Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich - Auflage, Zürich 2012 Stand 1. März 2018 Anregungen und Hinweise nehmen wir gerne entgegen: ...

 
Ergänzungen zu

Tobias Jaag / Markus Rüssli

Staats- und
Verwaltungsrecht
des Kantons Zürich

4. Auflage, Zürich 2012

Stand 1. März 2018

Anregungen und Hinweise nehmen wir gerne entgegen:
jaag@umbricht.ch, ruessli@umbricht.ch

                                1
Allgemeine Literatur zum Staats- und
Verwaltungsrecht von Bund und Kantonen

AUER ANDREAS, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016
AUER ANDREAS/MALINVERNI GIORGIO/HOTTELIER MICHEL, Droit constitutionnel
   suisse, 2 Bände, 3. Aufl., Bern 2013
BIAGGINI GIOVANNI, Kommentar BV, Bundesverfassung der Schweizerischen Eid-
    genossenschaft, 2. Aufl., Zürich 2017
BIAGGINI GIOVANNI/GÄCHTER THOMAS/KIENER REGINA (Hrsg.), Staatsrecht,
    2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015
BIAGGINI GIOVANNI/HÄNER ISABELLE/SAXER URS/SCHOTT MARKUS (Hrsg.), Fach-
    handbuch Verwaltungsrecht, Zürich/Basel/Genf 2015
EGLI PATRICIA, Introduction to Swiss Constitutional Law, Zürich/St. Gallen 2016
EHRENZELLER BERNHARD/SCHINDLER BENJAMIN/SCHWEIZER RAINER J./VALLEN-
    DER KLAUS A. (Hrsg.), Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kom-
    mentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2015
Festschrift Jaag, siehe RÜSSLI/HÄNNI/HÄGGI FURRER
GRIFFEL ALAIN (Hrsg.), Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kan-
    tons Zürich (VRG), 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2014 (zit. Kommentar VRG)
HÄFELIN ULRICH/HALLER WALTER/KELLER HELEN/THURNHERR DANIELA,
    Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2016
HÄFELIN ULRICH/MÜLLER GEORG/UHLMANN FELIX, Allgemeines Verwaltungs-
    recht, 7. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016
HÄNER ISABELLE/LIENHARD ANDREAS/TSCHANNEN PIERRE/UHLMANN FELIX/
   VOGEL STEFAN, Ausgewählte Gebiete des Bundesverwaltungsrechts, 8. Aufl.,
   Basel 2014
HALLER WALTER, The Swiss Constitution in a Comparative Context, 2. Aufl., Zü-
   rich/St. Gallen 2016
HALLER WALTER/KÖLZ ALFRED/GÄCHTER THOMAS, Allgemeines Staatsrecht,
   5. Aufl., Zürich/Basel/Genf/Baden-Baden 2013
HAUSER ROBERT/SCHWERI ERHARD/LIEBER VIKTOR, GOG. Kommentar zum zür-
   scherischen Gesetz über die Gerichts- und Behördenorganisation im Zivil- und
   Strafprozess, 2. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2017
JAAG TOBIAS/BUCHER LAURA/HÄGGI FURRER RETO, Staatsrecht der Schweiz in a
    nutshell, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2016
JAAG TOBIAS/RÜSSLI MARKUS/JENNI VITTORIO (Hrsg.), GG. Kommentar zum Zür-
    cher Gemeindegesetz und zu den politischen Rechten in den Gemeinden, Zü-
    rich/Basel/Genf 2017 (zit. Kommentar GG)

                                       2
KIENER REGINA/RÜTSCHE BERNHARD/KUHN MATHIAS, Öffentliches Verfahrens-
    recht, 2. Aufl., Zürich/St. Gallen 2012
KÖLZ ALFRED/HÄNER ISABELLE/BERTSCHI MARTIN, Verwaltungsverfahren und
   Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl., Zürich/Basel/Genf 2013
Kommentar GG, siehe JAAG/RÜSSLI/JENNI
MAHON PASCAL, Droit constitutionnel, 2 Bände, 3. Aufl., Neuchâtel 2014
MOOR PIERRE/FLÜCKIGER ALEXANDRE/MARTENET VINCENT, Droit administratif I,
   3. Aufl., Bern 2012
MÜLLER MARKUS/FELLER RETO (Hrsg.), Bernisches Verwaltungsrecht, 2. Aufl.,
   Bern 2013
RHINOW RENÉ/KOLLER HEINRICH/KISS CHRISTINA/THURNHERR DANIELA/BRÜHL-
    MOSER DENISE, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl., Basel 2014
RÜSSLI MARKUS/HÄNNI JULIA/HÄGGI FURRER RETO (Hrsg.), Staats- und Verwal-
    tungsrecht auf vier Ebenen. Festschrift für Tobias Jaag, Zürich/Basel/Genf
    2012 (zit. Festschrift Jaag)
TSCHANNEN PIERRE/ZIMMERLI ULRICH/MÜLLER MARKUS, Allgemeines Verwal-
    tungsrecht, 4. Aufl., Bern 2014
WALDMANN BERNHARD/BELSER EVA MARIA/EPINEY ASTRID (Hrsg.), Bundesver-
   fassung, Basler Kommentar, Basel 2015
WIEDERKEHR RENÉ/RICHLI PAUL, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts. Eine
    systematische Analyse der Rechtsprechung, Band I, Bern 2012; Band II, Bern
    2014

Abkürzungen und Rechtsquellen

ABV            Allgemeine Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (LS 700.2)
alt GG         Gemeindegesetz vom 26. Juni 1926 (aufgehoben)
BBV II         Besondere Bauverordnung II vom 26. August 1981 (LS 700.22)
EG KESR        Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht
               vom 25. Juni 2012 (LS 232.3)
GG             Gemeindegesetz vom 20. April 2015 (LS 131.1)
KBüV           Kantonale Bürgerrechtsverordnung vom 23. August 2017
               (LS 141.11)
MERG           Gesetz über das Meldewesen und die Einwohnerregister vom
               11. Mai 2015 (LS 142.1)
PublG          Publikationsgesetz vom 30. November 2015 (LS 170.5)

                                      3
1. Teil: Staatsrechtliche Grundlagen

       §1       Rechtsstellung des Kantons
       Literatur
       AUER ANDREAS, Les cantons comme pilliers de la Confédération suisse, in: Festschrift Jaag,
       383 ff.; BAUMANN ROBERT, Bricht Bundesrecht kantonales Recht?, ZBl 117/2016, 643 ff.;
       BIAGGINI GIOVANNI, Über Rollenfragen und Departementalisierungsgefahren in der interkan-
       tonalen Zusammenarbeit, in: Festschrift Jaag, 159 ff.; WALDMANN BERNHARD, „Bundesrecht
       bricht kantonales Recht“. Eine Formel mit Fragezeichen, in: Festschrift Jaag, 533 ff.

107    Für den zweiten Wahlgang der Ständeratswahlen gelten abgekürzte Fristen
       (§ 84a Abs. 2 GPR in der Fassung vom 28. August 2017); damit soll sicherge-
       stellt werden, dass die Zürcher Vertreter rechtzeitig für die erste Session der
       neuen Legislaturperiode bestimmt sind.

       §2       Kompetenzen von Bund und Kantonen
       Literatur
       UHLMANN FELIX (Hrsg.), Die Rolle von Bund und Kantonen beim Erlass und bei der Umset-
       zung von Bundesrecht, Zürich/St. Gallen 2013

       §4       Gesetze und Verordnungen
       Literatur
       MÜLLER GEORG/UHLMANN FELIX, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. Aufl.,
       Zürich/Basel/Genf 2013; UHLMANN FELIX/HOFSTETTER DAVID, Die Verordnung aus dem
       Blickwinkel der Rechtsetzungslehre, ZBl 113/2012, 455 ff.

406    Das Gesetz über die Teilverlegung der Universität von 1971 ist auf den 1. Juli
       2017 aufgehoben worden (ABl vom 30.9.2016, Nr. 169833; ABl vom 31.3.2017,
       Nr. 191243).

       §5       Übrige Rechtsquellen
512a   Der Kantonsrat hat Änderungen des Kantonsratsgesetzes und des Organisa-
       tionsgesetzes des Regierungsrates beschlossen, mit denen die Mitwirkung des
       Kantonsrates an der interkantonalen und internationalen Zusammenarbeit ver-
       bessert wird (§§ 34o ff. KRG; §§ 7 f. OG RR). Die Gesetzesänderungen sind

                                                   4
zusammen mit einer Anpassung der VOG RR auf den 1. April 2013 in Kraft
       getreten (OS 68, 103).

525    Die Urteile des Verwaltungsgerichts sind abrufbar unter www.vgrzh.ch; vgl.
       auch Rz. 2130a.

       §6       Verfahren der Rechtsetzung
       Literatur
       AUER ANDREAS, Die Verweisungsmanie des Zürcher Gesetzgebers, ZBl 118/2017, 1 f.; MÜL-
       LER GEORG/UHLMANN FELIX, Elemente einer Rechtssetzungslehre, 3. Aufl., Zürich/Ba-
       sel/Genf 2013

615    Anfang 2018 sind das neue Publikationsgesetz (PublG) vom 30. November 2015
       (LS 170.5) und die Publikationsverordnung (PublV) vom 25. Oktober 2017 (LS
       170.51) in Kraft getreten. Gemäss § 15 Abs. 3 PublG ist die elektronische Fas-
       sung der Publikationsorgane massgebend.
616            Gemäss § 10 Abs. 1 PublG hat die Publikation von Erlassen in der Regel
       spätestens fünf Tage vor ihrem Inkrafttreten in der OS zu erfolgen.

617c   Der Genehmigung durch den Kantonsrat unterliegen auch die Verordnungen des
       Regierungsrates zum Gemeindegesetz (§ 181 GG) und zum Polizeigesetz über
       die zulässigen Einsatzmittel, Waffen und Munitionstypen (§ 60 Abs. 2 PolG).

       §7       Grundrechte und Sozialziele
       Literatur
       DUBEY JACQUES, Droits fondamentaux, 2 Bände, Basel 2017; KIENER REGINA/KÄLIN WAL-
       TER, Grundrechte, 2. Aufl., Bern 2013; SCHWEIZER RAINER J., Bürgerpflichten im Recht der
       Kantone, in: Festschrift Jaag, 301 ff.

       §8       Politische Rechte
       Literatur
       AUER ANDREAS, in: Kommentar GG, §§ 146–160 GPR; LANGER LORENZ, Kantonale Inter-
       ventionen bei eidgenössischen Abstimmungskämpfen, ZBl 118/2017, 183 ff.; MASSÜGER
       NINA/SÁNCHEZ SANDOVAL, Das konstruktive Referendum im Kanton Zürich. Von der kurzen
       Geschichte eines direkt-demokratischen Instrumentes, in: Festschrift Andreas Auer, Bern
       2013, 227 ff.; NOTTER MARKUS, „Eine Initiative ist gültig, wenn … “. Zur Praxis der Prüfung
       von Initiativen und Gegenvorschlägen von Stimmberechtigten auf ihre Gültigkeit nach zür-
       cherischem Verfassungsrecht, in: Festschrift Jaag, 233 ff.; PEDRETTI RAMONA, Die

                                                   5
Vereinbarkeit von kantonalen Volksinitiativen mit höherrangigem Recht, ZBl 118/2017,
       299 ff.; PLATIPODIS-BÄTSCHMANN BETTINA, Das Behördenreferendum in den Kantonen,
       Diss., Zürich/Basel/Genf 2013; SCHMID STEFAN G., Alte Unbekannte: Das Behördenreferen-
       dum und das ausserordentliche Referendum im kantonalen Staatsrecht, ZBl 114/2013, 127
       ff.; SCHMITT NICOLAS, Les initiatives populaires cantonales – tendances récentes 2009–2013,
       LeGes 2014, 247 ff.

805    Die politischen Rechte auf Gemeindeebene sind neu weitgehend im Gesetz über
       die politischen Rechte geregelt, das mit dem neuen Gemeindegesetz (vgl.
       Rz. 2151 ff.) durch einen V. und VI. Teil über Initiativen und Referenden in Ge-
       meinden und Zweckverbänden ergänzt wurde (§§ 146 ff. und 157 ff. GPR). Die
       Wahlen auf Gemeindeebene sind in §§ 40 ff. und 48 ff. sowie in § 111 in Ver-
       bindung mit §§ 85 ff. GPR geregelt. Dagegen bilden die Rechte der Stimmbe-
       rechtigten in Urnenabstimmungen und in der Gemeindeversammlung Gegen-
       stand von §§ 9 ff. und 14 ff. GG.

811    Vgl. zur Zulässigkeit der öffentlichen Stellungnahme der Kantonsregierung zu
       einer Abstimmungsvorlage des Bundes BGE 143 I 78 = ZBl 118/2017, 216 ff.,
       mit Kommentaren von Christoph Auer, 181 f. und 227 ff.

814a Ist eine Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung in der Volksab-
     stimmung angenommen worden, so ist der Kantonsrat verpflichtet, sie durch ent-
     sprechende Verfassungs- oder Gesetzesänderung formell umzusetzen. Die Be-
     rücksichtigung z.B. im kantonalen Richtplan genügt nicht (BGE 141 I 186 ff. =
     ZBl 116/2015, 425 ff.).
814b          Im Anschluss an dieses Bundesgerichtsurteil ist § 138 GPR betreffend
     Umsetzung einer Volksinitiative in der Form der allgemeinen Anregung ange-
     passt worden. Gemäss der neuen Regelung ist die Umsetzungsvorlage innert
     zwei Jahren nach der Volksabstimmung vom Kantonsrat mit einer (positiven
     oder negativen) Abstimmungsempfehlung zu beschliessen (ABl vom 7.7.2017,
     Nr. 202941). Die Gesetzesänderung tritt am 1. April 2018 in Kraft (ABl vom
     19.1.2018, Nr. 225141).

829  Das Referendum gegen Beschlüsse des Kantonsrates von grundlegender Bedeu-
     tung (Ökologiereferendum) steht gegen Richtplanbeschlüsse nicht zur Verfü-
     gung; vgl. BGer 1C_415/2015, ZBl 117/2016, 659 ff., mit Kommentar von An-
     dreas Glaser, 664 ff.
829a         Negative Parlamentsbeschlüsse können grundsätzlich nicht Gegenstand
     eines Referendums bilden. Ausnahmen bilden die Ablehnung einer Volksinitia-
     tive (Art. 32 lit. c, d und e KV) sowie gesetzlich ausdrücklich vorgesehene Fälle.
     Vgl. dazu BGer 1C_26/2017 vom 19.10.2017 zu § 19 Abs. 3 und 4 des Flugha-
     fensgesetzes (LS 748.1) sowie hinten Rz. 4719a.

832c   Die Stimmberechtigten haben der Abschaffung des Referendums mit Gegenvor-
       schlag zugestimmt; Art. 35 KV ist aufgehoben worden. Die erforderlichen An-
       passungen des Gesetzes über die politischen Rechte (GPR) und weiterer Erlasse
       sind auf den 1. Mai 2013 in Kraft getreten (OS 68, 131 ff.).

                                                   6
837   Erstinstanzliche Anordnungen und Einspracheentscheide des Regierungsrates in
      Stimmrechtsangelegenheiten unterliegen nicht der Beschwerde an das Verwal-
      tungsgericht (§ 44 Abs. 1 lit. a VRG; vgl. Rz. 2113), sondern direkt der Be-
      schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht
      (Art. 88 BGG).

839   Rechtsschutz in Stimmrechtsangelegenheiten

      1
          Regel gemäss § 19b Abs. 2 lit. a–c VRG.
      2
          Kantonale Angelegenheiten (§ 19 Abs. 2 lit. b Ziff. 2 VRG).
      3
          Kantonsratswahl (§ 19b Abs. 2 lit. e VRG).
      4
          Regel gemäss § 41 Abs. 1 VRG.
      5
          § 42 lit. b und § 44 Abs. 1 lit. a VRG; Art. 88 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG.
      6
          Art. 82 lit. c und Art. 88 Abs. 1 lit. a BGG.

      §9        Bürgerrecht
      Kantonale Rechtsquellen
      - Gesetz über das Bürgerrecht vom 26. Juni 1926 (LS 141.1)
      - Kantonale Bürgerrechtsverordnung (KBüV) vom 23. August 2017 (LS 141.11)

      Materialien
      - Kantonale Bürgerrechtsverordnung (KBüV) vom 23. August 2017: Begründung,
        ABl vom 1.9.2017 (Nr. 209153)

                                                7
902    Die Bestimmungen über das Gemeindebürgerrecht finden sich nicht mehr im
       Gemeindegesetz. Mit dem Inkrafttreten des Gemeindegesetzes von 2015 bleiben
       die §§ 20–31 des Gemeindegesetzes von 1926 unter dem neuen Titel Gesetz über
       das Bürgerrecht in Kraft, bis ein neues Bürgerrrechtsgesetz erlassen wird.

904a   Auf den 1. Januar 2018 ist im Anschluss an die Revision des Bürgerrechtsgeset-
       zes des Bundes eine neue kantonale Bürgerrechtsverordnung erlassen worden.
       Diese regelt die kantonalen Voraussetzungen für die ordentliche Einbürgerung
       sowie das Verfahren. Die Verordnung vereinheitlicht die Einbürgerungsvoraus-
       setzungen im Kanton.

908    Das frühere Bundesamt für Migration ist heute das Staatssekretariat für Migra-
       tion (SEM).

920    Die Gemeindebeschwerde ist mit dem neuen Gemeindegesetz aufgehoben wor-
       den. Das Rechtsmittel ist der Rekurs gemäss § 19 ff. VRG; vgl. hinten Rz. 2901
       und 2904.

       § 11 Staatsorgane
       Literatur
       BARUH EROL, Les commissions d’enquête parlementaires. Etude de droit suisse fédéral et
       cantonal, Diss. (Lausanne), Bern 2007; JAAG TOBIAS, Die obersten Gerichte des Kantons Zü-
       rich, in: Liber amicorum für Andreas Donatsch, Zürich/Basel/Genf 2012, 771 ff.; KIENER
       REGINA/BERTSCHI MARTIN, Organisation des Verwaltungsgerichts (§§ 32–40a), in: Alain
       Griffel (Hrsg.), Kommentar VRG, 890 ff.

       Materialien
       - Antrag und Weisung der Geschäftsleitung des Kantonsrates zur Revision des Kantons-
         ratsgesetzes und der Geschäftsordnung des Kantonsrates vom 19. Januar 2012, ABl 2012,
         189 ff.

1103 Der Kantonsrat hat grössere Revisionen des Kantonsratsgesetzes und des Ge-
       schäftsreglements beschlossen. Die Änderungen dienen einerseits der Anpas-
       sung an die Kantonsverfassung und anderseits der effizienteren Ausgestaltung
       der Arbeit des Kantonsrates. Diese Änderungen sind im Mai 2013 in Kraft ge-
       treten, jene gemäss Gesetz über den verstärkten Einbezug des Kantonsrates im
       Bereich der interkantonalen und internationalen Zusammenarbeit auf den 1. Ap-
       ril 2013 (vgl. vorn Rz. 512a).

1109 Vgl. zum Amtszwang einen Entscheid des Bezirksrats Meilen, ZBl 114/2013,
       104 ff.

1125 Vgl. zur 5%-Sperrklausel für die Parlamentswahlen in den Gemeinden hinten
       Rz. 2537.

                                                  8
§ 12 Gliederung des Kantonsgebiets
      Kantonale Rechtsquellen
      - Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (EG KESR) vom 25. Juni
        2012 (LS 232.3)

      Literatur
      BIERI ROLF/VONTOBEL-LAREIDA EVA, Die Umsetzung [des KESR] im Kanton Zürich: Inter-
      kommunales Modell mit 13 Fachbehörden, ZBl 114/2013, 53 ff.

1207 Im Kanton Graubünden sind die Kreise 2016 abgeschafft worden; der Kanton ist
      neu in elf Regionen eingeteilt.

1209 Zufolge verschiedener Fusionen (vgl. Rz. 2216) gibt es im Kanton Zürich 2018
      noch 166 politische Gemeinden und 94 Schulgemeinden (www.gaz.zh.ch).

1219 Rechtsgrundlage für die Verwaltungskreise in den Städten Zürich und Win-
      terthur bildet heute § 3 Abs. 4 GG.

      § 13 Verhältnis zwischen Staat und Kirchen
      Literatur
      DIREKTION DER JUSTIZ UND DES INNERN, Staat und Religion im Kanton Zürich, Zürich 2017;
      ENGI LORENZ, Die religiöse und ethische Neutralität des Staates, Habil., Zürich/Basel/Genf
      2017; ENGI LORENZ, Rechtsgrundlagen zum Verhältnis zwischen Staat und Religionsgemein-
      schaften, ZBl 118/2017, 639 ff.; KIENER REGINA/KEMPE SEBASTIAN, Zwischen Tradition und
      Grundrechtsschutz: Die öffentlich-rechtliche Anerkennung von Glaubensgemeinschaften,
      ZBl 117/2016, 567 ff.; MÜLLER MARKUS, Religion im Rechtsstaat, Bern 2017; RÖHL MAR-
      TIN, Staatlicher und landeskirchlicher Rechtsschutz im Kanton Zürich, in: Festschrift Jaag,
      261 ff.

      Materialien
      - Antrag und Weisung des Regierungsrates zur Volksinitiative „Weniger Steuern fürs Ge-
        werbe (Kirchensteuerinitiative)“, ABl vom 28.12.2012, 8 f.
      - Antrag und Weisung des Regierungsrates zur Revision des Kirchengesetzes vom 14. Sep-
        tember 2016, ABl vom 23.9.2016 (Nr. 169225)

1311 Das Kirchengesetz (KiG) wurde im Sommer 2017 revidiert, insbesondere um die
      Fusion von Kirchgemeinden zu erleichtern. So ist die Möglichkeit geschaffen
      worden, dass auch Kirchgemeinden die Gemeindeversammlung durch ein Kirch-
      gemeindeparlament ersetzen können (§ 11 Abs. 1 lit. a KiG). Überdies bildet die
      bisher im Gesetz über die politischen Rechte (GPR) geregelte Wahl der Pfarre-
      rinnen und Pfarrer Gegenstand von Bestimmungen des Kirchengesetzes (§ 13
      KiG); das Gleiche gilt für kirchliche Wahlen und Abstimmungen an der Urne
      (§ 17a KiG). Die Revision ist noch nicht in Kraft gesetzt worden. Sie wird durch
      Revisionen der Kirchenordnungen umzusetzen sein.

                                                  9
1315 Vor allem in der Evangelisch-reformierten Landeskirche finden zahlreiche Fu-
        sionen von Kirchgemeinden statt. So werden voraussichtlich auf Anfang 2019
        die Kirchgemeinden der Stadt Zürich (mit zwei Ausnahmen) sowie Obereng-
        stringen zur Kirchgemeinde Zürich zusammengeschlossen (Beschluss der Kir-
        chensynode vom 16.1.2018, ABl vom 26.1.2018, Nr. 226181).

1318b Vgl. zur Pfarrwahl vorne Rz. 1311.

1325f   Vgl. zur Möglichkeit der Ersetzung der Kirchgemeindeversammlung durch ein
        Kirchgemeindeparlament vorne Rz. 1311.

1328 Gemäss neuer Regelung von 2017 ist in der Römisch-katholischen Körperschaft
        nicht mehr die Rekurskommission, sondern eine besondere Aufsichtskommis-
        sion des Synodalrates für die Aufsicht über die Kirchgemeinden zuständig
        (Art. 42a KO-RKK).

1329 Eine Volksinitiative verlangte die Aufhebung der Kirchensteuerpflicht für juris-
        tische Personen. Regierungsrat und Kantonsrat beantragten Ablehnung der Ini-
        tiative unter Hinweis auf die negative Zweckbindung der Kirchensteuern juristi-
        scher Personen (§ 25 Abs. 2 KiG: Ausschluss der Verwendung für kultische
        Zwecke) und auf die gesamtgesellschaftliche Bedeutung der kirchlichen Aktivi-
        täten (Abstimmungszeitung vom 18.5.2014, 4 ff.). Die Stimmberechtigten lehn-
        ten die Initiative ab.

1337 Vgl. zur Verweigerung einer Privatschulbewilligung für einen islamischen Kin-
        dergarten BGer 2C_807/2015, ZBl 118/2017, 377 ff., mit Kommentar von Ueli
        Friederich, 386 ff.

        2. Teil: Verwaltungsorganisation und Verfahren

        § 14 Organisations- und Führungsgrundsätze
1427 Die Behandlung des Konsolidierten Entwicklungs- und Finanzplans (KEF) im
        Kantonsrat bildet neu Gegenstand von §§ 33a ff. KRG. Die Mitglieder des Kan-
        tonsrates können Erklärungen zum KEF einreichen. Der Kantonsrat beschliesst
        darüber im Rahmen der Budgetberatung. Der Regierungsrat setzt die vom Kan-
        tonsrat beschlossenen Erklärungen im folgenden KEF um oder begründet in ei-
        nem Bericht, falls er dies ablehnt. Gestützt auf einen solchen Bericht kann der
        Kantonsrat auf Antrag der Finanzkommission über eine Finanzmotion beschlies-
        sen. Überweist er eine solche Motion, so hat der Regierungsrat eine Vorlage mit
        Bericht und Antrag vorzulegen. Die Gesetzesänderung ist auf den 1. April 2017
        in Kraft getreten (OS 72, 95).

                                              10
§ 16 Bezirksverwaltung
1605 Die Aufsicht über die Gemeinden, Anstalten und Zweckverbände bildet Gegen-
      stand von §§ 163 ff. des Gemeindegesetzes von 2015 (vgl. hinten Rz. 2176).

      § 17 Öffentlich-rechtliche und privatrechtliche
           Organisationen als Träger von
           Verwaltungsaufgaben
      Literatur
      FAVRE ANNE-CHRISTINE/MARTENET VINCENT/POLTIER ETIENNE (Hrsg.), La délégation d’ac-
      tivités étatiques au secteur privé, Genf/Zürich/Basel 2016; FREUDIGER PATRICK, Anstalt oder
      Aktiengesellschaft? Zur Bedeutung der Rechtsform bei Ausgliederungen, Diss., Bern 2016;
      JAAG TOBIAS, Mehr oder weniger Staat?, ZBl 116/2015, 627 ff.

1712 Öffentlich-rechtliche Anstalten einzelner oder mehrerer Gemeinden haben ihre
      Rechtsgrundlage heute in §§ 66 und 74 GG.

1715 Seit 2018 ist auch die Psychiatrische Universitätsklinik Zürich eine selbständige
      öffentlich-rechtliche Anstalt.

      § 18 Verwaltungsaufsicht
      Literatur
      JAAG TOBIAS, Die Ombudsperson (§§ 87–94a), in: Alain Griffel (Hrsg.), Kommentar VRG,
      1237 ff.; JAAG TOBIAS/RÜSSLI MARKUS, Ombudsverfahren und Datenschutz. Zum Einsichts-
      recht der Ombudsperson des Kantons Zürich in Akten über Drittpersonen, SJZ 112/2016,
      89 ff.; SCHUHMACHER CHRISTIAN, Erscheinungsweisen und Kritik des Verwaltungsstraf-
      rechts des Kantons Zürich, in: Festschrift Jaag, 289 ff.; UHLMANN FELIX, Die Kontrolle des
      Verwaltungshandelns, ZBl 118/2017, 471 ff.

      § 19 Verwaltungsverfahren
      Literatur
      GRIFFEL ALAIN (Hrsg.), Kommentar VRG; THURNHERR DANIELA, Verfahrensgrundrechte
      und Verwaltungshandeln, Habil., Zürich/St. Gallen 2013

                                                  11
§ 20 Verwaltungsrechtspflege durch Behörden und
             Rekurskommissionen
        Literatur
        CHAKSAD DAVID, Die verwaltungsrechtliche Aufsichtsanzeige, Diss., Zürich 2015; GRIFFEL
        ALAIN (Hrsg.), Kommentar VRG; MÜLLER GEORG, Gerichtliche Beschwerdeinstanz gemäss
        Art. 450 ZGB im Kanton Zürich, ZBl 114/2013, 59 ff.

2005a   Das Bundesgericht hat zwei Beschwerden gegen die Bezeichnung des Bezirks-
        rats als erste Beschwerdeinstanz im Kindes- und Erwachsenenschutz abgewie-
        sen; der Bezirksrat erfüllt damit die Anforderungen an ein Gericht im Sinn von
        Art. 450 ZGB (BGE 139 III 98 ff. = ZBl 114/2013, 265 ff., mit Bemerkungen
        von Regina Kiener).

 2011 Von der dreissigtägigen Rechtsmittelfrist abweichende Regelungen gibt es z.B.
        für den Rekurs und die Beschwerde in Stimmrechtsangelegenheiten (fünf Tage;
        § 22 Abs. 1 und § 53 VRG), gestützt auf das Gewaltschutzgesetz (fünf Tage;
        § 11a des Gewaltschutzgesetzes [GSG] vom 19. Juni 2006 [LS 351]), für Be-
        schwerden im öffentlichen Beschaffungswesen (zehn Tage; Art. 15 Abs. 2
        IVöB; vgl. Rz. 2116 und 3536) sowie für den Rekurs gegen Entscheide der
        Schätzungskommissionen (20 Tage; § 46 AbtrG; vgl. Rz. 3941 f.). Für die Ver-
        fahren gemäss GSG und IVöB gelten auch keine Gerichtsferien (VGr,
        VB.2009.00460, E. 3.2; Art. 15 Abs. 2bis IVöB).

 2014 Durch Änderung von § 26b und § 58 VRG vom 17. August 2015 wurde die Frist
        zur Vernehmlassung zu Rekursen und Beschwerden zu einer gesetzlichen Frist
        von gleicher Dauer wie die Rekurs- bzw. Beschwerdefrist umgewandelt; sie be-
        trägt in der Regel 30 Tage, in Stimmrechtssachen fünf Tage. Die Änderung
        wurde im Februar 2016 in der Volksabstimmung angenommen und ist auf den
        1. Oktober 2016 in Kraft getreten.

        § 21 Verfassungs- und Verwaltungsgerichtsbarkeit
        Literatur
        CONNE ANDREAS/PLÜSS KASPAR, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl
        115/2014, 403 ff.; EHRENZELLER BERNHARD, Politische Fragen vor Verwaltungsgerichten,
        ZBl 117/2016, 3 ff.; GRIFFEL ALAIN (Hrsg.), Kommentar VRG

 2116 Vgl. für Ausnahmen von der dreissigtägigen Beschwerdefrist vorn Rz. 2011.

 2118 Vgl. zur Vernehmlassungsfrist vorn Rz. 2014.

                                                 12
2133 Das Bundesgericht hat das Urteil des Verwaltungsgerichts bestätigt, welches die
       tiefere Besoldung der Mitglieder des Sozialversicherungsgerichts im Vergleich
       zu jenen des Ober- und Verwaltungsgerichts für rechtmässig erklärt hatte (BGE
       138 I 321 ff.).

       3. Teil: Gemeinderecht

       § 21a Das neue Gemeindegesetz
       Kantonale Rechtsquellen
       - Gemeindegesetz (GG) vom 20. April 2015 (LS 131.1)
       - Gemeindeverordnung (VGG) vom 29. Juni 2016 (LS 131.11)
       - Gesetz über das Bürgerrecht vom 6. Juni 1926 (LS 141.1)
       - Gesetz über das Meldewesen und die Einwohnerregister (MERG) vom 11. Mai 2015 (LS
         142.1)

       Literatur
       JAAG TOBIAS/RÜSSLI MARKUS/JENNI VITTORIO (Hrsg.), Kommentar GG

       Materialien
       - Antrag und Weisung des Regierungsrates zu einem neuen Gemeindegesetz (GG) vom
         20. März 2013, ABl vom 19.4.2013 (Nr. 30197)
       - Antrag und Weisung des Regierungsrates zu einem Gesetz über das Meldewesen und die
         Einwohnerregister (MERG) vom 22. Oktober 2014, ABl vom 31.10.2014 (Nr. 89605)
       - Gemeindeverordnung (VGG) vom 29. Juni 2016: Begründung, ABl vom 15.7.2016
         (Nr. 161323)

       I.      Einleitung
2151   Mit Weisung vom 20. März 2013 hat der Regierungsrat dem Kantonsrat den Ent-
       wurf für ein neues Gemeindegesetz unterbreitet. Am 20. April 2015 hat der Kan-
       tonsrat das Gemeindegesetz (GG) verabschiedet. Die Referendumsfrist ist im
       Sommer 2015 unbenutzt abgelaufen. Das Gesetz ist am 1. Januar 2018 zusam-
       men mit der Gemeindeverordnung in Kraft getreten (vgl. Rz. 2181) und hat das
       Gemeindegesetz von 1926 abgelöst.
2152           Das Gemeindegesetz umfasst 181 Bestimmungen. Es enthält einige all-
       gemeine und Schluss-Bestimmungen (§§ 1–8 und 173–181), regelt die Gemein-
       deorganisation (§§ 9–62), die Übertragung öffentlicher Aufgaben an Dritte so-
       wie die interkommunale Zusammenarbeit (§§ 63–83), Änderungen im Bestand
       und Gebiet der Gemeinden (§§ 151–162), die kantonale Aufsicht über die Ge-
       meinden und den Rechtsschutz in Gemeindeangelegenheiten (§§ 163–172) so-
       wie sehr eingehend das Haushaltsrecht der Gemeinden (§§ 84–150).
2153           Bestimmungen zum Initiativrecht und zum Referendum auf kommuna-
       ler Ebene finden sich neu im Gesetz über die politischen Rechte (vgl.

                                               13
Rz. 2178 ff.). Der Abschnitt des Gemeindegesetzes von 1926 über das Bürger-
       recht (§§ 20-31) gilt unter dem Titel Gesetz über das Bürgerrecht einstweilen
       weiter. Mit dem Erlass des Gemeindegesetzes wurden insgesamt dreissig Ge-
       setze – meist nur geringfügig – geändert; inhaltliche Anpassungen erfuhren das
       Haftungsgesetz (HG), das Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG), das Volks-
       schulgesetz (VSG; betreffend Schulpflege) sowie das Polizeiorganisationsgesetz
       (POG; betreffend ortspolizeiliche Befugnisse des Gemeindevorstands). Auf den
       1. Januar 2016 ist überdies das Gesetz über das Meldewesen und die Einwohner-
       register (MERG) in Kraft getreten, mit welchem die §§ 32–39g des früheren Ge-
       meindegesetzes aufgehoben wurden.

       II.    Politische Gemeinden und Schulgemeinden
2154   Das Gemeindegesetz kennt nur noch politische Gemeinden und Schulgemeinden
       (§ 3 GG); die bisherige Unterscheidung von Primarschulgemeinden und Schul-
       gemeinden der Oberstufe wird aufgegeben.
2155            Den politischen Gemeinden obliegt die Wahrnehmung aller öffentlichen
       Aufgaben, für die weder der Bund noch der Kanton zuständig ist (Art. 83 Abs. 1
       KV). Ob sie sich als Versammlungs- oder als Parlamentsgemeinde organisieren
       wollen, ist den Gemeinden überlassen; eine Mindestzahl von Einwohnerinnen
       und Einwohnern wird für die Errichtung eines Gemeindeparlaments nicht mehr
       verlangt.
2156            Die Schulgemeinden können Aufgaben im Bereich von Schule und Bil-
       dung wahrnehmen (Art. 83 Abs. 2 KV); ihnen steht nur die Organisation als Ver-
       sammlungsgemeinde offen. In Parlamentsgemeinden muss die politische Ge-
       meinde als Einheitsgemeinde auch die Schulaufgaben wahrnehmen. Heute auf
       dem Gebiet von Parlamentsgemeinden vorhandene Schulgemeinden hätten ge-
       mäss § 177 GG aufgelöst werden müssen. Diese Bestimmung ist auf Beschwerde
       der betroffenen Gemeinden vom Bundesgericht aufgehoben worden, weil die
       Kantonsverfassung die Zwangsfusion von Gemeinden nicht vorsieht (BGE 143
       I 272 ff.).

       III.   Organisation
2157   Die Stimmberechtigten bilden das oberste Organ der Gemeinde (§§ 9 ff. GG). In
       Versammlungsgemeinden üben sie ihr Stimm- und Wahlrecht in der Gemeinde-
       versammlung sowie an der Urne, in Parlamentsgemeinden ausschliesslich an der
       Urne aus.
2158           Die Gemeindeversammlung ist die Versammlung der Stimmberechtigten
       (§§ 14 ff. GG). Sie beschliesst über die Geschäfte, die ihr das Gemeindegesetz
       und die Gemeindeordnung zuweisen.
2159           Das Gemeindeparlament nimmt als Repräsentativorgan der Stimmbe-
       rechtigten die Funktion der Gemeindeversammlung wahr. Zu seinen Aufgaben

                                            14
gehört es, politische Vorlagen zu bereinigen und anstelle der Gemeindever-
       sammlung die entsprechenden Geschäfte zu beschliessen (§§ 27 ff. GG).
2160            Der Gemeindevorstand ist die oberste Behörde der politischen Ge-
       meinde. Er ist zuständig für die politische Planung (wie z.B. für die Erarbeitung
       des Finanz- und Aufgabenplans oder die Erstellung der Budgetvorlage) sowie
       für die Führung. Der Gemeindevorstand organisiert, beaufsichtigt und führt die
       Verwaltung (§§ 48 f. GG). Er kann Aufgaben zur selbständigen Erledigung Ge-
       meindeangestellten, einzelnen Mitgliedern oder Ausschüssen sowie unselbstän-
       digen Kommissionen übertragen (§§ 44 f., 50 GG).
2161            In der Gemeindeordnung können zudem eigenständige Kommissionen
       vorgesehen werden; diese stehen auf der gleichen Stufe wie der Gemeindevor-
       stand (§ 51 GG). Beispiel hierfür ist etwa die Fürsorgebehörde; eine Pflicht zur
       Bestellung einer Fürsorgebehörde besteht allerdings nicht mehr (§ 6 Sozialhilfe-
       gesetz in der Fassung des GG).
2162            Einheitsgemeinden, also politische Gemeinden, die auch die Aufgaben
       im Bereich der Volksschule besorgen, müssen zwingend eine Schulpflege ein-
       setzen (§ 54 GG); dieser kommt die Stellung einer eigenständigen Kommission
       zu. Die Aufgaben der Schulpflege können nicht dem Gemeindevorstand übertra-
       gen werden; der Kantonsrat hat diese vom Regierungsrat für Parlamentsgemein-
       den vorgeschlagene Möglichkeit abgelehnt.
2163            Jede politische Gemeinde verfügt über eine Rechnungsprüfungskommis-
       sion. Diese prüft das Budget, die Jahresrechnung und alle Geschäfte von finan-
       zieller Tragweite, über welche die Stimmberechtigten oder das Gemeindeparla-
       ment entscheiden (§ 59 GG). In Parlamentsgemeinden besteht neben der RPK
       eine Geschäftsprüfungskommission. Die GPK prüft den Geschäftsbericht und die
       Geschäftsführung der Gemeinde (§ 61 GG). Versammlungsgemeinden können
       in der Gemeindeordnung vorsehen, dass ihre RPK auch als Geschäftsprüfungs-
       kommission tätig ist (§ 60 Abs. 3 GG).
2164            Von einer Regelung der Quartier- und Ortsteilkommissionen im Ge-
       meindegesetz hat der Gesetzgeber abgesehen; es gilt Art. 88 der Kantonsverfas-
       sung.

       IV.     Aufgabenübertragung und Zusammenarbeit
2165   Das Gemeindegesetz geht davon aus, dass die Gemeinden ihre Aufgaben in der
       Regel selbst erfüllen. Sie können aber zu diesem Zweck mit anderen Gemeinden
       zusammenarbeiten oder Aufgaben an Dritte ausgliedern (§ 63 GG).
2166            Bei einer Ausgliederung überträgt die Gemeinde eine oder mehrere Auf-
       gaben auf Dauer einem Dritten. Als Aufgabenträger kommen eine Gemeindean-
       stalt oder eine juristische Person des Privatrechts in Frage. Die Funktion der Ge-
       meinde beschränkt sich in diesen Fällen auf die Aufsicht über den Aufgabenträ-
       ger (§§ 65 ff. GG).
2167            Die interkommunale Zusammenarbeit kann auf vertraglicher Grundlage
       mittels Anschluss- oder Zusammenarbeitsvertrags oder in Form einer

                                              15
juristischen Person (Zweckverband, gemeinsame Anstalt, Aktiengesellschaft,
       Stiftung usw.) erfolgen (§§ 71 ff. GG).

       V.      Finanzhaushalt

2168   Das Haushaltsrecht der Gemeinden war im Gemeindegesetz von 1926 nur mar-
       ginal geregelt. Gestützt auf § 165 des bisherigen Gemeindegesetzes fanden zu-
       dem verschiedene Bestimmungen des (für den Kanton schon seit langem nicht
       mehr geltenden) Gesetzes über den Finanzhaushalt des Kantons von 1979 An-
       wendung. Das kommunale Haushaltsrecht basierte bislang auf dem Harmoni-
       sierten Rechnungslegungsmodell HRM1. Das neue Gemeindegesetz bringt eine
       eingehende Regelung des Finanzhaushaltsrechts und eine Umstellung auf HRM2
       mit sich.
2169            Die Gemeinden müssen ihren Finanzhaushalt mittelfristig ausgleichen
       (§ 92 GG). Von der Möglichkeit gemäss Art. 123 Abs. 1 KV, für die Gemeinden
       den kurzfristigen Ausgleich vorzusehen, hat der Gesetzgeber keinen Gebrauch
       gemacht.
2170            Art. 124 Abs. 1 KV schreibt den Gemeinden vor, ihre Aufgaben und de-
       ren Finanzierung zu planen. Der Finanz- und Aufgabenplan ist vom Gemeinde-
       vorstand jährlich für mindestens die folgenden vier Jahre festzulegen; er ist der
       Gemeindeversammlung bzw. dem Gemeindeparlament zur Kenntnis zu bringen
       und öffentlich aufzulegen (§§ 95 ff. GG).
2171            Die Ausgaben und Anlagen werden in den §§ 103 ff. GG geregelt. Die
       neuen und gebundenen Ausgaben werden in Übereinstimmung mit der bundes-
       gerichtlichen Rechtsprechung abschliessend definiert. Anders als unter dem Ge-
       meindegesetz von 1926 können die Gemeinden den Begriff der gebundenen
       Ausgaben nicht mehr näher umschreiben. Das Kreditrecht basiert unverändert
       auf dem System des doppelten Ausgabenbewilligungsverfahrens; neue Ausga-
       ben benötigen einen Verpflichtungs- und einen Budgetkredit (§ 104 GG).
2172            Die Rechnungslegung und Berichterstattung sollen dafür sorgen, dass
       Politik, Verwaltung, Bevölkerung und kreditgebende Institutionen über die not-
       wendigen Informationen verfügen. In den Parlamentsgemeinden hat der Ge-
       meindevorstand neu einen Geschäftsbericht über die allgemeine Entwicklung
       der Gemeinde vorzulegen; in den Versammlungsgemeinden ist die Erstellung
       eines Geschäftsberichts freiwillig (§ 134 GG).
2173            Die von HRM2 geforderte Darstellung der tatsächlichen Vermögens-,
       Finanz- und Ertragslage führt zu einer Neubewertung des Finanzvermögens und
       (fakultativ) zu einer Neubewertung des Verwaltungsvermögens (§ 179 GG). Ab-
       schreibungen sind neu linear und nicht mehr degressiv vorzunehmen
       (§ 132 GG).
2174            Art. 129 Abs. 4 KV verlangt, dass die Finanzhaushalte der Gemeinden
       und der anderen Organisationen des öffentlichen Rechts durch unabhängige und
       fachkundige Organe geprüft werden. Der Finanzhaushalt ist daher einer Prüf-
       stelle zur finanztechnischen Prüfung vorzulegen. Die Prüfstelle prüft, ob die
       Buchführung und Rechnungslegung den rechtlichen Vorschriften entspricht

                                              16
(§ 143 GG). Die finanzpolitische Prüfung ist dagegen von der Rechnungsprü-
       fungskommission vorzunehmen (§ 59 GG). Die Gemeinden können in der Ge-
       meindeordnung die RPK auch mit der finanztechnischen Prüfung betrauen, so-
       fern diese die Anforderungen an die Unabhängigkeit und Fachkunde erfüllt
       (§ 144 Abs. 2 GG). Die Prüfstelle erstattet ihren Prüfungsbericht dem Gemein-
       devorstand, der RPK sowie dem Bezirksrat (§ 147 GG).

       VI.     Änderungen im Bestand der Gemeinden
2175   Das neue Gemeindegesetz fördert den Zusammenschluss von Gemeinden, indem
       der Kanton finanzielle Zuschüsse ausrichtet und die interessierten Gemeinden
       mit Beratung unterstützt. Namentlich mit der Gewährung eines Entschuldungs-
       beitrags soll die Fusionsfähigkeit von Gemeinden durch eine Teilentschuldung
       verbessert werden (§ 158 GG). Zusammengeschlossenen politischen Gemeinden
       werden zudem während vier Jahren Beiträge zum Ausgleich von Einbussen beim
       Finanzausgleich ausgerichtet (§ 159 GG).

       VII. Aufsicht und Rechtsschutz
2176   Die Gemeinden, Anstalten und Zweckverbände unterstehen der kantonalen Auf-
       sicht. Diese wird durch den Bezirksrat und den Regierungsrat ausgeübt. Die all-
       gemeine Aufsicht erstreckt sich auf Organisations-, Verfahrens- und Finanzfra-
       gen. Daneben besteht eine Fachaufsicht bezüglich jener Aufgaben, die von den
       Gemeinden nach den Vorgaben des Bundes oder des Kantons wahrgenommen
       werden und in Spezialgesetzen geregelt sind (Art. 94 KV; §§ 163 f. GG). Die
       kantonale Aufsichtsbehörde greift ein, wenn Hinweise auf klare Rechtsverlet-
       zungen bestehen oder die ordnungsgemässe Führungs- oder Verwaltungstätig-
       keit auf andere Weise gefährdet ist und die Mängel nicht durch die beaufsichtigte
       Organisation selbst behoben werden (§§ 166 f. GG). Den Aufsichtsbehörden
       steht eine breite Palette von Aufsichtsmassnahmen zur Verfügung (§ 168 GG).
2177            Der Rechtsschutz in Gemeindeangelegenheiten richtet sich nach dem
       Verwaltungsrechtspflegegesetz (VRG). Das Gemeindegesetz enthält einzig noch
       Bestimmungen zur Neubeurteilung von Entscheiden, wenn Aufgaben zur selb-
       ständigen Erledigung an Gemeindeangestellte, an einzelne Mitglieder oder Aus-
       schüsse sowie an unselbständige Kommissionen übertragen wurden. Die Neube-
       urteilung erfolgt durch die Behörde, welche die Aufgabe übertragen hat. Gegen
       die neue Beurteilung kann Rekurs gemäss VRG erhoben werden (§§ 170 f. GG).

       VIII. Politische Rechte
2178   Das Initiativ- und Referendumsrecht auf Gemeindeebene ist neu im Gesetz über
       die politischen Rechte (GPR) geregelt.

                                              17
2179             Beim Initiativrecht bleibt im Wesentlichen alles beim Alten (§§ 146 ff.
        GPR). In Versammlungsgemeinden ist es nach wie vor möglich, dass eine ein-
        zige stimmberechtigte Person eine Abstimmung an der Urne erwirkt, indem sie
        eine Initiative über einen der Urnenabstimmung unterstehenden Gegenstand ein-
        reicht. Das vom Regierungsrat vorgeschlagene Erfordernis der vorläufigen Un-
        terstützung durch die Gemeindeversammlung wurde vom Kantonsrat abgelehnt.
2180             Beim Referendumsrecht wird weiterhin zwischen dem obligatorischen
        und dem fakultativen Referendum unterschieden (§§ 157 ff. GPR). In Versamm-
        lungsgemeinden muss das fakultative Referendum in der Gemeindeversamm-
        lung ergriffen werden; ein Drittel der anwesenden Stimmberechtigten kann ver-
        langen, dass über einen Beschluss nachträglich an der Urne abgestimmt wird
        (§ 157 Abs. 2 GPR i.V.m. Art. 86 Abs. 3 KV).

        IX.     Gemeindeverordnung
2181    Der Regierungsrat hat die Verordnung zum Gemeindegesetz (Gemeindeverord-
        nung, VGG) am 29. Juni 2016 verabschiedet. Sie ist nach der Genehmigung
        durch den Kantonsrat (§ 181 GG) zusammen mit dem Gemeindegesetz am 1. Ja-
        nuar 2018 in Kraft getreten.
2182           Die Gemeindeverordnung enthält detaillierte Ausführungsvorschriften
        zum Finanzhaushalt (§§ 5–40, 47–49 und zwei Anhänge). Daneben regelt sie die
        Veröffentlichung von Gemeindeerlassen und -beschlüssen (§§ 1–3), die geheime
        Abstimmung in der Gemeindeversammlung (§ 4) sowie die kantonalen Beiträge
        im Zusammenhang mit Gemeindezusammenschlüssen (§§ 41–46). Fünf Verord-
        nungen wurden aufgehoben, 37 weitere geändert.

        § 22 Bestand und Einteilung der Gemeinden
        Literatur
        FRIEDERICH UELI, Gemeindefusionen. Eine Untersuchung zu Rechtsfragen am Beispiel der
        neuen Berner Regelung zur „Optimierung der Förderung von Gemeindezusammenschlüs-
        sen“, ZBl 114/2013, 239 ff.; GLÄTTLI URS, in: Kommentar GG, §§ 151–154, 160–162 und
        177–178; JAAG TOBIAS/RÜSSLI MARKUS, Kantone ohne Gemeinden? Zur Zulässigkeit der
        Aufhebung der Gemeindeebene, in: Festschrift für Peter Hänni, Bern 2015, 219 ff.; REICH
        JOHANNES, in: Kommentar GG, §§ 1, 3 und 176; WETLI ROLAND, in: Kommentar GG,
        §§ 155–159

2210a   Vgl. zum neuen Gemeindegesetz vorn Rz. 2151 ff.

2215b   Das Verzeichnis der Gemeinden ist heute nicht mehr in einem Anhang zum Ge-
        meindegesetz enthalten, sondern auf der Website des Gemeindeamtes aufge-
        schaltet (www.gaz.zh.ch).

                                                  18
2216    Seit 2014 reduzierte sich die Anzahl der politischen Gemeinden im Kanton Zü-
        rich von 171 auf 166. 2014 schlossen sich Wiesendangen und Bertschikon zu-
        sammen, 2015 folgten Bauma und Sternenberg, 2016 Illnau-Effretikon und
        Kyburg und 2018 Elgg und Hofstetten sowie Horgen und Hirzel. 2019 folgen
        Wädenswil, Schönenberg und Hütten sowie Oberstammheim, Unterstammheim
        und Waltalingen.

2220    Vgl. zu den Schulgemeinden unter dem neuen Gemeindegesetz vorne Rz. 2156.

2221    2018 gibt es 19 Volksschulgemeinden (früher: vereinigte Schulgemeinden), 45
        Primarschul- und 30 Sekundarschulgemeinden (www.gaz.zh.ch > Gemeindever-
        zeichnis).

2230    Vgl. zum Verbot der Zwangsfusion von Gemeinden im Kanton Zürich BGE 143
        I 272 ff.

        § 23 Zusammenarbeit zwischen Gemeinden
        Literatur
        AUER ANDREAS, in: Kommentar GG, §§ 146–160 GPR; JAAG TOBIAS, in: Kommentar GG,
        §§ 71–83; RÜSSLI MARKUS, Zusammenarbeit zwischen den Gemeinden des Kantons Zürich
        und zwischen dem Kanton und den Gemeinden, in: Festschrift Jaag, 129 ff.

2302    Vgl. zur Zusammenarbeit zwischen Gemeinden unter dem neuen Gemeindege-
        setz §§ 71 ff. GG und vorne Rz. 2165 ff.

2303    Vgl. zur Zusammenarbeit zwischen Gemeinden in privatrechtlicher Form
        §§ 75 ff. GG.

2305a   Der Zusammenarbeitsvertrag ist in §§ 72 und 76 ff. GG geregelt.

2306    Der Zweckverband bildet Gegenstand von §§ 73 und 76 ff. GG.

2311    Vgl. zur Demokratie in den Zweckverbänden §§ 146 ff. GPR.

2317    Die Regelung der gemeinsamen Anstalt findet sich in §§ 74 und 76 ff. GG.

                                               19
§ 24 Gemeindeorganisation mit
             Gemeindeversammlung
        Literatur
        AUER ANDREAS, in: Kommentar GG, §§ 146–160 GPR; BURGHERR MARC, in: Kommentar
        GG, §§ 9–13; GRIFFEL ALAIN, in: Kommentar GG, §§ 14–26; JENNI VITTORIO, in: Kommen-
        tar GG, §§ 47–57; KÜBLER DANIEL/DLABAC OLIVER (Hrsg.), Demokratie in der Gemeinde,
        Zürich/Basel/Genf 2015; LORETAN THEO/SAILE PETER, Amtszeitbeschränkung für Zürcher
        Gemeindeexekutiven, in: Festschrift Jaag, 103 ff.; SCHINDLER BENJAMIN/WIDMER
        RAPHAEL/RÜEFLI ANNA, in: Kommentar GG, §§ 38–46; WALSER CHRISTINA, in: Kommentar
        GG, §§ 58–62

2402    Vgl. zum neuen Gemeindegesetz vorn Rz. 2151 ff.

2416    Die Möglichkeit der Gemeinden, eine Pflicht zur Teilnahme an der Gemeinde-
        versammlung zu statuieren, sieht das neue Gemeindegesetz nicht mehr vor.

2422a   Vgl. zur Protokollierung der Gemeindeversammlung (§ 54 alt GG) BGr,
        1C_28/2013 vom 27.5.2013, in: ZBl 114/2013, 566 ff.

2426    Der Erlass der Polizeiverordnung ist heute nicht mehr im Gemeindegesetz, son-
        dern in § 3 Abs. 2 des Polizeiorganisationsgesetzes (POG) geregelt. Zuständig
        dafür ist der Gemeindegesetzgeber; die Polizeiverordnung ist als Gemeindeer-
        lass zu verabschieden.

2446    Mit dem Einführungsgesetz zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (EG
        KESR) wurden die Vormundschaftsbehörden der Gemeinden durch die Kindes-
        und Erwachsenenschutzbehörden abgelöst, die in der Regel für mehrere Gemein-
        den zuständig sind (vgl. Rz. 1214). Soweit eine Gemeinde einen eigenen Kindes-
        und Erwachsenenschutzkreis bildet sowie in Kreisen mit Sitzgemeinde und An-
        schlussvertrag ist die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde eine Gemeinde-
        behörde, die vom Gemeindevorstand gewählt wird (§ 8 EG KESR).
2446a           Vgl. zu den eigenständigen Kommissionen im neuen Gemeindegesetz
        vorn Rz. 2161.

2448    Die im früheren Gemeindegesetz als Einsprache bezeichnete Möglichkeit,
        Anordnungen von Ausschüssen oder einzelnen Mitgliedern einer Behörde der
        Gesamtbehörde zum Entscheid vorzulegen, heisst jetzt Neubeurteilung
        (§§ 170 f. GG); dieses gemeindeinterne Rechtsmittel steht von Gesetzes wegen
        zur Verfügung.

2453    Durch Revision des Gesetzes über die politischen Rechte vom 27. August 2017
        ist die Koordination des Amtsantritts der Gemeindehörden verbessert worden.
        Gemäss § 33 GPR haben die Gemeinden einen einheitlichen Zeitpunkt für den
        Amtsantritt von Gemeindevorstand, Schulpflege und eigenständigen Kommis-
        sionen festzulegen; dieser hat zwischen der rechtskräftigen Wahl der Mehrheit
        der Mitglieder und dem Präsidium und dem Beginn des Schuljahrs zu liegen.

                                                20
2454    Vgl. zur beantragten Entlassung von Mitgliedern des Gemeindevorstands aus
        dem Amt aus politischen Gründen Bezirksrat Meilen, ZBl 114/2013, 104 ff.

2465e   Wie die Betreibungskreise erstrecken sich auch die Zivilstandskreise sowie die
        Kindes- und Erwachsenenschutzkreise in der Regel über das Gebiet mehrerer
        Gemeinden. Soweit dafür nicht ein Zweckverband geschaffen wurde, ist eine der
        beteiligten Gemeinden Sitzgemeinde; mit den übrigen Gemeinden wird ein An-
        schlussvertrag abgeschlossen. Der Zivilstandsbeamte ist in diesem Fall ein An-
        gestellter, die Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde eine Behörde der Sitzge-
        meinde; sie sind auch für die Anschlussgemeinden zuständig (§§ 26 ff. EG ZGB;
        § 3 EG KESR).

2467a   Auch die Zivilstandsbeamten und das Personal der Kindes- und Erwachsenen-
        schutzbehörden mehrerer Gemeinden sind Angestellte der Sitzgemeinde, falls
        die beteiligten Gemeinden keine abweichende Regelung getroffen haben (§ 26
        Abs. 2 EG ZGB; § 3 Abs. 2 lit. d EG KESR).

        § 25 Gemeindeorganisation mit Gemeindeparlament
        Literatur
        AUER ANDREAS, in: Kommentar GG, §§ 146–160 GPR; BRÜGGER EMANUEL, in: Kommentar
        GG, §§ 27–37

2501    Im neuen Gemeindegesetz bildet das Gemeindeparlament Gegenstand von
        §§ 27 ff. GG.

2509    Seit 2014 hat auch Wetzikon ein Gemeindeparlament.

2510    Die Rechte der Stimmbürgerinnen und Stimmbürger sind nicht mehr im Gemein-
        degesetz, sondern im Gesetz über die politischen Rechte (GPR) geregelt, so das
        Initiativrecht (§§ 146 ff. GPR), das obligatorische und fakultative Referendum
        (§§ 157 ff. GPR) sowie das Wahlrecht (§§ 39 ff. und § 111 in Verbindung mit
        §§ 85 ff. GPR).

2516    Der Ausschluss des Referendums gegen negative Beschlüsse des Gemeindepar-
        laments findet sich heute in § 10 Abs. 3 lit. b GG.

2517    Die Möglichkeit der Dringlicherklärung von Beschlüssen des Gemeindeparla-
        ments ist heute wenig transparent geregelt. Sie ergibt sich aus § 158 in Verbin-
        dung mit § 141 GPR und Art. 37 KV. Neu findet die Volksabstimmung nach-
        träglich statt, falls das Referendum ergriffen wird.

                                              21
2525    Auch nach neuem Recht gibt es auf Gemeindeebene nur Volks- und Einzeliniti-
        ativen, keine Behördeninitiative. Im Übrigen finden die Bestimmungen zum Ini-
        tiativrecht auf kantonaler Ebene sinngemäss Anwendung (§ 155 GPR).

2527    Die vorläufige Unterstützung von Einzelinitiativen erfordert die Zustimmung ei-
        nes Drittels der Mitglieder des Parlaments, falls nicht die Gemeindeordnung ein
        höheres Quorum festlegt (§ 155 lit. b GPR).

2536    Einzelne Parlamente haben lediglich 28 bzw. 32 Mitglieder (Bülach bzw. Klo-
        ten).

2537    Die 5%-Sperrklausel für die Wahlen in den Gemeinderat (Parlament) der Stadt
        Zürich ist vom Verwaltungsgericht unter Berufung auf die Praxis des Bundesge-
        richts für zulässig erklärt worden (VB.2014.00203 vom 25.6.2014). Das Bun-
        desgericht hat eine Beschwerde gegen dieses Urteil abgewiesen (BGer
        1C_369/2014, ZBl 116/2015, 77 ff., mit Kommentar von Tobias Jaag, 85 ff.).

2540a   Die Gemeindeordnung kann vorsehen, dass für die Untersuchung besonderer Er-
        eignisse eine Parlamentarische Untersuchungskommission (PUK) eingesetzt
        wird. Für eine solche sind Verfahrensregeln zu erlassen; in Frage kommt auch
        die analoge Anwendung der entsprechenden Bestimmungen des Kantonsratsge-
        setzes (§§ 34g ff. KRG; vgl. Rz. 1145). Vgl. zur Ausstandspflicht in einer PUK
        VGr, VB.2015.00649, ZBl 117/2016, 305 ff., mit Kommentar von Adrian
        Mattle, 313 ff.

        § 26 Gemeindeautonomie und Gemeindeaufgaben
        Literatur
        REICH JOHANNES, in: Kommentar GG, §§ 2 und 4; SCHINDLER BENJAMIN, Die Gemeindeau-
        tonomie als Hindernis für einen wirksamen Rechtsschutz. Ästhetikvorschriften als Reservate
        kommunaler Willkür?, in: Festschrift Jaag, 145 ff.; VOGEL STEFAN, in: Kommentar GG,
        §§ 63–70

2610    Das neue Gemeindegesetz unterscheidet zwischen Gemeindeerlassen und Be-
        hördenerlassen (§ 4 Abs. 2 und 3 GG).

2637    Die Gemeinde Wiesendangen führt heute keine Bank mehr.

                                                   22
§ 27 Gemeindehaushalt
       Literatur
       BAUR ANDREAS/WALSER CHRISTINA, in: Kommentar GG, §§ 142–150; BERGMANN AN-
       DREAS/SCHULER CHRISTOPH, in: Kommentar GG, §§ 118–133 und 179–180; GULDE ALEXAN-
       DER, in: Kommentar GG, §§ 92–94; KAUFMANN PATRIZIA, in: Kommentar GG, §§ 108–116;
       KUONI THOMAS/KAUFMANN PATRIZIA, in: Kommentar GG, §§ 95–102; MÄCHLER AUGUST,
       in: Kommentar GG, §§ 84–91; MONTANARI HEINZ, in: Kommentar GG, §§ 134–141; RÜSSLI
       MARKUS, in: Kommentar GG, §§ 103–107 und 117; RÜSSLI MARKUS/JAAG TOBIAS, Pau-
       schale Budgetkürzungen durch das Parlament, insbesondere in den Zürcher Gemeinden, ZBl
       117/2016, 399 ff.

2701   Vgl. zum Finanzhaushalt nach dem Gemeindegesetz von 2015 und der Gemein-
       deverordnung von 2016 vorne Rz. 2168 ff. und 2181 ff.

2718   Die Ausgabenbewilligung bildet Gegenstand von §§ 103 ff. GG.

       § 28 Aufsicht über die Gemeinden
       Literatur
       MÄCHLER AUGUST, Ersatzvornahme für die Rechtssetzung der Gemeinden, in: Festschrift
       Jaag, 115 ff.; MORGENBESSER MISCHA/MARAZZOTTA LORENZO, in: Kommentar GG, §§ 163–
       169

2801   Die Aufsicht über die Gemeinden ist in §§ 163 ff. GG geregelt.

2806   Die Aufsicht über die römisch-katholischen Kirchgemeinden obliegt heute einer
       Aufsichtskommission des Synodalrates; vgl. vorne Rz. 1328.

       § 29 Rechtsschutz in Gemeindeangelegenheiten
       Literatur
       MORGENBESSER MISCHA/MARAZZOTTA LORENZO, in: Kommentar GG, §§ 170–172

2901   Das neue Gemeindegesetz enthält nur noch wenige Rechtsschutzbestimmungen
       (§§ 170–172 GG). Im Übrigen gelten die allgemeinen Regelungen gemäss
       §§ 19 ff. und 41 ff. VRG (Rekurs und Beschwerde). Die Gemeindebeschwerde
       gemäss dem früheren Gemeindegesetz gibt es nicht mehr. Die gemeindeinterne
       Einsprache gegen Entscheide von Ausschüssen und Angestellten an die Gesamt-
       behörde heisst jetzt Neubeurteilung (§§ 170 f. GG; vgl. vorne Rz. 2177).

                                                23
2904   Mit der Aufhebung der Gemeindebeschwerde ist die Legitimation insofern ein-
       geschränkt worden, als nicht mehr jede(r) Stimmberechtigte, sondern nur noch
       jene Personen ein Rechtsmittel erheben können, die durch die Anordnung be-
       rührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung
       haben (§ 21 VRG).

2911   Die Verletzung der politischen Rechte an einer Gemeindeversammlung kann nur
       dann mit Rechtsmittel gerügt werden, wenn die Rüge schon in der Versammlung
       erhoben wurde (§ 21a Abs. 2 VRG); vgl. dazu BGr, 1C_537/2012 vom 25. Ja-
       nuar 2013, in: ZBl 114/2013, 563 ff.

2912   Vgl. zur Neubeurteilung gemäss §§ 170 f. GG vorne Rz. 2177.

       4. Teil: Mittel zur Erfüllung der Verwaltungsaufgaben

       § 30 Öffentliches Personalrecht
       Literatur
       GÄCHTER THOMAS/DONATSCH MARCO (Hrsg.), Zürcher Lehrpersonalrecht, Zürich/St. Gallen
       2012; PORTMANN WOLFGANG/UHLMANN FELIX (Hrsg.), Bundespersonalgesetz (BPG),
       Stämpflis Handkommentar, Bern 2013; RAESS SUSANNE, Segen und Fluch des Personalrechts
       der Kantons Zürich, in: Tätigkeitsbericht 2012 des Ombudsmanns des Kantons Zürich, Zü-
       rich 2013, 17 ff.; RÜDY BERNHARD, Administrativuntersuchungen und ihre dienstrechtlichen
       Konsequenzen, in: Jahrbuch SVVOR 2012, 119 ff.; STRÜTT ADRIAN, Zur Entwicklung des
       Kündigungsschutzes im Zürcher Personalrecht, in: Festschrift Jaag, 321 ff.; URSPRUNG RU-
       DOLF/RIEDI HUNOLD DOROTHEA, Schwerpunkte der neueren bundesgerichtlichen Rechtspre-
       chung zum öffentlichen Personalrecht, ZBl 114/2013, 295 ff.; VOGEL ANITA, Das öffentliche
       Personalrecht: Fluch oder Segen?, in: Tätigkeitsbericht 2012 des Ombudsmanns des Kantons
       Zürich, Zürich 2013, 31 ff.

       § 31 Staats- und Beamtenhaftung
       Literatur
       GROSS JOST/PRIBNOW VOLKER, Schweizerisches Staatshaftungsrecht. Ergänzungsband zur
       2. Auflage, Bern 2013; JAAG TOBIAS, Staats- und Beamtenhaftung, SBVR Band I/3, 3. Aufl.,
       Basel 2017; PLÜSS KASPAR, Staatshaftung für Schäden aus begünstigenden Rechtsakten. Mit
       besonderer Berücksichtigung von Polizei- und Hafturlaubsbewilligungen, ZBl 117/2016,
       283 ff.; UHLMANN FELIX, Schweizerisches Staatshaftungsrecht, Zürich/St. Gallen 2017

3130   Mit dem EG zum Kindes- und Erwachsenenschutzrecht (EG KESR) wurde § 5
       Abs. 2 des Haftungsgesetzes aufgehoben. In der Weisung zum EG KESR wurde
       dies damit begründet, dass einerseits für die Kindes- und Erwachsenenschutzbe-
       hörden der Kanton haftet (Art. 454 Abs. 3 ZGB) und anderseits durch Änderung

                                                  24
der Handelsregisterverordnung des Bundes von 2007 (HRegV; SR 221.411)
       auch die persönliche Haftung des Handelsregisterführers aufgehoben worden
       sei; § 5 Abs. 2 Haftungsgesetz könne deshalb ersatzlos gestrichen werden. Letz-
       teres ist ein Fehlschluss. Zwar sieht die Handelsregisterverordnung die Haftung
       des Registerführers nicht mehr vor. Art. 928 Abs. 1 OR wurde aber nicht geän-
       dert; mit der Revision des Kindes- und Erwachsenenschutzrechts wurde nur
       Abs. 2 aufgehoben. Somit besteht die persönliche Haftung des Registerführers
       trotz der Änderung der Handelsregisterverordnung weiterhin. Mit der Aufhe-
       bung von § 5 Abs. 2 Haftungsgesetz ist somit auf den 1. Januar 2013 eine Ver-
       schlechterung der Situation des Handelsregisterführers und der Geschädigten
       eingetreten, die vom Gesetzgeber nicht beabsichtigt war. Durch erneute Ände-
       rung des Haftungsgesetzes ist § 5 Abs. 2 deshalb wieder eingefügt worden (OS
       68, 450).

       § 32 Kantonaler Finanzhaushalt
       Literatur
       LIENHARD ANDREAS/MÄCHLER AUGUST/ZIELNIEWICZ AGATA, Öffentliches Finanzrecht,
       Bern 2017; WIEDERKEHR RENÉ, Kausalabgaben, Bern 2015

3219   Das Bundesgesetz über die Förderung der Universitäten und die Zusammenar-
       beit im Hochschulbereich (HFKG) vom 30. September 2011 (SR 414.20) hat
       2015 das Universitätsförderungsgesetz von 1999 abgelöst.

3227   Vgl. zum Begriff der gebundenen Ausgabe im Zusammenhang mit der Erstellung
       von Provisorien für Schulraum BGer 1C_17/2017, ZBl 119/2018, 26 ff.

       § 33 Finanzausgleich und Staatsbeiträge
3314   Vgl. zur Berechnung          des   individuellen    Sonderlastenausgleichs      VGr,
       VB.2016.00786–00789.

       § 34 Öffentliche Sachen
       Literatur
       ADLER DENIS OLIVER/TÖNZ STEFAN, Versorgungsleitungen privater Unternehmen im öffent-
       lichen Grund, PBG aktuell 3/2016, 5 ff.; ADLER DENIS OLIVER/TÖNZ STEFAN, Die Verwen-
       dung von Verwaltungsvermögen im Rahmen einer Privatisierung – unter besonderer Berück-
       sichtigung der Wasserversorgungsanlagen im Kanton Zürich, ZBl 118/2017, 355 ff.; VOGEL
       STEFAN, Landanlagekonzessionen im Kanton Zürich, in: Festschrift Jaag, 369 ff.

                                                25
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