Nahrungssicherheit - eine strategische Herausforderung
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Nahrungssicherheit – eine strategische Herausforderung
Prof. Dr. Joachim von Braun1
Strategischer Gesprächskreis der EADS, Berlin 26.3.2009
A. Entwicklungstendenzen, die Nahrungssicherheit und politische Sicherheit bedrohen
1. Für ca. 2 Milliarden Menschen ist die Ernährung bereits unsicher und Nahrungssicherheit
wird ein wachsendes globales Problem: Von den fast 6.7 Milliarden Menschen unserer Erde
hungern ungefähr 1 Milliarde. Rund 2 Milliarden können sich keine gesunde Diät leisten: sie
haben einen Mangel an Vitaminen und Mikro-Nährstoffen, der ihre Gesundheit und physische
und intellektuelle Leistungsfähigkeit beeinträchtigt. Die Hälfte dieser Hungernden sind
Kleinbauern. Ab 2050 wird sich die Weltbevölkerung bei ca. 9 Milliarden stabilisieren, ihr
Konsum an Nahrungsmitteln jedoch wird - im Vergleich zu heute - dem von 12 Milliarden
Menschen entsprechen. Mit den heute verfügbaren Technologien, den gegenwärtigen
Konsumstrukturen sowie den neuen Belastungen durch Klimawandel lässt sich
Nahrungssicherheit für alle nicht erreichen. Die gegenwärtige Rezession und damit verbundene
Investitionshemmnisse in der Weltlandwirtschaft erhöhen - nach einem Szenario des IFPRI - die
Agrarpreise mittelfristig und die Zahl der unterernährten Kinder steigt um ca. 16 Millionen
(Abb1.).
2. Steigende Nahrungsmittelpreise = politische Unruhen: Rasant steigende Nahrungsmittelpreise
sorgten 2008 für politische Unruhen, die ein Omen für die Zukunft sind. Durch den raschen
Anstieg der Lebensmittelpreise in 2008 kam es weltweit zu einer Welle von Protesten in über 60
Ländern (Abb. 2). Die Unruhen erreichten ihren Höhepunkt mit der Verdopplung des
Weltmarktpreises für Weizen und der Verdreifachung des Weltmarktpreises für Reis (Abb. 3).
Mehr als die Hälfte der Hungerrevolten, besonders in Ländern mit mangelhafter
Regierungsführung waren gewalttätig (Abb. 4). Wichtig ist: Ausschreitungen gab es nicht nur in
einkommensschwachen Ländern. Ein Drittel der Proteste fand in Ländern mit mittlerem und
hohem Einkommen statt; sie waren dort allerdings weniger gewalttätig.
3. Nationale Alleingänge verschärften die Situation: Unkoordinierte nationale Politik-Reaktionen
auf die Krise führten zur Behinderung des freien Handels mit Nahrungsmitteln, Volatilität der
Preise für Grundnahrungsmittel, vermehrter Spekulation und erhöhten die zwischenstaatlichen
Spannungen. Bedeutende regionale Produzenten verringerten das Angebot auf dem Weltmarkt
durch Exportbeschränkungen und waren dadurch verantwortlich für eine erhöhte Volatilität der
Preise und andere negative Auswirkungen auf importabhängige Partnerländer (z.B. Indien –
Bangladesch; Pakistan – Afghanistan; Vietnam – Philippinen; Nigeria - Niger). Die Doha Runde
der Welthandelsorganisation hat sich dieser Probleme nicht annehmen können. Die derzeitige
Finanzkrise hat die Aufmerksamkeit vom Problem der Ernährungsunsicherheit abgelenkt.
4. Wachsende Ungleichheiten zwischen Stadt und Land fördern Konflikte: Schon vor der
Nahrungsmittel-und Finanzkrise lebten 160 Millionen Menschen in extremer Armut mit weniger
als $US 0.50 am Tag.2 Ein großer Anteil dieser Menschen sind ethnische Minderheiten. Ihre
Nahrungssicherheit und ihr Lebensunterhalt sind stark bedroht, wenn die Lebensmittelpreise in
die Höhe gehen und sie ihre Arbeitsplätze verlieren.3 Da die Ärmsten am härtesten von der
1
Director General, International Food Policy Research Institute (IFPRI), Washington DC, USA; j.vonbraun@cgiar.org
2
Ahmed, A., R. Hill, L. Smith, D. Wiesmann, and T. Frankenberger. 2007. The world’s most deprived: Characteristics and causes of
extreme poverty and hunger. 2020 Discussion Paper 43. Washington, D.C.: International Food Policy Research Institute.
3
von Braun, J. 2008. Food and financial crises: Implications for agriculture and the poor. Food Policy Report. Washington, DC:
International Food Policy Research Institute. http://www.ifpri.org/pubs/fpr/pr20.asp.
1Nahrungsmittelkrise und der Finanzkrise betroffen sind, haben die Ungleichheiten ebenfalls
zugenommen. Diese Ungleichheiten führen zu Konflikten sogar zwischen Gruppen mit gleicher
Identität (wie gleiche Religions- und/ oder ethnische Zugehörigkeit).4 Die sich stetig
verschärfende globale Rezession vergrößert das Problem und führt nun zu umgekehrter Migration
von der Stadt aufs Land (ca. 25 Millionen in China).
5. Konflikte um Agrarland nehmen zu: Hohe Nahrungsmittelpreise und die Erfahrung mit den
Exportrestriktionen im Jahr 2008 haben dazu geführt, dass Länder mit knappem Land und Wasser
versuchen, Land im Ausland zu kaufen, um ihre eigene Versorgung zu sichern (Abb. 5). Das
Ausmaß und die Schnelligkeit, mit der manche dieser Investitionsvorhaben geplant wurden und
die Konditionen, die vereinbart wurden, haben in den Zielländern Widerstand hervorgerufen,
insbesondere bei Kleinbauern mit unsicheren Eigentumsrechten. Konflikte um Land haben bisher
eher auf lokaler und nationaler Ebene eine Rolle gespielt (z.B. zwischen Nomaden und Bauern im
Sudan), werden aber zunehmend internationaler. Konflikte um Bodenschätze wie Öl, Erze und
Diamanten („resource curse“) mit illegaler Inbesitznahme und „Gewalt-Märkten“ sind bekannt. In
der Vergangenheit war die landwirtschaftliche Produktion nicht Teil dieser Konflikte. Die
politische Unsicherheit in den ländlichen Gebieten der Entwicklungslaender wird zunehmen,
wenn der „resource curse“ auch die Landwirtschaft trifft.
6. Wachsende Wasserknappheit fördert Konflikte: In vielen Ländern werden die vorhandenen
Wasservorkommen fast vollständig genutzt, dennoch wird die landwirtschaftliche Nachfrage nach
Wasser in Zukunft dramatisch ansteigen. Bei den Wasserstreitigkeiten, die sich international
zwischen 1946 und 1999 ereigneten, wurden 1.228 kooperativ gelöst und 507 führten zu
Konflikten (Abb. 6). Kooperation überwiegt zwar, aber Konflikte entstehen eben auch, meistens
auf lokaler Ebene. Länder mit ausreichenden finanziellen Ressourcen können ihre
Wasserknappheit kompensieren, wenn sie Nahrungsmittel, die viel Wasser für die Herstellung
erfordern, importieren.5 Zunehmender Handelsprotektionismus macht diese effiziente Lösung des
„virtual water“ zunichte und kann die Wasserkonflikte verstärken.
7. Der Klimawandel verschärft Konflikte um Nahrungsmittel und natürliche Ressourcen:
Land- und Forstwirtschaft sind zugleich Verursacher des Klimaproblems, Leidtragende und
potentielle Problemlöser. Sie verursachen jeweils ungefähr 15% der Green House Gas (GHG)
Emissionen. Die Auswirkungen des Klimawandels zeigen sich in zunehmendem Wasser-und
Hitzestress, zerstörten Ökosystemen und steigenden Meeresspiegeln. Die tatsächlichen
Auswirkungen sind heterogen und regionsspezifisch. In den meisten Fällen wird der Schaden
überwiegen und am stärksten die ärmsten Menschen treffen, die sich am wenigsten anpassen
können. Bis zum Jahre 2050 wird es zweimal mehr Gebiete mit erhöhtem Wasserstress geben wie
Gebiete mit vermindertem Wasserstress.6 Bis zum Jahr 2050 könnten die Ernteerträge in Asien
aufgrund der zunehmenden Hitzeepisoden um 15-20 % fallen. Die Auswirkungen des
Klimawandels werden die Zahl der unterernährten Menschen in Afrika südlich der Sahara weiter
ansteigen lassen.7
B. Antworten auf die Nahrung - Sicherheitsfragen
Rasches Handeln auf nationaler und globaler Ebene ist dringend erforderlich, um den Hunger
zu überwinden und eine Eskalierung politischer Unsicherheit zu vermeiden. Gescheiterte
Staaten haben die größten Hungerprobleme und brauchen besondere Aufmerksamkeit. Neue
4
Steward, F. 2009. Policies towards horizontal inequalities in post-conflict reconstruction. In T. Addison and T. Bruck (eds.),
“Making peace work: The challenges of social and economic reconstruction.” Palgrave Macmillan.
5
Allan, J.A. 2002. The Middle East water question: Hydropolitics and the global economy. New York: I.B. Tauris.
6
Bates, B.C., Z.W. Kundzewicz, S. Wu and J.P. Palutikof (eds). 2008. Climate Change and Water. Technical
Paper. Geneva: IPCC Secretariat.
7
Tubiello, F. N., and G. Fischer. 2007. Reducing climate change impacts on agriculture: Global and regional effects of mitigation,
2000-2080. Technological Forecasting and Social Change 74: 1030-56.
2Formen der Koordinierung von militärischem und diplomatischem Engagement einerseits und
Agrar-Entwicklungspolitik und Marktunterstützung andererseits werden benötigt.
Politikmaßnahmen von höchster Priorität sind:
1. Förderung von landwirtschaftlichem Wachstum in Entwicklungsländern. In
Entwicklungsländern sind kleine Betriebe vorherrschend, die immer noch kleiner werden.8
Die Produktivität der Kleinbauern ist der Schlüssel zur Wachstumsförderung, welche die
Armut abbaut. Für diese Kleinbauern ist der Zugang zu Krediten, Versicherungen,
Produktionsmitteln, Dienstleistungen und Beratung sowie Investitionen in ländliche
Infrastruktur entscheidend. Zentral ist die Förderung von Innovation. Wenn die Investitionen
in die öffentliche landwirtschaftliche Forschung in den Entwicklungsländern bis 2013 von
US$ 5 auf US$ 10 Milliarden verdoppelt würden, stiege die landwirtschaftliche Produktivität
um 1.1 % pro Jahr und würde bis 2020 ungefähr 283 Millionen Menschen über die
Armutsgrenze heben.9
2. Reduzierung extremer Marktvolatilität bei Nahrungsmitteln. Eine Neuregelung der
Architektur der Finanzsysteme reicht nicht aus. Auch die Regelungen auf den
Nahrungsmittelmärkten gehören auf den Prüfstand. Nahrungssicherheit erfordert offene
Weltmärkte: Eine Wiederholung der Exportstops vom vergangenen Jahr muss verhindert
werden. Zwei weltweite Maßnahmen sind nötig, um die hohe Volatilität auf den Food-
Märkten zu verringern, die 2008 ursächlich waren für mehr Hunger und gewalttätige
Reaktionen in vielen Ländern. Erstens sollte eine kleine unabhängige physische Reserve (ca.
500 Tausend Tonnen) beim Welternährungsprogramm gehalten werden, die im Notfall rasch
zur humanitären Hilfe eingesetzt werden kann. Zweitens sollte (z.B. im Rahmen eines Clubs
der G8+) eine virtuelle Reserve mit Interventionsmechanismus geschaffen werden, um
extreme Preisspitzen bei Grundnahrungsmitteln zu vermeiden. Dazu würde ein Fonds von ca.
US$ 20 Milliarden ausreichen. Normalerweise wäre eine Intervention nicht nötig, und das
Signal des Interventionsmechanismus würde genügen, um das Engagement von Spekulanten
abzuwenden.10
3. Ausweiten von sozialer Sicherung und Kinderernährung. Soziale Sicherung und
Ernährungsmaßnahmen sind notwendig, um die Ernährungsgrundlage der Bedürftigsten zu
sichern. Kurzfristige Risiken können durch Cash-Transfers und Beschäftigungsprogramme
abgefedert werden, und langfristige negative Auswirkungen können durch
Präventionsmaßnahmen wie Schulspeisung und Ernährungsprogramme für Kleinkinder
vermieden werden.
4. Einbeziehen der Landwirtschaft in die Klimapolitik. Landwirtschaft, insbesondere in den
betroffenen Entwicklungsländern, muss Hilfe für die Anpassung an den Klimawandel erhalten
(im Rahmen eines Klima-Fonds) und zugleich sollten rasch Marktanreize geschaffen werden,
welche die GHG-Emissionen reduzieren durch Änderungen in der Landnutzung, in der
Tierhaltung, und durch angemessenen Stickstoffeinsatz. Die Durchführung diese Maßnahmen
muss mit High-Tech (satellitenbasiert) verifiziert werden, um diese Anreize und Investitionen
im Bereich Land- und Forstnutzung transparent zu steuern.
5. Stärkung von institutionellen und rechtlichen Hilfen. Die entscheidenden politischen
Korrekturen für nachhaltige Nahrungsmittelsicherheit müssen auf nationaler Ebene erfolgen.
8
In India, for example, the average farm size decreased from 2 ha in the 1970s to 1 ha in 2002-03, and in China the size has decreased
below 0.5 ha since the 1980s.
9
von Braun J., S. Fan, R. Meinzen-Dick, M. W. Rosegrant, and A. Nin Pratt. 2008. International agricultural research for food
security, poverty reduction, and the environment: What to expect from scaling up CGIAR investments and “best bet” programs.
Washington, DC: International Food Policy Research Institute. http://www.ifpri.org/pubs/books/oc58.asp
10
von Braun J. and M. Torero. 2009. Implementing physical and virtual food reserves to protect the poor and prevent market failure.
Policy Brief 10. Washington, DC: International Food Policy Research Institute. http://www.ifpri.org/pubs/bp/bp010.asp
3Natürliche Ressourcen und Landwirtschaft werden vorwiegend lokal gemanagt werden.
Dezentralisierung bis auf die lokale Ebene, um Ressourcen gut zu managen und Konflikte zu
vermeiden, ist dabei hilfreich. Rechtspolitische Regelungen und Rechtshilfe sind essentiell,
um den Armen zu helfen, wenn Ressourcenkonflikte drohen. Die Stärkung ihrer
Eigentumsrechte ist besonders wichtig. Ein geeigneter Verhaltenskodex für Investoren, die
Landerwerb in Entwicklungsländern anstreben, sollte entwickelt werden, um die Bauern vor
Ort einzubeziehen und zu schützen. Zugleich müssen Institutionen zur effizienten und
gerechten Wasserverteilung gestärkt werden.
Starke internationale Führung und gemeinsames Handeln auf globaler Ebene sind imperativ für eine
effektive Implementierung der vorgeschlagenen politischen Maßnahmen. Die Europäische Union und
Deutschland sollten diese Lösungen im Rahmen der G8, der G20 und der neuen „UN Global
Partnership for Agriculture and Food Security“ vorantreiben. Der private Sektor kann ebenfalls eine
wichtige Rolle spielen, sowohl was die Technologie-Komponenten angeht (Bio- und
Informationstechnologien, Innovation in der Wasser- und Energienutzung), als auch für
Managementunterstützung.
Hunger war schon immer ein Problem, das aus humanitären und entwicklungspolitischen Gründen
unsere Aufmerksamkeit erforderte. Jetzt und in Zukunft ist die Ernährungsfrage auch eine
Sicherheitsfrage, die alle Nationen angeht!
Abb. 1 - Rezessions-Szenarien und öffentliche Agrar-Investitionsinitiativen
275
250 Non-recession Maize price
Same-investment 250
Price in US$/ton
200
Low-investment
225
150
200
Million children
100 Malnourished children
175
50 150
0 125
2005 2010 2015 2020
Quelle: Results of IFPRI IMPACT scenario analysis, October 2008.
4Abb. 2— (In-)Effektive Regierungsführung und Nahrungsmittel-Proteste, 2007-08
= Proteste
Quelle: J. von Braun, IFPRI; food protests data are from news reports; government effectiveness data are from
Governance Matters 2008: Worldwide Governance Indicators database, 1996-2007.
Notes: Food protests are defined as strikes, protests, or riots on food or agriculture-related issues since January 2007.
Abb. 3— Nahrungsmittel-Proteste Abb. 4 - Proteste nach(In-)Effektivität der
und Preise 2007-08 Regierungsführung
800
Maize price
Wheat price 20
18
Grain price, US$/ton
Violent
600 Rice price
15
Non‐violent
# of protests
Protests 15
9 9 2
12
400 3
10
9
200 6 12
5 10
8 8
3
0 0
0
0 ‐25th 25‐50th 50‐75th 75‐100th
From low to high government effectiveness
Quellen: J. von Braun, IFPRI; food protests data are from news reports; grain price data are from FAO 2009a. Notes:
Food protests are defined as strikes, protests, or riots on food or agriculture-related issues. A violent food protest is
defined as one that involves the use of physical force and/or results in casualties.
5Abb. 5— Neuere Regierungsinitiativen zu ausländischen Agrar-Direktinvestitionen
Quellen: Compiled by IFPRI with data from GRAIN. 2008. Seized: The 2008 landgrab for food and financial security.
Barcelona, and news reports.
Note: Thicker lines reflect investments >100,000 ha; for some thinner lines, data on investment size is not available.
Abb. 6— Staat-zu-Staat Wasserbeziehungen in grenzüberschreitenden
Flusssystemen, 1946-1999
International water treaty 157
Military support 7
Non‐military agreement 436
Verbal support 628
Neutral 96
Verbal hostility 414
Hostile acts 56
Military acts 37
Formal war 0
0 100 200 300 400 500 600
Quelle: Data from Wolf, Yoffe, and Giordano. 2003. International Waters: Identifying Basins at Risk.
Water Policy 5(1), pp. 31-62.
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