Stresstest Corona: Was taugt der Föderalismus in Krisenzeiten?
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FÖDERALISMUS
Stresstest Corona: Was taugt der
Föderalismus in Krisenzeiten?
Der föderale Staatsaufbau der Schweiz gilt weithin als Erfolgsmodell. Allerdings hat die
Corona-Krise diesem Bild tiefe Risse zugefügt. Braucht es in Krisenzeiten mehr Zentrali-
sierung? Christoph A. Schaltegger, Mark Schelker
Abstract Hat der Schweizer Föderalismus in der Corona-Krise versagt? Eine zentrale Entscheidungen kaum den nötigen
populäre Kritik sieht es so. Doch die Vorteile des Föderalismus entfalten sich Spielraum für regionale Unterschiede erlauben
auch in einer Krise. Dabei muss nicht immer auf unterer Ebene entschieden und typischerweise nur unzureichend in der
werden – es kann aber. Wichtig ist, dass Entscheidung und Verantwortung Lage sind, lokales Wissen zu aggregieren,
eine Einheit bilden und das Prinzip der fiskalischen Äquivalenz eingehalten
sind dezentrale Entscheidungsstrukturen bei
wird. Der aktuelle Trend führt jedoch in die Gegenrichtung: Der unitarische
Föderalismus mit seinen Verbundaufgaben und -finanzierungen hat Auf-
Heterogenität überlegen.2
wind. Doch dieser Weg führt leider allzu oft in die verhängnisvolle Politik- Zweitens ist bei grosser Unsicherheit über die
verflechtungsfalle, wo schnelles und situationsangepasstes Reagieren angemessene Reaktion ein einheitliches Krisen-
– wie es in einer Krise nötig wäre – nicht mehr möglich ist. management mit Risiken verbunden. Bei grosser
Unsicherheit wäre es reiner Zufall, würde man
systematisch die richtigen Entscheide fällen.
K risen zeichnen sich durch hohe Unsicher-
heit und sich schnell verändernde Rahmen-
bedingungen aus. Sie erfordern schnelles und
Wahrscheinlicher ist, dass sich im Nachhinein
viele Entscheidungen als Fehler entpuppen. Bei
dezentralen Entscheidungen können hingegen
entschiedenes Handeln. Das setzt ausser- unterschiedliche Lösungsansätze ausprobiert
ordentliche Reaktionsfähigkeit und kurze werden. Dadurch machen nicht alle den glei-
Entscheidungswege voraus. Glaubt man dem chen Fehler. Dieser beschleunigte Such- und
medialen Kanon, so ist der Föderalismus mit Entdeckungsprozess3 kann gerade in Krisen den
seinen uneinheitlichen Massnahmen und den entscheidenden Vorteil bringen.
institutionell bedingten Doppelspurigkeiten in Drittens sind die Bürger bei dezentralen
der Corona-Krise hinderlich. Von Kantönligeist, Entscheidungen in der Lage, die Performance
Kakofonie und Gstürm ist die Rede. Aber ist ihrer Regierenden in vergleichbaren Situationen
diese Interpretation zutreffend? zu evaluieren. Das führt zu politischem Wett-
Im Gegensatz zum Zentralismus können bewerb.4 Denn gescheiterte Politikmassnahmen
beim Föderalismus die Aufgaben dezentral, werden durch diese Vergleichbarkeit von den
auf nachgeordneter Ebene eigenverantwortlich Wählern schneller erkannt und an der Urne
erbracht werden – müssen es aber nicht. Denn sanktioniert. Das erhöht den Druck auf die Re-
in einem föderalen Staatswesen geht es primär gierung, in einer Krise schneller und besser zu
darum, eine geeignete Aufgabenteilung zwi- lernen.
schen den Staatsebenen zu finden. Das gilt auch
in der Krise. Die richtige Ebene
Die Idee des Föderalismus ist von drei gros-
sen Leitideen gekennzeichnet: Die ebenengerechte Aufgabenteilung ist die
Erstens können die Präferenzen und Ge- Essenz des Föderalismus. Der Zentralstaat ver-
gebenheiten zwischen den Regionen sehr antwortet typischerweise jene Bereiche, die
1 Oates (1972/1999);
Tiebout (1956). unterschiedlich sein. Um dieser Heterogenität sich durch grosse Skaleneffekte auszeichnen.
2 Hayek (1945). Rechnung zu tragen, sind teilweise unterschied- Aufgaben also, wo regionale Aspekte und
3 Hayek (1945).
4 Besley und Case (1995). liche politische Interventionen angezeigt.1 Da Unterschiede kaum eine Rolle spielen und
4 Die Volkswirtschaft 5 / 2021
In der Pandemie als
Kantönligeist, Kakofonie
und Gstürm verschrien:
Hat der Föderalismus
ausgedient?
KEYSTONEFÖDERALISMUS
koordiniertes Vorgehen im Zentrum steht. De- spezifischen Humanressourcen (z. B. wissen-
zentral organisiert werden hingegen Aufgaben, schaftliche oder technische Expertise) oder die
die sich durch regionale Unterschiede aus- Bildung von Reserveeinheiten (z. B. medizini-
zeichnen – etwa durch unterschiedliche Präfe- sches Personal, Logistik).
renzen oder divergierende Wirtschafts-, Gesell- Die Aufteilung von Aufgaben bedingt aller-
schafts- und Siedlungsstrukturen. Aufgaben, dings eine klare Zuordnung von Verantwortung
die den Umgang mit Spillovers regeln, können und Handlungskompetenz. Es gilt der Grund-
für eine regionale Ausdehnung sprechen. Das satz, dass Handlungskompetenz und Ver-
heisst, die Aufgabenteilung der räumlichen antwortung eine Einheit bilden müssen. Denn
Ausbreitung anzugleichen oder über einen wer entscheidet, ohne dafür die Verantwortung
Finanzausgleich zu internalisieren. Allerdings zu tragen, hat wenig Anreiz, gesellschaftlich op-
ist zu berücksichtigen, dass Externalitäten nicht timale Entscheidungen zu treffen.
alle gleichmässig treffen und Internalisierungs- Eine ähnliche Symmetrie gilt auch zwi-
strategien sehr wohl geografisch differenziert schen Ausgaben und Einnahmen. Das Prinzip
werden können. der fiskalischen Äquivalenz besagt, dass Aus-
gaben und Einnahmen auf der gleichen Staats-
Klare Aufgabenteilung zentral ebene bestritten werden müssen.5 Die Einheit
von Kompetenz und Verantwortung sowie
Natürlich gibt es auch zentralstaatliche Auf- die fiskalische Äquivalenz bilden zusammen
gaben, die ergänzend zu primär dezentral das Haftungsprinzip – ein Kernelement der
angeordneten Aufgaben wirken. So liegt bei- Föderalismustheorie und eine Voraussetzung
spielsweise die medizinische Versorgung der für funktionierenden Föderalismus.
Bevölkerung hauptsächlich in der Kompetenz
der Kantone. Trotzdem gibt es auch hier Auf- Trend zur Vergemeinschaftung
gaben, die sich durch hohe Skalenerträge aus-
zeichnen und wo die Zentralisierung von Res- Der Schweizer Föderalismus ist in vieler Hin-
sourcen Effizienzvorteile hat. Beispiele sind die sicht im Einklang mit der ökonomischen
Lagerhaltung von essenziellen Materialien (z. B. Theorie. Ein zentrales Problem jedoch ist die
5 Olson (1969).
6 Scharpf (1985). Medikamente, Ausrüstung), der Aufbau von Verwischung und Vergemeinschaftung von
Verantwortung und Handlungskompetenz.
Gerade Verbundaufgaben gelten als Treiber
Der unitarische Föderalismus Deutschlands der schleichenden Zentralisierung. Sie füh-
Im Unterschied zum dezentralen Föderalis- hier eine natürliche «Zentralisierungs- ren in die «Politikverflechtungsfalle», bei
mus der Schweiz wird Deutschland als bremse», die Deutschland so nicht kennt.
«unitarischer» Föderalismus bezeichnet. Die deutsche Gesetzgebung ist stärker
der sich die Staatsebenen durch kooperative
Damit wird die stärkere Kooperation zentralisiert. In beiden Ländern zeigen sich Konsultationsorgane und Vetopositionen
zwischen Bundes- und Landesebene im Verflechtungstendenzen zwischen den ständig blockieren. Reformen oder effizientes
deutschen Bundesstaat bezeichnet. Der Staatsebenen mittels Gemeinschafts- Reagieren in einer Krise sind so kaum mehr
Deutsche Bund erlässt einen Gross- bzw. Verbundaufgaben oder Leistungs-
teil der Gesetze unter Mitwirkung der und Rahmengesetzen. In Deutschland sind möglich.6
Bundesländer im Bundesrat (Pendant diese allerdings weit ausgeprägter. In der Corona-Krise wurde dies offenkundig.
zum Schweizer Ständerat) und delegiert Zentrale Unterschiede gibt es bei den Die besondere Lage, welche dem Zentralstaat
deren Ausführung an die Länder. In der Steuerkompetenzen. In Deutschland sind
Schweiz ist dieser Vollzugsföderalismus die wichtigsten Steuerquellen als Gemein-
bei der Pandemiebekämpfung viele Kompe-
ebenfalls ausgeprägt, allerdings geniessen schaftssteuern zentralisiert und werden tenzen einräumt und in welcher gleichzeitig
die Kantone grössere wettbewerbliche auf die Staatsebenen verteilt. Die Schweiz die Kantone umfangreich konsultiert werden
Freiheiten. ist stärker im Trennsystem verblieben. müssen, hat die Verantwortung für die Mass-
Ein weiterer entscheidender Unterschied Eine Ausnahme ist die Einkommens- und
zwischen der Schweiz und Deutschland Ertragssteuer, die ebenfalls im Verbund nahmen vergemeinschaftet. Das hat dazu
betrifft das institutionelle Gefüge. In der von Bund und Kantonen genutzt wird. Die geführt, dass unangenehme Entscheidungen
Schweiz kann der Bund nur jene Aufgaben Steuerkompetenzen bleiben dabei aber zwischen den Staatsebenen hin- und her-
übernehmen, welche ihm die Verfassung klar getrennt. Im Ergebnis entfaltet sich
zuweist – alle anderen Aufgaben verbleiben zwischen den Kantonen mehr Steuer-
geschoben und zu spät oder gar nicht getroffen
bei den Kantonen. Das obligatorische wettbewerb als in Deutschland, wo dieser wurden. Ein Symptom dieser Entwicklung
Referendum und das Ständemehr bilden weitgehend unterbunden ist. ist die Zunahme der Verbundaufgaben und
6 Die Volkswirtschaft 5 / 2021FOKUS
Föderale Experimente
können den Lösungs-
prozess beschleunigen,
wie zum Beispiel die
Teststrategie des
Kantons Graubünden.
Flächentest in Zuoz.
KEYSTONE
-finanzierungen, die sich eindrücklich in der Finanzausgleich das Prinzip der fiskalischen
immer wichtiger werdenden Koordination mit- Äquivalenz als Leitschnur der Entflechtung der
tels kantonaler Konferenzen manifestiert. Aufgaben zwischen Bund und Kantonen breit
Die zunehmende Entwicklung hin zu einem anerkannt.9
solchen unitarischen Föderalismus, wie ihn bei-
spielsweise Deutschland kennt (siehe Kasten), Vorsicht «Nirvana-Falle»
hat mit der Pandemie neuen Schub erhalten. Die
Konferenz der Kantonsregierungen (KDK) zieht Die Forderung nach mehr Koordination und
aus der Pandemie beispielsweise die Lehre, dass Zentralisierung während der Corona-Krise
es einen weiteren Ausbau der zwischenstaat- entspricht bei näherer Betrachtung einer un-
lichen Vergemeinschaftung und Koordination begründeten Hoffnung auf den kooperativen,
braucht. So soll für die Zusammenarbeit zwi- unitarischen Föderalismus. Man nennt dies die
schen Bund und Kantonen künftig ein paritä- sogenannte Nirvana-Falle. Dabei hofft man,
tisch zusammengesetztes Führungsgremium die beobachteten Mängel im aktuellen Corona-
auf politischer Ebene eingesetzt werden, das Management der Kantone würden sich beim
die geteilte Verantwortung der Staatsebenen Bund oder der KDK nicht einstellen. Ein ana-
adäquat abbildet.7 lytischer Schluss ist das nicht. Die Forschungs-
Auch der Vorschlag von Finanzdirektoren- ergebnisse zum realen unitarischen Föderalis-
präsident Ernst Stocker zur Verteilung der mus sind da jedenfalls weniger ermutigend.
Mehrwertsteuereinnahmen auf die Kantone Aus unserer Sicht kann der Schweizer
zielt in Richtung des deutschen Föderalis- Föderalismus mit seinen weitgehend selbstver-
mus.8 Das überrascht. Denn wissenschaftliche antwortlichen Kantonen auch in der Pandemie
Arbeiten zu den Föderalismusreformen I, II viele Vorteile bieten. Zentral ist dabei der An-
und III diagnostizieren Deutschland Hand- reiz, sich durch innovative Politikexperimente
lungsbedarf in diesem Bereich. Und auch in der zu verbessern. Der Prozess des «Trial and Error»
Schweiz wurde noch 2001 mit der Botschaft zu generiert Wissen über die Funktionsfähigkeit 7 Siehe KDK (2020).
8 Siehe Stocker (2021).
den umfangreichen Arbeiten zum Nationalen der gewählten Eindämmungsstrategie, die ein 9 Siehe Bundesrat (2001).
Die Volkswirtschaft 5 / 2021 7FÖDERALISMUS
rational und zentral geplantes Staatssystem so allerdings mit klar zugeteilten Kompetenzen.
nicht hervorbringen kann. Der Bund muss institutionell so stark sein,
Damit die Vorteile des Föderalismus aller- dass er den Subventionsbegehren der Kantone
dings zum Tragen kommen, muss das Haftungs- effektiv widerstehen kann und die Vergemein-
prinzip eingehalten werden. Staatsaufgaben schaftung ablehnt. Die Kantone müssen um-
müssen ebenengerecht zugeordnet bzw. ent- gekehrt institutionell so stark sein, dass der
flochten und gleichzeitig die dafür notwendigen Bund nicht schleichend die Kontrolle über ihre
Steuerquellen erschlossen werden. Haftung, Aufgabenerfüllung übernimmt.
Kontrolle und Risiko gehören in eine Hand –
entweder beim Kanton oder beim Bund –, aber
nicht in gemischte Verbundpartnerschaften
oder interkantonale Konferenzen.
Viele Probleme des Föderalismus während
der Corona-Krise sind entstanden, weil das
Haftungsprinzip missachtet wurde. Verbund-
aufgaben und -finanzierungen, Defizitüber-
nahmen und erst recht die schleichende Zent-
Christoph A. Schaltegger Mark Schelker
ralisierung bergen Risiken, weil man dadurch Professor für Politi- Professor für Volkswirt-
immer stärker in die «Politikverflechtungsfalle» sche Ökonomie an der schaftslehre an der
gerät, wo schnelles und situationsangepasstes Universität Luzern und Universität Freiburg
Direktor des Instituts für
Reagieren nicht mehr möglich ist. Finanzwissenschaft und
Ein vitaler Föderalismus benötigt einen Finanzrecht der Universi-
tät St. Gallen
starken Bund und starke Kantone – beide
Literatur
Besley, Timothey und Ann C. Case (1995). KDK (2020). «Covid-19: Kantone fordern Opti- Scharpf, Fritz W. (1985). Die Politikverflech-
Incumbent Behavior: Vote-Seeking, Tax- mierung des Krisenmanagements». Medien- tungs-Falle: Europäische Integration und
Setting, and Yardstick Competition, American mitteilung vom 22.12.2020. deutscher Föderalismus im Vergleich, Politi-
Economic Review 85, 25–45. Oates, Wallace E. (1972). Fiscal Federalism. New sche Vierteljahresschrift 26, S. 323–356.
Bundesrat (2001). Botschaft zur Neugestal- York: Harcourt Brace Jovanovich. Stocker, Ernst (2021). «Corona-Kassenzettel:
tung des Finanzausgleichs und der Aufgaben Oates, Wallace E. (1999). An Essay on Fiscal Mehrwertsteueranteil für Kantone muss zum
zwischen Bund und Kantonen (NFA). Bern, 14. Federalism, Journal of Economic Literature 37, Thema werden» (NZZ vom 7.1.2021).
November. S. 1120–1149. Tiebout, Charles M. (1956). A Pure Theory of
Hayek, Friedrich A. von (1945). The Use of Olson, Mancur (1969). The Principle of «Fiscal Local Expenditures. Journal of Political Econo-
Knowledge in Society, The American Econo- Equivalence»: The Division of Responsibilities my 64 (5): 416–424.
mic Review. 35, 519–530. Among Different Levels of Government, Ame-
rican Economic Review 59, S. 479–487.
8 Die Volkswirtschaft 5 / 2021Sie können auch lesen
