Sicherheitsgesetzgebung auf dem Prüfstand - Evaluation rechtlicher Regelungen zur Terrorismusbekämpfung

Sicherheitsgesetzgebung auf dem Prüfstand
Evaluation rechtlicher Regelungen zur Terrorismusbekämpfung
Axel Piesker

Inhalt

1. Ausgangslage
2. Sicherheitsrecht – ein besonderer Evaluationsgegenstand?
3. Prüfaspekte bei der Evaluation von der Sicherheitsgesetzen
4. Organisatorische Rahmenbedingungen für externe Evaluationen
5. Methodische und organisatorische Herausforderungen
6. Voraussetzungen für eine nutzenstiftende Evaluation
7. Fazit

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Ausgangslage

» veränderte Sicherheitslage seit den Terroranschlägen vom 11. September 2001 → Zunahme
  gesetzgeberischer Aktivitäten (v. a. im Zusammenhang mit der Bekämpfung des islamistischen
  Terrorismus) und damit auch von Evaluationen auf Bundesebene
» ausgewählte Sicherheitsgesetze seit dem Jahr 2001 mit Evaluationsklausel:
  › Terrorismusbekämpfungsgesetz (TBG) (2002)
  › Antiterrordateigesetz (ATDG) (2006)
  › Terrorismusbekämpfungsergänzungsgesetz (TBEG) (2007)
  › Gesetz zur Abwehr von Gefahren des internationalen Terrorismus durch das Bundeskriminalamt
    (BKAGefAbwG) (2009)
  › Änderungsgesetz zum Bundesverfassungsschutzgesetz (BVerfSchGÄndG) (2012)
  › Rechtsextremismus-Datei-Gesetz (RED-G) (2012)
  › Gesetz zur Verlängerung der Befristung von Vorschriften nach den
    Terrorismusbekämpfungsgesetzen (2015)

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Sicherheitsrecht – ein besonderer Evaluationsgegenstand?

» Sicherheitsrecht als Grundlage für das Handeln von Polizei und Nachrichtendiensten
  › Polizeibehörden → Gefahrenabwehr und Strafverfolgung
  › Nachrichtendienste→ Sammlung und Auswertung von Informationen zu Zwecken der Spionage- bzw.
     Sabotageabwehr und der Extremismus- bzw. Terrorismusabwehr sowie zur Gewinnung von
     Erkenntnissen, die von außen- und sicherheitspolitischer Bedeutung für Deutschland sind
» Sicherheitsgesetze im Spannungsverhältnis von Sicherheit und Freiheit → auch ihre Evaluationen unter
  besonderer Beobachtung
» Regelmäßige Kritik an den durchgeführten Evaluationen von Sicherheitsgesetzen
  › Art der Durchführung → keine externe Evaluation
  › Inhaltliche Ausrichtung → nur die empirische Anwendungspraxis betrachtende „Evaluationen“
  › Umfang → keine (ausreichende) Untersuchung der Eingriffsintensität

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Prüfaspekte bei der Evaluation von der Sicherheitsgesetzen (1)

      Anwendungspraxis                Eingriffsintensität                        Wirksamkeit

 • Wie oft werden die            • Gegen wie viele Personen              • Welchen Beitrag leistet eine
   Regelungen angewendet?          richtet sich eine Maßnahme?             Regelung zur Zielerreichung
                                                                           eines Gesetzes?
 • Wie werden die Reglungen      • In welchem Umfang werden
   angewendet?                     über die betroffenen
                                   Personen Daten erhoben?
 • In welcher Situation kommen
   die Regelungen zur            • Welche personenbezogenen
   Anwendung?                      Daten werden erhoben?

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Prüfaspekte bei der Evaluation von der Sicherheitsgesetzen (2)

                                         Additive                              Erforderlichkeit/
            Effizienz
                                    Grundrechtseingriffe                       Angemessenheit
 • Wie ist das Verhältnis von   • Welche anderen Maßnahmen              • Sind die Regelungen unbedingt
   Aufwand und Nutzen einer       werden noch genutzt, um über            erforderlich?
   Regelung?                      eine Person Daten zu erheben?
                                                                        • Gibt es ggf. mildere Mittel, die
                                • Welche personenbezogenen                genutzt werden können?
                                  Daten werden erhoben?
                                                                        • In welchem Umfang werden die
                                • In welchem Umfang werden                Regelungen von den
                                  diese Daten von den                     Sicherheitsbehörden genutzt?
                                  Sicherheitsbehörden erhoben?

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Organisatorische Rahmenbedingungen für externe Evaluationen

      Sicherheitsüberprüfung des gesamten          Klärung der Frage nach Veröffentlichung des
                Evaluationsteams                               Evaluationsberichts

                                       Evaluation von
                                    Sicherheitsgesetzen

     Voraussetzungen zur Verarbeitung und                    Einbindung der betroffenen
      Speicherung VS-eingestufter Daten                         Sicherheitsbehörden

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Methodische und organisatorische Herausforderungen (1)

» Untersuchung der Wirksamkeit → wesentliche Voraussetzung: Klarheit/Messbarkeit der zugrunde
  liegenden gesetzliche Ziele
» Untersuchung der Effizienz in doppelter Hinsicht problematisch → Messbarkeit von Wirksamkeit muss
  gegeben sein und Definition von Effizienz erforderlich (Wann ist der Aufwand im Verhältnis zum Nutzen
  bei Sicherheitsgesetzen angemessen?)
» Untersuchung der Eingriffsintensität → Erfassung der über eine Person erhobenen Daten für jede
  Maßnahme (Einzelfallerfassung)
» Untersuchung additiver Grundrechtseingriffe → erheblicher Aufwand durch erforderliche
  Zusammenführung von sehr vielen Daten aus unterschiedlichen Bereichen, datenschutzrechtlich nicht
  umsetzbar
» Einbeziehung „Betroffener“ → organisatorisch und methodisch nicht möglich, ggf. über Multiplikatoren
  (BfDI)

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Methodische und organisatorische Herausforderungen (2)

» Untersuchung der Anwendungspraxis → aufgrund fehlender Sekundärdaten umfassende Erhebung von zu
  jedem Anwendungsfall einer Norm erforderlich
  › VS-konforme Abfrage und Aufbereitung der Daten bei den Nachrichtendiensten
  › Hoher Aufwand für die Nachrichtdienste
» Beauftragung „kleinteiliger“ Evaluationen einzelner Regelungen → erschweren die Untersuchung der
  Wirksamkeit und additiver Grundrechtseingriffe
» Berücksichtigung der Erforderlichkeit einer Sicherheitsüberprüfung des Evaluationsteams bei der Planung
  der Evaluation durch den Auftraggeber → v. a. wichtig bei „kurzen“ Evaluationsprojekten
» Vorhandensein geheimschutzrechtlicher Expertise → zur rechtskonformen Umsetzung der
  Geheimschutzanforderungen auf Auftragnehmerseite (z. B. durch einen eigenen Geheimschutz-
  beauftragten)

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Voraussetzungen für eine nutzenstiftende Evaluation von Sicherheitsgesetzen

        Organisatorisch                     Methodisch                                   Politisch

• Ausreichend Zeit für die         • Kombination von rechts- und            • Einbringung des konkreten
  Vorbereitung und Durchführung      sozialwissenschaftlicher                 Erkenntnisinteresses der
  einer Evaluation einplanen         Perspektive                              Legislative bei der Formulierung
                                                                              einer Evaluationsklausel
• Frühzeitige Einleitung von       • Entwicklung von Wirkmodellen
  Sicherheitsüberprüfungen           bei der Erarbeitung eines              • Aktivere Rolle der Legislative im
                                     Entwurfs für ein Sicherheits-            Evaluationsprozess
• Frühzeitige Überlegungen dazu,     gesetz
  wie eine Berichterstattung VS-
  konform erfolgen kann

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Fazit

» Wichtigkeit von Evaluationen von Sicherheitsgesetzen → Einblick in die Anwendungspraxis von
  rechtlichen Regelungen durch Sicherheitsbehörden für politische Entscheidungsträgerinnen und -träger
  bei allen methodischen Schwierigkeiten
» Durchführung von externen Evaluationen → gute und rechtzeitige Vorbereitung auf Seiten der
  Verantwortlichen erforderlich
» Mehr Forschung im Bereich der Inneren Sicherheit wünschenswert (z. B. Terrorismusbekämpfung) → als
  Grundlage für Evaluationen
» Forderung nach „spezieller GFA/Evaluation“ für Sicherheitsgesetzgesetze → nicht notwendig, aber
  Entwicklung spezifischer Prüfkriterien sinnvoll

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Vielen Dank für
            Ihre Aufmerksamkeit!

                     Axel Piesker, M.A.

                 piesker@foev-speyer.de

             www.foev-speyer.de/beratung

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