RAT DER EUROPÄISCHEN UNION
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RAT DER EUROPÄISCHEN UNION Der Rat nimmt gemeinsam mit dem Europäischen Parlament die Gesetzgebung der EU in Form von Verordnungen und Richtlinien an und erlässt außerdem Einzelentscheidungen und nicht verbindliche Empfehlungen. In seinen Zuständigkeitsbereichen beschließt der Rat mit einfacher Mehrheit, mit qualifizierter Mehrheit oder einstimmig, je nach der rechtlichen Grundlage des zur Beschlussfassung anstehenden Rechtsakts. RECHTSGRUNDLAGE Im einheitlichen institutionellen Rahmen der Europäischen Union nimmt der Rat die ihm mit Artikel 16 des Vertrags über die Europäische Union (Vertrag über die Europäische Union, im Folgenden „EUV“) und mit den Artikeln 237 bis 243 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, im Folgenden „AEUV“) übertragenen Aufgaben wahr. ROLLE A. Rechtsvorschriften Auf der Grundlage der von der Kommission vorgelegten Vorschläge verabschiedet der Rat die Rechtsvorschriften der Union in Form von Verordnungen und Richtlinien entweder gemeinsam mit dem Europäischen Parlament gemäß Artikel 294 AEUV (ordentliches Gesetzgebungsverfahren) oder allein nach Konsultation des Europäischen Parlaments (siehe Kurzdarstellung 1.2.3). Der Rat erlässt außerdem Einzelentscheidungen und nicht verbindliche Empfehlungen (Artikel 288 AEUV) und verabschiedet Entschließungen. Der Rat und das Parlament legen die allgemeinen Regeln für die Wahrnehmung der Durchführungsbefugnisse fest, die der Kommission übertragen werden oder dem Rat selbst vorbehalten sind (Artikel 291 Absatz 3 AEUV). B. Haushaltsplan Der Rat ist einer der beiden Zweige der Haushaltsbehörde (der andere Zweig ist das Parlament), die den Haushaltsplan der Union feststellt (siehe Kurzdarstellung 1.2.5). Der Rat beschließt einstimmig gemäß einem besonderen Gesetzgebungsverfahren auch die Bestimmungen über das System der Eigenmittel und den mehrjährigen Finanzrahmen (Artikel 311 und 312 AEUV). Im letzteren Fall muss das Parlament seine Zustimmung mit der Mehrheit seiner Mitglieder geben. Der neueste Finanzrahmen (2014-2020) wurde vom Parlament im November 2013 angenommen. Der Rat teilt sich den Einzelplan II des europäischen Haushalts (Artikel 43 Buchstabe b der Haushaltsordnung) mit dem Europäischen Rat, auch wenn es sich um zwei verschiedene Institutionen handelt. Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2018 1
C. Sonstige Befugnisse 1. Internationale Abkommen Der Rat schließt die internationalen Abkommen der Union ab. Diese werden von der Kommission ausgehandelt und benötigen in den meisten Fällen die Zustimmung des Parlaments (Artikel 218 Absatz 6 AEUV). 2. Ernennungen Der Rat ernennt die Mitglieder des Rechnungshofs, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses sowie des Ausschusses der Regionen mit qualifizierter Mehrheit (seit dem Vertrag von Nizza). 3. Wirtschafts- und Währungspolitik Der Rat sorgt für die Abstimmung der Wirtschaftspolitik der Mitgliedstaaten (Artikel 121 AEUV) und trifft vorbehaltlich der Zuständigkeiten der Europäischen Zentralbank die politischen Entscheidungen im Währungsbereich. Besondere Bestimmungen gelten für die Mitglieder der Euro-Gruppe, die für eine zweieinhalbjährige Amtszeit einen Präsidenten wählen (Artikel 136 und 137 AEUV). Normalerweise treffen sich die Finanzminister der Euro-Gruppe einen Tag vor dem Treffen des Rates „Wirtschaft und Finanzen“. Der Rat übt ebenfalls einige Aufgaben der wirtschaftspolitischen Steuerung im Rahmen des Europäischen Semesters aus. Zu Beginn des Zyklus, im Herbst, prüft er auf der Grundlage des Jahreswachstumsberichts die spezifischen Empfehlungen für den Euro-Raum. Im Juni und Juli nimmt er die länderspezifischen Empfehlungen nach deren Billigung durch den Europäischen Rat an. Artikel 136 AEUV wurde durch den Beschluss 2011/199/EU des Europäischen Rates geändert und ist in der geänderten Fassung am 1. Mai 2013 nach Ratifizierung durch alle Mitgliedstaaten in Kraft getreten. Dieser Artikel bildet jetzt die Rechtsgrundlage für einen Stabilitätsmechanismus wie beispielsweise den ESM (siehe Kurzdarstellung 2.6.8). 4. Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik Der Vertrag von Lissabon verlieh der EU eine Rechtspersönlichkeit, die die Europäische Gemeinschaft ersetzte. Außerdem wurde durch den neuen Vertrag die Drei-Säulen-Struktur abgeschafft. Justiz und Inneres sind jetzt vollständig integrierte Politikbereiche der EU, in denen das ordentliche Gesetzgebungsverfahren in fast allen Fällen zur Anwendung kommt. Im Bereich der Außen- und Sicherheitspolitik jedoch handelt der Rat bei der Verabschiedung einheitlicher Positionen und gemeinsamer Maßnahmen oder bei der Erstellung von Übereinkommen weiterhin nach Maßgabe spezifischer Regeln. Die frühere Troika-Formel wurde durch ein neues System ersetzt. Unter dem ständigen Vorsitz eines Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik ist der Rat „Auswärtige Angelegenheiten“ nun eng mit der Kommission verbunden. Er wird vom Generalsekretariat des Rates und vom Europäischen Auswärtigen Dienst unterstützt. ORGANISATION A. Zusammensetzung 1. Mitglieder Der Rat besteht aus je einem Vertreter jedes Mitgliedstaats auf Ministerebene, „der befugt ist, für die Regierung des Mitgliedstaats verbindlich zu handeln“ (Artikel 16 Absatz 2 EUV). Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2018 2
2. Vorsitz Mit Ausnahme des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“ führt der Vertreter desjenigen Mitgliedstaats, der die EU-Präsidentschaft innehat, den Vorsitz im Rat. Diese wechselt alle sechs Monate entsprechend der vom Rat einstimmig festgelegten Reihenfolge (Artikel 16 Absatz 9 AEUV). Der Vorsitz wird bei allen Zusammensetzungen des Rates mit Ausnahme des Rates „Auswärtige Angelegenheiten“ von zuvor festgelegten Gruppen von drei Mitgliedstaaten für einen Zeitraum von 18 Monaten wahrgenommen, wobei jedes Mitglied den Vorsitz für sechs Monate innehat. Für die nächsten sechs Jahre lautet die Reihenfolge der Ratsvorsitze wie folgt: Niederlande und Slowakei 2016, Malta und Estland 2017, Bulgarien und Österreich 2018, Rumänien und Finnland 2019 und Kroatien und Deutschland 2020. Der Europäische Rat ist befugt, die Reihenfolge zu ändern (Artikel 236 Buchstabe b AEUV). 3. Organe und Vorbereitungsgremien Der Ausschuss der Ständigen Vertreter (AStV), der sich aus den Ständigen Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, bereitet die Arbeiten des Rates vor und führt die ihm vom Rat übertragenen Aufträge aus (Artikel 240 AEUV). Den Vorsitz führt ein Vertreter des Mitgliedstaats, der den Vorsitz im Rat „Allgemeine Angelegenheiten“ gemäß dem turnusmäßigen Wechsel innehat. Dem Politischen und Sicherheitspolitischen Komitee (PSK), das die internationale Situation in den Bereichen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik verfolgt, sitzt hingegen ein Vertreter des Hohen Vertreters für die Außen- und Sicherheitspolitik vor. Der Ausschuss tritt wöchentlich zusammen, um die Arbeiten des Rates vorzubereiten und die Tätigkeiten im Rahmen der Mitentscheidung mit dem Europäischen Parlament zu koordinieren. Er unterteilt sich in zwei Gruppen: den AStV I, der sich aus Stellvertretern des Ständigen Vertreters zusammensetzt, die die Arbeit in eher technischen Bereichen vorbereiten, darunter Landwirtschaft, Beschäftigung, Bildung und Umwelt, und den AStV II, der Themen behandelt, die eher zur „großen Politik“ gehören, insbesondere Außen-, Wirtschafts- und Währungspolitik oder Justiz und Inneres. Der AStV wird bei seinen vorbereitenden Arbeiten durch etwa zehn Fachausschüsse und rund hundert spezialisierte Arbeitsgruppen unterstützt. B. Funktionsweise Je nach Sachgebiet beschließt der Rat mit einfacher Mehrheit, mit qualifizierter Mehrheit oder einstimmig (siehe Kurzdarstellungen 1.2.3 und 1.2.4). Wenn der Rat seiner gesetzgebenden Rolle nachgeht, sind die Tagungen öffentlich (Artikel 16 Absatz 8 EUV). Der Generalsekretär des Rates wird vom Rat in Anwendung von Artikel 240 AEUV ernannt. Die Tagungen des Rates finden in Brüssel, aber auch in Luxemburg statt (Tagungen im April, Juni und Oktober). Derzeit bestehen zehn Ratsformationen, von denen drei regelmäßig zusammentreten (Allgemeine Angelegenheiten, Außenbeziehungen, Wirtschaft und Finanzen (ECOFIN)). 1. Einfache Mehrheit Bei einfacher Mehrheit wird ein Beschluss gefasst, wenn mehr Stimmen dafür als dagegen abgegeben werden, wobei jedes Ratsmitglied über eine Stimme verfügt. Das Verfahren findet dann Anwendung, wenn im Vertrag keine andere Vorgehensweise vorgesehen ist (Artikel 238 Absatz 1 AEUV). Es stellt somit das standardmäßige Entscheidungsverfahren dar. Es wird allerdings nur in wenigen Bereichen angewendet: Geschäftsordnung des Rates, bei der Organisation des Generalsekretariats des Rates und bei der Stellung der im Vertrag vorgesehenen Ausschüsse. Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2018 3
2. Qualifizierte Mehrheit a. Mechanismus Für viele Fälle ist im Vertrag vorgesehen, dass Beschlüsse mit qualifizierter Mehrheit zu fassen sind, d. h. mit mehr Stimmen, als für die einfache Mehrheit erforderlich sind. In solchen Fällen gibt es jedoch ein unterschiedliches Stimmrecht. Jeder Staat verfügt über eine bestimmte, von seiner Bevölkerungszahl abhängige Stimmenzahl (Artikel 205 Absatz 2 EGV und ab November 2014 Artikel 238 AEUV). Am 1. Januar 2007 wurde eine neue Stimmgewichtung eingeführt, der zufolge eine qualifizierte Mehrheit als erreicht galt, wenn der Beschluss mindestens 260 der insgesamt 352 Stimmen (73,86 %) auf sich vereinte, von der Mehrheit der Mitgliedstaaten angenommen wurde und mindestens 62 % der Bevölkerung der EU repräsentierte (jeder Mitgliedstaat konnte die Einhaltung dieses Kriteriums überprüfen lassen). Mit dem Vertrag von Lissabon wurde das System der gewichteten Stimmen abgeschafft und die einfache Regel der doppelten Mehrheit eingeführt. Eine Mehrheit gilt als erreicht, wenn 55 % der Mitglieder des Rates (72 %, wenn der Vorschlag nicht von der Kommission oder dem Hohen Vertreter vorgelegt wurde), gebildet aus mindestens 16 Mitgliedern (oder 21, ohne Initiative der Kommission oder des Hohen Vertreters) und stellvertretend für mindestens 65 % der Bevölkerung der Union, dafür stimmen. Dieses neue System gilt seit dem 1. November 2014. Ein Mitglied des Rates kann jedoch die Verlängerung des vorangegangenen Systems bis zum 31. März 2017 beantragen. b. Anwendungsbereich Mit dem Vertrag von Lissabon wurde die Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit (BQM) ausgedehnt. Für 68 gesetzliche Grundlagen wurde dieses Beschlussverfahren entweder eingeführt oder ausgedehnt, zumeist in Verbindung mit der Einführung des ordentlichen Gesetzgebungsverfahrens (einschließlich vieler Bereiche des früheren dritten Pfeilers). Die qualifizierte Mehrheit gilt auch für die Ernennung des Präsidenten, für die Mitglieder der Kommission, des Rechnungshofs, des Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschusses und des Ausschusses der Regionen (siehe Kurzdarstellungen 1.2.3 und 1.2.4). 3. Einstimmigkeit Einstimmigkeit ist im Vertrag nur in wenigen, aber wichtigen Bereichen (z. B. bei der Steuer- und Sozialpolitik) vorgesehen. Dies wird im Vertrag von Lissabon beibehalten. Der Vertrag sieht jedoch in Artikel 48 Absatz 7 EUV eine Überleitungsklausel vor, wonach der Rat Beschlüsse zu bestimmten Themen mit qualifizierter Mehrheit anstelle einer einstimmigen Entscheidung fassen kann. Überdies darf der Rat (einstimmig) entscheiden, bei speziellen Politikbereichen die Anwendung der qualifizierten Mehrheit auszuweiten (z. B. bei Angelegenheiten des Familienrechts mit grenzüberschreitendem Bezug – Artikel 81 Absatz 3 AEUV). Im Allgemeinen strebt der Rat auch dann Einstimmigkeit an, wenn dies nicht erforderlich ist. Diese Präferenz geht auf den „Luxemburger Kompromiss“ aus dem Jahr 1966 zurück, mit dem ein Konflikt zwischen Frankreich und den übrigen Mitgliedstaaten beigelegt wurde, als Frankreich sich weigerte, den für einige Bereiche geforderten Übergang von der Einstimmigkeit zur qualifizierten Mehrheit zu vollziehen. Der Wortlaut des Kompromisses lautet wie folgt: „Stehen bei Beschlüssen, die mit Mehrheit auf Vorschlag der Kommission gefasst werden können, sehr wichtige Interessen eines oder mehrerer Partner auf dem Spiel, so werden sich die Mitglieder des Rates innerhalb eines angemessenen Zeitraums bemühen, zu Lösungen zu gelangen, die von allen Mitgliedern des Rates unter Wahrung ihrer gegenseitigen Interessen und der Interessen der Gemeinschaft angenommen werden können.“ Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2018 4
Eine ähnliche Lösung wurde im Jahr 1994 gefunden. Mit dem „Kompromiss von Ioannina“ werden Mitgliedstaaten geschützt, die die Sperrminorität nur knapp verfehlen. Er sieht vor, dass der Rat – sofern die vorgenannten Staaten ihre Absicht verlauten lassen, dass sie sich gegen eine Entscheidung des Rates mit qualifizierter Mehrheit stemmen würden – alles in seiner Macht Stehende innerhalb einer angemessenen Zeit leistet, um eine zufriedenstellende Lösung für die Mehrheit der Staaten zu erzielen. In dieselbe Richtung ging die noch vor Kurzem bestehende Möglichkeit, die Einführung des neuen Systems der doppelten Mehrheit von 2014 auf den 31. März 2017 zu verschieben – ein Mitgliedstaat konnte also beantragen, dass noch die frühere Regel der qualifizierten Mehrheit gemäß dem Vertrag von Nizza angewendet wird (siehe Kurzdarstellung 1.2.3). Petr Novak 05/2018 Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2018 5
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