
ausgearbeitet, doch je nachdem, welcher Ansatz für die Ausarbeitung der Pläne gewählt
wurde, kann es notwendig sein, diese Vorgaben weiter auszuführen.
Die Umsetzung der MNP sollte in einem kooperativen Prozess erfolgen, an dem sich die
Interessengruppen mit Vorschlägen für wirksame Lösungen, die dem Ausmaß des Problems
gerecht werden, beteiligen. Diese im Rahmen der Ausarbeitung der BWP für die
Einzugsgebiete geschaffenen Zusammenschlüsse von Interessengruppen sollten von den
für die WRRL zuständigen Behörden dauerhaft in vollem Umfang genutzt werden. Eine der
auf regionaler Ebene wichtigsten Kooperationen ist die zwischen den WRRL-Behörden und
den regionalen Landwirtschaftsbehörden. Sie ist von größter Bedeutung, um die
Maßnahmen der WRRL auf Betriebsebene in die Praxis umzusetzen und ihren Erfolg zu
überwachen. In manchen Fällen kann es notwendig sein, weitere regionale und lokale
Strukturen zu entwickeln. So werden Bewässerungsnetze heute im Mittelmeerraum oftmals
kollektiv bewirtschaftet (z. B. durch Eigentümerkonsortien oder regionale
Entwicklungsgesellschaften). Dieser kollektive Ansatz erlaubt ein besseres
Wassermanagement und die gemeinsame Nutzung von Wasser in Dürrezeiten. Für die
Umsetzung der MNP wird empfohlen, die bestehenden kollektiven Strukturen, in die auch
Landwirte eingebunden sind, in vollem Umfang zu nutzen.
Best-Practice-Beispiel: „Agri-Mieux” (Frankreich)
Die Kooperationsvereinbarungen im Rahmen des „Agri-mieux“-Programms (vormals „Ferti-
mieux“) in Frankreich zielen darauf ab, die Wasserqualität zu verbessern und zu schützen,
ohne dass es zu Einkommenseinbußen für die Landwirte kommt. Das Programm wurde vom
Nationalen Verband für landwirtschaftliche Entwicklung in Kooperation mit staatlichen Stellen
und landwirtschaftlichen Organisationen wie zum Beispiel den Ministerien für Umwelt und
Landwirtschaft, den Landwirtschaftskammern und den Wasserbetrieben initiiert.
17Die Vereinbarungen betreffen im Wesentlichen die Bereitstellung von Unterstützung bei der
Kommunikation und technische Hilfestellung. Die Programme sind nicht bindend, freiwillig
und beinhalten keine Ausgleichszahlungen.
Mit der Annahme des „Agri-Mieux“-Siegels erklären sich die Landwirte bereit, u. a.
Maßnahmen zur Veränderung des Düngemitteleinsatzes zu ergreifen. Der Anreiz für
Landwirte, an diesem Programm teilzunehmen, besteht in einem Siegel, das an
Vereinigungen von Landwirten in einer Region verliehen wird, die sich an freiwilligen
Maßnahmen zum Schutz der Wasserressourcen beteiligen. Seit der Anwendung dieser
Maßnahmen sind die Rückstände von Düngemitteln in den Gewässern um 40 %
zurückgegangen.
Diese Programme haben erfolgreich dazu beigetragen, die Landwirtschaft besser in die
lokale Wasserpolitik zu integrieren. Sie haben in der Phase der Vorbereitung und Einführung
des Umweltzeichens die Kooperation zwischen Akteuren der Landwirtschaft und der
Wasserwirtschaft angeregt. Mehrere Maßnahmen wie zum Beispiel die breite Ausbringung
von Dung und die Kompostierung von Dung wurden erfolgreich eingeführt. Die starke
Beteiligung der Landwirte und die wirksame Kommunikation zwischen
Landwirtschaftsverbänden, Verwaltung und Wasserwissenschaftlern haben neue Wege zur
Erhaltung und Verbesserung der Wasserqualität erschlossen, ohne dass dies für die
Landwirte mit Einkommenseinbußen verbunden ist. Der Erfolg und die Funktionsweise der
„Agri-mieux“-Programme wird über „Transferbetriebe“, die als Best-Practice-Beispiele
fungieren, an andere Landwirte kommuniziert. Zu diesem Zweck bieten die Transferbetriebe
vier Tage der Offenen Tür pro Jahr und Schulungen an. 5
Ausrichtung von Maßnahmen auf Teileinzugsgebiete/Regionen
Im nationalen Planungsrahmen sind die Flussgebietseinheiten/Regionen die primäre
Planungsebene, um das MNP in den landwirtschaftlichen Betrieben umzusetzen. Zur
besseren Ausgestaltung und Ausrichtung der Maßnahmen scheint man in vielen
Flussgebietseinheiten (z. B. in Deutschland und Schottland) operationelle Maßnahmenpläne
für Teileinzugsgebiete oder Wasserkörper zu entwickeln. In Schottland beispielsweise
werden Maßnahmen, wie im nachfolgenden Beispiel erläutert, auf nationaler Ebene und auf
der Ebene der vorrangig zu schützenden Einzugsgebiete geplant und durchgeführt.
Die Maßnahmen können nach ihrer potenziellen Wirksamkeit für die angestrebten Ziele und
die vorherrschende betriebswirtschaftliche Ausrichtung in einem bestimmten
Teileinzugsgebiet, einer Region (oder einer kleineren geeigneten hydrologischen Einheit)
priorisiert und auf dieses Gebiet ausgerichtet werden. Mehrfachziele oder ein
Mehrfachnutzen der Maßnahme können darüber hinaus als ein Kriterium für Synergien mit
anderen Umweltzielen dienen. Als sehr nützlich bei der möglichst wirksamen Priorisierung
und Ausrichtung von Maßnahmen haben sich geografische Informationssysteme und andere
computergestützte Analysewerkzeuge erwiesen.
5
http://www.cra-lorraine.fr/fichiers/plaquette-agrimieux.pdf
18Eine lokale Planung (z. B. die Entwicklung eines auf die lokalen Bedürfnisse abgestimmten
Leitfadens oder die Ausarbeitung individueller Maßnahmenpläne für einzelne Betriebe)
fördert die Umsetzung und Akzeptanz der Maßnahmen. Obwohl eine solche Planung
ressourcenintensiv sein kann, lässt sich die Effizienz dieses Ansatzes ohne Einbußen bei der
Qualität oder der Informationsaufnahme verbessern, indem zum Beispiel die Betriebe nach
Betriebsmerkmalen, Verwaltungseinheiten und/oder Teileinzugsgebieten zusammengefasst
werden. Die Wahl eines auf Umweltmerkmalen basierenden Ansatzes für die Regional- oder
Teileinzugsgebietsebene ist wichtig, um die Anwendbarkeit der Maßnahmen zu verbessern
und sie genauer auf die unterschiedlichen Umweltbedingungen in der EU abzustimmen.
Ebenso wichtig ist es, die Maßnahmen auf die typischen landwirtschaftlichen Tätigkeiten
auszurichten. In Gebieten mit intensiver Tierhaltung dürften zum Beispiel andere
Maßnahmen greifen als in Gebieten, in denen der Ackerbau vorherrscht.
Eine präzisere Ermittlung der Verschmutzungsquellen kann ebenfalls notwendig sein, um
Maßnahmen auf die Regional- oder Teileinzugsgebietsebene auszurichten. Ein klares
Verständnis der wichtigsten Eutrophierungsquelle ermöglicht zum Beispiel die Auswahl
geeigneter Maßnahmen, um die negativen Auswirkungen einzudämmen. Dabei ist es
wichtig, die Maßnahme genau auf das Teileinzugsgebiet oder das regionale/lokale Gebiet
abzustimmen, da die Verschmutzung von einem räumlich sehr begrenzten Gebiet ausgehen
kann und die Fokussierung der Maßnahme auf die Hauptquelle somit gute Ergebnisse bei
minimalem Aufwand erbringt (zum Beispiel können Erosionsrisikokarten und der P-Index
benutzt werden, um Gebiete zu ermitteln, in denen das Risiko für eine Phosphatbelastung
erhöht ist).
Schließlich kann es hilfreich sein, wie das Beispiel Niedersachsen in Deutschland gezeigt
hat, einen Werkzeugkasten verfügbarer Maßnahmen zu entwickeln und die Auswahl der
passenden Maßnahmen den Behörden auf regionaler Ebene oder Teileinzugsgebietsebene
zu überlassen. Ein flexibler Ansatz erlaubt es, die Maßnahmen, die die Landwirte ergreifen,
an die spezifischen Bedürfnisse ihrer Tätigkeit anzupassen. Ein ähnlicher Ansatz wird in
Finnland angewandt, wo auf nationaler Ebene ein umfassender Maßnahmenkatalog mit
entsprechenden Anreizen eingeführt wurde. Zur weiteren wirksamen Ausrichtung dieser
Maßnahmen werden zusätzlich Pläne für die Region oder das Einzugsgebiet erstellt, z. B. für
die Einrichtung breiterer Pufferzonen und Feuchtgebiete. Die Planung auf Regional- oder
Einzugsgebietsebene dient als Ausgangsbasis für eine detailliertere Planung auf lokaler und
schließlich betrieblicher Ebene.
Best-Practice-Beispiel: Bekämpfung diffuser Verschmutzung in Schottland 6
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Die schottischen Behörden haben ein ergänzendes Papier zum Bewirtschaftungsplan veröffentlicht,
in dem diese Aufgaben näher erläutert werden („The Rural Diffuse Pollution Plan for Scotland“):
http://www.sepa.org.uk/water/river_basin_planning/diffuse_pollution_mag.aspx. Weitere
Informationen über diffuse Gewässerbelastungen in vorrangig zu schützenden Einzugsgebieten sind
unter http://www.sepa.org.uk/water/river_basin_planning/dp_priority_catchments.aspx abrufbar.
19Das schottische Vorgehen zur Bekämpfung diffuser Gewässerbelastungen kann als ein
nützliches Beispiel für die Kombination eines nationalen Ansatzes mit einem auf
Teileinzugsgebiete ausgerichteten Ansatz sowie für die Kombination verschiedener
Instrumente und Maßnahmen (obligatorischer und freiwilliger) zur Erreichung von gesetzten
Ziele dienen.
Im Jahr 2010 startete die schottische Umweltschutzbehörde (SEPA) ein neues Programm
zur Bekämpfung ländlicher diffuser Verschmutzung, das dazu beitragen soll, die in den
kürzlich veröffentlichten Bewirtschaftungsplänen (BWP) für die Einzugsgebiete festgelegten
Ziele zu erreichen. Ein wichtiger Bestandteil dieser Bemühungen bestand auf Anregung der
schottischen Regierung darin, eine Gruppe von Interessenvertretern einzurichten.
Um die Wasserqualität zu schützen und zu verbessern, wurde ein zweigleisiger Ansatz
entwickelt: 1) Initiierung einer landesweiten Aufklärungs-, Orientierungs- und
Schulungskampagne; 2) Entwicklung eines auf „vorrangig zu schützende Einzugsgebiete“
ausgerichteten Ansatzes mit einem schrittweisen Prozess der Datensammlung,
Sensibilisierung und Durchführung von Besuchen in landwirtschaftlichen Betrieben, um
Probleme zu ermitteln, Maßnahmen zielgenau auszurichten und Einzelberatungen
anzubieten.
Im Rahmen des nationalen Ansatzes werden verschiedene Maßnahmen genutzt, darunter
das Versenden von Briefen zur Information von Landbewirtschaftern, die Herausgabe von
Pressemitteilungen und die Veröffentlichung von Artikeln in Zusammenarbeit mit
Partnerorganisationen. Verbesserungen der Umwelt müssen durch wirtschaftliche Effizienz
vorangetrieben werden und Sprache ist dabei ein wichtiges Instrument.
Der auf „vorrangig zu schützende Einzugsgebiete“ gerichtete Ansatz soll dazu beitragen, die
angestrebten Umweltziele durch eine Kombination der folgenden Maßnahmen zu erreichen:
Informationssammlung, Sensibilisierung der Landwirte und Einzelbesuche in
landwirtschaftlichen Betrieben zum Zweck der Unterstützung der Landbewirtschafter beim
Gewässerschutz. Um die Betriebsebene zu erreichen, werden gebietsspezifische
landwirtschaftliche Ereignisse, Pressemitteilungen, Radiointerviews, postalische
Einladungen zu Veranstaltungen und Twitter genutzt. Wanderungen durch das
Einzugsgebiet zur Ermittlung von Risiken und Gebieten mit starker diffuser Verschmutzung
haben sich als sehr wichtig erwiesen, um Landbewirtschaftern Art und Umfang des
Problems klarzumachen. Weitere Besuche werden dazu dienen, die Fortschritte in den
Betrieben zu verfolgen.
Die wesentlichen obligatorischen Maßnahmen sind in zwei Rechtsakten niedergelegt: „The
Water Environment (Controlled Activities) (Scotland) Regulations 2011 (CAR)“ und „Action
Programme for Nitrate Vulnerable Zones (Scotland) Regulations“. Die CAR-Verordnung
enthält eine Sammlung einfacher „allgemeiner bindender Vorschriften“', die die wichtigsten
Risiken für die aquatische Umwelt aus ländlicher (nicht nur landwirtschaftlicher)
Bodennutzung erfasst. Die Umsetzung dieser Vorschriften beruht auf Beratung und
Anleitung. Neben den obligatorischen Maßnahmen werden freiwillige Maßnahmen, Leitlinien
und Instrumente eingesetzt, die die Landwirte bei der Erreichung ihrer Ziele unterstützen
sollen, so zum Beispiel sektor- und schadstoffspezifische Regeln für die gute
landwirtschaftliche Praxis, Musterbetriebe sowie Schulungen und Instrumente zum
Nährstoffmanagement. Das schottische Entwicklungsprogramm für den ländlichen Raum
stellt ein weiteres wichtiges Instrument zur Finanzierung von Maßnahmen dar, die über die
vorgeschriebenen Grundanforderungen der guten fachlichen Praxis hinaus zur
20Verbesserung der Wasserqualität beitragen. Damit die EPLR-Maßnahmen kostenwirksam
umgesetzt werden können, ist es wichtig, Prioritäten zu setzen, Maßnahmen zielgerichtet
auszugestalten und das gesamte Einzugsgebiet zu erfassen.
Aufstellung eines klaren Zeitplans für das MNP
Es wird dringend empfohlen, einen genauen Zeitplan mit klaren Zielvorgaben für die MNP
aufzustellen und den Fortschritt zu überwachen. Wenn es sich abzeichnet, dass die
Zielvorgaben nicht erreicht werden, sollten weitere Maßnahmen geprüft werden,
einschließlich einer Verschärfung der Anforderungen. Dieses Problem könnte zum Beispiel
durch das Vorsehen eines „Plans B“ oder einer Ersatzstrategie in der Planung berücksichtigt
werden.
Auswahl der Finanzierungsmechanismen
Die Wasserrahmenrichtlinie sieht vor, dass bei der Entscheidung über Finanzmittel und
Zahlungen die „Kostendeckung für Wasserdienstleistungen“ und das Verursacherprinzip
berücksichtigt werden. Gemäß Artikel 9 der WRRL müssen die Mitgliedstaaten sicherstellen,
dass die verschiedenen Wassernutzungen einen angemessenen Beitrag zur Deckung der
Kosten der Wasserdienstleistungen leisten. Dabei können die Mitgliedstaaten den sozialen,
ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung Rechnung tragen, wie
zum Beispiel im CIS-Leitfaden zum Thema Wirtschaft und Umwelt 7 erläutert.
Wasserverträgliche Bewirtschaftungsverfahren erfordern oftmals Investitionen oder eine
Umstellung landwirtschaftlicher Verfahren, wodurch es in manchen Fällen zu
Einkommensverlusten für die Landwirte kommt. Aus diesem Grund sollte sichergestellt
werden, dass angemessene Anreize zur Förderung der Umstellung landwirtschaftlicher
Verfahren bestehen und dass gegebenenfalls die Opportunitätskosten der Durchführung von
Wasserschutzmaßnahmen durch ausreichende Zahlungen gedeckt werden. Außerdem
sollten die Landwirte, die alle bestehenden Anforderungen einhalten, ermutigt werden, an
den guten landwirtschaftlichen Praktiken festzuhalten. Solche Anreize in Verbindung mit
maßgeschneiderten, gezielten und kostenwirksamen Maßnahmen sind wesentliche
Voraussetzungen für die praktische Umsetzung von Maßnahmen auf betrieblicher Ebene.
Vielfache Erfahrung zeigt, dass sich Landwirte mit größerer Wahrscheinlichkeit an freiwilligen
Regelungen beteiligen, wenn sie den Nutzen dieser Regelungen klar erkennen können und
wenn die Zahlungsstruktur angemessen ist. Zum Beispiel sollten die Zahlungen so
bemessen sein, dass sie nicht nur Einkommensverluste und Investitionen, sondern auch
Instandhaltungs- und Verwaltungskosten decken. Die Zahlungen sollten ferner möglichst gut
auf den Standort zugeschnitten, mittelfristig gesichert und an die Anforderungen der neuen
GAP angepasst sein. Die Schaffung von Möglichkeiten für Landwirte, Vergütungen für
vielfältige Ökosystemleistungen zu erhalten, kann ebenfalls einen guten Anreiz bieten.
7
WRRL CIS-Leitfaden Nr. 1 "Economics and the Environment - The Implementation Challenge of the
Water Framework Directive"
21Sie können auch lesen
