Raus aus der Niedrigeinkommensfalle(!) Der ifo-Vorschlag zur Reform des Grundsicherungssystems - ifo.de
←
→
Transkription von Seiteninhalten
Wenn Ihr Browser die Seite nicht korrekt rendert, bitte, lesen Sie den Inhalt der Seite unten
FORSCHUNGSERGEBNISSE
Maximilian Blömer, Clemens Fuest und Andreas Peichl
Raus aus der Niedrigeinkommensfalle(!)
Der ifo-Vorschlag zur Reform des
Grundsicherungssystems
In den letzten Monaten hat sich die Debatte über den Reformbedarf beim deutschen Grund-
sicherungssystem und insbesondere bei Hartz IV intensiviert. In diesem Beitrag legt das
ifo Institut einen Reformvorschlag vor, der sich darauf konzentriert, die Beschäftigungs-
anreize des Grundsicherungssystems zu verbessern. Es werden Fehlanreize abgebaut, die
die Empfänger von Grundsicherung derzeit daran hindern, höhere eigene Einkommen zu
erzielen und die Abhängigkeit von Transfers zu überwinden oder wenigstens zu reduzie-
ren. Damit die Betroffenen der Niedrigeinkommensfalle entkommen können, muss sich
Arbeit lohnen.
DIE DEBATTE ÜBER REFORMBEDARF BEI HARTZ IV heit von Sanktionen bzw. Kürzungen des »Existenzmi-
nimums« in bestimmten Fällen2, die Stigmatisierung
In den letzten Monaten hat sich die Debatte über den von Bedürftigen durch den Gang zum Amt (mit der
Reformbedarf beim deutschen Grundsicherungssys- Folge der Nichtinanspruchnahme durch anspruchsbe-
tem und insbesondere bei Hartz IV intensiviert. Kriti- rechtigte Bedürftige) sowie die Komplexität des Sozi-
ker bemängeln, Hartz IV sei ungerecht und begünstige alsystems insgesamt. Zur Lösung dieser Probleme
ein Anwachsen des Niedriglohnsektors in Deutsch- werden eine Vielzahl von Reformvorschlägen disku-
land. Befürworter des bestehenden Systems halten tiert – von minimalinvasiven Eingriffen im bestehen-
dem entgegen, die Hartz-Reformen hätten den Abbau den System bis hin zu Radikalreformen wie der Ein-
der Arbeitslosigkeit in Deutschland seit 2005 erst führung eines bedingungslosen Grundeinkommens.3
ermöglicht, eine Abschaffung von Hartz IV würde die- In diesem Beitrag unterbreiten wir einen Reform-
sen Erfolg gefährden.1 vorschlag, der sich darauf konzentriert, die Beschäf-
Hartz IV (offiziell »Arbeitslosengeld II«) gibt es tigungsanreize des Grundsicherungssystems zu ver-
seit den Hartz-Reformen des Jahres 2005. Durch bessern. Es werden Fehlanreize abgebaut, die Emp-
die Zusammenlegung von Sozialhilfe und Arbeitslo- fänger von Grundsicherung derzeit daran hindern,
senhilfe wurden Sozialhilfebezieher (leicht) besser höhere eigene Einkommen zu erzielen und die Abhän-
und Arbeitslosenhilfebezieher (teilweise deutlich) gigkeit von Transfers zu überwinden oder wenigstens
schlechter gestellt. Gleichzeitig wurde die Bedürf- zu reduzieren. Damit die Betroffenen der Niedrigein-
tigkeitsprüfung in Form der Vermögensanrechnung kommensfalle entkommen können, muss sich Arbeit
verschärft und die Transferleistung an Bedingungen lohnen.
geknüpft, vor allem die Bereitschaft, sich um eine Die bestehenden Hartz-IV-Hinzuverdienstrege-
Beschäftigung zu bemühen. lungen bevorzugen Kleinstjobs bis 100 Euro.4 Dar-
Die Kritik an Hartz IV setzt an verschiedenen Rege- über hinaus ist es für die Betroffenen selten lohnens-
lungen an. Dazu zählen die Leistungshöhe an sich, die wert, die Arbeitszeit auszuweiten und Bruttoeinkom-
Unabhängigkeit der Leistung von der Erwerbsbiogra- men zu erhöhen. Dabei ist es empirisch erwiesen,
phie, mangelnde Erwerbsanreize wegen hoher Trans- dass zu hohe Steuern und Abgaben leistungsfeind-
ferentzugsraten (verbunden mit dem Phänomen der
2
Ein entsprechendes Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur
»Aufstocker«, das Abhängigkeit von Transfers trotz Vereinbarkeit der Sanktionen mit dem Grundgesetz wird für den
Beschäftigung bedeutet), das als zu gering betrach- Sommer 2019 erwartet.
3
Siehe z.B. die untersuchten Vorschläge in Bruckmeier et al.
tete »Schonvermögen«, die Frage der Angemessen- (2018a) sowie Blömer und Peichl (2018; 2019).
4
Bruckmeier und Becker (2018) zeigen in ihren Auswertungen mit
1
Siehe Krebs und Scheffel (2013; 2017), Launov und Wälde (2013), den PASS-Daten eine deutliche Häufung von Kleinstjobs mit Monats-
Dustmann et al. (2014) sowie Hartung et al. (2018) für (makro-) einkommen knapp unter 100 Euro sowie von geringfügigen Beschäf-
ökonomische Analysen der Hartz-Reformen. Vereinfacht zusam- tigungen. Von Praktikern in Job-Centern wird zudem oft vermutet,
mengefasst zeigen die Studien, dass die Reformen wichtig für den dass es sich bei der Vielzahl dieser Tätigkeiten um sogenannte »Tarn-
Rückgang der (strukturellen) Arbeitslosigkeit waren – aber nicht der kappenjobs« handelt, die Schwarzarbeit verschleiern sollen (vgl.
einzige Erklärungsfaktor hierfür sind. Rürup und Heilmann 2012).
34 ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019FORSCHUNGSERGEBNISSE
lich sind. Die höchste Grenzbelastung in Deutschland tet unser Reformpaket eine Integration von Arbeitslo-
gibt es aber im Bereich der Grundsicherung. Gerade sengeld II, Kinderzuschlag und Wohngeld zu einer ein-
Hartz-IV-Bezieher werden mit impliziten Grenzsteu- heitlichen Transferzahlung sowie eine Anpassung der
ersätzen von 80–100% belastet. Mit Kindern und ins- Vermögensanrechnung.
besondere bei Alleinerziehenden kann es sogar sein,
dass mehr Brutto- zu weniger Nettoeinkommen führt KRITIK AM AKTUELLEN SYSTEM UND
(vgl. Peichl et al. 2017; Bruckmeier et al. 2018b), die REFORMVORSCHLAG
implizite Grenzsteuerbelastung also über 100% liegt.
Ein solches System ist schädlich, denn es bestraft Durch die Hartz-Gesetze wurden u.a. Arbeitslosen-
Leistung dort, wo sie sich besonders lohnt: wenn hilfe und Sozialhilfe zum neuen Arbeitslosengeld II
man durch eigene Anstrengung der Abhängigkeit von (ALG II, umgangssprachlich »Hartz IV«) zusammen-
Transfers entkommen will. Die Gefahr, dass Regelun- gelegt. Erwerbsfähige Hilfsbedürftige erhalten ALG II
gen zur Einkommensanrechnung sowie einsetzende (monatlicher Regelsatz seit 2019: 424 Euro für den
Steuer- und Abgabenlasten (hohe implizite Grenz- Haushaltsvorstand der Bedarfsgemeinschaft), wäh-
steuersätze) Anreize zur Arbeitsaufnahme zerstören, rend nicht erwerbsfähige Hilfsbedürftige das sog.
ist seit langer Zeit bekannt. Auch das ifo Institut hat Sozialgeld in gleicher Höhe erhalten. Zusätzlich zum
bereits vor über 30 Jahren darauf hingewiesen (vgl. Regelbedarf werden die Beiträge zur Krankenkasse
z.B. Nierhaus 1987)5. Obwohl gerade die Hartz-Refor- gezahlt, und es gibt noch Leistungen für Kosten der
men das Ziel hatten, die Anreize zur Arbeitsaufnahme Unterkunft (KdU), einige unregelmäßige Leistun-
zu verbessern, ist das Problem hoher impliziter Grenz- gen (auf Antrag) sowie einige Vergünstigungen (z.B.
steuerbelastung von niedrigen Einkommen nach wie Befreiung von GEZ-Gebühren oder ÖPNV-Tickets). Der
vor ungelöst. durchschnittliche Leistungsumfang (Regelsatz + KdU)
Hier setzt unser Reformkonzept an. Wir schlagen beträgt ca. 745 Euro im Monat für einen Single. Falls
vor, die implizite Grenzsteuerbelastung im Niedrigein- ein Hilfsbedürftiger ohne wichtigen Grund die Auf-
kommensbereich neu zu gestalten und sie oberhalb nahme einer zumutbaren Arbeit verweigert, kann die
einer Einkommensgrenze von 630 Euro pro Monat auf Regelleistung um 30%, im Extremfall sogar vollstän-
60% zu senken. Im Niedrigeinkommensbereich reagie- dig gekürzt werden. Die Transferentzugsrate für Hin-
ren die Beschäftigten besonders stark auf Arbeitsan- zuverdienste bzw. zur Anrechnung der Einkünfte der
reize. Eine Senkung der impliziten Grenzsteuerbelas- Bedarfsgemeinschaft liegt zwischen 80 und 100%.
tung kann das Arbeitsangebot deshalb signifikant Wie in der Einleitung bereits erwähnt, werden in
steigern. Gerade in der aktuellen Arbeitsmarktsitua- der aktuellen Reformdebatte verschiedene Aspekte
tion in Deutschland haben Menschen, die mehr arbei- des bestehenden Systems kontrovers diskutiert:
ten wollen, gute Chancen, auch Beschäftigung zu fin-
den. Unsere Schätzungen zeigen, dass die durch die 1. die Leistungshöhe,
Reform entlasteten Haushalte ihr Arbeitseinkommen 2. die Unabhängig der gewährten Leistungen von
so stark ausweiten, dass ihr Nettoeinkommen pro Jahr der bisherigen Erwerbsbiographie der Empfänger,
um durchschnittlich rund 1 000 Euro ansteigt. Die Stei- 3. mangelnde Erwerbsanreize wegen hoher Trans-
gerung entspricht einer Erhöhung des Hartz-IV-Regel- ferentzugsraten,
satzes um rund 20%, allerdings handelt es sich hierbei 4. geringes »Schonvermögen«,
um selbst erzieltes Einkommen. 5. die Angemessenheit von Sanktionen bzw. Leis-
Eine Reform, die zu mehr Beschäftigung und tungskürzungen in bestimmten Fällen,
höheren verfügbaren Einkommen unter den Empfän- 6. Stigmatisierung durch Gang zum Amt (mit der Folge
gern von Hartz-IV-Leistungen führt, würde die Ein- der Nichtinanspruchnahme durch anspruchsbe-
kommensungleichheit in Deutschland verringern und rechtigte Bedürftige) sowie
die gesamtwirtschaftliche Produktion steigern – sie 7. die Komplexität des Sozialsystems insgesamt.
wäre effizient und gerecht.
Reformbedarf besteht nicht nur bei den Hinzu- Über jeden dieser Punkte kann und sollte man dis-
verdienstregelungen. Langfristig ist ein besser inte kutieren. Erstens kann man selbstverständlich über
griertes und aufeinander abgestimmtes Gesamtsys- die angemessene Höhe der Leistungen streiten. Kri-
tem der Steuern, Abgaben und Transfers wünschens- tiker bemängeln, Empfänger von Hartz-IV-Leistun-
wert. Die Umsetzung einer solchen umfassenden gen müssten in Armut leben. In dieser Debatte ist es
Reform ist jedoch kurzfristig nur schwer vorstell- wichtig, zwischen absoluten und relativen Armuts-
bar. Deshalb konzentrieren wir uns zunächst auf eine konzepten zu differenzieren. Mit den Hartz-IV-Leis-
Reform der sozialen Grundsicherung. Neben einer tungen liegt man deutlich über jeder üblichen abso-
Anpassung der Hinzuverdienstmöglichkeiten beinhal- luten Armutsgrenze (z.B. 1,90 US-Dollar pro Tag von
UNO oder Weltbank). Anders sieht es bei relativen
5
Und auch im Vorfeld und Nachgang der Hartz-Reformen hat sich Armutsgrenzen aus. Die Hartz-IV-Leistungen sind für
das ifo Institut intensiv mit dem Thema beschäftigt: siehe hierzu z.B.
Sinn et al. (2002; 2006, 2007a; 2007b) und die Sonderausgabe des ifo
verschiedene Haushaltstypen unterschiedlich. Bei
Schnelldienstes 60(4), 2007. 40% des Medianeinkommens spricht man von rela-
ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019 35FORSCHUNGSERGEBNISSE
tiver Armut, bei 60% von Armutsgefährdung. Singles der Bemühung des Transferempfängers, eigenes Ein-
liegen mit den Hartz-IV-Leistungen unter der Grenze kommen zu erzielen, gerechtfertigt sind. Aus der Sicht
von 60% des mittleren verfügbaren Einkommens der Steuerzahler, die die Transferleistungen finan-
(ca. 1 000 Euro). Bei anderen Haushaltstypen ist es zieren, ist die Sanktionierung mangelnder Bereit-
ähnlich, manchmal kann man auch knapp über der schaft zur Arbeitsaufnahme bei den Empfängern ein
jeweiligen relativen Armutsgefährdungsgrenze lie- wichtiger Aspekt der Fairness des Gesamtsystems
gen. Grundsätzlich gilt jedoch, dass dieses Grundsi- (»Solidarität ist keine Einbahnstraße«). Ob Sanktio-
cherungsniveau bewusst niedrig gewählt ist. Denn es nen in den richtigen Fällen verhängt werden und ob
soll nur das Existenzminimum gesichert, nicht jedoch sie Verhaltensänderungen bei den Sanktionierten
relative Armut verhindert werden. Vor allem soll verursachen, ist eine empirische Frage.7 Wir bewerten
das sog. »Lohnabstandsgebot« sicherstellen, dass das Sanktionssystem im Rahmen unseres Reformvor-
sich Arbeit lohnt, Beschäftigte also besser und nicht schlags nicht.8
schlechter gestellt werden als Nicht-Beschäftigte. Sechstens wird Hartz IV wegen der damit verbun-
Darüber hinaus zeigt sich im internationalen Vergleich denen Stigmatisierung der Empfänger kritisiert. In
(z.B. auf OECD-Ebene), dass das deutsche Niveau der Tat sollten die Leistungen administrativ so gestal-
der Grundsicherung relativ hoch ist (vgl. Causa und tet werden, dass eine Stigmatisierung möglichst ver-
Hermansen 2017). mieden wird. Dazu gehört, dass die Daten der Trans-
Das Verfahren zur Berechnung der Hartz-IV-Re- ferempfänger geschützt werden. Öffentlich zu erklä-
gelsätze beruht auf unabhängigen statistischen Aus- ren, der Empfang dieser Transferleistungen sei ein
wertungen der Einkommens- und Verbrauchsstich- Makel, steigert die gesellschaftliche Stigmatisierung
probe (EVS). Dieser wissenschaftliche Ansatz hat den allerdings. Wünschenswert in diesem Zusammen-
Vorteil, dass die Sätze nicht im laufenden politischen hang ist auch eine weitere Digitalisierung der öffent-
(Überbietungs-)Prozess festgelegt werden, sondern lichen Verwaltung und Verknüpfung der Daten aus
empirisch fundiert und transparent berechnet wer- unterschiedlichen Ämtern und Registern (vgl. Natio-
den. Wir begrüßen dieses Vorgehen und raten drin- naler Normenkontrollrat 2017). Dies könnte schließ-
gend davon ab, daran etwas zu ändern. Das bedeutet lich zu einer automatischen Auszahlung der Ansprü-
allerdings nicht, dass das jeweilige Berechnungsver- che an alle Berechtigte führen (vgl. z.B. Blömer und
fahren über jede Kritik erhaben ist. Mögliche metho- Peichl 2018).9
dische Fehler müssten korrigiert werden.6 Siebtens ist das deutsche Sozialsystem insge-
Zweitens wurde mit der Einführung von ALG II samt zu kompliziert und teilweise inkonsistent. Der-
bewusst die Leistungshöhe unabhängig von vorhe- zeit gibt es in Deutschland eine Vielzahl von Behörden,
rigen Einkünften gestaltet. Hier ging es darum zu die mehr als 150 steuer- und beitragsfinanzierte Sozi-
verhindern, dass dauerhafte Transferleistungen an alleistungen verwalten. Ein Grund für die Grenzsteu-
Empfänger mit ehemals höheren Einkommen die ersatzverläufe bei Alleinerziehenden von teilweise
Arbeitsanreize stark einschränken. Dies sollte so bei- über 100% (vgl. Bruckmeier et al. 2018b) ist auch, dass
behalten werden. ALG II, Wohngeld und Kinderzuschlag – aufgrund der
Der dritte Punkt, die hohen Transferentzugsraten jeweiligen Zuständigkeit von drei Ministerien – nicht
und die damit verbundenen Fehlanreize, stehen im aufeinander abgestimmt sind.10 Hier sind weitere
Mittelpunkt unseres Reformvorschlags und werden Reformen dringend notwendig. In unserem Vorschlag
weiter unten ausführlich diskutiert.
Viertens gehen von der Höhe des Schonvermö- 7
Beispielsweise dokumentieren van den Berg, Uhlendorff und
Wolff (2017) einen positiven Effekt der Sanktionen auf die Wieder-
gens ebenfalls Anreizwirkungen aus. Aus der Pers- beschäftigungswahrscheinlichkeit, der aber auch mit niedrigeren
pektive des Subsidiaritätsprinzips ist es richtig, dass Löhnen einhergehen kann.
8
Es bleibt lediglich festzuhalten, dass die Härte der Sanktionen
jedermann zunächst eigene Mittel einsetzt, bevor Hil- in Deutschland im OECD-Mittelfeld liegt (vgl. Immervoll und Knotz
fen des Staates beansprucht werden. Eine volle Ver- 2018).
9
Gleichwohl kann eine entsprechende Komplexität des Systems
mögensanrechnung untergräbt aber Anreize zur Vor- und die daraus resultierende Nichtinanspruchnahme von Leistungen
sorge. In dieser Abwägung schlagen wir vor, die Höhe sogar politisch gewünscht bzw. »optimal« sein (vgl. Kleven und Kop-
zcuk 2011).
des Schonvermögens zusätzlich an die Erwerbsbio- 10
Durch das »Starke Familien Gesetz« soll der Kinderzuschlag von
graphie zu binden. Das kommt nicht nur denen entge- 170 auf 185 Euro/Monat je Kind zur Mitte des Jahres 2019 erhöht
werden und ab 2020 die Einkommensminderung nur noch 45% statt
gen, die es als unfair ansehen, wenn Transferempfän- 50% betragen. Die »Abbruchkante« an der Höchsteinkommensgren-
gern, die nie gearbeitet haben, das gleiche Schonver- ze soll abgeschafft werden. Insgesamt verringern diese Regelungen
jedoch nicht die hohen Grenzbelastungen im niedrigen Einkom-
mögen gewährt wird wie Empfängern, die viele Jahre mensbereich, sondern weiten diesen eher noch auf den mittleren
gearbeitet haben. Es kommt hinzu, dass diese Bin- Einkommensbereich aus. Zudem wurde 2017 der Unterhaltsvor-
schuss deutlich verbessert. Jedoch ist auch diese Leistung nicht
dung die Arbeitsanreize stärkt. ausreichend auf den Kinderzuschlag und das Wohngeld abgestimmt.
Der fünfte Punkt betrifft die Frage, ob Leistungs- Denn durch die Anrechnung des Unterhaltsvorschusses auf die
beiden anderen Leistungen kann sich die Einkommenssituation der
kürzungen bei tatsächlich oder vermeintlich fehlen- betroffenen Haushalte sogar verschlechtern (vgl. Stöwhase 2018).
Darüber hinaus bleiben kleinere Sprungstellen sowie hohe Grenz-
6
Zur Kritik an der konkreten Vorgehensweise bei der Berechnung belastungen durch die Interaktion mit dem Kinderzuschlag und
der Regelsätze siehe z.B. Bauernschuster et al. (2010), Becker und dem Wohngeld bestehen, obwohl der Unterhaltsvorschuss für sich
Tobsch (2016) oder Sell (2016). genommen anreiztechnisch relativ neutral ist.
36 ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019FORSCHUNGSERGEBNISSE
adressieren wir dieses Problem nur insofern als wir schlag für Haushalte ohne Kinder eine Grenzbelas-
Wohngeld und Kinderzuschläge mit den Hartz-IV-Leis- tung von 100% bis zu einer Grenze von 630 Euro/
tungen zusammenfassen. Gleichwohl ist langfris- Monat vor.13 Für Beschäftigungen über diese Grenze
tig ein integriertes und aufeinander abgestimmtes gilt in beiden Varianten ein anrechnungsfreier Hin-
Gesamtsystem wünschenswert, auch wenn wir einer zuverdienst von 40%, d.h. eine Grenzbelastung
solchen grundlegenden Reform im politischen Pro- von 60%. Für Haushalte mit Kindern modelliert der
zess kurzfristig kaum Chancen einräumen und uns ifo-Vorschlag ab 100 Euro eine Grenzbelastung von
deshalb in diesem Beitrag auf eine Reform der Grund- 80%, statt 100%, bis zu einer Grenze von individuell
sicherung beschränken.11 630 Euro/Monat. Darüberhinausgehende Hinzuver-
Unser Reformvorschlag enthält folgende Ele- dienste unterliegen ebenfalls einer Grenzbelastung
mente: Erstens die Senkung der Grenzbelastung mit von 60%.
einer Differenzierung nach Haushaltstypen, zwei- Ein weiteres Element des ifo-Vorschlags betrifft
tens die Zusammenfassung der Transferleistun- die Anrechnung von Vermögen beim ALG II. Dabei wer-
gen Arbeitslosengeld II inkl. Kosten der Unterkunft, den die grundsätzlichen Regelungen des § 12 SGB II
Wohngeld sowie Kinderzuschlag sowie drittens die und des § 65 Abs. 5 beibehalten. Zusätzlich erhöht sich
Erhöhung des Schonvermögens beim ALG II in Abhän- in unserem Reformvorschlag jedoch das Schonvermö-
gigkeit der individuellen Erwerbshistorie. Die Aus- gen um 150 Euro je Erwerbsjahr (in abhängiger oder
gangshöhe, also das Einkommen bei Arbeitslosigkeit, selbständiger Beschäftigung) für jede Person in der
entspricht im ifo-Vorschlag der bisherigen Höhe von Bedarfsgemeinschaft.
ALG II inkl. KdU.
Der ifo-Vorschlag unterscheidet bezüglich der ILLUSTRATION DER ANREIZWIRKUNGEN DES
Grenzbelastung deutlich zwischen Haushalten mit REFORMKONZEPTS
und ohne Kindern. Eine Besserstellung aller Haus-
halte im Vergleich zum Status quo ist nur mit erhebli- Wie bereits erläutert, verfolgt unser Reformkonzept
chen Mehrkosten möglich (vgl. z.B. Blömer und Peichl primär das Ziel, die Leistungsanreize in den unteren
2018). Unser Vorschlag ist ohne Berücksichtigung von Einkommensbereichen zu verbessern und Hinder-
Verhaltensanpassungen als ungefähr aufkommens- nisse für das Erzielen von Einkommen abzubauen.
neutral ausgelegt.12 Aus diesem Grund wird es Gewin- Dazu verändern wir die Grenzbelastung, die sich
ner und Verlierer geben. Wir haben uns dafür entschie- durch das Zusammenspiel von Transferleistungen
den, Bedarfsgemeinschaften mit Kindern tendenziell und Transferentzugsraten ergibt.
besser zu stellen als Bedarfsgemeinschaften ohne Zur Illustration des Reformvorschlags werden
Kinder. Letztere können einfacher ihr Arbeitsange- hier die Brutto-Netto-Verläufe und die korrespondie-
bot ausweiten und so durch Mehrarbeit die Einkom- renden Grenzbelastungen von zwei exemplarischen
mensverluste kompensieren, die sich im statischen Musterhaushalten graphisch dargestellt: Wir betrach-
Fall ohne Verhaltensanpassung ergeben würden. Kon- ten erstens einen Single-Haushalt und zweitens einen
kret fällt für Bedarfsgemeinschaften ohne Kinder der Alleinerziehenden-Haushalt mit zwei Kindern. Die
durch die derzeitigen Hinzuverdienstregelungen fest- Reformszenarien werden dabei stets mit dem aktu-
gelegte Freibetrag in Höhe von 100 Euro pro Monat ellen Rechtsstand 2019 (»Status quo«; noch ohne die
weg. Hier geht es nicht in erster Linie um Gegenfi- Änderungen des geplanten »Starke Familien Gesetz«)
nanzierung, sondern darum, die Begünstigung von verglichen.
Kleinstjobs im Status quo zu überwinden. Haushalte Der Kern unseres Reformkonzepts wird durch
mit Kindern erhalten weiterhin die Möglichkeit, die Abbildung 1 für das Beispiel eines Singe-Haushalts mit
ersten 100 Euro anrechnungsfrei hinzuzuverdienen, einem Bruttostundenlohn in Höhe des Mindestlohns
da diese Haushalte über höhere Fixkosten der Arbeits- von 9,19 Euro illustriert. Die in der Abbildung darge-
aufnahme verfügen. stellten Grenzbelastungskurven beschreiben, wel-
In Anlehnung an verschiedene Vorschläge (unter- cher Anteil zusätzlich erzielten Bruttoeinkommens
sucht z.B. in Peichl et al. 2011 sowie Blömer und Peichl den Beschäftigten in den unteren Einkommensbe-
2019), keinen anrechnungsfreien Hinzuverdienst bei reichen durch einsetzende Abgaben und entfallende
Kleinst- und Minijobs zuzulassen, sieht der ifo-Vor- Transferleistungen entzogen wird. Wie Abbildung 1
11
Siehe z.B. Löffler et al. (2012), Blömer et al. (2017) oder Breuer
zeigt, ergibt sich im bestehenden System bei einer
(2019) für Möglichkeiten eines integrierten Systems bzw. für Entlas- Arbeitszeit zwischen rund 20 und 35 Stunden eine
tungen für Geringverdiener außerhalb des Systems der Grundsiche-
rung.
Grenzbelastung von mindestens 80, teilweise bis zu
12
Selbstverständlich sind auch Varianten denkbar, die zusätzliche 100%. Die Arbeitszeit also beispielsweise von 20 auf
Ausgaben verursachen. In der Diskussion darf man jedoch nicht ver-
gessen, dass es sich bei Hartz IV um eine Transferleistung handelt.
35 Stunden auszudehnen, lohnt sich für den Single
Diese muss durch umverteilende Steuern finanziert werden. Der Be- praktisch nicht, obwohl dies für ein existenzsichern-
steuerung sind in einer globalisierten Welt jedoch Grenzen gesetzt,
da sie immer zu Effizienzverlusten durch Ausweichreaktionen der
des Einkommen notwendig wäre.
Besteuerten führt und auch die Erhebungs- und Befolgungskosten
13
nicht zu vernachlässigen sind. Eine weitere Art der Finanzierung Das entspricht dem Einkommen, das sich bei einer Beschäftigung
wäre eine Reduktion anderer Staatsausgaben zu Gunsten von Hartz von zwei Tagen (16 Stunden) pro Woche und 4,28 Wochen pro Monat
IV – z.B. bei der Rente mit 63. zum Mindestlohn in Höhe von 9,19 Euro pro Stunde ergibt.
ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019 37FORSCHUNGSERGEBNISSE
Abb. 1 von 9,19 Euro. Bei niedrigen
Effektive marginale Grenzbelastung Arbeitszeiten ist das Nettoein-
Single-Haushalt
kommen etwas geringer als im
% Status quo (2019) ifo-Vorschlag Status quo, weil der anrech-
100
nungsfreie Hinzuverdienst in
Höhe von 100 Euro wegfällt.
80
Bei längeren Arbeitszeiten
wird der Haushalt etwas bes-
60
ser oder zumindest gleich gut
gestellt wie im bestehenden
40 System.
Der Nettoeinkommens-
20 verlauf für einen beispielhaf-
ten Alleinerziehenden-Haus-
0 halt mit zwei Kindern wird in
0 10 20 30 40 50 60 Wöchentliche Arbeitszeit (Stunden)
Abbildung 4 gezeigt. Wie zu
Hinweis: Die Graphik zeigt die effektive marginale Gesamtbelastung durch Steuern, Sozialversicherungsbeiträge
und Transferentzug bezogen auf die geleisteten Wochenarbeitsstunden bei einem Bruttostundenlohn von 9,19 Euro. erkennen ist, ermöglicht es
Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell. © ifo Institut der ifo-Vorschlag, Haushalten
mit Kindern auch bei Hinzuver-
Abb. 2
diensten im Kleinst- und Mini-
Verfügbares Haushaltseinkommen
Single-Haushalt jobbereich eine Erhöhung des
Status quo (2019) ifo-Vorschlag Haushaltsnettoeinkommens
Euro/Monat
3 000 zu erzielen. Die Besserstel-
lung im Vergleich zu Singles ist
2 500 dadurch gerechtfertigt, dass
es für Haushalte mit Kindern
2 000
wegen der Kinderbetreuung
1 500 deutlich schwieriger ist, länger
zu arbeiten, auch wenn län-
1 000 gere Arbeitszeiten hier eben-
falls wünschenswert wären.
500 In der korrespondieren-
den Abbildung 3 zur Grenz-
0
0 10 20 30 40 50 60 Wöchentliche Arbeitszeit (Stunden) belastung ist zu erkennen,
Hinweis: Die Graphik zeigt das verfügbare Haushaltseinkommen bezogen auf die geleisteten Wochenarbeitsstunden dass der Transferentzug bis
bei einem Bruttostundenlohn von 9,19 Euro.
Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell. © ifo Institut
zu einem Bruttoeinkommen
von 630 Euro/Monat genau wie
Der ifo-Vorschlag bringt bei Single-Haushal- im Status quo verläuft. Ab diesem Einkommen stellt
ten zwei Veränderungen. Erstens sehen wir bis zu sich der Musterhaushalt durch die geringere Grenzbe-
einem Einkommen von 630 Euro eine Grenzbelastung lastung von 60% besser als im Status quo.
von 100% vor. Der anrechnungsfreie Hinzuver-
dienst in Höhe von 100 Euro entfällt. Dafür sinkt die AUSWIRKUNGEN AUF ÖFFENTLICHE HAUSHALTE,
Grenzbelastung jenseits eines Einkommens von BESCHÄFTIGUNG UND EINKOMMENSVERTEILUNG:
630 Euro auf 60%. Das Ziel dieser Veränderungen BERECHNUNGSMETHODE UND ERGEBNISSE
besteht darin, für Single-Haushalte klare Anreize
zu setzen, eine existenzsichernde Beschäftigung im Wir analysieren die ökonomischen Auswirkungen
Umfang von zumindest rund 30 Stunden anzustreben, unseres Reformvorschlags mit dem ifo-Mikrosimula-
statt sich auf Kleinst- und Minijobs zu beschränken. tionsmodell. Das Modell erlaubt es abzuschätzen, wie
Damit wird auch der Gefahr begegnet, dass Kleinstbe- sich Veränderungen im Steuer- und Transfersystem auf
schäftigungsverhältnisse – etwa in Höhe der anrech- individuelle Arbeitsanreize und die Beschäftigungs-
nungsfreien 100 Euro pro Monat – mit Schwarzar- entwicklung, auf die Einkommensverteilung und ver-
beit kombiniert werden. Weitere positive Beschäfti- schiedene Haushaltstypen sowie auf die öffentlichen
gungseffekte, die nicht in Abbildung 1 sichtbar sind, Haushalte – d.h. das Steueraufkommen, die Einnah-
ergeben sich durch die Erhöhung des Schonvermö- men aus Sozialversicherungsbeiträgen und die Zah-
gens in Abhängigkeit von den bisherigen Jahren der lung staatlicher Transferleistungen – auswirken.
Erwerbstätigkeit. Für die Analyse von Budgetwirkungen gehen Mik-
Abbildung 2 illustriert die Auswirkungen der rosimulationsmodelle über einfache saldenmecha-
Reform auf das Nettoeinkommen des betrachteten nische Abschätzungen deutlich hinaus, da sie Ver-
Single-Haushalts mit einem Stundenlohn in Höhe haltensanpassungen auf dem Arbeitsmarkt explizit
38 ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019FORSCHUNGSERGEBNISSE
Abb. 3 In einem ersten Schritt bil-
Effektive marginale Grenzbelastung den wir das Steuer- und Trans-
Alleinerziehend, zwei Kinder
fersystem zum Rechtsstand
% Status quo (2019) ifo-Vorschlag Anfang 2019 nach. Dabei wird
120
unter Berücksichtigung von
100 Freibeträgen, Anrechnungs-
pauschalen, Sonderausga-
80 ben sowie Abzugsbeträgen für
außergewöhnliche Belastun-
60
gen und sonstige Privatauf-
40 wendungen das individuell
verfügbare Nettoeinkommen
20 für jeden Fall der Stichprobe
0 gemäß dem jeweiligen Haus-
0 10 20 30 40 50 60 Wöchentliche Arbeitszeit (Stunden) haltskontext berechnet.
Hinweis: Die Graphik zeigt die effektive marginale Gesamtbelastung durch Steuern, Sozialversicherungsbeiträge Anschließend werden die
und Transferentzug bezogen auf die geleisteten Wochenarbeitsstunden bei einem Bruttostundenlohn von 9,19 Euro.
Grenzbelastung zur besseren Darstellung bei - 1 und 120% trunkiert. Ergebnisse mit den Fallgewich-
Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell © ifo Institut ten multipliziert und damit
auf die Gesamtpopulation
Abb. 4
hochgerechnet.
Verfügbares Haushaltseinkommen
Alleinerziehend, zwei Kinder
Genauso werden für
den ifo-Vorschlag die indivi-
Euro/Monat Status quo (2019) ifo-Vorschlag
4 000 duellen Steuer- und Transfer-
zahlungen und die Nettoein-
kommen der Haushalte ermit-
3 000 telt. Auf diese Weise können
sowohl die Gesamteffekte als
auch die Auswirkungen auf
2 000
jeden einzelnen Haushaltstyp
analysiert werden. Um die
1 000 Reformeffekte auf das Arbeits-
angebot zu simulieren, ver-
wenden wir ein diskretes Nut-
0 zenmodell in Anlehnung an
0 10 20 30 40 50 60 Wöchentliche Arbeitszeit (Stunden)
Hinweis: Die Graphik zeigt das verfügbare Haushaltseinkommen bezogen auf die geleisteten Wochenarbeitsstunden van Soest (1995).
bei einem Bruttostundenlohn von 9,19 Euro. Dabei handelt es sich
Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell. © ifo Institut
um ein statisches, struktu-
relles Haushaltsarbeitsange-
modellieren und somit eine Ex-ante-Abschätzung der botsmodell, das die Arbeitsangebotsentscheidung
Wirkungen bieten: Erstens, Sofortwirkungen ohne der Haushaltsmitglieder als optimale Wahl zwischen
Verhaltenseffekte (in der folgenden Ergebnisdarstel- einer begrenzten Anzahl von möglichen Arbeitszeit-
lung als »ohne Anpassung« bezeichnet) und zweitens, kategorien modelliert. Bei den Berechnungen wird
längerfristige Wirkungen mit Verhaltenseffekt auf das zudem sowohl im Status quo als auch in der Reform-
Arbeitsangebot (»mit Anpassung«). variante eine endogene Inanspruchnahme der
Als Datengrundlage für die Simulation dient Transferleistungen simuliert.14 Damit werden im-
das Sozio-oekonomische Panel (SOEP). Die re- plizit Gründe wie Stigmaeffekte durch den Transfer-
präsentative Stichprobe der Bevölkerung umfasst bezug oder die Komplexität der Beantragung, aber
über 20 000 Personen in rund 11 000 Haushalten. auch in den SOEP-Daten nicht beobachtbare for-
Wir nutzen die im SOEP genannten Vorjahresan- male Gründe, die zu einer Nichtinanspruchnahme
gaben zu Einkommen und Beschäftigung und schrei- führen, berücksichtigt. Durch Eingriffe in das
ben alle Einkommensangaben mittels des vom Sta- Steuer- und Transfersystem verändert sich der
tistischen Bundesamt veröffentlichten Verbrau-
cherpreisindex fort. Um mögliche Verhaltensreakti- 14 Die fiskalischen Kosten eine Ausweitung der Transferleistung
onen und Beschäftigungsanpassungen aufgrund der und einer potenziellen Empfängerbasis wären bei einer 100%-In-
anspruchnahme des ALG II höher. Empirisch werden teilweise hohe
Reformen zwischen dem Jahr der Beschäftigungs- Quoten der Nichtinanspruchnahme bezogen auf die Anzahl der
informationen (2016) und dem Status quo (2019) zu Haushalte ausgewiesen. Die Studien weisen allerdings auch darauf
hin, dass der überwiegende Teil der Nichtinanspruchnahme-Haus-
berücksichtigen, simulieren wir die Änderungen des halte durch kleine Ansprüche entstehen (vgl. Bruckmeier et al. 2013).
Arbeitsvolumens und der Löhne zwischen beiden Siehe auch Blömer und Peichl (2018) für Simulationsrechnungen mit
100% Inanspruchnahme und eine Quantifizierung der zusätzlichen
Jahren. Kosten.
ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019 39FORSCHUNGSERGEBNISSE
Tab. 1
Tab. 1 alle Haushaltstypen hinweg,
Beschäftigungswirkungen – ifo-Vorschlag hat der ifo-Vorschlag zunächst
Vollzeitäquivalente Arbeitsmarktpartizipation kurzfristig (ohne Anpassung
Tsd. VZÄ % Tsd. Personen % der Beschäftigung) leicht
Gesamt 216 0,72 82 0,26 negative Auswirkungen auf
Männer 112 0,68 76 0,49 das Haushaltseinkommen
Frauen 103 0,77 6 0,04
Anmerkung: Beschäftigungswirkungen im Vergleich zum Status quo. Vollzeitäquivalente bemisst den Beschäfti-
nach Steuern und Transfers
gungseffekt, umgerechnet in Vollzeitbeschäftigten mit 40 Wochenarbeitsstunden. Arbeitsmarktpartizipation gibt (vgl. Tab. 2). Im Durchschnitt
an, wie viele Erwerbspersonen zusätzlich in Beschäftigung wechseln.
verringert sich das verfügbare
Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell.
Haushaltseinkommen jedoch
nur um 30 Euro pro Jahr. Die
Nutzen einzelner Arbeitszeitkategorien, so dass Direktwirkungen wären bei Singles etwas stärker als
es im Einzelfall zu Verhaltensänderungen kom- bei Alleinerziehenden. Paare ohne Kinder verzeich-
men kann. Die Arbeitsangebotseffekte erge- nen einen knappen Einkommensrückgang, während
ben sich als Summe der simulierten nutzen- Paare mit Kindern etwas bessergestellt werden. Nach
maximierenden individuellen Entscheidungen vor Anzahl der Kinder wirkt der ifo-Vorschlag so, dass
dem Hintergrund veränderter monetärer Erwerbs- gerade Haushalte ohne Kinder sich knapp schlechter-
anreize. stellen, sofern sie ihr Arbeitsangebot nicht anpassen.
Bei Haushalten mit einem oder zwei Kindern würde
ERGEBNISSE sich auch ohne Anpassung des Arbeitsangebotes
keine Änderung im verfügbaren Haushaltseinkom-
Tabelle 1 zeigt die Beschäftigungswirkungen des men ergeben, während Haushalte mit drei und mehr
ifo-Vorschlags im Vergleich zum Status quo. Die Kindern bereits bessergestellt werden.
Beschäftigungswirkungen werden dabei in Vollzeit- Insgesamt zeigt sich, dass auch ohne Verhal-
äquivalenten und als Arbeitsmarktpartizipation aus- tensanpassungen zu berücksichtigen, der Wegfall des
gewiesen. Vollzeitäquivalente bemisst den gesam- Kinderzuschlages durch die geringeren Anrechnungs-
ten Beschäftigungseffekt einschließlich verlänger- raten und der damit geringere Transferentzug bereits
ter Arbeitszeit, umgerechnet in Vollzeitbeschäftigte kompensiert werden kann.
mit 40 Wochenarbeitsstunden. Arbeitsmarktpartizi- Bezieht man mittelfristige Anpassungen des
pation gibt an, wie viele Erwerbspersonen, die vor- Arbeitsangebots mit ein, ergibt sich allerdings ein
her nicht gearbeitet haben, Tab. 2
zusätzlich in Beschäftigung
Tab. 2
wechseln.
Durchschnittliches verfügbares Haushaltseinkommen – ifo-Vorschlag
Der ifo-Vorschlag wirkt so,
Ausgang- Veränderung
dass die insgesamt geleisteten
swert
Arbeitsstunden deutlich aus-
Status quo ohne Anpassung mit Anpassung
geweitet werden. Die Arbeits- Euro Euro % Euro %
marktpartizipation ändert Gesamt 33 812 – 29 – 0,09 77 0,23
sich ebenfalls, erhöht sich Nach Haushaltstyp
aber vergleichsweise weniger Alleinstehend 22 044 – 51 – 0,23 20 0,09
stark. Dies liegt daran, dass Alleinerziehend 24 918 – 47 – 0,19 234 0,94
Paar ohne Kinder 44 411 – 20 – 0,04 30 0,07
Kleinstjobs und Minijobs im Paar mit Kindern 49 147 18 0,04 283 0,57
ifo-Vorschlag weniger attrak- Nach Anzahl der Kinder
tiv geworden sind und Perso- Ohne Kinder 31 149 – 38 – 0,12 24 0,08
nen, die diese Jobs vorher aus- Ein Kind 42 265 –2 – 0,01 241 0,57
geübt haben, sich entweder für Zwei Kinder 46 231 –2 – 0,01 301 0,65
Drei Kinder 42 819 51 0,12 303 0,71
eine Ausweitung der Arbeits-
Vier und mehr Kinder 38 987 50 0,13 353 0,91
zeit oder aber für eine Aufgabe Nach Einkommensdezil (äquivalenzgewichtet) im Status quo
des Jobs entscheiden. 1. Dezil 8 674 – 57 – 0,65 – 22 – 0,26
Im ifo-Vorschlag ist der 2. Dezil 15 609 – 85 – 0,55 100 0,64
Anstieg der Arbeitszeiten, 3. Dezil 18 733 – 68 – 0,36 189 1,01
gemessen in Vollzeitäquiva- 4. Dezil 22 569 – 43 – 0,19 152 0,67
5. Dezil 25 077 –9 – 0,04 138 0,55
lenten, bei Frauen stärker, 6. Dezil 29 649 – 17 – 0,06 73 0,25
während bei Männern der 7. Dezil 35 281 –9 – 0,03 52 0,15
Effekt auf die Arbeitsmarkt- 8. Dezil 41 152 –6 – 0,01 48 0,12
partizipation größer ausfällt. 9. Dezil 52 988 –2 0,00 27 0,05
Betrachtet man die Ver- 10. Dezil 89 896 –1 0,00 6 0,01
Anmerkung: Die Tabelle weist die Wirkungen auf das durchschnittlich verfügbare Haushaltseinkommen pro Jahr
änderung des verfügbaren im Vergleich zum Status quo aus.
Haushaltseinkommens über Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell.
40 ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019FORSCHUNGSERGEBNISSE
Tab. 3
Tab. 3 baren Haushaltseinkommen
Durchschnittliches verfügbares Haushaltseinkommen – ifo-Vorschlag an, würde der ifo-Vorschlag
mit Erhöhung des Schonvermögens zudem um die vorgeschlagene
Ausgangswert Veränderung Anhebung des Schonvermö-
Status quo ohne Anpassung gens erweitert.
Euro Euro % In Tabelle 4 zeigen
Gesamt 33 812 – 16 – 0,05
wir die Auswirkungen des
Nach Haushaltstyp
Alleinstehend 22 044 – 37 – 0,17
ifo-Vorschlags auf drei zen-
Alleinerziehend 24 920 – 24 – 0,10 trale Ungleichheitsmaße:
Paar ohne Kinder 44 411 – 14 – 0,03 den Gini-Koeffizienten, das
Paar mit Kindern 49 148 43 0,09 P90/P10-Maß und die Armuts-
Nach Anzahl der Kinder risikoquote.
Ohne Kinder 31 149 – 28 – 0,09
Sowohl vor als auch nach
Ein Kind 42 265 24 0,06
Zwei Kinder 46 232 22 0,05 der Anpassung hat der ifo-Vor-
Drei Kinder 42 820 61 0,14 schlag nur begrenzte Auswir-
Vier und mehr Kinder 38 987 65 0,17 kungen auf aggregierte Maße
Nach Einkommensdezil (äquivalenzgewichtet) im Status quo der Ungleichheit der verfügba-
1. Dezil 8 674 14 0,16
ren Einkommen. Ohne Berück-
2. Dezil 15 608 – 67 – 0,43
3. Dezil 18 733 – 56 – 0,30
sichtigung der Anpassungsef-
4. Dezil 22 568 – 29 – 0,13 fekte steigt die Ungleichheit,
5. Dezil 25 077 –2 – 0,01 am P90/P10-Verhältnis gemes-
6. Dezil 29 649 – 12 – 0,04 sen, sogar leicht an. Berück-
7. Dezil 35 281 –7 – 0,02 sichtigt man die Anpassungs-
8. Dezil 41 152 –4 – 0,01
9. Dezil 52 989 –2 0,00
effekte, sinken alle Ungleich-
10. Dezil 89 897 0 0,00 heitsmaße leicht.
Anmerkung: Die Tabelle weist die Wirkungen auf das durchschnittlich verfügbare Haushaltseinkommen pro Jahr Wie Tabelle 5 zeigt, hat
im Vergleich zum Status quo aus.
auch die Erhöhung des Schon-
Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell.
vermögens keine merkli-
chen Auswirkungen auf die
anderes, heterogeneres Bild der Reform. Im Durch- Ungleichheit.
schnitt profitieren gerade Alleinerziehende und Paare Die fiskalischen Wirkungen auf das Gesamtbud-
mit Kindern spürbar von der Reform, während Allein- get sind in Tabelle 6 zu finden. Der ifo-Vorschlag wirkt
stehende und Paare ohne Kinder nur ein leichtes gerade durch die Ausweitung des Arbeitsangebots
Plus verzeichnen. Insgesamt wirken die Steigerun- positiv auf den Staatshaushalt.
gen der verfügbaren Einkommen nicht sonderlich Durch den Wegfall der Hinzuverdienstrege-
hoch. Bei der Interpretation der Zahlen ist aber zu lung des 100-Euro-Freibetrages im ALG II bei Haus-
berücksichtigen, dass nur ein Teil der Haushalte in halten ohne Kindern wird der Staatshaushalt zu-
den jeweiligen Einkommensdezilen überhaupt nächst
Tab 4 entlastet. Zusätzliche Kosten entstehen
Arbeitslosengeld II erhält und von diesen Haushalten hingegen durch die deutlich geringere Grenzbe-
wiederum nur ein Teil sein Arbeitsangebot tatsäch-
lich anpasst. Dort, wo Haushalte ihr Arbeitsangebot Tab. 4
Veränderung der Armuts- und Ungleichheitsmaße –
angleichen, sind die Einkommenswirkungen erheb-
ifo-Vorschlag
lich größer: Für alle betroffenen Haushalte beträgt
der durchschnittliche Pro-Kopf-Effekt 175 Euro. Hier- ohne mit
Maß Anpassung Anpassung
bei ist jedoch zu bedenken, dass es statisch im Ver-
Gini-Koeffizient 0,001 – 0,001
gleich zum Status quo sowohl Gewinner- als auch P90/P10 0,036 0,000
Verliererhaushalte gibt. Außerdem erhöhen manche Armutsrisikoquote 0,002 – 0,004
Haushalte ihr Arbeitsangebot, während andere weni- Anmerkung: Die Tabelle weist die absolute Veränderung verschiedener Vertei-
lungsmaße im Vergleich zum Status quo aus.
ger arbeiten. Letzteres kann zu Einkommensrückgän- Tab. 5
Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell.
gen führen. Bei den Haushalten, die bessergestellt
werden und ihre Beschäftigung ausweiten, beträgt der Tab. 5
durchschnittliche Einkommenszuwachs 1 031 Euro. Veränderung der Armuts- und Ungleichheitsmaße –
Dies entspräche einer Erhöhung des Hartz-IV-Regel- ifo-Vorschlag mit Erhöhung des Schonvermögens
satzes um rund 20% – allerdings erhöhen die Haus- Maß ohne Anpassung
halte hier ihr Nettoeinkommen aus eigener Kraft und Gini-Koeffizient 0,000
sind deshalb weniger auf staatliche Unterstützung P90/P10 0,008
angewiesen. Armutsrisikoquote 0,001
Anmerkung: Die Tabelle weist die absolute Veränderung verschiedener Vertei-
In Tabelle 3 geben wir die Direktwirkungen – lungsmaße im Vergleich zum Status quo aus.
ohne Anpassung – auf die durchschnittlich verfüg- Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell.
ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019 41FORSCHUNGSERGEBNISSE
Tab. 6
Tab. 6 sind einer Arbeitslosigkeit vorzuziehen, aber sie bie-
Fiskalische Effekte, Veränderung in Mrd. Euro – ten in der Regel nur beschränkte Entwicklungspers-
ifo-Vorschlag pektiven und erlauben es kaum, die Abhängigkeit von
ohne mit staatlichen Transfers nachhaltig zu überwinden.
Budgetgröße Anpassung Anpassung Der in diesem Beitrag vorgestellte ifo-Vorschlag
Direkte Steuern 0,0 1,0 zur Reform der sozialen Grundsicherung führt dazu,
SV-Beiträge (AN und AG) 0,0 2,6
Transfers 1,2 0,9
dass sich (mehr) Arbeit auch bei niedrigen Stunden-
Gesamt 1,2 4,4 löhnen wieder lohnt. Durch die verbesserten Anreiz-
Anmerkung: Budgetwirkung der Reform im Vergleich zum Status quo. Positive strukturen können Betroffene der Abhängigkeit von
Werte bedeuten eine Entlastung, negative eine Belastung des Budgets.
Quelle:
Transfers aus eigener Kraft leichter entkommen als im
Tab. 7ifo-Mikrosimulationsmodell.
Status quo. Die Beschäftigung nimmt zu, ohne dass
zusätzliche Kosten für den Staatshaushalt entste-
Tab. 7 hen. Die Vorgabe der Aufkommensneutralität bedeu-
Fiskalische Effekte, Veränderung in Mrd. Euro – tet, dass vor Verhaltensanpassungen einige Haushalte
ifo-Vorschlag mit Erhöhung des Schonvermögens gewinnen, während andere verlieren. Diese Verluste
Budgetgröße ohne Anpassung werden jedoch bei den meisten, wenn auch nicht bei
Direkte Steuern 0,0 allen Haushalten, durch ausgedehnte Beschäftigung
Sozialversicherung (AN und AG) 0,0 überkompensiert. Wenn man Einkommensverluste
Transfers 0,7
ganz ausschließen will, müsste man etwas schlech-
Gesamt 0,7
Anmerkung: Budgetwirkung der Reform im Vergleich zum Status quo. Positive tere fiskalische Wirkungen in Kauf nehmen. Trotz
Werte bedeuten eine Entlastung, negative eine Belastung des Budgets.
dieser Einschränkungen reduziert die von uns vor-
Quelle: ifo-Mikrosimulationsmodell.
geschlagene Reform nach üblichen Ungleichheits-
maßen die Einkommensungleichheit. Eine Reform,
lastung von 60% im mittleren Bruttoeinkom- die sowohl die Beschäftigung und damit die gesamt-
mensbereich, sie überdecken aber nicht die wirtschaftliche Effizienz des Transfersystems steigert
Einsparungen. als auch die aggregierte Ungleichheit der verfügbaren
Im ifo-Vorschlag entfallen die Ausgaben für Wohn- Einkommen senkt, ist also möglich.
geld sowie für den Kinderzuschlag. An die Stelle die-
ser im Status quo vorgelagerten Leistungen tritt dann LITERATUR
teilweise Arbeitslosengeld II inklusive der Kosten der
Bauernschuster, St., W. Geis, Chr. Holzner und H. Rainer (2010), »Das Bun-
Unterkunft. Die geringere Grenzbelastung belastet desverfassungsgerichtsurteil zu den Hartz-IV-Regelsätzen: Hintergrund
das Staatsbudget bei gegebener Beschäftigung. und Bedeutung«, ifo Schnelldienst 63(5), 21–29.
Wenn man berücksichtigt, dass die Haushalte in Becker, I. und V. Tobsch (2010), Regelbedarfsbemessung–methodisch kon-
sistente Berechnungen auf Basis der EVS 2013 unter Berücksichtigung von
den Reformszenarien ihr Arbeitsangebot ausweiten normativen Vorgaben der Diakonie Deutschland, verfügabr unter: https://
und gerade in sozialversicherungspflichtigen Beschäf- www.diakonie.de/fileadmin/user_upload/Becker_11_2016_Gutachten_
Regelbedarfsbemessung.pdf.
tigungen mehr gearbeitet wird, dann ergibt sich eine
Blömer, M., F. Buhlmann, M. Löffler, A. Peichl und H. Stichnoth (2017).
Entlastung des öffentlichen Budgets. So steigen nach
»Kinderfreibeträge in der gesetzlichen Rentenversicherung: Verteilungs-
dem ifo-Vorschlag die Sozialversicherungsabgaben und Verhaltenswirkungen«, Wirtschaftsdienst 97, 266–271.
von Arbeitnehmern und Arbeitgebern um ca. 2,6 Mrd. Blömer, M. und A. Peichl (2018), Ein »Garantieeinkommen für Alle«, Stu-
Euro/Jahr. Da es sich hauptsächlich um eine Reform die in Zusammenarbeit mit der Bundesarbeitsgemeinschaft Wirtschaft und
Finanzen von Bündnis 90/Die Grünen, ifo Forschungsberichte 97, ifo Insti-
im Niedrigeinkommensbereich handelt, ist der tut, München.
Arbeitsangebotseffekt auf die direkten Steuern (Ein- Blömer, M. und A. Peichl (2019) Anreize für Erwerbstätige zum Austritt
kommensteuer und Solidaritätszuschlag) vergleichs- aus dem Arbeitslosengeld-II-System und ihre Wechselwirkungen mit dem
Steuer- und Sozialversicherungssystem, Studie im Auftrag der Fried-
weise gering und liegt bei ca. 1 Mrd. Euro pro Jahr. rich-Naumann-Stiftung für die Freiheit, verfügbar unter: https://www.
Bei der zusätzlichen Erhöhung des Schonver- freiheit.org/sites/default/files/uploads/2019/02/04/ifoforschungsbericht-
final2019-02-05.pdf.
mögens fällt das fiskalische Plus etwas geringer aus,
Breuer, Chr. (2019), »Dilemma Hartz IV: Geringverdiener entlasten«, Wirt-
da nun mehr Haushalte Anspruch auf ALG II haben schaftsdienst 99(2), 82–83.
(vgl. Tab. 7). Bruckmeier, K. und S. Becker (2018), Auswirkung des gesetzlichen Mindest-
lohns auf die Armutsgefährdung und die Lage von erwerbstätigen Arbeits-
losengeld II-Bezieherinnen und -Beziehern, Studie im Auftrag der Mindest-
FAZIT lohnkommission, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB),
Nürnberg.
Die bestehenden Regelungen im Bereich der sozia- Bruckmeier, K., J. Mühlhan und A. Peichl (2018a), »Mehr Arbeitsanreize für
einkommensschwache Familien schaffen.« ifo Schnelldienst 71(2), 25–28.
len Grundsicherung haben den erheblichen Nach-
Bruckmeier, K., J. Mühlhan und J. Wiemers (2018b), Erwerbstätige im unte-
teil, dass sie aufgrund nicht aufeinander abgestimm- ren Einkommensbereich stärken: Ansätze zur Reform von Arbeitslosengeld
ter Transfers und Transferentzugsregeln teilweise II, Wohngeld und Kinderzuschlag, Forschungsbericht, Institut für Arbeits-
markt- und Berufsforschung (IAB), Nürnberg.
zu impliziten Grenzsteuersätzen von deutlich über
Bruckmeier, K., J. Pauser, U. Walwei und J. Wiemers (2013), Simulations-
100% führen. Das hat zur Folge, dass Transferempfän- rechnungen zum Ausmaß der Nicht-Inanspruchnahme von Leistungen der
ger erhebliche Anreize haben, sich auf Kleinstjobs zu Grundsicherung, Forschungsbericht, Institut für Arbeitsmarkt- und Berufs-
forschung (IAB), Nürnberg.
beschränken. Derartige Beschäftigungsverhältnisse
42 ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019FORSCHUNGSERGEBNISSE
Causa, O. und M. Hermansen (2017), »Income redistribution through taxes Nierhaus, W. (1987), Umverteilung in der Bundesrepublik Deutschland.
and transfers across OECD countries”, OECD Economics Department Wor- Das Zusammenwirken von Steuern und Sozialtransfers. Band 2. Model-
king Papers, Organisation for Economic Co-Operation and Development lanalyse des gegenwärtigen Systems, ifo Institut für Wirtschaftsforschung
(OECD), Paris. München.
Dustmann, Chr., B.Fitzenberger, U. Schönberg und A. Spitz-Oener (2014), Peichl, A., F. Buhlmann und M. Löffler (2017), Grenzbelastungen im Steuer-,
»From Sick and Man of Europe and to Economic and Superstar: Germany’s Abgaben- und Transfersystem Fehlanreize, Reformoptionen und ihre Wir-
and Resurgent Economy«, Journal of Economic Perspectives 28, 167–188. kungen auf inklusives Wachstum, Bertelsmann Stiftung, Gütersloh.
Fuest, C. und A. Peichl (2008), »Grundeinkommen vs. Kombilohn: Beschäf- Peichl, A., N. Pestel, H. Schneider und S. Siegloch (2011), »Reform der
tigungs- und Finanzierungswirkungen und Unterschiede im Empfänger- Hartz IV-Hinzuverdienstregelungen: Ein verfehlter Ansatz«, Perspektiven
kreis.« Jahrbuch für Wirtschaftswissenschaften 59 (2), 94–113. der Wirtschaftspolitik 12(2), 12–26.
Hartung, B., Ph. Jung und M. Kuhn (2018), »What Hides behind the Ger- Rürup, B. und D. Heilmann (2012),. »Arbeitsmarktreformen: Was noch zu
man Labor Market Miracle? Unemployment Insurance Reforms and Labor tun bleibt«, Wirtschaftsdienst 92, 339–344.
Market Dynamics.« Discussion Paper, Forschungsinsitut zur Zukunft der
Sell, St. (2016), »Der Streit um die (Nicht-)Erhöhung der Hartz-IV-Regelbe-
Arbeit (IZA), Bonn.
darfe.« MAKRONOM 9.
ifo Schnelldienst (2007), Sonderausgabe Reformkonzepte zur Erhöhung der
Sinn, H.-W., Chr.Holzner, W. Meister, W. Ochel und M. Werding (2002),
Beschäftigung im Niedriglohnbereich, ifo Institut, München.
»Aktivierende Sozialhilfe – Ein Weg zu mehr Beschäftigung und Wachs-
Immervoll, H. und C. Knotz (2018), »How demanding are activation requi- tum«, ifo Schnelldienst 55(9), 3–52.
rements for jobseekers«, OECD Social, Employment and Migration Wor-
Sinn, H.-W., Ch. Holzner, W. Meister, W. Ochel und M. Werding (2006), »Akti-
king Papers, Organisation for Economic Co-Operation and Development
vierende Sozialhilfe 2006 - das Kombilohn-Modell des ifo Instituts.«, ifo
(OECD), Paris.
Schnelldienst 59 (2), 6–27.
Kleven, H. J. und W. Kopczuk (2011). »Transfer Program Complexity and
Sinn, H.-W., Chr. Holzner, W. Meister, W. Ochel und M. Werding (2007a),
the Take-Up of Social Benefits.« American Economic Journal: Economic
»Die zentralen Elemente der Aktivierenden Sozialhilfe.« ifo Schnelldienst
Policy (American Economic Association) 3(2), 54–90.
60(4), 48–53.
Krebs, T. und M. Scheffel (2013). »Macroeconomic evaluation of labor mar-
Sinn, H.-W., W. Meister, W. Ochel und M. Werding (2007b), »Reformkon-
ket reform in Germany«, IMF Economic Review 61, 664–701.
zepte zur Erhöhung der Beschäftigung im Niedriglohnbereich: Ein Über-
Krebs, T. und M. Scheffel (2017), »Labor Market Institutions and the Cost blick.«, ifo Schnelldienst 60(4), 3–20.
of Recessions«, Working Paper, International Monetary Fund (IMF), Was-
Stöwhase, S. (2018), »Weniger Einkommen wegen des Unterhaltsvorschus-
hington, D.C.
ses«, Soziale Sicherheit 67, 201–206.
Launov, A. und K. Wälde (2013), »Estimating Incentive and Welfare Effects
van den Berg, G. J., A. Uhlendorff und J. Wolff (2007), »Under Heavy Pres-
of Nonstationary Unemployment Benefits«, International Economic Review
sure: Intense Monitoring and Accumulation of Sanctions for Young Welfare
54(10), 1159–1198.
Recipients in Germany« Discussion Paper, Forschungsinsitut zur Zukunft
Löffler, M., A. Peichl, N. Pestel, H. Schneider und S. Siegloch (2012), »Effizi- der Arbeit (IZA), Bonn.
ent, einfach und gerecht: Ein integriertes System zur Reform von Einkom-
van Soest, A. (1995), »Structural Models of Family Labor Supply: A Discrete
mensteuer und Sozialabgaben«, Perspektiven der Wirtschaftspolitik 13(3),
Choice Approach«, The Journal of Human Resources (JSTOR) 30(1), 63–88.
196–213.
Nationaler Normenkontrollrat (2017), Mehr Leistung für Bürger und
Unternehmen: Verwaltung digitalisieren. Register modernisieren, ver-
fügabr unter: https://www.normenkontrollrat.bund.de/resource/
blob/72494/476004/12c91fffb877685f4771f34b9a5e08fd/2017-10-06-
download-nkr-gutachten-2017-data.pdf?download=1
ifo Schnelldienst 4 / 2019 72. Jahrgang 21. Februar 2019 43Sie können auch lesen
